TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCION C Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Medio de control: Tutela Providencia: Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación de Colpensiones contra el fallo de tutela del 12 de abril de 2024, proferido por el Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá. Esta sentencia se expide ante la improbación de la presentada por el Magistrado Ponente inicial. l. ANTECEDENTES1 I.1.
LA ACCIÓN. José Villadel Gaona promovió acción de tutela a través de agente oficioso de Nelly Vargas Jiménez, para obtener la protección de sus derechos fundamentales de salud, vida, seguridad social e igualdad. Solicitó revocar los actos administrativos proferidos por Colpensiones que negaron el reconocimiento pensional de sobrevivientes, por el fallecimiento de su progenitora Ana Isabel Gaona de Ibáñez, pues, a su juicio, tiene derecho a ello según el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 –modificado por el literal c del artículo 13 de la Ley 797 de 2003-, que dispone que los hijos en condición de discapacidad pueden acceder a la pensión de sobrevivientes, si estos dependían económicamente del causante.
Tiene una discapacidad física de más del 50%, por la que dependía de Ana Isabel Gaona de Ibáñez; según el artículo 48 de la Ley 100 de 1993, le corresponde percibir el cien por ciento (100%) de la pensión que tenía. Al verse en la imposibilidad de poder trabajar, debe contar con el soporte físico y económico de un tercero, es por esto por lo que la pensión reclamada significaría su único ingreso para su subsistencia. En cuanto al Registro Civil de Nacimiento aportado como prueba para acreditar la filiación, aseguró que se le debe dotar de pleno valor probatorio, ya que no puede asumir la omisión de la Oficina de Registro donde se identificaba a la señora Gaona de Ibáñez sólo con su primer nombre.
Igualmente, requirió darle el valor probatorio al dictamen emitido por Colpensiones. Sin embargo, expuso 1 Se toma de manera textual, excepto en sus conclusiones finales, el proyecto inicial presentado en la Sala, con algunos ajustes. 2 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona que, la fecha de estructuración -15 de abril de 2023-, no debe tenerse en cuenta, por cuanto la calificación fue posterior a la fecha de la muerte de la causante, pese a que ya contaba con un estado de incapacidad notorio, tal y como se acredita de la historia laboral aportada I.2.
INTERVENCIÓN DE OPOSICIÓN. -COLPENSIONES2. Sostuvo que no han vulnerado los derechos de José Villadel Gaona pues las resoluciones se encuentran ajustadas a derecho, y son: --SUB225446 del 25 de agosto de 2023, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente; en la parte motiva se indicó: “(…) que, si bien se aporta el RCN del señor GAONA JOSE VILLADEL, dentro del mismo no se identifica a la madre ya que solo registra nombre, sin establecer el número de documento de la cédula de ciudadanía, razón por la cual no es posible tener certeza del parentesco.
Que obra concepto emitido por Colpensiones en el cual se califica al señor GAONA JOSE VILLADEL, ya identificado con una pérdida del 57.36% de su capacidad laboral, estructurada el 15 de abril de 2023 mediante dictamen DML No: 4906291 del 19 de abril de 2023, dictamen que actualmente se encuentra ejecutoriado. Que conforme a lo anterior el señor GAONA JOSE VILLADEL, a pesar de haber sido declarado inválido, la fecha de estructuración es 15 de abril de 2023, es decir posterior a la fecha de fallecimiento del causante esta es 29 de noviembre de 2022, razón por la cual no acredita la calidad de beneficiario para acceder a la pensión de sobrevivientes (…)”. -SUB308154 del 7 de noviembre de 2023, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente; en la parte motiva se indicó: “(…) Así, es procedente indicar que, en relación a la petición elevada por GAONA JOSE VILLADEL, ya identificado, cabe señalar que con el RCN se acredita lazo de consanguinidad con la causante exigida por la norma en calidad de hijo invalido y con los documentos glosados el expediente personal, el dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido por Colpensiones No. 49906291 del 19 de abril de 2023 expedido por Colpensiones, el cual señala como porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 57,36%.
Estructurada desde el 15 de abril de 2023, fecha posterior al deceso del causante y ejecutoriado, se evidencia el vínculo consanguíneo y el estado de invalidez de la peticionaria. No obstante, lo anterior, si bien es cierto la petente acredita las dos condiciones señaladas previamente, no sucede lo mismo con la dependencia económica con el causante.
En este sentido vale señalar que revisado el dictamen de pérdida de capacidad laboral se fija como fecha de estructuración el día 15 de abril de 2023, data posterior al deceso del causante (29 de noviembre de 2022), lo que lleva a concluir que el actual solicitante no se encontraba en condición de discapacidad al momento del fallecimiento de su progenitor, hecho que hace inviable el reconocimiento de la prestación solicitada (…)”. 2.
