REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA - SUBSECCIÓN C SALA DE DECISIÓN Magistrado Ponente FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Bogotá, quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIAS MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: IVAN SOLANO PARRA DEMANDADO: SUPERINTEDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA (en adelante Supersolidaria).
RADICACION: 2500002341000201702060-00 ASUNTO: FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ===================================== La Sala de Subsección procede a dictar sentencia de primera instancia dentro del asunto de la referencia. Negará las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES I.1. LA DEMANDA. 1.- A través de apoderado judicial, Iván Solano Parra impetró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que pretendió la nulidad de las Resoluciones No. 2016220002555 de 4 de abril de 2016, No. 2017220000215 de 19 de enero de 2017 y No. 2017400002315 de 10 de mayo de 2017, mediante las cuales se le impuso una sanción en calidad de consejero de COOPETROL, y fueron resueltos los recursos de reposición y apelación. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 2 2.- A título de restablecimiento del derecho, pretendió la declaratoria de nulidad de la sanción impuesta y el pago de perjuicios materiales en las modalidades de daño emergente y lucro cesante, así como los perjuicios morales de daño a la vida de relación, daño a la salud y daño a la vida en familia sufridos con ocasión de la sanción impuesta con la expedición de los actos administrativos demandados. 3.- Como fundamento de las pretensiones antes referidas expuso los siguientes HECHOS RELEVANTES: a) Mediante auto No. 20152200013301 del 9 de febrero de 2015, la entidad demandada dio apertura preliminar al procedimiento administrativo sancionatorio en su contra luego de la toma de posesión de la cooperativa a la que pertenecía, por presuntamente haber incurrido en el otorgamiento de créditos de forma irregular y haber tramitado una indemnización para un exgerente sin el lleno de los requisitos necesarios, en su calidad de miembro del Consejo de Administración de la Caja Cooperativa Petrolera – COOPETROL. b) Mediante auto No. 20152200088001 de 15 de mayo de 2015 se formuló pliego de cargos.
Se le imputó como primer cargo el incumplimiento de las obligaciones del numeral 4 del artículo 13 de la Ley 454 de 1998, al aprobar, como miembro del Consejo de Administración, una indemnización cuando en realidad existía retiro voluntario y al omitir un seguimiento apropiado al pago y desembolso de la suma reconocida, generando un manejo inapropiado de los dineros de la comunidad asociativa e infringiendo lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995. c) Como segundo cargo se le imputó la vulneración de los numerales 2.4 y 2.6 del reglamento de servicio de crédito de la cooperativa al generarse la aprobación de algunos créditos con su visto bueno, sin que este tuviera atribuciones de crédito de manera individual, con lo que se incumplieron los requisitos mínimos establecidos en los numerales 2.3.2 y 2.3.4 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera, incrementando el riesgo financiero de la Cooperativa que llevó a la violación del numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995 y a la responsabilidad contenida en el artículo 149 de la Ley 79 de 1998. d) El tercer cargo le imputó la violación al parágrafo 2 del artículo 42 de los estatutos sociales de la cooperativa al haber recibido el pago de sumas de dinero bajo el amparo de la denominación “garantías”, al ejercer un cargo Ad Honorem del cual recibió retribución pecuniaria, vulnerando el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 3 1995 y generando la responsabilidad contenida en el artículo 149 de la Ley 79 de 1998. e) Por último, se le imputó la violación del numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995 y a la responsabilidad contenida en el artículo 149 de la Ley 79 de 1998, al desarrollar la promoción de pasajes de turismo a través de una cooperativa de ahorro y crédito, que sí se encontraban facultadas a su auxiliar Turispetrol, y al realizar pagos a esta última por ventas de productos que eran de especialidad de COOPETROL, contrariando lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 454 de 1998 que prescribe las operaciones que pueden ser desarrolladas por este tipo de cooperativas. f) Mediante escrito radicado el 18 de agosto de 2015, presentó descargos y solicitó la práctica de pruebas. g) Mediante auto No. 20152200214741 de 15 de octubre de 2015, la entidad demandada negó la práctica de las pruebas solicitadas, clausuró el período probatorio y corrió traslado para alegar de conclusión. Mediante escrito de 30 de octubre de 2015, presentó alegatos de conclusión deprecando la absolución de los cargos imputados. h) Mediante Resolución No. 2016220002565 de 4 de abril de 2016, la entidad demandada impuso una sanción de sesenta (60) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por haberse comprobado la ocurrencia de los cargos primero y cuarto. En su contra, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. i) El 19 de enero de 2017, la demandada expidió la Resolución No. 2017220000215, mediante la cual resolvió el recurso de reposición absolviéndolo del cuarto cargo imputado y redujo la sanción a un monto de cuarenta (40) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
La misma resolución concedió el recurso de apelación. j) Mediante Resolución201400002315 de 10 de mayo de 2017, la entidad demandada resolvió la apelación modificando el monto de la sanción impuesta y la redujo a treinta y cuatro (34) salarios mínimos legales mensuales vigentes. k) Con ocasión de la imposición de la sanción, sufrió trastornos físicos y graves daños a la salud consistentes en estrés, pérdida de sueño, problemas digestivos y sobrepeso; sufrió rechazo social y trastornos psicológicos que le generaron depresión, tristeza y bajas defensas, así como mal genio, todo lo cual generó afectaciones en su relación familiar.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 4 4.- Con base en lo anterior, consideró que las resoluciones demandadas violaron los preceptos contenidos en los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 42, 49, 90, 209 y 211 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 3, 47, 48, 50, 51, 52, 53, 74, 79, 80, 103, 104, 137, 138, 161, 164 y 165 del CPACA; los artículos 64 – 66, 70, 72, 80, 81 y ss de la Ley 446 de 1998 y los artículos 62, 63 y ss del Decreto 1818 de 1998. 5.- Propuso como primer cargo de nulidad la expedición de los actos con infracción normativa, pues, lo que realmente ocurrió frente al cargo por el que se sancionó fue que el consejo de administración aprobó un acuerdo consistente en el pago de una suma menor a la que le correspondía al exgerente por ser beneficiario del régimen retroactivo de cesantías, fórmula que resultó beneficiosa para ambas partes y ajustada a derecho por cuanto en ella se aprobó el pago de una indemnización tendiente a precaver un eventual litigio.
Además, incluía el pago de las acreencias —cesantías retroactivas y liquidación de prestaciones sociales, entre otras— y no el pago de prebendas, ventajas o privilegios. 6.- Indicó que tampoco se obró con infracción a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995, como quiera que desplegó la diligencia debida al terminar el contrato del exgerente con un acuerdo que exoneró a la cooperativa de un pago de más de 200 millones de pesos a la que hubiese sido condenada en el evento de un litigio. 7.- Arguyó entonces que los actos demandados fueron expedidos con infracción normativa toda vez que la demandada se amparó en normas diferentes a las que debió ampararse, produciendo una decisión contraria a derecho, máxime cuando las disposiciones aplicables por esta contravienen mandatos constitucionales como los que amparan el derecho de defensa, el debido proceso, la presunción de inocencia y los fines del Estado. 8.- Como segundo cargo, alegó la expedición irregular de los actos demandados, por vulnerarse los derechos al debido proceso y a la defensa, así como el de aportar pruebas y controvertir las mismas, pues la entidad demandada no le permitió acceder a los expedientes de los investigados y negó pruebas solicitadas ni tuvo en cuenta el material probatorio entregado.
