TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, cinco (5) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86 001 33 33 002 2024 00081 01 DEMANDANTE: ARMANDO DIMAS VARGAS DEMANDADO: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. ACCIÓN: TUTELA Tema: - Sentencia Segunda Instancia I. CUESTIÓN PRELIMINAR Al haber sido derrotada la ponencia original, se procede a dictar sentencia a cargo de este Magistrado de conformidad con las constancias y autos que reposan en el paginario.
II. OBJETO DE LA PROVIDENCIA. La Sala de Decisión, dentro del término de ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la impugnación presentada por el accionante frente a la sentencia de 14 de mayo de 2024, dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que declaró improcedente la acción de tutela1. III.
ANTECEDENTES
2.1. SÍNTESIS DE LOS HECHOS. Indicó el accionante que el día 1 de agosto de 2023, a través de apoderado judicial radicó memorial contentivo de derecho de petición tendiente a obtener el cumplimiento de las sentencias judiciales de los días 11 de agosto de 2020 y 30 de septiembre de 2022, dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, las cuales ordenaron el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación. Señaló que dicho trámite se adelantó a través de la plataforma “HUMANO EN LINEA”, donde consta el estado de trámite “en validación FOMAG”, desde el 29 de agosto de 2023.
Indicó que hasta la fecha han pasado nueve meses sin que las accionadas hayan dado respuesta satisfactoria a través de acto administrativo que dé cumplimiento al fallo judicial, siendo esta la causa de la vulneración de los derechos fundamentales de petición, debido proceso administrativo y seguridad social. Como pretensiones, solicitó las siguientes: 2.2.
PETICIÓN. “PRIMERO.- Se DECLARE que la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO han vulnerado mis derechos fundamentales de petición, debido proceso 1 Archivo 16 del expediente digital visible en el link contenido en la anotación 05 Samai Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 2 administrativo, los inherentes a la seguridad social, al acceso efectivo a la administración de justicia y demás derechos conexos o inherentes.
SEGUNDO. - Que en consecuencia, se ORDENE a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. y la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE PUTUMAYO, que en el término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo o el término que Usted señor (a) Juez Constitucional considere pertinente para la protección efectiva de mis derechos fundamentales vulnerados, proceda a realizar lo de su competencia en el estudio del expediente, dando respuesta de fondo, clara, oportuna, precisa y congruente con lo solicitado, a través de un acto administrativo, a derecho de petición con radicado No. PUTUM20230801F10667 del 01 de agosto de 2023, donde solicité dar cumplimiento a sentencias calendadas en agosto 11 de 2020 y septiembre 30 de 2022, dictadas dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 2018-00435 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño respectivamente.
TERCERO. - Las declaraciones y órdenes que el señor (a) Juez considere pertinentes para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados…” 2.3. De la providencia impugnada Con providencia de 14 de mayo de 2024, el Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, declaró improcedente la acción de tutela por ausencia de legitimación en la causa por pasiva, pues, consideró que la demanda de tutela no estuvo dirigida contra el Ministerio de Educación Nacional. 2.4.
De la impugnación2. Señaló que no le era dable al juez de primera instancia declarar improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues, era su deber legal vincular a las entidades que considere necesarias. Hizo un análisis acerca de las competencias legales de la Secretaría de Educación Departamental y de la Fiduciaria la Previsora, advirtiendo que estas son las entidades encargadas del cumplimiento de la sentencia judicial en nombre y en representación del Ministerio de Educación. Afirmó que realizó acciones tendientes al cumplimiento de la sentencia y ante la falta de respuesta presentó la acción constitucional.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Con providencia de 23 de julio de 20243, se ordenó notificar al Ministerio de Educación -Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-, para que, si a bien lo tiene alegue una de las causales de nulidad establecidas en el artículo 133 del C.G.P.. El Ministerio de Educación4 mediante memorial, presentó informe de tutela y después de hacer un análisis de las competencias legales de dicha 2 Archivo 18 del expediente digital visible en el link contenido en la anotación 05 Samai 3 Archivo 6 Samai 4 Archivo 11 Samai Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 3 cartera ministerial y de la Fiduciaria la Previsora, solicitó se declaré la improcedencia de la acción de tutela, pues, consideró no es procedente para solicitar el cumplimiento de una sentencia judicial.