Ver en SAMAI- Índice No. 2- Carpeta 037. Archivo 006_. Folios 1 a 14. 3 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona -DPE1485 del 30 de enero de 2024, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente; en la parte motiva se indicó: “(…) que obra dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido por Colpensiones No: 4906291 del 19 de abril de 2023 el cual señala como porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 57, 36%, estructurada desde el 15 de abril de 2023.
Así pues, la fecha de estructuración de la invalidez es posterior a la fecha del deceso de la causante por lo que no acredita el requisito de Ley para tales efectos no es procedente acceder al reconocimiento pretendido. ( )” Indicó que lo solicitado por la accionante desnaturaliza este mecanismo de protección, cuando no se han sometido a los procedimientos pertinentes en sede ordinaria, para solicitar la revocatoria de actos administrativos que negaron el reconocimiento pensional.
Requirió denegar la tutela por improcedente. I.3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El Juzgado 60 Administrativo de Bogotá, a través del fallo de fecha 12 de abril de 20243, amparó de manera transitoria los derechos fundamentales de salud, vida, seguridad social e igualdad, y dispuso: “SEGUNDO: Para su protección, se fija el término de cinco (05) días siguientes a la notificación de la presente providencia, para que la Administradora Colombiana de Pensiones, reconozca la sustitución pensional a favor de José Villadel Gaona con ocasión del fallecimiento de la señora Ana Isabel Gaona de Ibáñez; término dentro del cual deberá incluirlo en nómina de pensionados.
La pensión por reconocer deberá ser equivalente al 100% de la mesada que devengaba en vida la causante.
TERCERO: ADVERTIR a las partes que los efectos de esta sentencia se mantendrán únicamente mientras el juez competente decide en forma definitiva sobre el reconocimiento al derecho pensional para lo cual, el interesado debe interponer la demanda correspondiente a la acción ordinaria ante los jueces laborales, dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha en que sea notificada esta providencia. Si se dejare vencer este plazo sin que inicie la acción judicial correspondiente, fenecerán los efectos de esta decisión”.
Tras estudiar la procedencia de la tutela, aseguró que el accionante padece de distrofia muscular miotónica, por la que fue calificado con 57.3% de pérdida de capacidad laboral. Sobre su dependencia económica, indicó que estaba cubierta mientras vivía con Isabel Gaona de Ibáñez4, pues su mínimo vital estaba garantizado; pero, ante el deceso de su madre, este derecho se ha visto comprometido, ya que por requerir los insumos necesarios para cubrir su enfermedad y de una persona que lo asista, en tanto su movilidad se encuentra reducida, requiere de ingresos fijos económicos. 3.
Ver en SAMAI- Índice No. 2- Carpeta 037. Archivo 015_. Folios 1 a 9. 4. Quien falleció el 29 de noviembre de 2022. 4 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona Sostuvo que la valoración que la demandada le otorgó al registro civil de nacimiento, para señalar que no hay certeza de la filiación entre la causante y el interesado, es desbordada, más aún, cuando el documento que exige la ley fue debidamente aportado.
Aunque ninguna de las partes aportó el dictamen, de los actos administrativos se extrajo que la entidad emitió el dictamen No. 4906291 del 19 de abril de 2023, con una pérdida de capacidad laboral del 57.36 % y estructuración del 15 de abril de 2023, tras la muerte de la causante —29 de noviembre de 2022—. En la historia clínica del accionante se señaló que sus síntomas comenzaron desde los 15 años de edad, por lo que Colpensiones obvió valorar su contenido.
Lo anterior se evidencia en los argumentos expuestos por la entidad, al tomar la fecha de la consulta ante el galeno sin hacer una lectura profunda de los antecedentes médicos. Concluyó que la enfermedad es preexistente al deceso de la causante. Resaltó que, si el accionante no impugnó el dictamen, se debió a que no perseguía la pensión de invalidez, sino ser declarado invalido para cumplir con el requisito exigido por Colpensiones y acceder a la sustitución pensional, sin contar con que esta entidad tomaría una fecha de estructuración ajena a la realidad.
I.4. IMPUGNACIÓN. Colpensiones señaló que, estudió la solicitud radicada, y se informaron los resultados al accionante, con un último pronunciamiento a través de la resolución DPE 1485 del 30 de enero de 2024. Por lo que, si continúa el desacuerdo, debe acudir a los procedimientos administrativos y judiciales, ya que lo pretendido en acción de tutela es improcedente ante la existencia de otro mecanismo judicial.