De haber tenido en cuenta los documentos suministrados y ordenada la práctica de las pruebas negadas, la entidad demandada habría colegido la realidad de lo acontecido, vale decir, que el exgerente jamás renunció voluntariamente, sino que las partes decidieron por mutuo acuerdo terminar el contrato de trabajo con una indemnización para precaver un eventual litigio.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 5 9.- Alegó como tercer cargo la expedición de los actos con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa. Tal violación se configuró con la negación del decreto y práctica de pruebas testimoniales. De haberse decretado las pruebas, se habría llegado a la conclusión de que no se vulneró la norma con base en la cual se impuso la sanción; no se benefició ilegalmente al exgerente, sino que, por el contrario, se generó una merma en sus expectativas económicas; los comentarios o apreciaciones de los consejeros consignados en el acta no se pueden tomar como hechos ciertos; que la finalidad del acuerdo fue transar un derecho que tenía el trabajador; que se fijó un derrotero para la negociación de la retroactividad de las cesantías y así establecer una fórmula satisfactoria para las partes.
Jamás se aprobó un despido sin justa causa para la indemnización, sino que lo que se autorizó fue un mutuo acuerdo para zanjar las diferencias en pro de las partes. 10.- Como cuarto cargo, alegó que los actos administrativos fueron expedidos con falsa motivación. Lo pagado al exgerente no fue una dádiva o un regalo, sino un pago fruto de una conciliación donde se transó la controversia que se suscitaría por el derecho del trabajador al reconocimiento y pago de sus cesantías adeudadas conforme al régimen retroactivo y una suma por terminación contractual y derechos laborales causados, inferior a lo determinado judicialmente. 11.- Por último, formuló el cargo de desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió. Indicó que desde el inicio de la investigación se evidenció que la decisión tomada por la demandada no fue un error desprevenido sino un acto premeditado e intencional pues la suposición e interpretación de que el pago hecho al exgerente fue una indemnización por un despido sin justa causa demostró una absurda apreciación y valoración del acta del Consejo de Administración en la que se decidió el pago referido, pues lo que este documento en realidad pregona es un acuerdo de voluntades para precaver un litigio eventual.
Según lo anterior, parecía que el actuar de la entidad tuvo la finalidad de castigar al demandante sin prueba contundente y dejando de lado la presunción de inocencia, razón por la cual persiguió un fin distinto al protegido por el ordenamiento jurídico. I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. 12.- La Supersolidaria se opuso a las pretensiones de la demanda.
Consideró que la sanción impuesta fue producto de una investigación administrativa adelantada en contra del Consejo de Administración de COOPETROL, en la que se involucró al demandante y que, contrario a FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 6 lo manifestado, hubo pruebas suficientes para demostrar que, como miembro del Consejo, incurrió en irregularidades. 13.- En cuanto a las pruebas practicadas, obran las visitas de carácter especial adelantadas al interior de COOPETROL del 13 al 20 de septiembre de 2013 y del 10 al 14 de noviembre de 2014, donde se señalan los hallazgos que dieron origen a la investigación, al pliego de cargos y a la sanción, por lo que justificó que en todo caso se respetó el debido proceso, el derecho a la defensa y al principio de contradicción, por lo que los actos fueron proferidos con fundamento en la facultad sancionatoria que le confiere el artículo 36 de la Ley 79 de 1998. 14.- Se opuso a las condenas que persiguen la declaratoria de responsabilidad de la entidad porque la decisión de sancionar al demandante obedeció a las irregularidades cometidas al interior de la administración de la entidad cooperativa y que corresponde a la Supersolidaria, como autoridad técnica de supervisión, realizar visitas de inspección a las entidades sometidas a supervisión, examinar sus archivos, determinar su situación socioeconómica y ordenar que se tomen medidas para subsanar las irregularidades observadas en desarrollo de las mismas, según el numeral 4 del artículo 36 de la Ley 454 de 1998. 15.- Frente a las normas violadas y el concepto de violación, indicó que, más que exponer los motivos por los cuales considera que se violan las disposiciones anunciadas, el apoderado de la accionante lo que hizo fue una mera transcripción de los cargos, descargos, alegatos de conclusión, recurso de alzada y los argumentos expuestos en los actos administrativos demandados.
Pese a lo anterior, expuso algunos aspectos de orden legal con los que pretendió defender la legalidad de los actos acusados, entre los que destacó la inexistencia de violación al debido proceso y derecho de defensa, pues aquellos fueron expedidos en el marco de una investigación administrativa en la que se tuvo la oportunidad de controvertir el auto de apertura de la investigación, presentar descargos, rendir las explicaciones frente a cada uno de los hechos, solicitar pruebas, controvertir las recaudadas, presentar alegatos e interponer los recursos correspondientes en sede administrativa. 16.- Igualmente alegó que la Supersolidaria contaba con la facultad para sancionar al demandante por encontrarlo responsable de los hechos que rodearon la investigación administrativa en contra del Consejo de Administración. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 7 17.- Frente a la falsa motivación, afirmó que obra dentro del proceso prueba suficiente, como los informes de visita de carácter especial, donde se señalan una serie de irregularidades que la llevaron a abrir investigación y a imponer sanción al accionante.
Además, en los actos administrativos se consignaron los motivos por los que se redujo la sanción, lo que no indicaba que se relevara de responsabilidad por los hechos que causaron la apertura de la investigación y que son las actas del consejo de administración de la entidad solidaria las que dan fe de los hechos irregulares en que incurrieron los miembros del consejo de administración. 18.- En relación con la violación al debido proceso administrativo, indicó que la misma no existió, pues la investigación se adelantó bajo el procedimiento administrativo sancionatorio regulado en el Capítulo III del CPACA, en el cual se le brindó al demandante la oportunidad para contestar los cargos, presentar y solicitar pruebas, controvertir las recaudadas, presentar alegatos e interponer recursos en la sede administrativa.
1.3. LA AUDIENCIA INICIAL Y LA FIJACIÓN DEL LITIGIO. 19.- Según lo previsto en el artículo 180 del CPACA, el 28 de mayo de 2019 se desarrolló la audiencia inicial en la que, de acuerdo con las exposiciones de la demanda, su contestación y con la intervención de las partes dentro de la misma audiencia, el litigio se fijó en determinar si con la expedición de los actos demandados la entidad accionada vulneró los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 29, 42, 49, 90, 209 y 211 de la Constitución Política, así como los artículos 1, 3, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 74, 79, 80, 87, 103, 104, 137, 138, 161, 164 y 165 del CPACA; los artículos 66, 70, 72, 80, 81 y ss de la Ley 446 de 1998 y los artículos 62, 63 y s.s. del Decreto 1818 de 1998; por cuanto, al proferir los actos demandados la citada entidad incurrió en: infracción normativa, expedición irregular, desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, falsa motivación y desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió (desviación de poder).
I.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 20.- Vencido el término para alegar de conclusión, solamente presentó sus alegatos la entidad demandada. Reiteró su oposición. Manifestó que obra prueba suficiente que demuestra que el demandante, en su condición de miembro del consejo de administración del ente solidario, incurrió en irregularidades que llevaron a la investigación y a la posterior imposición de la sanción. Consideró que no existió violación FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 8 alguna al derecho al debido proceso, ya que se cumplieron todas las etapas previstas en la Ley 1437 de 2011 y, además, gracias a los recursos interpuestos por el demandante, se desestimaron los cargos segundo y tercero de la imputación. Finalmente, indicó que la motivación para sancionar en cuanto a los cargos primero y cuarto se probó, de acuerdo con lo probado con acta del consejo de administración y en la aprobación del convenio con Turispetrol.