Finalmente, pidió que se declare la carencia de objeto por inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados. V. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico ¿El Ministerio de Educación- FNPSM-, La Fiduciaria la Previsora y la Secretaría de Educación Departamental del Putumayo, vulneraron los derechos fundamentales al derecho de petición, debido proceso, seguridad social y acceso a la administración de justicia del accionante?.
¿Debe revocarse la sentencia de instancia? 2. Respuesta al problema jurídico planteado. Considerando que la parte actora pretende con el derecho de petición el cumplimiento de una sentencia judicial, más no una petición de información o trámite, se considera que la acción de tutela es improcedente, en este caso particular. Por ello no se puede determinar la existencia de vulneración de derechos fundamentales, razón por la cual se confirmará la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela, pero por las razones que se expondrán a continuación. 3.
De la procedibilidad de la Acción de tutela. Procedencia de la acción de tutela para el cumplimiento de sentencias judiciales mediante las cuales se reconocen derechos pensionales y el derecho fundamental al debido proceso (Extractado de la Sentencia T-404/18). La justicia es uno de los fundamentos teleológicos del ordenamiento jurídico colombiano, motivo por el cual entre los fines esenciales del Estado Social de Derecho se encuentra el de asegurar la vigencia de un orden justo.
Para lograr ese objetivo se han consagrado diferentes garantías, una de ellas consiste en el obligatorio cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas, lo que condujo a que la Corte Constitucional desde muy temprano en su jurisprudencia reconozca a esta exigencia como un derecho fundamental que hace parte del núcleo esencial del debido proceso y el acceso a la administración de justicia. A su vez, se le reconoce como uno de los mecanismos más importantes para la existencia y el funcionamiento del sistema jurídico5.
El derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 CP) exige que “el respectivo proceso se lleve a cabo sin dilaciones injustificadas que tornen nugatorio el derecho reclamado”6 y, por su parte, el acceso a la administración de justicia (artículo 229 CP) “propende no sólo porque los ciudadanos tengan a su disposición mecanismos para demandar en procura de sus derechos sino que les permita obtener una decisión 5 Sentencia T-554 de 1992, reiterada en la Sentencia T-003 de 2018. 6 Sentencias T-262 de 1997 y T-103 de 2007.
Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 4 judicial que pueda hacerse efectiva”7. Entre otras bases constitucionales de la garantía del cumplimiento de las sentencias judiciales se encuentran el Preámbulo, los artículos 1º y 2º CP, en los cuales se establece la garantía de un orden justo; 4º que exige acatar la Constitución y las leyes, así como respetar y obedecer a las autoridades; los artículos 6º y 96 que exigen el cumplimiento de la Constitución y la Ley, así como la obligación de respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios.
Igualmente, el artículo 25 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, según el cual corresponde al Estado “garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. También el artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone que “Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”.
En este sentido, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, en el caso Baena Ricardo v. Panamá, sostuvo que “para satisfacer el derecho de acceso a la justicia, no es suficiente con que en el respectivo proceso o recurso se emita una decisión definitiva8, en la cual se declaren derechos y obligaciones o se proporcione la protección a las personas.
Además, es preciso que existan mecanismos efectivos para ejecutar las decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados. La ejecución de tales decisiones y sentencias debe ser considerada como parte integrante del derecho de acceso a la justicia, entendido éste en sentido amplio, que abarque también el cumplimiento pleno de la decisión respectiva.
Lo contrario supone la negación misma de este derecho.”9 (Negrilla fuera del texto original). En consecuencia, ejecutoriada una providencia judicial, los sujetos procesales deben cumplirla, máxime cuando se encuentren involucradas garantías constitucionales fundamentales10, escenario este último en el cual el desacato de la orden además de desconocer las normas aplicadas, las facultades de los jueces de hacer cumplir la Constitución y la ley, la seguridad jurídica y la cosa juzgada11, puede amenazar o vulnerar los derechos superiores que se encuentren comprometidos.