Agregó el deber que le asiste de proteger el patrimonio público y resaltó el carácter subsidiario de la acción de tutela para discutir acciones u omisiones de la administración. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Con el fin de exponer un razonamiento claro y lógico de la temática de la discusión, la Sala abordará, en su orden: i) lo que se debate en segunda instancia y la formulación de los problemas jurídicos, y ii) el estudio y solución del caso en concreto.
II.1. LO QUE SE DEBATE EN SEGUNDA INSTANCIA Y PROBLEMA JURÍDICO. 1.1.- Tesis del Juzgado. Existe vulneración de los derechos fundamentales, puesto que Colpensiones negó el reconocimiento prestacional del accionante en condición de invalidez –pensión de sobrevivientes-, sin considerar su historia 5 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona clínica y estimar -sin fundamento- que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral fue posterior a la muerte de la causante. 1.2.- Tesis de la impugnante.
Inconforme, COLPENSIONES manifestó que no vulneró los derechos que reclama el accionante, ya que actuó conforme al procedimiento legal y reglamentariamente establecido. Prueba de ello, fue el último acto administrativo proferido -DPE 1485 del 30 de enero de 2024 que confirmó la Resolución SUB No. 225446 del 25 de agosto de 2023-, en donde se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el accionante. 1.3.
Problemas jurídicos y tesis general de la Sala. Con base en los antecedentes expuestos, la Sala de Decisión debe resolver los siguientes problemas jurídicos: - Determinar si la acción de tutela es procedente para controvertir los actos administrativos SUB-225446 del 25 de agosto de 20235, SUB-308154 del 7 de noviembre de 20236 y DPE 1485 del 30 de enero de 2024, mediante las cuales Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a José Villadel Gaona. - De ser procedente, establecer si Colpensiones, al negar dicho reconocimiento prestacional al accionante –pensión de sobrevivientes- vulneró sus derechos fundamentales de salud, vida, seguridad social e igualdad.
Para la Sala de Decisión, la acción de tutela (i) es procedente por ser el accionante un sujeto de especial protección constitucional y, (ii) los derechos fundamentales de salud, vida, seguridad social e igualdad se han visto menoscabados por la entidad accionada. Ahora bien, con el fin de dar solución a los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes aspectos: i) procedencia de la acción de tutela cuando se solicite reconocimiento pensional –sobrevivientes- por personas que se encuentren en condición de discapacidad, ii) existencia de otros mecanismos de defensa, iii) de la sustitución pensional y pensión de sobrevivientes, para abordar así, iv) el caso concreto.
II.2. FLEXIBILIZACIÓN DEL ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLICITAR RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES POR PERSONAS EN ESTADO DE INVALIDEZ. La Corte Constitucional ha establecido que los procedimientos judiciales en temas de reconocimiento pensional deben acatar formalidades y criterios propios de la materia7.
Cada una de estas etapas ha sido dispuesta por el legislador para garantizar una adecuada prestación del servicio por parte de la administración. Sin embargo, ha determinado que, una vez analizado el caso, aquel medio 5. Por medio de la cual se negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de la señora GAONA DE IBAÑEZ ANA ISABEL.
Ver SAMAI. Índice No. 002- Carpeta 037. Archivo 006_. Folios 1 a 3. 6. Por medio de la cual se confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución SUB 225446 del 25 de agosto de 2023. Ver SAMAI. Índice No. 002- Carpeta 037. Archivo 015_. Folios 1 a 5. 7. Sentencia T-357 de 2018. 6 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona ordinario puede no responder a la inmediatez y celeridad requerida para restablecer derechos a favor de la parte accionante.
En cuanto al cumplimiento del requisito de subsidiariedad cuando se trate de sujetos de especial protección constitucional, la Corte Constitucional ha establecido que existe flexibilidad en cuanto a dicha exigencia8. Y el encargado de brindar un tratamiento diferencial es el juez constitucional, pues solo basta verificar que la parte actora se encuentra en la imposibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de condiciones.
Según la anterior subregla, si existen personas vinculadas a la acción de amparo y que padezcan de enfermedades graves producto de disminuciones psíquicas y/o físicas, los requisitos de procedencia de la tutela deben observarse con un menor grado de rigurosidad. Lo anterior debido a que, en pacientes con enfermedades de carácter mental o físico se pueden aumentar las posibilidades de que ocurra un perjuicio irremediable que afecte su salud y eventualmente su vida, “por lo que el juez de tutela debe analizar si los otros medios ordinarios de defensa judicial resultan eficientes, de lo contrario la acción de tutela será el mecanismo idóneo de protección”9.