Solicitó desestimar las condenas en responsabilidad pedidas, toda vez que no existió prueba que diera cuenta de su existencia en este proceso judicial. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA II.1. DELIMITACIÓN DE LOS CARGOS DE NULIDAD. 21.- Teniendo en cuenta la manera como se procedió a la formulación de los cargos de nulidad de los actos enjuiciados, la Sala considera que, previo a la definición de los problemas jurídicos y la determinación del asunto de fondo a resolver, se hace necesario establecer una delimitación de aquellos, toda vez que, de acuerdo con su lectura, varios de ellos pueden ser resueltos con unidad de materia respecto de su contenido, independientemente de la titulación que el demandante les haya dado. 22.- Lo anterior por cuanto, como se observa en el primer cargo, se deprecó la nulidad de los actos por infracción normativa justificando que lo que realmente ocurrió frente al cargo por el cual se sancionó al demandante fue que el consejo de administración aprobó una fórmula de acuerdo consistente en el pago de una suma menor a la que le correspondía al exgerente por ser beneficiario del régimen retroactivo de cesantías, fórmula que resultó beneficiosa para ambas partes y ajustada a derecho. 23.- Así las cosas, indicó el demandante que la entidad accionada se amparó en normas diferentes a las que debió ampararse, produciendo una decisión contraria a derecho.
Sin embargo, no explicó con claridad cuáles fueron las normas aplicadas por la entidad accionada y cuáles se deben aplicar al caso concreto y cómo su aplicación produciría una decisión sustancialmente diferente a la tomada en los actos administrativos demandados. 24.- De conformidad con lo anterior, resulta necesario precisar el alcance de la causal de nulidad invocada a efectos de determinar si la FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 9 misma fue propuesta de manera adecuada, para lo cual el Consejo de Estado ha indicado que: “La causal de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo [hoy artículo 137 del CPACA], por infracción de “las normas en que debería fundarse”, se configura por la inobservancia de las normas que constituyen el marco jurídico del acto y surge de la confrontación entre la norma invocada como infringida y el acto administrativo infractor, y no entre la norma y la conducta de quien es sujeto del acto administrativo, como lo plantea el apelante ( ).
Cabe aclarar que si bien las demás causales previstas en el mismo artículo 84 del C.C.A., se configuran por la violación de disposiciones que señalan otros elementos de validez del acto administrativo, como la competencia, los procedimientos para su expedición, las circunstancias en que debe proferirse o los fines que con su expedición se persiguen, lo que caracteriza esta primera causal es que la norma infringida debe pertenecer al conjunto de normas que regulan la materia que es objeto de decisión administrativa.
( )”1 (Destacado de la Sala) 25.- Conforme a lo anterior, esta Corporación encuentra que lo que se discute en el cargo formulado no es en estricto sentido la infracción de los actos administrativos demandados a normas de rango superior, pues, en realidad, lo que alega el demandante no es la inobservancia de una norma específica cuyo contenido sea de obligatorio cumplimiento, sino que, lo que se pretende controvertir es una circunstancia de hecho que, al tenor de lo expuesto en la demanda, fue indebidamente apreciada por la entidad accionada por lo que se justifica la declaratoria de nulidad. 26.- Esta circunstancia de hecho que se discute es precisamente la de establecer si la aprobación del Consejo de Administración del ente solidario -con la participación del demandante- supuso una terminación del contrato por mutuo acuerdo de la que devino una fórmula de arreglo beneficiosa para ambas partes y ajustada a derecho por cuanto en ella se aprobó el pago de una indemnización tendiente a precaver un litigio –tesis defendida por la parte demandante–, o si, por el contrario, se configuró una terminación voluntaria del contrato de trabajo por parte del exgerente que hacía improcedente el pago de la indemnización que fue aprobada por aquella y que dio lugar a la imposición de la sanción. Circunstancia que fue alegada también en el cuarto cargo de falsa motivación, al indicar que lo pagado al exgerente no fue una dádiva o un regalo, sino un pago fruto de una conciliación donde se transó la eventual controversia que se suscitaría por el derecho del trabajador al reconocimiento y pago de sus cesantías adeudadas conforme al régimen retroactivo y una suma por terminación contractual y derechos 1 Sección Quinta, Sentencia de 30 de mayo de 2009, Radicado No. 08001-23-31-000-2007-00972-01.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 10 laborales causados, entonces la conducta desplegada no constituyó ninguna irregularidad. 27.- Así las cosas, encuentra la Corporación que tanto en el primero como en el cuarto cargo, lo que en esencia se alega es la causal de falsa motivación, pues, de acuerdo con el alcance de esta causal: “[…] el vicio de nulidad en comento se configura cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de dos eventos a saber: primero, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados o, segundo, cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta.
En relación con la carga probatoria, es importante anotar que quien controvierta la validez del acto administrativo aduciendo que se encuentra falsamente motivado tiene que demostrarlo suficientemente. […]”2 (Destacado de la Sala). 28.- Desde esta perspectiva, los cargos primero y cuarto corresponden a ataques centrados en la falsa motivación de los actos demandados por cuanto exponen que la administración no tuvo en cuenta que la aprobación dada por el consejo de administración no fue la de una dádiva sino la de un acuerdo de transacción en el que se pretendía prevenir un litigio, razón por la cual el mismo es legal y no constituye la causal de sanción en que se fundamentaron las resoluciones acusadas, por lo que esta Corporación unificará el análisis de los cargos en la aludida falsa motivación. 29.- Cosa similar ocurre con los planteamientos expuestos en los cargos primero (en su última parte), segundo y tercero, pues, mientras que en el primero se defiende la violación a normas de rango superior que amparan los derechos al debido proceso, defensa y contradicción; en el segundo se alude a la expedición irregular de los actos por violación a los derechos al debido proceso y a la defensa, así como al derecho a aportar pruebas y controvertir las mismas, pues –a juicio del accionante– la entidad demandada no le permitió tener acceso a los expedientes de los investigados y negó pruebas solicitadas.
Tampoco tuvo en cuenta el material probatorio entregado. Y en el tercero se alega el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa que se configuró con la negación del decreto y práctica de pruebas testimoniales al señalar que las mismas eran inconducentes por cuanto 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 25 de noviembre de 2021, Radicado No. 11001-03-25-000-2019-00763-00.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 11 no aportarían o desvirtuarían la decisión tomada por el consejo de administración. 30.- Así las cosas, la Sala encuentra que el argumento de fondo no se centra en atacar el incumplimiento de las formalidades propias del proceso, para lo cual sería del caso acudir a la causal de nulidad de expedición irregular del acto, sino que, por el contrario, lo que pretende el accionante con los cargos es alegar una presunta violación a su derecho de aportar y controvertir pruebas y al efecto que tales circunstancias pudieron representar frente al reconocimiento de su derecho fundamental al debido proceso. 31.- Por ello, dando alcance a los cargos formulados, se abordarán conjuntamente en esta providencia. II.2.
PROBLEMAS JURÍDICOS Y TESIS GENERAL DE LA SALA. 32.- De conformidad con lo previamente expuesto, considera la Sala que los cargos de nulidad propuestos por la sociedad demandante pueden resolverse de manera sintetizada a partir de la formulación de los siguientes problemas jurídicos: a) ¿Deben declararse nulos los actos demandados teniendo en cuenta que fueron expedidos con falsa motivación como quiera que la Supersolidaria no tuvo en cuenta que la aprobación dada por el consejo de administración no fue la de una dádiva sino la de un acuerdo de transacción en el que se pretendía prevenir un litigio, razón por la cual el mismo es legal y no constituye la causal de sanción en que se fundamentaron las resoluciones acusadas? b) ¿Deben declararse nulos los actos demandados por haberse expedido con violación al debido proceso y a los derechos de audiencia y de defensa del accionante, como quiera que la entidad demandada no le permitió al demandante tener acceso a los expedientes de los investigados y negó pruebas por él solicitadas ni tuvo en cuenta el material probatorio por este entregado? c) ¿Deben declararse nulos los actos demandados por haberse expedido con desviación de poder, toda vez que desde el inicio de la investigación se evidenció que la decisión tomada por la demandada no fue un error desprevenido sino un acto premeditado e intencional de sancionarlo sin sustento legal? FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 12 d) ¿Debe declararse patrimonialmente responsable a la entidad demandada por el daño antijurídico ocasionado al demandante? 33.- Al respecto, la Sala negará las pretensiones de la demanda por encontrar que no fueron probados los cargos de falsa motivación, violación al debido proceso y desviación de poder en el procedimiento de expedición de los actos demandados. 34.- Para ello, se resolverán los problemas jurídicos planteados haciendo indicación: i) de lo probado en el presente proceso; ii) de la configuración de la falsa motivación alegada por la parte demandante; iii) el desarrollo del procedimiento administrativo sancionatorio y el decreto probatorio; iv) de la configuración de desviación de poder en los actos demandados, y v) la procedencia de la declaratoria de responsabilidad patrimonial en contra de la entidad demandada.