Se trata, en consecuencia, de una garantía destinada a conseguir también la efectividad de los derechos superiores que se busca proteger en las providencias judiciales. Siguiendo lo anterior, el cumplimiento de las sentencias judiciales comprende, per se, una obligación para las personas sobre las cuales se haya impuesto una orden, en principio, sin la necesidad de que la parte en favor de quien se resolvió el conflicto inicie ningún otro proceso adicional.
En esa medida, se ha sostenido que “(c)uando los ciudadanos han obtenido un pronunciamiento judicial en el que se les reconocen sus derechos, exigirles que inicien otro proceso para hacer efectiva la orden judicial es una carga procesal adicional que hace más onerosa la efectividad de los derechos y dilata la garantía reconocida.”12 7 Sentencias T-262 de 1997 y T-103 de 2007. 8 Cfr. Caso “Cinco Pensionistas”, supra nota 32, párrs. 138 y 141; y Caso Cantos, supra nota 31, párr. 55. 9 Caso Baena Ricardo v. Panamá, Sentencia (competencia) de 28 de noviembre de 2003.
Cita en T-411 de 2016. 10 Sentencia T-329 de 1994. 11 Sentencia T-553 de 1995, reiterada en T-411 de 2016. 12 Sentencia T-478 de 1996. Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 5 Sin embargo, ante el incumplimiento, se deben iniciar los mecanismos judiciales dispuestos por el legislador para el efecto. En este escenario, existen obligaciones de hacer y de dar13.
En principio, el proceso ejecutivo es el mecanismo de defensa judicial idóneo y efectivo para lograr su cumplimiento según el artículo 42614 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso). Este razonamiento parte de reconocer que dicho proceso establecido en el artículo 305 de la Ley 1564 de 2012, es una herramienta judicial óptima para proteger las garantías fundamentales puesto que, en general, su utilización exige el cumplimiento forzoso de la obligación que se pretende eludir.
Así, para el pago de lo ordenado por medio de la sentencia judicial, el interesado puede solicitar medidas cautelares, entre estas el embargo y el secuestro y las sanciones que se pueden imponer en caso de que persista el incumplimiento (artículos 599 y 44 de la Ley 1564 de 2012 y en los artículos 58 a 60A de la Ley 270 de 1996). La ausencia de idoneidad y efectividad de este requisito se presenta cuando, a pesar de los requerimientos judiciales la parte obligada a acatar la orden se abstiene de hacerlo y el juez no aplica las sanciones correspondientes, o las impone y aun así no se logra hacer efectivo el derecho porque la persona obligada, por ejemplo, prefiere pagar la multa y mantenerse en la posición de desacato a la orden judicial, con la consecuencia de que ésta queda incumplida15.
En estos eventos se denota que los mecanismos de coacción se tornan inanes y, por consiguiente, se puede activar la acción de tutela. Así, por medio de la Sentencia T-712 de 2016 se establecieron algunos criterios para que proceda la tutela cuando se persigue el cumplimiento de decisiones judiciales. Puntualmente, se advirtió que puede acudirse a esta acción cuando: (i) La autoridad que debe cumplir lo ordenado en la sentencia se niega a hacerlo, sin justificación razonable;
(ii) la omisión o renuencia a cumplir la orden emanada de la decisión judicial quebranta directamente los derechos fundamentales del peticionario, en consideración con las especiales circunstancias en las que se encuentra; y (iii) el mecanismo ordinario establecido en el ordenamiento jurídico para proteger el derecho fundamental carece de idoneidad, por lo que no resulta efectivo para su protección. Específicamente, cuando se solicita el cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, la Corte ha considerado que resulta procedente la tutela si está de por medio la amenaza y 13 En relación con las obligaciones de hacer, esta Corporación reconoce que el proceso ejecutivo es un medio de defensa judicial, sin embargo, también ha considerado que, en ocasiones, dicho mecanismo de defensa judicial carece de idoneidad y eficacia y, en esa medida, resulta procedente la acción de tutela.