II.3. EXISTENCIA DE OTROS MECANISMOS DE DEFENSA. En ese orden, y como quiera que la acción de tutela no procede como un mecanismo alterno de defensa judicial, ni es un instrumento adicional o supletorio al que se puede acudir cuando se han dejado de ejercer los medios ordinarios de defensa en su oportunidad, o cuando se ejercieron extemporáneamente, o para obtener un pronunciamiento con mayor prontitud sin el agotamiento de las instancias ordinarias dentro de la jurisdicción correspondiente, solo será procedente la acción constitucional cuando la falta de protección inmediata genere un perjuicio irremediable, o el titular del derecho se encuentre en una debilidad manifiesta, evento en el que el Juez Constitucional está autorizado para brindar amparo transitorio.
Sentado lo anterior, corresponde aclarar aquellos eventos que la Jurisprudencia Constitucional ha determinado como perjuicio irremediable. 3.1. Criterios para determinar la existencia de un perjuicio irremediable. La acción de tutela ha sido considerada procedente de manera excepcional cuando i) la persona que depreca el amparo se encuentra en estado de debilidad manifiesta o ii) si se evidencia un perjuicio irremediable predicable de la afectación al mínimo vital de quien depreca la protección de sus derechos.
Respecto a la circunstancia de debilidad manifiesta del titular del derecho vulnerado, que hace procedente la acción de tutela, la Corte Constitucional, en 8. Sentencia de Tutela 678 de 2016. “Aquellas personas que debido a su condición física, psicológica o social particular merecen una acción positiva estatal para efectos de lograr una igualdad real y efectiva.
Así, ha considerado que entre los grupos de especial protección constitucional se encuentran: los niños, los adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la violencia y aquellas que se encuentran en extrema pobreza”. 9. Sentencia de Tutela 357 de 2018. 7 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona Sentencia T-836 de 2006, señaló: “… el juez de tutela debe mostrarse especialmente atento a estas amenazas cuando los beneficiarios de este derecho sean sujetos de especial protección, ( ) pues en estos casos la lesión a sus derechos fundamentales tiene un efecto particularmente severo en la medida en que estos sujetos se encuentran previamente en una especial condición de desamparo…”.
(Destacado de la Sala) Igualmente, frente al perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-634 de 2006, señaló: “Ahora bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen.
Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente: “En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001)”.
(Destacado de la Sala) Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha previsto que la valoración de los requisitos del perjuicio irremediable debe efectuarse considerando las circunstancias del caso en estudio, en la medida en que no son exigencias que puedan ser verificadas por el fallador en abstracto, sino que reclaman un análisis específico del contexto en que se desarrollan. 3.2.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir actos de carácter pensional que hayan negado el reconocimiento y pago de la prestación. La Corte Constitucional ha establecido las siguientes excepciones a la regla de improcedencia, (i) como mecanismo definitivo, cuando el medio ordinario dispuesto para resolver las controversias no es idóneo y eficaz, conforme a las especiales circunstancias del caso que se estudia10, (ii) como mecanismo transitorio, ante la existencia de un medio judicial que no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, conforme a la especial situación del peticionario, y cuando (iii) la acción de tutela es promovida por personas que requieren especial protección constitucional11, como los niños, mujeres cabeza de familia, personas en condición de discapacidad, entre otros, el examen de procedibilidad se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos12. 10.
Sent. T–436 de 2005. 11. Sent. T–800 de 2012. 12. Sent. T-456 de 2004. 8 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona En ese sentido, el juicio de procedibilidad debe realizarse de manera amplia cuando el amparo es solicitado por un sujeto de especial protección. II.4. EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA PENSION DE SOBREVIVENTES DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DISCAPACIDAD.
El concepto jurídico de sustitución pensional corresponde a una categoría de la pensión de sobrevivientes contemplada en el artículo 46 de la Ley 100 de 199313. Es así como la Corte Constitucional ha establecido14 las diferencias entre estas dos figuras. Para la primera señaló que esta ocurre o se ocasiona ante la muerte del pensionado, ya sea por invalidez o por vejez, caso en el cual los miembros del grupo familiar pueden acceder a esta prestación que percibía el titular, sin necesidad de que se cause una nueva prestación. Ahora, en relación con la pensión de sobrevivientes, esta se da cuando el afiliado fallece y es a sus familiares que se paga una nueva prestación de la que no gozaba el causante, siempre que se acrediten el cumplimiento de los requisitos legales15.
De conformidad con lo anterior, es factible inferir que la sustitución pensional busca garantizar la estabilidad económica y social de las personas que conformaban el grupo familiar del causante pensionado, de conformidad con el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, así: “Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca (…)”.