II.3. LO PROBADO EN EL PROCESO. 35.- Para la resolución de los problemas jurídicos planteados, encuentra la Corporación que en el presente caso se encuentran plenamente acreditados los siguientes hechos: a) Entre el 10 y el 14 de noviembre de 2014, funcionarios de la Supersolidaria inspeccionaron las instalaciones de la Cooperativa Petrolera–COOPETROL, según el Decreto 186 de 2004, para verificar y confrontar la información suministrada por la entidad para constatar su confiabilidad y manejo de los riesgos a los que se encontraba expuesta. b) En relación con el riesgo de gestión, frente a la gestión del consejo de administración y la junta de vigilancia, el informe de inspección indicó que, de lo contenido en el acta No. 050 de 14 de marzo de 2014, el Consejo de Administración aprobó por unanimidad la liquidación del contrato del gerente Faxin Pabuena Peña de común acuerdo, de manera libre y voluntaria entre las partes, con pago de la liquidación e indemnización que correspondiera como si fuera un despido sin justa causa y la firma de un nuevo contrato laboral con cambio de régimen de Ley 50 a Ley 100, recomendando hacer el acuerdo en el Ministerio de Trabajo.
De lo anterior la entidad de supervisión requirió la remisión de documentos soporte y reiteró los deberes de los administradores de conformidad con la Ley. c) Con ocasión de lo decidido en el acta previamente indicada, la Cooperativa COOPETROL y Faxin Pabuena Peña suscribieron, el 18 de marzo de 2014, un contrato de transacción de vínculo laboral en el que pactaron la terminación del contrato de trabajo a término FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 13 indefinido vigente entre las partes y el pago de la suma de seiscientos un millón quinientos ochenta y cuatro mil seiscientos treinta y nueve pesos ($ 601’584.639) como indemnización por despido sin justa causa que comprendía las sumas adeudadas de sanciones, vacaciones e indemnización y prestaciones sociales como cesantías, intereses a las cesantías y primas de servicios, tal y como obra a folios 227 y 229 del expediente administrativo. d) Lo anterior con fundamento en las liquidaciones realizadas por la Cooperativa COOPETROL y que obran a folios 72 al 79 del cuaderno de los antecedentes administrativos del expediente físico, en las que se indica, en síntesis, que el exgerente tenía derecho al pago de los siguientes conceptos: CÁLCULO DE BASE DE LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES LIQUIDACIÓN SIN INDEMNIZACIÓN Concepto Valor Sueldo $ 1’155.000 Cesantías $ 2’334.587 Intereses a las Cesantías $ 117.367 Vacaciones $ 11’818.670 Prima de Servicios $ 2’400.991 Prima de Vacaciones $ 12’823.708 Bonificación Semestral $ 2’605.167 Prima de Antigüedad $ 5’775.000 TOTAL $ 39’030.510 CÁLCULO DE BASE DE LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES LIQUIDACIÓN CON INDEMNIZACIÓN Concepto Valor Sueldo $ 1’155.000 Cesantías $ 2’334.587 Intereses a las Cesantías $ 117.367 Vacaciones $ 11’818.670 Prima de Servicios $ 2’400.991 Prima de Vacaciones $ 12’823.708 Bonificación Semestral $ 2’605.167 Prima de Antigüedad $ 5’775.000 Subtotal $ 39’030.510 Indemnización por despido sin justa causa $ 601’584.639 TOTAL neto a pagar con deducciones $ 639’764.549 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 14 e) El anterior acuerdo transaccional se sometió a revisión del Ministerio del Trabajo a través de diligencia administrativa laboral de conciliación por mutuo acuerdo celebrada el 10 de septiembre de 2014 ante la inspección de trabajo RCC 08 del grupo de resolución de conflictos y conciliaciones de la Dirección Territorial de Bogotá. La Inspectora de Trabajo impartió aprobación al acuerdo en el que se pactó un pago por prestaciones por retiro equivalente a $ 39’030.510 más un pago por conciliación por retiro equivalente a $ 601’584.639, para un total neto conciliado a pagar, restadas las deducciones, equivalente a $ 639’764.549, por considerar que tal acuerdo no vulneraba derechos ciertos e indiscutibles, advirtiendo que el acuerdo hacía tránsito a cosa juzgada, tal y como obra a folios 231 a 233 del expediente administrativo. f) Con ocasión de lo anterior y de otros aspectos evidenciados a partir de las visitas de inspección y los requerimientos de información desplegados, la Supersolidaria, mediante auto de 3 de febrero de 2015, dio apertura a la actuación preliminar del procedimiento administrativo sancionatorio en contra del demandante. g) Mediante auto de 13 de mayo de 2015, la entidad demandada formuló pliego de cargos dentro del procedimiento administrativo sancionatorio adelantado en contra del demandante, en el que, con base en los hallazgos indicados en informes de la visita de inspección desarrollada del 10 al 14 de noviembre de 2014, decidió formular cuatro cargos al demandante que se pueden sintetizar de la siguiente manera: i) incumplimiento a las prohibiciones contenidas en el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 454 de 1998 al haber aprobado, en su calidad de miembro del consejo de administración de COOPETROL, la liquidación del contrato del gerente Faxin Pabuena Peña de común acuerdo con pago de la liquidación en indemnización que correspondiera como si se tratase de un despido sin justa causa y la firma de un nuevo contrato laboral con cambio de régimen de Ley 50 a Ley 100; e incumplimiento de los deberes contenidos en el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995 al aprobar un indemnización en donde en realidad había un retiro voluntario y al no realizar ninguna gestión por parte del consejo de administración respecto de la devolución de la retención en la fuente asumida por la Cooperativa. ii) Incumplimiento de las funciones establecidas en los numerales 2 y 16 del artículo 46 del reglamento de la cooperativa y de las obligaciones contenidas en el numeral 2 del FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 15 artículo 23 de la Ley 222 de 1995 y del artículo 149 de la Ley 79 de 1988, al intervenir, sin facultad individual, en el otorgamiento de créditos. iii) Incumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 42 de los estatutos sociales y de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995 y en el artículo 149 de la Ley 79 de 1988, al evidenciarse el pago de sumas de dinero bajo el amparo de la denominación “garantías” pese al carácter ad honorem de su ejercicio como miembro del consejo de administración. iv) Incumplimiento de la disposición contenida en el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995 y en el artículo 149 de la Ley 79 de 1988, al realizar la promoción de pasajes de turismo, actividad ajena a las operaciones previstas en el artículo 41 de la Ley 545 de 1998 a las cooperativas de ahorro y crédito. h) A través de apoderado judicial, el demandante presentó descargos y solicitó la práctica de pruebas para desvirtuar lo imputado en el pliego de cargos. i) Mediante auto de 13 de octubre de 2015, la entidad demandada clausuró el período probatorio; frente a las pruebas solicitadas por el demandante decidió negar algunas documentales por cuanto aquellas ya se encontraban incorporadas al expediente, otras al considerarlas inútiles y las testimoniales por considerarlas inconducentes o porque algunos de los testigos tenían interés con la causa de investigación por lo que carecían de imparcialidad. j) Mediante Resolución No. 2016220002555 de 4 de abril de 2016, el Superintendente Delegado para la Supervisión de la Actividad Financiera del Cooperativismo sancionó al demandante por la configuración del primer cargo formulado, no sancionar con respecto del segundo y tercer cargo y sancionar por encontrar acreditados los hechos que dieron fundamento al cuarto cargo, por lo que impuso una multa equivalente a 60 salarios mínimos legales mensuales vigentes. k) El 4 de junio de 2016, el apoderado del demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación contra la providencia indicada.