En este sentís en la Sentencia T-454 de 2012 esta Corporación indicó que “una de las razones por las que la acción ejecutiva no es igualmente idónea para exigir obligaciones de hacer, es que su diseño procesal no contempla medidas para el cumplimiento de la obligación, potencialmente efectivas como lo es el embargo y el secuestro de bienes respecto de las obligaciones de dar.
Pero los eventos en los cuales la Corte ha descartado la idoneidad de la acción ejecutiva tienen que ver también con que la orden judicial involucra derechos de carácter fundamental cuya salvaguarda urge la adopción de medidas para su cumplimiento, las cuales exceden las posibilidades previstas en el proceso ejecutivo.” (Resalta la Sala).
Las obligaciones de dar (como el pago de una suma de dinero), se ha considerado que el proceso ejecutivo, cuando cumple con los requisitos de idoneidad y eficacia, es al que debe acudirse preferentemente. 14 Ley 1564 de 2012, artículo 426 “Si la obligación es de dar una especie mueble o bienes de género distinto de dinero, el demandante podrá pedir, conjuntamente con la entrega, que la ejecución se extienda a los perjuicios moratorios desde que la obligación se hizo exigible hasta que la entrega se efectúe, para lo cual estimará bajo juramento su valor mensual, si no figura en el título ejecutivo. // De la misma manera se procederá si demanda una obligación de hacer y pide perjuicios por la demora en la ejecución del hecho”. 15 Sentencia T-025 de 1995.
Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 6 vulneración del mínimo vital y, con este, la dignidad humana16. En esa línea, se ha sostenido que los jueces y tribunales deben adoptar medidas necesarias y adecuadas para garantizar la plena efectividad de los derechos fundamentales de las personas involucradas. Así, en caso de que se requiera el pago efectivo de la pensión de vejez, se ha determinado que resulta procedente ordenar que el derecho reconocido se ejecute, lo que se traduce en “ordenar la inclusión en nómina”17.
Se trata de un derecho necesario para garantizar el mínimo vital y, con ello, la subsistencia digna de personas beneficiarias de la pensión de vejez. Es esta entonces “una excepción a la regla según la cual la tutela es improcedente si persigue el cumplimiento de sentencias que generan obligaciones de dar”. En este escenario, el cumplimiento de las decisiones judiciales que reconocen la pensión de vejez exige salvaguardar los derechos fundamentales de quienes, por regla general, debido a su edad, son sujetos de especial protección constitucional y, en muchas ocasiones, esta prestación constituye el único recurso que les garantiza una vida digna dado que no tienen capacidad laboral para acceder a otro medio de subsistencia18.
En consecuencia, imponerles el indefinido y prolongado incumplimiento de la sentencia que han obtenido en su favor constituye una afectación potencialmente lesiva para sus derechos fundamentales y deja al individuo en una condición de indefensión y subordinación frente a la entidad encargada de pagar la pensión. 7. El caso concreto. 7.1.
En el presente asunto el Juez de primera instancia declaró improcedente la acción de tutela por no haberse cumplido el requisito de la legitimación en la causa por pasiva, pues, las órdenes judiciales en el proceso ordinario estuvieron dirigidas al Ministerio de Educación. 7.2. Por su parte el accionante, solicitó se revoque la sentencia de instancia al considerar que la autoridad judicial debió vincular a las entidades que se considerarán ausentes.
Insistió que, se tutelen los derechos fundamentales y se dé respuesta de fondo, clara, oportuna, precisa y congruente a la petición de 1 de agosto de 2023 radicado No. PUTUM20230801F10667, por el cual se solicitó: ”dar cumplimiento a sentencias calendadas en 11 de agosto de 2020 y septiembre 30 de 2022, dictadas dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 2018-00435 (…)” 7.3.
Se encuentra acreditado que la parte actora el 1 de agosto de 2023, radicó memorial contentivo de derecho de petición, solicitando: “ (…) el cumplimiento de las sentencias calendadas en agosto 11 de 2020 y septiembre 30 de 2022, dictadas dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 2018- 00435 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa y el Tribunal Administrativo de Nariño respectivamente (…).