Mientras que el artículo 47 de la Ley 100 señala que los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes son: (i) el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite en forma vitalicia; (ii) en forma temporal el cónyuge o compañera permanente supérstite; (iii) los hijos menores de 18 años o mayores de esta edad y hasta los 25 años siempre que estén incapacitados para trabajar; así como los hijos inválidos si estos dependían económicamente del causante y si subsisten las condiciones de invalidez.
En caso de hijos en situación de invalidez, los requisitos que se deben acreditar cuando se pretenda el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es (i) la relación filial; (ii) la situación de discapacidad y que esta hubiese generado la pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y (iii) la dependencia económica del hijo en situación de invalidez con el causante.
Es así como el Decreto 1833 de 2016, en su artículo 2.2.8.2.5, dispone que el parentesco se acredita con el certificado de registro civil de nacimiento. El segundo requisito se prueba con la calificación superior al 50% de pérdida de capacidad laboral, según el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en cabeza de las AFP, ARL y EPS. Para ello, la Corte ha indicado que, para establecer con precisión las condiciones de invalidez del sujeto, se podrá acceder a la totalidad del acervo probatorio obrante en el expediente, esto con la única finalidad de brindar una 13.
Modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. 14. Ver Sentencia de Tutela 290 de 2020. 15. Ver Sentencia de Tutela 1067 de 2016 y Sentencia de Constitucionalidad 617 de 2001. 9 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona protección integral a las personas que se encuentran en estado de debilidad manifiesta.
Es así como el alto tribunal ha enfatizado que la pensión de sobrevivientes es un derecho de carácter cierto, indiscutible e irrenunciable por lo que representa a sus beneficiarios una garantía ius fundamental, por cuanto asegura el mínimo vital de los miembros del núcleo familiar que se encontraba bajo el cuidado de la persona pensionada fallecida.
En efecto, esta prestación ha sido definida como “(…) un derecho fundamental, pues busca lograr en favor de las personas que se encuentran involuntariamente en circunstancias de debilidad manifiesta originada en diferentes razones de tipo económico, físico o mental y que requieren de un tratamiento diferencial positivo o protector, un trato digno y justo, por parte de la entidad que debe reconocer y pagar la pensión”16.
(Destacado de la Sala) II.5. SOLUCIÓN CASO CONCRETO. Se interpone la presente acción de tutela con el fin de buscar el amparo constitucional de los derechos fundamentales de salud, vida, seguridad social e igualdad, de José Villadel Gaona, presuntamente vulnerados por Colpensiones al haberle negado el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por contar con una fecha de estructuración posterior al fallecimiento de su progenitora.
El fallo de primera instancia amparó los derechos fundamentales invocados por el accionante de manera transitoria. Sostuvo que Colpensiones omitió analizar la totalidad de la historia clínica de José Villadel Gaona, que daba cuenta de su diagnóstico con anterioridad a la fecha de fallecimiento de Ana Isabel Gaona de Ibáñez. Así las cosas, procede la Sala a pronunciarse de cara a los antecedentes expuestos y los problemas jurídicos planteados. 5.1.- Análisis de procedencia de la tutela.
Como se expuso en el marco legal y jurisprudencial, en principio y por regla general, la tutela no procede contra actos que hayan negado un reconocimiento pensional, por existir otro medio de defensa judicial para controvertir la decisión y procurar el amparo y el restablecimiento de los derechos vulnerados, esto es, a través de la demanda laboral ordinaria, donde además se puede solicitar medidas cautelares.
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha admitido su procedencia excepcional cuando, pese a la existencia de otros mecanismos ordinarios, estos no son eficaces por el estado de vulnerabilidad de los accionantes y, como consecuencia, no son idóneos para garantizar una protección efectiva a los derechos fundamentales. De otro lado se tiene aquellos eventos en los cuales se 16.
Ver Sentencia de Tutela 562 de 2010. 10 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona pueda configurar un perjuicio irremediable que requiera la intervención del juez constitucional. En el caso analizado, el accionante controvierte la negativa del reconocimiento pensional de invalidez contenido en la Resolución SUB-225446 del 25 de agosto de 2023, acto que puede demandarse ante el juez laboral ordinario.
No obstante, alega ser sujeto de especial protección constitucional, por ser una persona con disminuciones físicas, como se observa del acto administrativo indicado emitido por Colpensiones correspondiente al 57,36%, con fecha de estructuración 15 de abril de 2023. Aunado a lo anterior, se concluyó de la historia clínica allegada que padece de distrofia muscular miotónica17.