Alegó vulneración al derecho al debido proceso, derecho de defensa, derecho al aporte de pruebas y contradicción de las mismas haciendo referencia al auto a través del cual se declaró clausurado el período probatorio; errada interpretación y argumentos falaces e imprecisos; inexistencia y atipicidad de la conducta endilgada; FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 16 desproporcionalidad de la sanción y vulneración a los principios del derecho administrativo, por lo que solicitó práctica de algunas de las pruebas que le fueron negadas en el curso de la primera instancia administrativa. l) Mediante Resolución No. 2017220000215 de 129 de enero de 2017, el Superintendente Delegado para la Supervisión de la Actividad Financiera del Cooperativismo resolvió el recurso de reposición interpuesto.
Frente al primer cargo, consideró que la falta sí está tipificada en el ordenamiento jurídico y que la misma sí existió, por lo que el sancionado no logró desvirtuar la conducta desplegada y la relación con la norma vulnerada; frente a la alegada violación al debido proceso y derecho de defensa por la negación de solicitudes probatorias, indicó que las mismas fueron negadas bajo criterios de pertinencia, utilidad y conducencia; respecto de la desproporcionalidad de la sanción, defendió que la impuesta correspondió a los dos cargos que se encontraron acreditados y frente al cuarto cargo decidió tenerlo por no acreditado por lo que repuso parcialmente la decisión de instancia, redujo la sanción a 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes y concedió el recurso de apelación. m) Mediante Resolución No. 2017400002315 de 10 de mayo de 2017, la Superintendente Ad Hoc de Economía Solidaria desató el recurso de apelación interpuesto.
Confirmó la sanción por lo acreditado con respecto al primer cargo e indicó que lo sancionado no fue por terminar un contrato sin justa causa, sino por aprobar una indemnización para el exgerente como si fuera una terminación unilateral del contrato de trabajo sin justa causa, cuando en realidad lo que medió fue una terminación del contrato por mutuo acuerdo, decisión que se adoptó perjudicando los intereses de la cooperativa de los asociados.
II.4. DE LA CONFIGURACIÓN DE LA FALSA MOTIVACIÓN ALEGADA POR LA PARTE DEMANDANTE. 36.- La parte demandante expresó que los actos administrativos adolecen de falsa motivación por cuanto se fundaron en el hecho de que el consejo de administración aprobó una indemnización irregular al exgerente del organismo cooperativo al dar por terminado su contrato laboral como si se tratara de un despido sin justa causa habiéndose configurado un retiro voluntario, cuando lo que realmente ocurrió fue que el consejo de administración aprobó una fórmula de acuerdo consistente en el pago de una suma menor a la que le correspondía al exgerente por ser beneficiario del régimen retroactivo de cesantías, FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 17 fórmula que resultó beneficiosa para ambas partes y ajustada a derecho. 37.- A efectos de analizar la configuración de la falsa motivación alegada por el demandante, la Sala examinará el alcance de la causal por la cual se impuso la sanción, así como los argumentos expuestos en los actos administrativos demandados para encontrar probada la causal de sanción y de esta manera indicar si, en efecto, los motivos que llevaron a la imposición de aquella se corresponden con la realidad de los hechos. 38.- Así las cosas, para la Sala es claro que el objeto de estudio de esta decisión se centra en examinar la legalidad de la sanción impuesta por el primer cargo imputado, vale decir, por la comisión de las conductas prohibidas en el numeral 4 artículo 13 de la Ley 454 de 1998 y en el numeral 2 del artículo 23 de la Ley 222 de 1995, con base en los hechos atribuidos al demandante en ese cargo. 39.- Conforme a lo anterior, es imperioso establecer el contenido de las normas indicadas para precisar su alcance en el caso concreto.
Así, las normas cuya infracción concluyeron los actos demandados establecen lo siguiente: “Ley 222 de 1995.
ARTICULO
23. DEBERES DE LOS ADMINISTRADORES. Los administradores deben obrar de buena fe, con lealtad y con la diligencia de un buen hombre de negocios. Sus actuaciones se cumplirán en interés de la sociedad, teniendo en cuenta los intereses de sus asociados. En el cumplimiento de su función los administradores deberán: ( ) 2. Velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales o estatutarias.
( ) Ley 454 de 1998.
ARTICULO 13. PROHIBICIONES. A ninguna persona jurídica sujeto a la presente ley le será permitido: ( ) 4. Conceder a sus administradores, en desarrollo de las funciones propias de sus cargos, porcentajes, comisiones, prebendas, ventajas, privilegios o similares que perjudiquen el cumplimiento de su objeto social o afecten a la entidad.
( )”. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 18 40.- Según el contenido normativo indicado, se establece que los administradores de las organizaciones de economía solidaria en nuestro país deben actuar conforme a los principios de buena fe, lealtad y diligencia de un buen hombre de negocios, por lo que, según este mandato, deben cumplir estrictamente los mandatos contenidos en las disposiciones legales aplicables y en los estatutos de cada organización. 41.– Así, según la disposición del numeral segundo del artículo 23 de la Ley 222 de 1995, se sancionó al demandante por aprobar una indemnización al exgerente del ente cooperativo como si se tratara de un despido sin justa causa, cuando existió un retiro voluntario —por lo menos así se indicó en el pliego de cargos—, incurriéndose en la prohibición contenida en el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 454 de 1998, consistente en el otorgamiento de porcentajes, comisiones, prebendas, ventajas, privilegios o similares que perjudiquen el cumplimiento del objeto social. 42.- Desde esta perspectiva, para la Sala es claro que la conducta normativa esgrimida por la entidad demandante, en abstracto, contiene dos elementos que deben acreditarse para incurrir en la prohibición: el primero de ellos, consistente en el otorgamiento o aprobación de porcentajes, comisiones, prebendas, ventajas, privilegios o similares en favor de los administradores del ente cooperativo y, el segundo, que tal otorgamiento comporte una afectación en el cumplimiento del objeto social del órgano solidario.
La Corporación entiende que para imponer una sanción por la comisión de esta prohibición no es suficiente demostrar que se otorgó cualquier privilegio indicado por fuera de las normas estatutarias o legales a alguien que ejerza como administrador del órgano cooperativo, sino que, además, es preciso que se indique el efecto que aquel tuvo en el cumplimiento del objeto social de la cooperativa, verbi gratia, la disminución patrimonial injustificada que puede afectar la distribución de beneficios para los asociados de la entidad. 43.- Desde esta perspectiva, para imponer una sanción, según la norma indicada, debe demostrarse la aprobación y consolidación del pago o concesión ilegal o contrario a los estatutos reconocidos al administrador, así como el efecto perjudicial para cumplir el objeto social.