Asimismo, Además: “(…)Expedir el correspondiente acto administrativo que reconozca la mesada pensional resultante y proceder al pago efectivo de la deuda, debiéndose reconocer 16 Sentencias T-290 de 2004. 17 Sentencias T-720 de 2002, T-267 de 2004, T-916 de 2007, T-441 de 2013. 18 Sentencia T-916 de 2007. Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 7 sobre esta condena lo correspondiente a indexación y los intereses comerciales durante los primeros seis meses siguientes a la ejecutoría del fallo (DICIEMBRE 29 DE 2022) y los moratorios después de este término…”- folio 8 archivo 01 Acción de tutela-. 7.4.
Ahora bien, de acuerdo a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo judicial, preferente para la defensa de los derechos fundamentales, de carácter subsidiario. La subsidiariedad significa que la acción procede únicamente en alguna de las siguientes hipótesis: (i) cuando no existen mecanismos judiciales de defensa para proteger un derecho constitucional;
(ii) cuando existen esos medios de defensa, pero no resultan idóneos o eficaces para conjurar la amenaza o violación del derecho; (iii) o, cuando la acción se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Es claro que, para obtener el cumplimiento de las sentencias proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el ordenamiento jurídico contempla el proceso ejecutivo regulado en la Ley 1437 de 2011-, es decir, la accionante dispone de un mecanismo judicial ordinario para solicitar el cumplimiento de las sentencias judiciales, no obstante, no existe prueba de haberse adelantado, por lo que de entrada se determinaría que la presente acción de tutela es improcedente.
Aplicando las pautas jurisprudenciales antes mencionadas, encontramos que: (i) En primer lugar, de la valoración de los elementos probatorios aportados al proceso se advierte: que el accionante a través del derecho de petición pidió el cumplimiento de una sentencia judicial. (ii) En segundo lugar, la Sala considera que, no se evidencia, prima facie, la vulneración a un derecho fundamental, pues, no se demostró la afectación al mínimo vital y la dignidad humana, para considerar procedente la acción de tutela y estudiar los derechos fundamentales alegados.
Pues, a pesar de que se trata de cumplir una orden judicial que reconoció una pensión de vejez, se desconoce si el actor se encuentra retirado del servicio docente, máxime cuando la prestación reconocida es un derecho compatible con el salario devengado como docente oficial. La Sala no encuentra demostrada la existencia de un perjuicio irremediable que tenga la condición de ser inminente, grave e impostergable y que amerite la intervención urgente del juez constitucional.
(iii) Está claro que no se trata de una petición de información, por tal razón no hay lugar a tutelar los derechos fundamentales invocados. Le correspondería a la parte actora presentar una petición para conocer el estado del trámite de su solicitud o el turno otorgado ante la Fiduprevisora o ante la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo, en atención a la respuesta dada por la entidad territorial en este trámite tutelar, pues, en estos casos la Corte Constitucional ha amparado el derecho de petición, sólo para dar respuesta acerca del estado del trámite de la petición de información- Sentencia T 066 de 2024.
Así las cosas, toda vez que el actor dispone de un mecanismo judicial ordinario para obtener el cumplimiento de la sentencia proferida por el Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 8 Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa y del Tribunal Administrativo de Nariño, esto es, el proceso ejecutivo de que trata la ley 1437 de 2011, además de que no existe prueba de que aquel se haya adelantado para sostener que el mismo no resulta idóneo y efectivo, y dado que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, no se probó la afectación a su mínimo vital, la acción de tutela es improcedente, razón por la cual se confirmará el fallo de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR, la sentencia de 14 de mayo de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
CUARTO: Comuníquese de la decisión al Juzgado de origen, con remisión de copias de esta providencia en medio físico o mensajes de datos.
QUINTO: Háganse las anotaciones correspondientes en la plataforma web SAMAI y/o en la herramienta informática con que cuente el Tribunal. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai19 MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Con salvamento Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado 19 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Sentencia de tutela Radicado: 2024 -00081 9