Esta enfermedad consiste en la pérdida y debilidad muscular progresiva18. La Real Academia Nacional de Medicina de España la define19 como “… una enfermedad muscular degenerativa de base genética, conocida o no variedades que se transmiten por herencia variable: autosómica dominante, ligada al cromosoma X, recesiva o mitocondrial. En todas ellas, las fibras musculares degeneran y son reemplazadas por tejido graso y fibroso, por lo que se produce una atrofia muscular con debilidad progresiva.
La variabilidad fenotípica es extraordinaria con afectación selectiva o predominante de unos u otros grupos musculares en cada variedad genética.” De lo anterior, es posible inferir que esta enfermedad muscular es hereditaria y progresiva, que conlleva una tensión prolongada en ciertos músculos del cuerpo, que impide la relajación de estos, con afectación de piernas, manos, cuello y cara o músculos del cuello, hombros y cadera, que repercute en la deficiencia de la movilidad del sujeto.
Además, aseguró en los hechos de la tutela y declaración extra-juicio No. 3001 del 23 de junio de 2023, rendida ante la Notaría 78 del Círculo de Bogotá, depender económica, moral y psicológicamente de Ana Isabel Gaona de Ibáñez, sin que esta circunstancia fuera discutida o debatida por parte de Colpensiones20. De conformidad con lo expuesto y por tratarse de un sujeto con enfermedades graves degenerativas y catastróficas, que afectan su psiquis y locomoción –en tanto hace uso de silla de ruedas desde los últimos 10 años-, así como la pérdida en funciones básicas motoras21, sin que esté trabajando para ganar su sustento diario, se considera que en este caso excepcionalísimo, el accionante se encuentra en ostensible situación de vulneración, y por tanto, se determina entonces la procedencia de la acción constitucional.
Es preciso advertir que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar22 que, frente al requisito de subsidiariedad, el juez constitucional debe flexibilizar el estudio de la acción de tutela, y estudiar cada una de las particularidades del caso, ya que, “esta prestación podría convertirse en el único medio que tienen 17. Ver en SAMAI.
Índice No. 2. Archivo No. 24. Folio 11. 18. Información extraída de Distrofia miotónica (nih.gov). 19. Información extraída Real Academia Nacional de Medicina: Buscador (ranm.es) 20. Ver Sentencia de Tutela 174 de 2013. Que fija la carga probatoria en el trámite de tutela. 21. Pérdida progresiva de la fuerza, que limita su marcha y funcionalidad. 22.
Ver Sentencia de Tutela 095 de 2022. 11 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona algunas personas en situación de discapacidad para garantizar para sí mismos y para su familia un mínimo vital y, en esa medida, una vida digna”23. En ese orden, resulta imprescindible citar la Sentencia de Unificación 355 de 2015, por medio de la cual la Corte estableció su postura tratándose del requisito de subsidiariedad en donde señaló que se debe acatar las siguientes reglas: (i) exclusión de procedencia cuando existe un medio de defensa idóneo y eficaz, sin riesgo de configurarse perjuicio irremediable y (ii) procedencia transitoria cuando no existen medios ordinarios o de manera excepcional cuando aun existiendo los medios de defensa existe la posibilidad de que se cause un perjuicio irremediable, en este caso el amparo será transitorio.
Para el caso en estudio, la Sala no pasa por alto ni desconoce la idoneidad de los medios de defensa ordinarios con los que cuenta el accionante. También verificó de las pruebas aportadas que se ha hecho uso de los mismos en sede administrativa, pues solicitó el reconocimiento pensional ante su fondo pensional, y se sometió a la valoración en primera instancia por parte Colpensiones, entidad que dictaminó el primer porcentaje de pérdida de capacidad laboral, para probar su discapacidad y así acceder a la pensión de sobreviviente, el cual fue negado.
Lo que en principio correspondería acudir a la jurisdicción laboral ordinaria, pero hay que destacar que la efectividad del medio ordinario no debe limitarse a ser evaluada en abstracto, sino, al contrario, es imprescindible estudiarla de manera concreta para asegurar que aquel medio sea el adecuado y el realmente efectivo. Al respecto, la Sala observa que el accionante tiene un diagnóstico de salud desfavorable, que no puede realizar actividades motoras cotidianas que una persona de su edad podría realizar con normalidad.
Motivo por el cual fue calificada su pérdida de capacidad laboral, como se indicó previamente por Colpensiones. Adicionalmente, se aduce la imposibilidad de trabajar por su condición de salud. Además, una vez consultada la Base de Datos única de Afiliados-BDUA en el Sistema General de Seguridad Social, se acredita que José Villadel Gaona pertenece al Régimen Subsidiado de Salud en estado activo.