Lo anterior, por cuanto puede que, según la autonomía que caracteriza a estos entes, aquella concesión esté amparada por las normas sociales, casos en los que no habrá incursión en la prohibición analizada, como cuando, por ejemplo, se autorizan viajes o comisiones de los miembros de los órganos de administración con cargo a los recursos del ente cooperativo y con el fin de dar cumplimiento al objeto social de la entidad.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 19 44.- Determinado el alcance de la prohibición por la que se impuso la sanción, resulta necesario establecer si los fundamentos fácticos de la sanción se acompasan con lo acreditado en este proceso, para lo cual se debe determinar los hechos por los que fue imputado y sancionado el demandante y si el pago al exgerente de la cooperativa constituyó un porcentaje, comisión, prebenda, ventaja o privilegio de aquellos que resultan prohibidos por la Ley o por los estatutos sociales y que afecta el cumplimiento del objeto social de la misma, para hacerlo acreedor a la sanción impuesta. 45.- La sanción encontró fundamento en el hecho de la aprobación de la terminación del contrato y la correspondiente indemnización del exgerente Faxin Pabuena que, en los términos del acta No. 50 de 14 de marzo de 2014, aconteció de la siguiente manera: “El señor gerente solicita al Consejo de Administración que con el fin de atender una situación familiar, solicito respetuosamente al Consejo de Administración (Sic) se estudie la posibilidad de realizar cambio de mi contrato laboral, pasando de la Ley 50 a la Ley 100, esta petición la hago de manera espontánea, libre y voluntaria, sin que existe a la fecha algún motivo o presión que motive esta.
A efectos de poder dar trámite, propongo se termine de común acuerdo mi actual contrato laboral, iniciando inmediatamente uno nuevo y acorde con lo dialogado con el Consejo de administración se me reconozca el valor correspondiente al valor de la indemnización por desmido sin justa causa de que habla la Ley. Es importante resaltar que la presente decisión está libre de presiones y/o motivos que invaliden la misma y por tanto esta ajena a cualquier posible contingencia judicial que se pueda suscitar en el futuro.
El señor William Rodríguez indica que el Consejo apoya la decisión del gerente pensando en la parte humana, pero le recomienda que piense bien la decisión, que consulte con la familia las implicaciones que trae el cambio. Por parte de él tiene el apoyo y deposita la confianza en el gerente de que está tomando una buena decisión y que se está tomando sin ninguna presión, que no está siendo víctima de ninguna clase de extorsión y si en esta oportunidad la cooperativa le puede dar una mano, apoya la decisión. La Señora Esperanza Bejarano indica que aunque en esta oportunidad no está votando, quiere decirle al gerente que los estima y aprecia muchísimo y ve que esa decisión no es conveniente para él ni para su familia, como amiga no apoya la decisión, no la ve conveniente y lo hace en público porque tampoco quiere que digan que ella le dio la espalda en este momento por el cual está atravesando o que esté patrocinando chantajes o extorsiones, pero definitivamente no lo cree conveniente que después de tantos años de trabajo se tome esa decisión. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 20 El señor William Rodríguez indica que de acuerdo a lo expresado por doña Esperanza también como amigo no podría aconsejarle que lo haga y como todos son amigos del gerente habría casi una presión a que no se apruebe, pero confiando en la decisión que tomó y que es lo mejor en este momento para él y para su familia es que se está aprobando.
El señor Guillermo Díaz indica que como se va a cambiar el contrato a Ley 100 pero como se haría la liquidación del contrato, en qué términos. El señor William Rodríguez indica que el favor que se haría al gerente es liquidarlo y pagarle la liquidación como si fuera un despido sin justa causa, es una negociación entre las partes y buscando y garantizando los derechos laborales del gerente, eso quiere decir que de inmediato se firmará un nuevo contrato.
El señor Sam Vásquez indica que sería pertinente elevar la consulta ante el Ministerio del Trabajo, para tener la asesoría legal correspondiente. Agrega que a los amigos hay que apoyarlos en el momento en que más lo necesitan y por esta razón apoya la decisión del gerente. El Consejo de Administración aprueba por unanimidad, siete votos a favor cero en contra, la liquidación del contrato del señor gerente Faxin Pabuena Peña de común acuerdo, de manera libre y voluntaria entre las partes con el pago de la liquidación e indemnización que corresponda como si fuera un despido sin justa causa y la firma inmediata de un nuevo contrato laboral con cambio de régimen de Ley 50 a la Ley 100, así mismo se recomienda hacer el acuerdo en el Ministerio del Trabajo.” 46.- De lo anterior, la Sala encuentra que, con base en la autonomía de la voluntad de las partes de la relación laboral, lo que se propuso, discutió y aprobó fue una terminación de contrato de mutuo acuerdo donde los efectos patrimoniales se pactaron en la liquidación del contrato con una indemnización como si fuera un despido sin justa causa. 47.- Ante el evento anterior, la entidad demandada decidió imputar al demandante el cargo de violación de las normas previamente indicadas bajo el siguiente tenor: “( ) De lo anterior, se puede concebir que la actuación desplegada por usted y los demás consejeros de Coopetrol, se construyera a partir del órgano del consejo de administración, donde se evidenció en el acta No. 50 de 14 de marzo de 2014, que la indemnización aprobada y cancelada efectivamente en el mes de marzo de 2014 al señor Faxin Pabuena en el cargo de gerente general de COopetrol para la época en que ocurrieron los hechos, es un claro incumplimiento de las prohibiciones contenidas en el numeral 4 del artículo 13 de la Ley 454 de 1998 ( ) FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 21 Como sumario de lo anterior, se puede aludir que usted como miembro del consejo de administración de Coopetrol no actuó con la debida diligencia, por cuanto aprobó una indemnización donde en realidad existía un retiro voluntario ( )” 48.- Desde esta perspectiva, el motivo de la imputación se centró en la determinación del carácter de porcentaje, comisión, prebenda, ventaja o privilegio que pudiera significar la aprobación que se impartió en favor del exgerente, de la indemnización que se le pagó por su retiro como si se hubiese dado un despido sin justa causa. 49.- Con fundamento en lo anterior, el acto administrativo que impuso la sanción indicó frente a este cargo que: “( ) puede concluir que la recomendación planteada por el consejo de administración de ir ante el Ministerio del Trabajo, fue una formalidad que de fondo no afectó o tuvo en cuenta la decisión del Consejo de Administración de indemnizar un empleado, cuando el mismo, planteó una renuncia voluntaria por temas familiares ( ) se puede concluir que existen pruebas idóneas y suficientes en el cargo aquí analizado y como consecuencia de lo anterior, el aquí investigado, en su calidad de miembro del Consejo de Administración de Coopetrol, no actuó con la debida diligencia, por cuanto aprobó una indemnización donde en realidad existía un retiro voluntario ( ).” 50.- Así las cosas, encuentra la Corporación que, en efecto, lo ocurrido en el acuerdo transaccional fue una desvinculación del exgerente por acuerdo entre las partes, razón por la cual, no puede predicarse de aquel un retiro sin justa causa con derecho a indemnización, ya que las causales de la figura analizada se encuentran taxativamente previstas en el artículo 64 del Código Sustantivo del Trabajo, y la indemnización allí prevista solo está autorizada por el ordenamiento para casos en los que se configuran aquellas causales, no para casos en los que el contrato de trabajo se da por mutuo acuerdo entre las partes. 51.- En este contexto, la Sala considera que no se encuentra configurado el cargo de falsa motivación por cuanto, el fundamento de la sanción correspondió a otorgar una indemnización por despido sin justa causa de un contrato de trabajo, cuando lo que se encuentra probado en este proceso es que la terminación del contrato se dio por mutuo acuerdo y que las consecuencias económicas de la decisión fueron transadas con una fórmula de arreglo que, en estricto sentido, sí correspondió a un porcentaje, comisión, prebenda, ventaja o privilegio.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 22 52.- Lo anterior encuentra sustento en que, al haberse dado el acuerdo de partes a través de un contrato de transacción para la terminación del contrato, los cierto es que el motivo del retiro no fue la configuración de una de las causales de despido injustificado que traen como consecuencia la indemnización otorgada por la Cooperativa al exgerente, razón por la cual, la indemnización otorgada no encontraba fundamento legal. 53.- Además, si se analizan los hechos probados en este proceso, se tiene que la posición del accionante en esta causa judicial se centró en defender que el objeto del negocio celebrado entre el exgerente y la cooperativa, tuvo como finalidad que aquel se beneficiara del régimen retroactivo de cesantías del que era titular para, con ello, hacer el tránsito del régimen previsto en la Ley 50 de 1990 al previsto en la Ley 100 de 1993, vale decir, del régimen retroactivo de cesantías al régimen anualizado. 54.- Pero, aunque el argumento anterior justificaría el pago que la cooperativa le hizo al exgerente una vez terminado por mutuo acuerdo su contrato, lo cierto es que los documentos obrantes en los antecedentes administrativos da cuenta que el pago hecho por concepto de cesantías retroactivas ascendió a la suma de $ 2’334.587, ya que había recibido previamente un pago anticipado de cesantías de $ 380’419.340, tal y como obra en los documentos de cálculo de base de liquidación de prestaciones sociales expedidos por COOPETROL para liquidar lo que aquella debía pagar como consecuencia del acuerdo. 55.- Desde esta perspectiva, encuentra la Corporación que el pago autorizado por el Consejo de Administración al exgerente FAXIN PABUENA PEÑA por concepto de indemnización por despido sin justa causa, no encontró fundamento legal, por cuanto lo que realmente se dio fue una terminación de contrato por mutuo acuerdo para la cual el ordenamiento sustancial laboral no tiene prevista la indemnización que le fue reconocida. 56.- Con ello, sí se configuró el primer elemento de la norma imputada por la entidad demandada al aquí accionante, consistente en el otorgamiento de un porcentaje, comisión, prebenda, ventaja o privilegio, toda vez que del acuerdo celebrado no se configuraba la consecuencia jurídica aplicada, vale decir, la indemnización del trabajador como si se tratara de un despido sin justa causa. 57.- A lo anterior se suma que las partes celebraron el acuerdo y pactaron la indemnización para otorgar tal privilegio al exgerente, al punto que en el mismo acuerdo se pactó la celebración de un nuevo contrato laboral con este luego del otorgamiento de la indemnización. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 23 Es decir, aunque no se configuró un despido sin justa causa, el acuerdo se celebró para otorgarle una indemnización, para luego volver a contratarlo en el mismo cargo, de donde se evidencia la intención de otorgarle el privilegio concedido de seiscientos millones de pesos, cuando no se configuraba la causal que daba lugar a tal reconocimiento. 58.- Y si a lo anterior se le adiciona que el acuerdo se fundamentó en el supuesto beneficio que le asistía al exgerente de trasladarse de un régimen de cesantías a otro, cuando en realidad aquel solo tenía derecho a recibir un pago menor de cesantías por haber recibido previamente un pago anticipado de más de $ 380 millones por este concepto, entonces se tiene más que acreditado que la decisión del Consejo de administración sí tuvo por objeto concederle al exgerente un beneficio o privilegio que no encuentra fundamento en la Ley o en los estatutos consistente en el pago de una suma mayor a los seiscientos millones de pesos, sin que se dieran los fundamentos fácticos para su procedencia. 59.- Así las cosas, como se dio un acuerdo de terminación voluntaria del contrato de trabajo y no un despido sin justa causa que supondría el pago de una indemnización, como hizo la cooperativa, encuentra la Corporación que el pago realizado por este concepto no está amparado por el ordenamiento y que, en su lugar, al trabajador solo le era posible recibir los conceptos que, por prestaciones sociales, se señalaron en la liquidación sin indemnización que elaboró la Cooperativa COOPETROL y que obra a folios 73 y 74 de los antecedentes administrativos.
Por lo que, el tratamiento dado por el Consejo de Administración favoreció al exgerente en una suma superior a los $ 600 millones. 60.- Ahora bien, frente a lo anterior, la parte demandante alegó que el acuerdo celebrado fue avalado por el Ministerio del Trabajo, argumento que no es contrario a lo anterior, por cuanto, de las funciones señaladas en los artículos 485 y 486 del Código Sustantivo del Trabajo, a esta autoridad administrativa le está atribuido velar por el cumplimiento de las normas de orden laboral y, en consecuencia, velar por el cumplimiento de todos los derechos de los trabajadores y porque a aquellos no les sean desconocidos derechos ciertos e indiscutibles. 61.- Así las cosas, como la inspectora de trabajo observó que en el acuerdo celebrado por la cooperativa y el exgerente no se le desconocían derechos ciertos e indiscutibles aquella suscribió la respectiva acta de conciliación. Sin embargo, en el marco de sus funciones estaba proteger los derechos ciertos e indiscutibles del trabajador, no examinar si con el pacto se incurrió en otra serie de infracciones al ordenamiento jurídico.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 24 62.- En tal sentido, para la Sala no resulta contradictorio que, mientras la autoridad de trabajo impartió aprobación a la conciliación, la Supersolidaria sancionó administrativamente por el pago de la indemnización al aquí demandante en su calidad de miembro del Consejo de Administración. Lo anterior, por cuanto, en el ámbito de sus competencias, las autoridades administrativas señaladas protegen objetos distintos.
La primera, los derechos de los trabajadores, de donde se avizoró la no vulneración de alguno de aquellos en el pago reconocido y efectuado, y la segunda la adecuada administración de los organismos que integran la economía solidaria, quien sí encontró que con el pago efectuado concedió un porcentaje, comisión, prebenda, ventaja o privilegio al exgerente FAXIN PABUENA, lo que atenta contra la adecuada administración de COOPETROL. 63.- En relación con el segundo elemento de la norma imputada al demandante, la Corporación encuentra que se configura en este caso, pues, al no existir un fundamento legal que dé cuenta del pago concedido al exgerente, se tiene que las arcas de la cooperativa se vieron afectadas con una disminución de más de seiscientos millones de pesos que no tuvieron por qué salir de aquellas ante la inexistencia de una causa de despido injustificado que soportara la indemnización concedida. 64- Para la Sala, ésta sola situación permite acreditar la afectación en el objeto social de la Cooperativa, pues, está claro que, con la concesión de dichos recursos a título de indemnización para el exgerente, la entidad dejó de dirigir la suma indicada al desarrollo de sus actividades ordinarias para, en su lugar, concedérsela a un funcionario bajo el ropaje del despido sin justa causa, funcionario que luego de ello sería nuevamente contratado por la entidad. 65.- Por todo lo anterior, considera esta Corporación que los actos demandados no se encuentran viciados de falsa motivación, por lo que no es posible acceder a su nulidad por el cargo analizado.
II.5. EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Y EL DECRETO PROBATORIO. 66.- La parte demandante alegó a este respecto una vulneración ostensible de sus derechos al debido proceso y a la defensa, así como su derecho a aportar pruebas y controvertir las mismas, pues la entidad demandada no le permitió al accionante tener acceso a los expedientes de los investigados y negó pruebas por él solicitadas ni tuvo en cuenta el material probatorio por este entregado.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 25 67.- Al respecto encuentra la Corporación que la alegada violación al debido proceso no se configuró por cuanto la entidad demandada dio trámite al procedimiento administrativo sancionatorio regulado en el CPACA, dándole la oportunidad al demandante de formular descargos, solicitar y aportar pruebas, alegar de conclusión, así como de interponer los recursos procedentes contra los actos administrativos. 68.- El fundamento de este cargo conforme al cual los actos fueron expedidos irregularmente o con violación a los derechos al debido proceso, audiencia y defensa, se centra en la decisión adoptada por la demandada de clausurar el período probatorio y, con ello, negar la práctica de algunas pruebas solicitadas por la parte demandante bajo criterios de pertinencia, conducencia y utilidad. 69.- En tal sentido, el cargo formulado no tiene vocación de prosperidad por cuanto, conforme a lo dispuesto en la jurisprudencia contencioso administrativa, la administración tiene la facultad de negar pruebas bajo los criterios previamente indicados. 70.- Frente a este aspecto, esta Corporación ya ha explicado con suficiente claridad la facultad de la administración de negar el decreto de pruebas y ha precisado lo siguiente: “( ) observa la Sala que la decisión de negar unos documentos y de prescindir de algunos de los testimonios solicitados por la parte demandante al interior de la actuación administrativa no constituyó una decisión arbitraria que diera lugar a la vulneración de los derechos alegados ni mucho menos que afectara el trámite de expedición de los actos acusados, como quiera que tales decisiones se fundaron en normatividad y criterios jurídicos que así se lo permitían a la administración, como lo son los criterios de pertinencia y necesidad de la prueba, además de la suficiente ilustración de los hechos fundamentada en pruebas de carácter personal ya practicadas. 104.- Sobre este aspecto, el Consejo de Estado ha indicado que: “(…) no se puede endilgar violación del debido proceso cuando las pruebas solicitadas incumplen los requisitos de pertinencia, conducencia y necesidad.
Por contera, la Sala enfatiza que la falta de práctica de las pruebas solicitadas en sede administrativa no conlleva per se a la violación del debido proceso, dado que aún en dicho evento, el demandante puede solicitar nuevamente las pruebas que estime convenientes para demostrar los hechos de la demanda, así como aportar al proceso judicial aquellas que desvirtúen la legalidad de los actos.” 105.- Así las cosas, de lo ocurrido en el trámite administrativo y de la jurisprudencia transcrita es preciso concluir dos situaciones fundamentales para resolver el problema planteado a saber: i) a la administración le es posible negar el decreto de pruebas en el trámite administrativo siempre que ello se fundamente en los FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 26 criterios de pertinencia, conducencia, necesidad y utilidad de la prueba, razón por la cual, no siempre existirá una violación al debido proceso del ciudadano cuando, al interior de un procedimiento administrativo, se niegue la práctica de determinada prueba; y ii) si se alega tal violación, el ciudadano tiene la posibilidad de acudir a la jurisdicción y solicitar nuevamente esas pruebas, con el fin de demostrar los hechos en que funda su demanda.”3 71.- Por lo anterior, queda claro que para la negativa del decreto de pruebas la administración no debe limitarse únicamente a tomar una decisión adversa al investigado sin más apreciación que su dicho, sino que, para que aquel goce de legitimidad jurídica debe soportar su decisión en los aludidos criterios de necesidad, pertinencia, conducencia y utilidad de la prueba.
Solo ante estos casos el no decreto de una prueba estará cobijado por el principio de legalidad. 72.- Ahora bien, si el administrado considera que la falta de práctica de una prueba pudo llevar a que la decisión tomada por la administración fuera diferente a la adoptada, puede acudir a la jurisdicción para que, con fundamento en la solicitud de esas pruebas, demuestre que su práctica y valoración hubiesen concluido en una decisión sustancialmente distinta. 73.- Sin embargo, la violación alegada no se logró acreditar en este proceso, pues, aunque el demandante pidió la práctica de algunos de los testimonios negados en la causa administrativa, también es cierto que su inactividad procesal conllevó a que en este proceso se prescindiera de tales pruebas, sin las cuales, resulta imposible dar por acreditada la violación alegada, por lo que considera la Sala que el cargo no está llamado a prosperar.
II.6. LA PRESUNTA DESVIACIÓN DE PODER EN LOS ACTOS DEMANDADOS. 74.- Al respecto, el demandante reprochó que los actos demandados fueron proferidos con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. Consideró que, desde el inicio de la investigación, se evidenció que la decisión tomada por la demandada no fue un error desprevenido sino un acto premeditado e intencional. 75.- Frente a esta causal de nulidad, hay que precisar lo que ha entendido el Consejo de Estado para establecer si se configuró en el caso concreto.
Así: 3 Tribuna Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, Sentencia de 26 de julio de 2023, Radicado No. 1100133340022014-00111-02. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 27 “( ) es importante recordar que la causal de desviación del poder “tiene lugar cuando los motivos que justifican el acto resultan ajenos a la ley.
De allí que, cuando se alega esta causal de nulidad, debe llevarse al Juez a la certeza incontrovertible de que los motivos que tuvo la administración para proferir el acto enjuiciado no son aquellos que le están expresamente permitidos por la ley, sino otros, de manera que el resultado de la decisión que se ataca es diverso del que naturalmente hubiera debido producirse si la decisión se hubiere proferido de acuerdo con los dictados legales que la informan”.
Pacíficamente en su jurisprudencia la Sección Primera ha explicado que la procedencia de esta causal requiere de la acreditación de: (i) la competencia del ente que expide el acto, (ii) el cumplimiento de las formalidades legalmente impuestas, (iii) el fin torcido o espurio que persiguió la autoridad al promulgar la decisión cuestionada, distinto al señalado por la ley para el caso concreto.
Es decir, el demandante debe demostrar cuáles son los motivos ajenos a la ley que llevaron a una autoridad competente a adoptar una decisión que desconoce los fines encomendados por el ordenamiento jurídico.”4 76.- Ahora bien, afirmó la parte actora que la intención de la administración fue, desde el inicio, el de imponer una sanción al demandante, por lo que se acredita la desviación de poder alegada. 77.- Pero, según lo dispuesto en la decisión citada, para alegar la configuración de la desviación de poder como causal de nulidad de los actos administrativos, es necesario llevar al fallador a la certeza de que la actuación de la administración se dio con un fin torcido o espurio que llevó a la autoridad a tomar una decisión apartada del ordenamiento legal. 78.- Para la Sala, no bastaba con que el demandante alegara la existencia de una intención ajena al interés público, sino que, por la carga probatoria que le asiste, debió demostrar lo que deducía la presencia de un interés ajeno al general. 79.- Según lo anterior, para la Sala, no se acreditó la alegada desviación de poder, pues, el accionante solo se limitó a indicar la existencia de una intención de sanción ajena al interés público, pero no hizo nada para acreditar la configuración de los elementos necesarios para que este fallador pudiese inferir la aplicación de un interés ajeno al interés general. 4 Sección Primera, Auto de 30 de agosto de 2021, Radicado No. 11001-03-24-000-2020-00217-00.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 28 II.7. LA PROCEDENCIA DE LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EN CONTRA DE LA ENTIDAD DEMANDADA. 80.- Finalmente, el demandante persigue la condena al pago de perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales que le ocasionaron con la sanción impuesta. 81.- Esta solicitud tampoco está llamada a prosperar, pues no se demostró la existencia del elemento central de la responsabilidad patrimonial, el daño antijurídico, toda vez que se mantuvo incólume la presunción de legalidad de los actos acusados.
II.8. COSTAS PROCESALES. 82.- El artículo 188 del CPACA dispone que “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Canon normativo que fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 83.- Como en este caso no se avizora la carencia de fundamento legal, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho en esta instancia en contra de la parte demandante por ser la vencida.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- NEGAR las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. SEGUNDO.- SIN condena en costas a la parte vencida en juicio.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA NyRD 2017-02060-00 IVAN SOLANO PARRA Vs. SUPERSOLIDARIA. 29 TERCERO.- Por secretaría, efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ello hay lugar. CUARTO.- En firme la presente decisión, archívese el expediente, y déjense las anotaciones en el sistema SAMAI. Esta Sentencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (firmado electrónicamente en SAMAI) FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA (firmado electrónicamente en SAMAI) LUIS NORBERTO CERMEÑO (firmado electrónicamente en SAMAI) ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES IHGM