De lo anterior se desprende que, aunque el accionante tiene mecanismos de defensa ante la jurisdicción ordinaria laboral para debatir los hechos aquí ventilados, también es cierto que por su condición de discapacidad, se supera en su caso el principio de subsidiariedad. 5.2. No obstante y para la protección de sus derechos, se establece que no tiene respaldo fáctico ni jurídico la orden que se le impartió a Colpensiones en la sentencia impugnada, de reconocer la sustitución pensional a favor de José Villadel Gaona y de incluirlo en la nómina de pensionados, pues en esta vía constitucional no es viable jurídicamente inferir que se acreditan los requisitos legales para acceder a la sustitución pensional consagrados en el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para otorgarla así sea en forma transitoria. 23.
Ver Sentencias de Tutela 200 de 2011 y 165 de 2016. 12 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona En efecto, en este caso existe un debate legal sobre varios aspectos de la prestación pensional que se reclama, que impiden un reconocimiento transitorio en esta vía constitucional: el parentesco, la dependencia económica y la fecha de configuración de la incapacidad, máxime cuando se echa de menos el dictamen para determinar sobre qué circunstancias fue evaluado y también se carece de la completa historia clínica de atención emanada del médico tratante, a lo que se suma que el documento que se trajo al expediente tiene una nota al pie de página que registra que no es válido para reclamar prestaciones sociales tales como la pensión. A lo anterior se agrega que Colpensiones ha negado sistemáticamente la prestación pedida, con base en el estudio de todo el expediente, y existen actos administrativos en firme, que siguen vigentes.
Por lo tanto, se modificará el numeral segundo y se revocará el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada. Y en lugar del numeral segundo, se le ordenará a Colpensiones, cuya obligación de cumplir se radica en cabeza de su Presidente, que realice de nuevo un estudio detallado, objetivo y completo del expediente de José Villadel Gaona, para que decida sobre la sustitución pensional que reclama con ocasión del fallecimiento de Ana Isabel Gaona de Ibáñez, y valore entre otros aspectos, los siguientes: El parentesco con fundamento en el registro civil aportado, la dependencia económica con base en las pruebas que se le allegaron, la fecha de configuración de la incapacidad sobre los registros de la historia clínica y la aplicación del artículo 3 del Decreto 917 de 1999 y el dictamen aportado o los nuevos que se practiquen, y sobre todas las pruebas que contenga el expediente pensional del aquí demandante.
Se le advierte a la entidad, que los dictámenes de calificación de pérdida de capacidad laboral deben fundamentarse en razones de derecho y, de hecho, que justifiquen la decisión -con sustento científico y técnico-, con especial valoración en la historia clínica de la persona, y si la fecha en que un sujeto está en condiciones adversas para laborar —enfermedad crónica o degenerativa—, no coincida con la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral, esta última debe compararse con la historia y exámenes médicos que den fe de la preexistencia de la enfermedad anterior al deceso del causante.
Y en este caso en particular, debe valorar en el dictamen de calificación, las comorbilidades que padece el accionante, establecer la fecha desde la cual datan, y la actividad de sus funciones motoras. La decisión se adoptará en acto administrativo que se le notificará en forma oportuna, legal y debida al tutelante. En consecuencia, prospera en forma parcial la impugnación que se radicó. Todo lo cual debe concluir en el plazo máximo de un mes, a partir de la notificación de la presente sentencia. 5.3.
Por lo tanto, y ante el problema jurídico, se responde que en este caso, la acción de tutela es procedente por las condiciones excepcionales de José Villadel Gaona, que Colpensiones no contempló varios aspectos sustanciales para negar el reconocimiento prestacional al accionante con lo que vulneró sus derechos fundamentales de salud, vida, seguridad social e igualdad, aspectos en los que se respalda la sentencia impugnada; pero también se establece que ante varias circunstancias que implican pleno debate legal, no se cuenta en este expediente de tutela con los elementos suficientes para confirmar las órdenes impartidas por el Juzgado, las que se modificarán conforme se estableció en el acápite precedente. 13 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona 6.
Otras decisiones La sentencia se les notificará con inmediatez y por el medio más expedito y eficaz, a las partes y sus apoderados y a su agente oficiosa (Artículo 16, Decreto 2591 de 1991). Ejecutoriada la presente sentencia, se ordena que de inmediato se remita el expediente por la Secretaría, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. También se le remitirá la providencia al Juzgado de origen, para su información. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 12 de abril de 2024 por el Juzgado Sesenta Administrativo de Bogotá, el cual quedará así: “SEGUNDO: ORDENAR a Colpensiones, cuya obligación de cumplir se radica en cabeza de su Presidente, que realice de nuevo un estudio detallado, objetivo y completo del expediente de José Villadel Gaona, para que decida sobre la sustitución pensional que reclama con ocasión del fallecimiento de Ana Isabel Gaona de Ibáñez, y valore entre otros aspectos, los siguientes: El parentesco con fundamento en el registro civil aportado, la dependencia económica con base en las pruebas que se le allegaron, la fecha de configuración de la incapacidad sobre los registros de la historia clínica y la aplicación del artículo 3 del Decreto 917 de 1999 y el dictamen aportado o los nuevos que se practiquen, y sobre todas las pruebas que contenga el expediente pensional del aquí demandante.
Se le advierte a la entidad, que los dictámenes de calificación de pérdida de capacidad laboral deben fundamentarse en razones de derecho y, de hecho, que justifiquen la decisión -con sustento científico y técnico-, con especial valoración en la historia clínica de la persona, y si la fecha en que un sujeto está en condiciones adversas para laborar —enfermedad crónica o degenerativa—, no coincida con la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral, esta última debe compararse con la historia y exámenes médicos que den fe de la preexistencia de la enfermedad anterior al deceso del causante.
Y en este caso en particular, debe valorar en el dictamen de calificación, las comorbilidades que padece el accionante, establecer la fecha desde la cual datan, y la actividad de sus funciones motoras. La decisión se adoptará en acto administrativo que se le notificará en forma oportuna, legal y debida al tutelante. En consecuencia, prospera en forma parcial la impugnación que se radicó. Todo lo cual debe concluir en el plazo máximo de un mes, a partir de la notificación de la presente sentencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva; y CONFIRMAR lo demás que decidió dicha providencia. 14 Proceso: 110013343060202400075 01 Demandante: José Villadel Gaona TERCERO: REMITIR con inmediatez el expediente por Secretaría, ejecutoriada la presente providencia, a la Corte Constitucional para su eventual revisión, previas las anotaciones de rigor en el sistema Samai.
CUARTO: REMITIR la providencia al Juzgado de origen.
QUINTO: Una vez devuelto el expediente a esta Corporación, archivar el proceso sin necesidad de auto que lo ordene. Esta decisión fue aprobada en la fecha
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado (Salvamento de voto) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.
REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN C DESPACHO 007 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Magistrado FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA REFERENCIAS PROCESO: ACCIONANTE: ACCIONADO: 110013343060202400075-01 JOSE VILLADEL GAONA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES De la manera más respetuosa me permito exponer brevemente las razones por las cuales me aparto parcialmente de la decisión mayoritaria de la Sala y de sus considerandos, de fecha 31 de mayo de 2024, en cuanto modificó la sentencia impugnada, por la cual el Juzgado había accedido a las pretensiones de la acción de tutela y había amparado de manera transitoria el reconocimiento pensional de sobreviviente en favor de persona en condición de discapacidad.
A mi juicio, debía confirmarse la sentencia apelada sin modificaciones. Desde mi perspectiva particular, considero que, tal como lo concluyó el juzgado, se acreditaron los requisitos exigidos por la jurisprudencia y por el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 para acceder al reconocimiento pensional de forma transitoria, así: (i) filiación con su progenitora Ana Isabel Gaona de Ibáñez –causante-;
(ii) dictamen de pérdida de capacidad laboral con un porcentaje del 57,36% y (iii) la verificación de la enfermedad previo a la fecha de estructuración. No comparto los argumentos esgrimidos por la Sala mayoritaria para concluir que, el juez de tutela no tiene competencia para reemplazar al juez ordinario en tema pensional, en tanto la jurisprudencia constitucional ha reconocido que el juez de tutela está investido de facultades constitucionales para conceder el reconocimiento pensional (definitivo o transitorio), siempre que se acrediten los requisitos de procedencia y se evidencia la vulneración de un derecho fundamental.
Así mismo, la negativa de Colpensiones a reconocer la pensión de sobrevivientes no se fundamentó en el expediente de invalidez - SALVAMENTO DE VOTO AT 2024-00075-01 JOSE VILLADEL GAONA Vs. COLPENSIONES 2 dictamen de PCL- sino en formalismos injustificados tales como fecha de estructuración e identificación de la madre. Desconociendo la patología del accionante, quien sufre una enfermedad degenerativa de base genética quien hace parte del régimen subsidiado.
En los anteriores términos, dejo expuestas mis razones por las cuales discrepo de la decisión mayoritaria. Bogotá, 07 de junio de 2024. El Magistrado, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA