1 República de Colombia Rama Judicial TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “B” Bogotá, D. C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. Demandado: UGPP Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Aportes parafiscales Magistrada Ponente: Dra. NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA S E N T E N C I A Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por los apoderados judiciales de las partes SIT S.A.S. y UGPP, legalmente reconocidos en este proceso, contra la sentencia de 20 de enero de 2023, proferida por el JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. A N T E C E D E N T E S: 1.1. Pretensiones Con fundamento en las razones de hecho y de derecho que expone, solicita: «PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las RESOLUCIÓNES Nos. RDO-2019-02480 del 08 de agosto de 2019 “Por medio de la cual se profiere liquidación oficial por omisión, mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de la Protección Social y se sanciona por no declarar por las conductas de omisión e inexactitud” y RDC-2021-01396 del 25 de mayo de 2021 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO-2019-02480 del 08 de agosto de 2019”.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 2 SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, ORDENAR dejar sin efectos jurídicos la RESOLUCIÓN No. RDO-2019-02480 del 08 de agosto de 2019 y la RESOLUCIÓN No. RDC-2021- 01396 del 25 de mayo de 2021. TERCERA: De manera subsidiaria DECLARAR la firmeza de las autodeclaraciones comprendidas de febrero a diciembre de 2013.
CUARTA: En consecuencia, de la anterior pretensión, DECLARAR la caducidad de la acción de fiscalización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- en contra de mi poderdante por las vigencias comprendidas de febrero a diciembre de 2013. QUINTA: En caso de realizarse el pago de aportes durante el proceso judicial, y como consecuencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones demandadas, se solicita la devolución de aportes prevista en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016». 1.2.
Hechos La señora apoderada de la demandante los refiere en la demanda y pueden resumirse así: 1.2.1. El 31 de marzo de 2014, la UGPP notificó a la demandante el Requerimiento de Información nro. 20146200874541 de 25 de marzo de 2014 a través del cual solicitó información y los documentos necesarios para verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al Sistema de la Protección Social por los períodos de enero de 2011 a diciembre de 2013. 1.2.2.
El 26 de diciembre de 2018, la UGPP notificó a la demandante el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD 2018-02171 de 22 de noviembre de 2018. 1.2.3. Mediante radicado de 21 de marzo de 2019, la actora atendió el anterior requerimiento. 1.2.4. El 8 de agosto de 2019, la UGPP profirió a la demandante Liquidación Oficial nro.
RDO 2019-02480 por las contribuciones al Sistema de la Protección Social por los períodos de enero a diciembre de 2013. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 3 1.2.5. El 7 de octubre de 2019, la actora interpuso recurso de reconsideración contra el anterior acto. 1.2.6.
El 25 de mayo de 2021, la UGPP desató desfavorablemente el recurso de reconsideración incoado a través de la Resolución nro. RDC- 2021-01396. II. D E M A N D A: 2.1. Normas violadas: 2.1.1. Según se extrae de la demanda, la señora apoderada de la parte demandante invoca como violadas las siguientes disposiciones: • Artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política. • Artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2.
Concepto de violación. La señora apoderada de la compañía SOLUCIONES INTEGRALES PARA EL TRANSPORTE -SIT S.A.S. plantea el concepto de violación en los siguientes términos:
2.2.1. FIRMEZA DE LAS AUTODECLARACIONES. Refiere que la UGPP al emitir los actos acusados desconoce que las autoliquidaciones de la demandante ya habían adquirido firmeza de conformidad con lo previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario, toda vez que el requerimiento para declarar y/ corregir las declaraciones del año 2013 fue notificado solo hasta el 26 de diciembre de 2018, esto es, después de los tres (3) años que otorga la norma.
2.2.2. VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 4 Reprocha que la UGPP vulnera el principio de correspondencia toda vez que «entre las declaraciones tributarias que se presentaron durante los períodos de febrero a diciembre de 2013, a la información reportada en el Requerimiento para Declarar y/o Corregir y en la Liquidación Oficial existen notables diferencias» por: i) haberse modificado el IBC declarado en las PILA, ii) no tuvo en cuenta las novedades de los trabajadores, iii) calculó el IBC para los trabajadores que disfrutaron vacaciones, sin tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto 806 de 1998, iv) no tuvo en cuenta pagos que se han realizado a través de las PILA y, v) incluyó auxilios no constitutivos de salario en el IBC.
2.2.3. AJUSTES POR INEXACTITUD. Censura que la UGPP modificó sin ninguna justificación la información reportada dentro del procedimiento de fiscalización, aunado a que incluyó en el IBC conceptos que: i) por voluntad de las partes fueron excluidas y, ii) por su naturaleza jamás debieron ser considerados como factor salarial -auxilio de transporte en el cálculo del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010-. 2.2.4.
VACACIONES Alega que la UGPP en algunos períodos genera obligaciones presuntas sin tener en cuenta la existencia de la novedad de vacaciones, la cual únicamente exige el pago de los parafiscales, de conformidad con la Ley 21 de 1982. 2.2.5. MORA Arguye que la demandada modificó el IBC reportado por la actora y que de manera injustificada aumentó el total remunerado para cada trabajador, generando la apariencia de que los mismos devengaban un salario superior a los 4 SMLMV, que los obligaba a realizar el aporte al Fondo de Solidaridad Pensional en los términos del artículo 25 de la Ley 100 de 1993. 2.2.6.
OMISIÓN Dice que la UGPP desconoce sobre algunos trabajadores la novedad de retiro. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 5
2.2.7. EXTRALIMITACIÓN FUNCIONES DE LA UGPP. Cuestiona la competencia de la UGPP para determinar qué factores constituyen remuneración. III. C O N T E S T A C I Ó N A LA D E M A N D A: La UGPP en oportunidad legal comparece al proceso por conducto de apoderada judicial que para el efecto constituye, quien contesta la demanda, en los siguientes términos: Propone la excepción previa de inepta demanda por indebido agotamiento de la sede administrativa.
Pone de presente el caso del señor José Orlando Abello Muñoz para el mes de marzo, donde explica el cálculo efectuado y concluye, primero, que la UGPP no modificó la información reportada por la aportante en nómina, segundo, que el auxilio de transporte legal y/o extralegal «fue tomado por la entidad como pago no salarial susceptible al 40% de acuerdo con la Ley 1393 de 2010» y, tercero, que verificado el SQL de los actos enjuiciados se determina que «en ningún caso hubo exceso del 40% de lo que se concluye que solo se tomó el valor del sueldo para conformar el IBC».
Puntualiza, a partir de un comparativo de los ajustes calculados en el requerimiento de información, liquidación oficial y el acto que desató el recurso de reconsideración, que en ningún momento la Autoridad Parafiscal desmejoró la situación de la aportante y con ello que no vulneró el principio de correspondencia. Argumenta, frente al cargo de las novedades por concepto de vacaciones, que el mismo se presenta en abstracto, pues, no se señala cuáles son los trabajadores y períodos en los que se evidenciaron mal liquidados por dichas situaciones.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 6 IV. S E N T E N C I A A P E L A D A El JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, mediante sentencia de 20 de enero de 2023, dispuso: «PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Resolución Liquidación Oficial RDO-2019-02480 del 8 de agosto de 2019 “por medio de la cual se profiere liquidación oficial por omisión, mora en el pago de los aportes e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social y se sanciona por no declarar por la conducta de omisión e inexactitud” y de la Resolución RDC-2021- 01396 del 25 de mayo de 2021 “por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO- 2019-02480 del 8 de agosto de 2019”, por los periodos de enero a noviembre de 2013, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento SE DECLARA LA FIRMEZA de las planillas integradas de liquidación de aportes PILA, presentadas por la Sociedad SOLUCIONES INTEGRALES PARA EL TRANSPORTE- SIT- S.A.S., respecto de los periodos de enero a noviembre de 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, proceda a reliquidar los montos de los aportes omitidos y/o inexactos, así como las sanciones por omisión e inexactitud, teniendo en cuenta que el único mes fiscalizable es diciembre de 2013.
CUARTO: NO SE CONDENA EN COSTAS, por no darse los supuestos, ni encontrarse probadas, de conformidad con lo expuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-Ley 1437/2011 (…)». Las razones que sirven de fundamento a la anterior decisión son las que se resumen a continuación: 1.
Determina, a partir del contenido del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que la UGPP puede iniciar las acciones de determinación de las contribuciones de la protección social con la notificación del requerimiento de información dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró o declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 7 2. Encuentra probado que el 26 de diciembre de 2018 le fue notificado a la demandante el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RDC- 2018-02171 de 22 de noviembre de 2018, en el que le propone la afiliación, declaración y pago de aportes respecto de los períodos de enero a diciembre de 2013. 3.
Consecuencia de lo anterior, encuentra acreditado que los períodos de enero a noviembre de 2013 habían adquirido firmeza por cuanto transcurrieron más de 5 años desde que el aportante debió declarar y no declaró -omisión- o declaró por valores inferiores a los legalmente obligados -inexactitud-. 4. Por último, se relevó de estudiar los demás cargos de nulidad propuestos en atención a que la firmeza de las declaraciones tiene vocación de prosperidad.
V. R E C U R S O D E A P E L A C I Ó N Los apoderados judiciales de las partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior sentencia, con fundamento en lo siguiente: UGPP: Dice que erra el a quo en considerar que el término de caducidad de la facultad fiscalizadora de la UGPP resulta ser el previsto en el Estatuto Tributario y no el que trata el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.
Puntualiza que la UGPP puede iniciar las acciones de determinación de aportes con la notificación del requerimiento de información, que aconteció en el presente asunto el 31 de marzo de 2014, lo que deriva que no se haya superado el término previsto de los 5 años por cuanto se fiscalizaban los períodos de enero a diciembre de 2013. SOLUCIONES INTEGRALES PARA EL TRANSPORTE SIT S.A.S. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 8 Censura que a pesar de que el a quo declaró la firmeza de las autoliquidaciones de los meses de enero a noviembre de 2013, aún subsiste la controversia correspondiente al mes de diciembre de 2013 con los demás cargos esgrimidos, los cuales el Juzgado se abstuvo de pronunciarse -pagos que no constituyen salario, extralimitación de funciones, artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, bonificaciones entregadas por mera liberalidad-.
VI. A L E G A T O S D E C O N C L U S I Ó N Mediante providencia de 22 de septiembre de 2023, se dio aplicación a lo previsto en el numeral 5 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, toda vez que se consideró que las pruebas que obraban en el expediente eran suficientes para proferir la decisión que en derecho corresponde y, en ese sentido, se prescindió del traslado para alegar de conclusión. VII.
C O N S I D E R A C I O N E S: Corresponde en esta instancia resolver los recursos de apelación incoados por los apoderados judiciales de las partes contra la sentencia de 20 de enero de 2023, proferida por el JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Respecto al recurso de apelación contra una sentencia, la misma debe circunscribirse al principio de congruencia, el cual propende porque el pronunciamiento del ad quem en la segunda instancia se contraiga estrictamente a las tachas, yerros y cargos que la censura acusa en su recurso de alzada sobre las consideraciones y decisiones que el a quo adopta en la sentencia1, motivo por el cual la Sala contrae su estudio 1 CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO.
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 9 únicamente a los argumentos de reproche expuestos en los escritos de apelación que cuestionan las consideraciones del a quo y en esa medida deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Caducó la facultad fiscalizadora de la UGPP respecto de las autoliquidaciones de la demandante frente a los períodos de enero a noviembre de 2013?, (ii) Se debió declarar la firmeza de las autodeclaraciones de los períodos de enero a noviembre de 2013?, (iii) ¿Se interrumpe el término de caducidad de la facultad fiscalizadora de la UGPP con la notificación del requerimiento de información nro. 20146200874541 de 25 de marzo de 2014? -parte demandada-, (iv) ¿Se abstuvo el a quo de estudiar la totalidad de los cargos esgrimidos en el escrito de la demanda frente al período de diciembre de 2013?, y, (v) ¿Debe desaparecer los ajustes determinados para el mes de diciembre de 2013 por: a) la UGPP extralimitarse en sus funciones, b) vulneración al principio de correspondencia -haberse modificado el IBC, desconocer las novedades de vacaciones y retiro, incluir en el IBC auxilios no constitutivos de salario-, c) incluir el auxilio de transporte en el cálculo del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 y, d) no excederse el límite del artículo 25 de la Ley 100 de 1993 para contribuir al Fondo de Solidaridad Pensional? -parte actora-.
7.2. ACTUACIONES SURTIDAS – ACERVO PROBATORIO 7.2.1. El 25 de marzo de 2014, la UGPP profirió a la demandante Requerimiento de Información nro. 20146200874541 con el propósito de determinar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones del Sistema de la Protección de los periodos enero de 2011 a diciembre de 20132.
Acto administrativo que fue notificado el 31 de marzo de 20143: Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 2 Archivo «20146200874541 RQI» de la carpeta «1. REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN» de la carpeta de antecedentes. 3 Archivo «201515200136411 NOTIF RQI» de la carpeta «1.
REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN» de la carpeta de antecedentes. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 10 7.2.2. El 21 y 22 de abril de 2024, la actora atendió el anterior requerimiento de información mediante radicados nros. 20147360993152 y 201472210070624. 7.2.3.
El 22 de noviembre de 2018, la UGPP profirió a la compañía SOLUCIONES INTEGRALES PARA EL TRANSPORTE SIT S.A.S. Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2018-02171 de los períodos febrero a diciembre de 20135. Acto que fue notificado el 26 de diciembre de 20186: 7.2.4. En escrito de 21 de marzo de 2019, la demandante dio respuesta al requerimiento mencionado en el numeral anterior7. 4 Carpetas de la carpeta «1.
REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN» de la carpeta de antecedentes. 5 Archivo «REQ DEC-CORR RCD-2171» de la carpeta «2. REQUERIMIENTO DECLARAR - CORREGIR» de la carpeta de antecedentes. 6 Archivo «2018150012852391 NOTIF RCD-2171» de la carpeta «REQUERIMIENTO DECLARAR - CORREGIR» de la carpeta de antecedentes. 7 Archivo «2019400300924672 RTA RCD» de la carpeta «REQUERIMIENTO DECLARAR - CORREGIR» de la carpeta de antecedentes.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 11 7.2.5. El 8 de agosto de 2019, la UGPP mediante Resolución nro. RDO- 2019-02480 profirió Liquidación Oficial por las conductas de omisión e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los siguientes valores e impuso sanción por omisión de $7.298.600 e inexactitud por valor de $6.544.1378: 7.2.6.
El 7 de octubre de 2017, la actora presentó recurso de reconsideración contra la anterior decisión9. 7.2.7. El 25 de mayo de 2021, la UGPP desató el recurso de reconsideración por medio de Resolución nro. RDC-2021-01396, confirmando la determinación de aportes y las sanciones impuestas10. Acto que fue notificado el 26 de mayo de 202111.
7.3. ANÁLISIS DE LA SALA.
7.3.1. COMPETENCIA TEMPORAL DE LA UGPP PARA 8 Archivo «LIQ OF RDO-2480» de la carpeta «3. LIQUIDACIÓN OFICIAL» de la carpeta de antecedentes. 9 Archivo «2019400303087622 RR» de la carpeta «4. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN» de la carpeta de antecedentes. 10 Archivo «RESOL RR RDC-1396» de la carpeta «RESOL RR» de la carpeta «4. RECURSO DE RECONSIDERACIÓN» de la carpeta de antecedentes. 11 Archivo «HtmlReceipt» de la carpeta «2021150001510601» de la carpeta «RESOL RR» de la carpeta «4.
RECURSO DE RECONSIDERACIÓN» de la carpeta de antecedentes. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 12 EXPEDIR LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. El apoderado judicial de la demandada asegura que el a quo erra en considerar que: i) el término de caducidad de la facultad fiscalizadora de la UGPP resulta ser el previsto en el Estatuto Tributario y no el que trata el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y, ii) el término de caducidad se interrumpe con la notificación del Requerimiento de Información nro. 20146200874541 de 25 de marzo de 2014 y no con la notificación del Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.
RCD-2018-02171 del 22 de noviembre de 2018. Para resolver, la Sala en múltiples decisiones ha reiterado12 que la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA constituye el formulario a través del cual se liquidan y pagan los aportes al Sistema de la Protección Social, motivo por el cual tiene el carácter de autoliquidación privada de la obligación a cargo de las personas naturales o jurídicas.
Por lo tanto, debe tenerse en cuenta la fecha de presentación de las declaraciones, pues dicho momento determina el marco jurídico y legal para efectos de establecer el ejercicio de la competencia asignada por la ley de la facultad fiscalizadora de la Administración Tributaria. A sí lo ha señalado el Consejo de Estado13, al reiterar la aplicación inmediata de las normas de carácter procedimental en los términos del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, así: «Al respecto ha sido unánime y clara la jurisprudencia de la sección al interpretar que en tránsito de legislación la fecha de presentación de la respectiva declaración es determinante para establecer cuál es la normatividad aplicable, puesto que presentado el respectivo denuncio privado, empiezan a correr los términos con los que cuenta la administración para el ejercicio de su actividad fiscalizadora y de revisión, por lo que los términos se hubieren empezado a correr se regirán por las normas vigentes en la época de presentación de la declaración». 12 Providencias de 31 de octubre de 2019, M.P. Nelly Yolanda Villamizar, expediente:250002337-000- 2017-00141 y de 18 de abril de 2024, M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya, expediente 110013337-044- 2021-00258-01. 13 Sentencia 12439 del 15 de marzo de 2002 (M.P. Juan Ángel Palacio).
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 13 En relación con el efecto de la entrada en vigor de una nueva regulación procedimental, debe acudirse al contenido del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 que consagra: «ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación». En consideración a lo anterior y teniendo en cuenta que la presentación de la declaración es un acto de carácter procesal, pues a partir de allí, bien sea presentada dentro de los plazos fijados para el efecto o de manera extemporánea, se inicia a contar el término que tiene la administración para dar curso al procedimiento de revisión de esta y para el contribuyente su opción de corrección. Sobre el tema, el Consejo de Estado ha precisado que: «(…)El proceso de determinación de los tributos se inicia con la presentación de la declaración, en este caso las declaraciones de ventas tributaria y es a partir de ese momento desde el cual empieza a correr el término de firmeza de la liquidación privada, momento que también determina el marco jurídico y legal para efectos de contar el citado término, pues, en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 las Leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación. (…)»14 “(…) Para la Sala y como se ha considerado en anteriores oportunidades, en materia tributaria, la actuación fiscal tendiente a la determinación del gravamen a través de la revisión, empieza no en el momento en que la Administración inicia su actividad fiscalizadora, sino con la presentación de la declaración tributaria y es a partir de esa fecha desde la cual comienza a correr el término de firmeza de la liquidación privada, por lo tanto el procedimiento que lo gobierna es el vigente para ese momento, de conformidad con lo consagrado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 (…)»15 En consecuencia, debe tenerse en cuenta la fecha de presentación de las declaraciones para determinar el marco jurídico aplicable a efectos de establecer la competencia temporal que tenía la Administración Tributaria para ejercer su facultad fiscalizadora. 14 Sentencia Consejo de Estado con Radicado interno nro. 16165 de 26 de enero de 2009 M.P. Héctor J. Romero Díaz 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta.
Exp. Con radicado interno nro. 13027 de 6 de marzo de 2003 Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 14 En ese orden, se debe tener en cuenta que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció el siguiente procedimiento para el cumplimiento de las funciones de la UGPP, así: «ARTÍCULO 156.
GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: (…) Previamente a la expedición de la liquidación oficial deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, (…) En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI.
Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006. En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios» (Énfasis de la Sala). Se lee de la norma citada, que la UGPP dentro de sus funciones debe determinar de forma adecuada, completa y oportuna la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, para lo cual, se determinó que el procedimiento de determinación se ajustará a lo establecido en el libro V, títulos I, IV, V y VI del Estatuto Tributario.
En ese orden, la Sala ha sostenido, que como la Ley 1151 de 2007 no reguló lo referente al término para ejercer la competencia fiscalizadora de la UGPP frente a las declaraciones presentadas por los aportantes, es viable acudir a lo dispuesto en el Estatuto Tributario, en específico, al artículo 714 que preceptúa: «ARTÍCULO 714. FIRMEZA DE LA LIQUIDACIÓN PRIVADA.
La declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma. ( )». Conforme a la norma transcrita, las declaraciones privadas presentadas por los contribuyentes adquieren firmeza si dentro de los 2 años siguientes a la Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 15 fecha del vencimiento del plazo para declarar, la Administración no ha notificado el requerimiento, como acto previo a la liquidación oficial.
Ahora bien, el 26 de diciembre de 2012 entró en vigor la Ley 1607 de 2012, publicada en el Diario Oficial No.48.655 y en su artículo 178 dispuso: «ARTÍCULO 178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras.
(…)
PARÁGRAFO 2. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.
En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida». (Énfasis de la Sala) De acuerdo con lo anterior, la UGPP puede iniciar las acciones de determinación de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información, dentro de los 5 años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró o declaró por valores inferiores a los establecidos, y en caso de que la declaración sea extemporánea, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de esta.
Sobre la remisión al Estatuto Tributario para alegar la firmeza de las declaraciones, el Consejo de Estado16 decidió: «La entidad demandada apeló el fallo del Tribunal, para que sea revocado y en su lugar se desestimen las súplicas de la demanda. En síntesis, sostiene que: ii) A su juicio, el artículo 714 del ET es incompatible con la naturaleza de los tributos fiscalizados por la UGPP, porque la firmeza de las declaraciones tributarias no fue prevista por el 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, CP JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ, Radicación número: 25000-23-37-000-2014-00900-01(23599), Sentencia de 24 de octubre de 2019.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 16 legislador para las planillas de Autoliquidación de aportes parafiscales al sistema de la protección social. …. En cuanto a la aplicación del término de firmeza de las declaraciones tributarias, contemplado en el artículo 714 del ET. 3.2.1.
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, por medio de la cual se creó la UGPP, le asignó como una de sus tareas la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Es cierto que no contempló un término dentro del cual podría iniciar esas actuaciones, pero no es menos cierto que dispuso que “los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI”.
De allí que sea aplicable el artículo 71412 del ET, conforme el cual la declaración tributaria queda en firme si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar no se ha notificado requerimiento. 3.2.2. Los recursos parafiscales, denominados en la Constitución Política "contribuciones parafiscales", tienen naturaleza tributaria.
Incluso, de tiempo atrás, la Corte Constitucional ha dicho que como cualquier otro tributo, se encuentran sujetos a los principios que aplican a éstos. Así las cosas, para la Sala, al igual que lo determinó el Tribunal, las planillas de Autoliquidación de los aportes parafiscales al Sistema de la Protección Social que presentó la demandante, periodos junio de 2008 a diciembre de 2011, son verdaderas declaraciones Tributarias, sujetas al término de firmeza del artículo 714 del ET. 3.2.3.
Razones por las que las declaraciones presentadas por Serdan S.A., a través de la PILA, periodos junio de 2008 a julio de 2011, adquirieron firmeza al amparo de la referida noma y se tornaron inmodificables. Repárese que, el Requerimiento para declarar y/o corregir No. 641 del 30 de agosto de 2013 se notificó el 6 de septiembre del mismo año. En consecuencia, solo respecto a los meses de agosto a diciembre de 2011 podía UGPP realizar modificaciones, como se concluyó en el fallo apelado.
Por lo demás, no existe duda que el término establecido en el artículo 178 de la Ley 1607 del 26 de diciembre de 201213, de cinco (5) años, dentro del cual la UGPPP podrá iniciar la actuación de determinación de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, no aplica al caso, por ser posterior a los períodos objeto de fiscalización.» (Énfasis de la Sala) Con fundamento en lo citado, se colige que si bien la Ley 1151 de 2007 no estableció un término dentro del cual podría iniciar esas actuaciones, como sí lo hizo la Ley 1607 de 2012, se debe acudir a la remisión al Estatuto Tributario, para verificar la firmeza de las declaraciones presentadas por el aportante.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 17 Entonces, al confrontar la vigencia de las normas, se entiende que el término de firmeza de las autoliquidaciones contenidas en las planillas PILA, para los períodos anteriores al 26 de diciembre de 2012, se rigen por lo contemplado en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el libro V, títulos I, IV, V y VI del Estatuto Tributario.
Es decir, el plazo de firmeza es de 2 años, conforme a lo previsto en el artículo 714 del Estatuto Tributario. De otro lado, para los períodos posteriores al 26 de diciembre de 2012, el término de firmeza es de 5 años, de acuerdo al parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012. Bajo ese contexto, debe determinarse cuál es el vencimiento del plazo para presentar las declaraciones de las contribuciones parafiscales al sistema de la protección social, y con ello, debe señalarse que, en los trabajadores dependientes, esto es, los vinculados mediante contrato de trabajo, la seguridad social se paga mes vencido, y debe acudirse a los plazos previstos en el artículo 1º del Decreto 1670 de 2007, el cual estipula: «ARTÍCULO 1°.
PLAZOS PARA LA AUTOLIQUIDACIÓN Y EL PAGO DE LOS APORTES A LOS SUBSISTEMAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL PARA APORTANTES DE 200 O MÁS COTIZANTES. Quienes deben realizar aportes a los subsistemas de Salud, Pensiones y Riesgos Profesionales del Sistema de Seguridad Social Integral, así como los destinados al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF y a las Cajas de Compensación Familiar y a la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP y para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Distritales y Municipales, cuyas nóminas de trabajadores activos o pensionados contengan 200 o más cotizantes, efectuarán sus aportes en las fechas que se indican a continuación: Dos últimos dígitos del NIT o documento de identificación Día hábil de vencimiento 00 al 10 1 11 al 23 2 24 al 36 3 37 al 49 4 50 al 62 5 63 al 75 6 76 al 88 7 89 al 99 8 ».
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 18 De conformidad con los dos últimos dígitos del NIT de la aportante (62), el plazo para presentar la respectiva declaración vencía el quinto día hábil de cada mes. Así las cosas, para determinar la firmeza de las declaraciones presentadas por la demandante durante el año 2013, debe contarse el plazo de cinco (5) años desde el vencimiento del plazo para declarar o desde la fecha en que presentó la respectiva declaración. En ese orden, revisados los antecedentes, se tienen los siguientes plazos: Período Vencimiento del plazo para declarar Fecha presentación última declaración por período Término de cinco (5) años Febrero 07/03/2013 13/03/2013 13/03/2018 Marzo 05/04/2013 13/06/2013 13/06/2018 Abril 08/05/2013 13/06/2013 13/06/2018 Mayo 11/06/2013 14/06/2013 14/06/2018 Junio 08/07/2013 03/09/2013 03/09/2018 Julio 08/08/2013 20/09/2013 20/09/2018 Agosto 06/09/2013 15/10/2013 15/10/2018 Septiembre 07/10/2013 10/10/2013 10/10/2018 Octubre 08/11/2013 14/11/2013 14/11/2018 Noviembre 06/12/2013 11/12/2013 11/12/2018 Diciembre 09/01/2014 14/01/2014 14/01/2019 En el caso concreto, las planillas PILA correspondientes al año 2013 fueron presentadas después del 26 de diciembre de 2012, puntualmente desde marzo de 2013 a enero de 2014.
Por tanto, no existe duda de que la norma procedente es la Ley 1607 de 2012. Resulta imperioso resaltar que esta Sala de Decisión ha reiterado17 que no cualquier requerimiento puede afectar la firmeza de las autoliquidaciones, como, por ejemplo, con los requerimientos de información, ya que allí no se detalla de manera específica una proposición de liquidación de aportes.
Por el contrario, su contenido no trasciende a lo eminentemente informativo, con el propósito de que la aportante allegue los documentos 17 Entre otras, las sentencias de 27 de mayo de 2021, M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya Rad.: 110013337-044-2015-00178-01; de 06 de mayo de 2021, M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda. Rad.: 110013337-040-2016-00217-02, de 04 de agosto de 2022 MP.
Carmen Amparo Ponce Rad. 25000-23-37-000-2018-00668-00 y de 18 de abril de 2024, M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya Rad. 110013337-044-2021-00258-01. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 19 que acrediten que se efectuaron las contribuciones al sistema de la protección social, de ahí que no puedan estimarse los requerimientos de información como actos previos a la liquidación oficial, sino que, se considere el requerimiento para declarar y/o corregir como el acto que impide la firmeza de la declaración18.
Anterior criterio que ha sido avalado por el Consejo de Estado en sentencia de 29 de junio de 202319. En el presente asunto, está demostrado -punto 7.2.3.- que el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2018-02171 de 22 de noviembre de 2018 fue notificado a la demandante el 26 de diciembre de 2018, acto que, en congruencia con la postura de esta Sala, interrumpe la caducidad de la facultad fiscalizadora de la UGPP.
Por lo tanto, se concluye que la UGPP expidió por fuera de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante declaró por valores presuntamente inferiores respecto de los períodos de febrero a noviembre de 2013, por contera, la UGPP no se encontraba facultada para fiscalizar los períodos de febrero a noviembre de 2013, dado que las PILA cobraron firmeza desde diciembre de 2013, situación que no acontece con la PILA del mes de diciembre de 2013 toda vez que esta iba a cobrar firmeza en el mes de enero de 2014.
Con arraigo en lo analizado, le asiste razón al a quo en determinar la firmeza de las autoliquidaciones para los meses de febrero a noviembre de 2013 porque entre la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir y la autoliquidación de aportes realizadas transcurrieron más de cinco (5) años que señala la Ley 1607 de 2012. Sin embargo, en la sentencia de 20 de enero de 2023, el Juzgado declaró la nulidad parcial de los actos «por los períodos de enero a noviembre de 2013» y en el ordinal segundo declaró la firmeza de la autoliquidación de 18 Al respecto, el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 contempla que «Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación (…)». 19 Expediente interno nro. 27166.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 20 enero de 2023, período el cual no objeto de fiscalización, según la lectura de los actos administrativos acusados, por lo que se modificará la sentencia proferida en tal sentido. No prospera la censura planteada por la UGPP.
7.3.2. AJUSTES DEL MES DE DICIEMBRE DE 2013. Argumenta el apoderado judicial de la parte actora que el Juez de primera instancia no analizó los demás cargos esgrimidos del libelo introductorio frente al mes de diciembre de 2013. Sobre el particular, la Sala recuerda que los artículos 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 280 y 281 del Código General del Proceso regulan el contenido de las sentencias, exigiendo, entre otras, que la sentencia debe ser motivada, debe contener un breve resumen de la demanda y de su contestación y debe «estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda».
Claro lo anterior, y una vez revisada la demanda como los cargos analizados en la sentencia de primera instancia, la Sala nota que el a quo se relevó de estudiar los cargos 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 y 2.7. respecto al mes de diciembre de 2013 bajo el fundamento de que había procedido el primer cargo respecto de los períodos de febrero a noviembre de 2013.
Lo anterior da cuenta que el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Bogotá incurrió en flagrante error, toda vez que no emitió pronunciamiento frente a los cargos y pretensiones esbozadas en la demanda. En virtud de lo anterior, le asiste razón al apoderado judicial de la parte actora, empero, tal circunstancia no deriva en la nulidad total de los actos administrativos acusados, de ahí que en garantía del principio de congruencia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, esta Sala de Decisión proceda a estudiar los cargos obviados por el a quo en lo que refiere al mes de diciembre de 2013 y conminará al Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo para que en los asuntos Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 21 sometidos a su conocimiento dicte sentencia de acuerdo con las exigencias previstas en los artículos referenciados.
7.3.2.1. EXTRALIMITACIÓN DE COMPETENCIAS. Se pone de presente que mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 se creó la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP-, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente en la que se le asignó las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social y para este efecto, podrá solicitar a los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Después, con el Decreto 575 de 201320, se derogó el Decreto 169 de 200821, y se modificó la estructura de la UGPP y se determinaron las funciones de sus dependencias, tales como las de la Subdirección de Obligaciones, que se encarga de proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones22, así como de la verificación del cumplimiento de las obligaciones relacionadas con el pago de los aportes parafiscales entre otras funciones. 20 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias. 21 Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. 22 ARTÍCULO
21. SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE OBLIGACIONES. Corresponde a la Subdirección de Determinación de Obligaciones desarrollar las siguientes funciones: (…) 10. Proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones de acuerdo con la ley. (…) 15. Las demás que se le asignen y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 22 Competencia que fue ratificada en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, de cuyo contenido se puntualiza que la UGPP es la entidad facultada para adelantar las acciones de determinación y cobro de las contribuciones parafiscales sin requerir de actuaciones previas y persuasivas por parte de las administradoras.
De forma similar, se extrae de ese canon normativo que se instituyó la facultad sancionatoria de la UGPP a partir de su expedición, tal como se lee a continuación: «ARTÍCULO 178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras.
Parágrafo 1o. Las administradoras del Sistema de la Protección Social continuarán adelantando las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, para tal efecto las administradoras estarán obligadas a aplicar los estándares de procesos que fije la UGPP. La UGPP conserva la facultad de adelantar el cobro sobre aquellos casos que considere conveniente adelantarlo directamente y de forma preferente, sin que esto implique que las administradoras se eximan de las responsabilidades fijadas legalmente por la omisión en el cobro de los aportes.
Parágrafo 2o. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.
En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida (Negrillas de la Sala). De lo anterior, se concluye que la UGPP tiene plenas facultades para ejercer funciones de fiscalización, determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social, habida cuenta que puede adelantar las investigaciones que estime pertinentes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social de conformidad con lo establecido en el artículo 21 del Decreto 575 de 2013.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 23 En estas condiciones, no es procedente el argumento que refiere a la extralimitación de funciones de la UGPP, pues la exposición normativa conduce a concluir que esta cuenta con las facultades para la valoración de las pruebas allegadas por los aportantes, tales como los contratos laborales y sus clausulados con el fin de determinar el carácter salarial o no de los pagos realizados y, por consiguiente, establecer si estos hacen parte del ingreso base de cotización. Por las anteriores razones, la Sala considera que el argumento de la demandante no tiene vocación de prosperidad, en tanto es evidente la competencia de la UGPP para adelantar la investigación de las autoliquidaciones presentadas por la actora en el mes de diciembre de 2013, circunstancia por la cual el cargo 2.2.7. no está llamado a prosperar.
De otra parte, concordante con lo acabado de exponer, y como se relató en el acápite 2.2., la demandante cuestiona que la UGPP, bajo la supuesta noción del principio de correspondencia, modificó el IBC declarado en las PILA y no tuvo en cuenta los pagos que se han realizado a través de las planillas -cargo 2.2.2.-. Frente a ello, se insiste la UGPP tiene plena facultades para ejercer funciones de fiscalización, determinación y cobro de las contribuciones de la Protección Social, habida cuenta que puede adelantar las investigaciones que estime pertinentes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales, por contera, le es totalmente modificar el valor del IBC.
En lo que respecta a que la demandada no ha tenido en cuenta pagos que se han realizado a través de la PILA, pone de presente la Sala que la UGPP en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración «verificó todos los pagos registrados en la base de datos del Ministerio de Salud y de la Protección Social a nombre de la sociedad aportante», lo que conlleva a considerar infundado el reproche, máxime cuando el apoderado judicial de la actora únicamente se limita a mencionar dicho supuesto sin ni si quiera Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 24 referenciar o señalar la planilla obviada en la aplicación de pagos.
Por las anteriores razones, no prospera el cargo 2.2.2.
7.3.2.2. DEL PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA. La Sala pone de presente que uno de los principios que rige el procedimiento de determinación oficial de un impuesto, es el principio de correspondencia, según el cual, la liquidación oficial debe contraerse a los hechos que hubieren sido analizados en el requerimiento especial, en razón a que a partir de dicho acto la Administración fija por primera vez los puntos que considera inexactos en la declaración23.
De ese modo, una vez la UGPP ha emitido el requerimiento especial, queda delimitado el marco dentro del cual cursará el procedimiento de fiscalización. En el caso concreto, el procedimiento administrativo no desconoció el principio de correspondencia, toda vez que los hechos discutidos fueron los mismos tanto en el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.
RCD- 2018-02171 de 22 de noviembre de 2018, como en la Liquidación Oficial nro. RDO-2019-02480 de 8 de agosto de 2019, pues, el procedimiento se ciñó a verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de aportes parafiscales del año 2013. No prospera el cargo nro. 2.2.2 del concepto de violación.
7.3.2.3. LO REPORTADO PARA EL MES DE DICIEMBRE DE 2013. Censura la demandante que la UGPP liquidó erróneamente el IBC porque: i) incluyó auxilios no salariales en el IBC -cargo 2.2.2.-, ii) incluyó el auxilio de transporte en el cálculo del 40% de que trata la Ley 1393 de 2010 -cargo 2.2.3-, iii) desconoció las novedades de vacaciones y retiro definitivo -cargos 2.2.4. y 2.2.6.- y, iv) realizó ajustes con destino al Fondo de Solidaridad 23 Providencia de 21 de febrero de 2019, Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente: 22510.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 25 Pensional -cargo 2.2.5.-, empero, sin efectuar ningún razonamiento para ese efecto, ni se relacionó ningún trabajador y período especifico. Para resolver, la Sala trae a colación que de conformidad con el principio de justicia rogada el Juez Administrativo no puede declarar la nulidad de los actos administrativos con fundamento en razones o causales que la parte interesada no haya esbozado en la demanda, toda vez que este postulado se refiere a la carga procesal que debe asumir la demandante cuando demanda la nulidad de un acto administrativo, que implica, entre muchos otros presupuestos, la formulación de los cargos de nulidad contra el acto acusado con especificación de las normas jurídicas que se consideran violadas y la exposición del respectivo concepto de violación, obligación y carga que en todo caso el Juez no debe asumir por la demandante.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado: «Del mismo modo, ha aseverado que “el principio de la justicia rogada obedece a un criterio netamente positivista apoyado en la prevalencia de las fuentes del derecho radicadas principal y esencialmente en la Ley. No obstante, el artículo 228 de la Constitución, modificó esa concepción para apostar por el derecho sustancial como valor supremo en la aplicación del derecho, circunstancia fundante de nuestro orden jurídico que le obliga al Juez a tener que adoptar un examen de contenido en los casos bajo su cuidado, de tal manera que logre armonizar con coherencia el poder regulador de la regla jurídica positiva y la vigencia sustantiva de los derechos, supuesto que evidencia una restricción al mentado principio de la justicia rogada restándole al Juez la facultad de advertir la vigencia del derecho pero al mismo tiempo negarlo por una circunstancia adjetiva imputable al apoderado de la actora; en otras palabras, las vicisitudes de la mera técnica procesal en la introducción de las demandas no pueden convertirse en un factor determinante para la suerte de los derechos, de no ser ello así, los ciudadanos están sometidos a un azar extraño a la razón y absolutamente distante de la justicia”[29]. 5.6.
En conclusión, el concepto de justicia rogada pasó de estar restringida a los cargos de violación presentados en la demanda por el accionante, a la relación jurídica procesal trabada entre las partes procesales, así como al material probatorio y los argumentos que se formularon en el proceso que se encuentra en el expediente»24 (La Sala Resalta). 24 T-553 de 2012.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 26 De otra parte, esta Sala de Decisión25, destaca, que el Consejo de Estado ha enfatizado sobre la necesidad de la carga argumentativa del interesado para sacar avante sus pretensiones, así: «En esos términos, la Sección Cuarta tiene establecido que la mayor concreción del reproche de la autoridad tributaria, frente a la aplicación y alcance de los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario, tendrá como correlato un mayor despliegue probatorio por parte del administrado, pues ese nivel de especificidad requerirá mayor diligencia, carga argumentativa y demostraciones técnicas por parte del contribuyente.
Lo que interesa a efectos del juicio de causalidad que se debe adelantar para determinar la deducibilidad de un gasto es, en definitiva, que la actividad llevada a cabo por el contribuyente tenga la connotación de lucrativa, aunque no esté enunciada en el objeto social.»26 Aunado a esa exigencia de carga argumentativa, se acompasa las consecuencias de la omisión probatoria advertida en tal sentido, pues, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 167 del Código General del Proceso, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», canon que consagra, en esos términos, el principio de la carga de la prueba, según le indican al juez cuál debe ser su decisión cuando en el proceso no se acreditan los hechos o fundamentos de la causa pretendi de la demanda27.
Carga de la prueba sustentada, como lo ha precisado el Consejo de Estado, en el principio de autorresponsabilidad de las partes, que se constituye en el requerimiento de la conducta procesal facultativa exigible a quien le interesa sacar avante sus pretensiones y evitar una decisión desfavorable28. Además, ha manifestado la doctrina29 que son tres (3) las reglas que informan la carga de la prueba, a saber: 25 Entre otras, providencia de 10 de noviembre de 2023, M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, radicado: 110013337-043-2020-00299-01 26 Sentencia 26 de febrero de 2020- Consejo de Estado- Sección Cuarta.
C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Expediente: 25000233700020140053901. 27 Sentencia de 17 de marzo de 2010, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente: 15.682. 28 Providencia de 29 de octubre de 2012, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Danilo Rojas Betancourth, expediente: 21429. 29 Rocha Alvira, Antonio;
De la prueba en el Derecho, Clásicos Jurídicos Colombianos, Biblioteca Jurídica Diké, Medellín, 1990, p. 61 y 62: cita de Providencia de 29 de octubre de 2012, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Danilo Rojas Betancourth, expediente: 21429. Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 27 1.
Onus probandi incumbit actori, esto es, que al demandante le incumbe el deber de probar los hechos en que funda su acción. 2. Reus, in excipiendo, fit actor, es decir, que el demandado cuando excepciona o se defiende debe probar los hechos en que funda su defensa y, 3. Actore non probande, reus absolvitur; que el demandado ha de ser absuelto de los cargos o acción del demandante, si esté no logró en el proceso probar los hechos y fundamentos constitutivos de su demanda.
A pesar de lo anterior, y si en gracia de discusión se aceptara que la demandante cumplió con la carga argumentativa, la Sala de oficio analizará un trabajador por cada reparo con el propósito de contrarrestar si la UGPP desconoció los valores reportados y la naturaleza y efectos de los factores, previa la verificación de que para el mes de diciembre de 2013 exista algún ajuste o reporte al respecto.
Al filtrarse el archivo SQL de la resolución que desató el recurso de reconsideración por el período de diciembre de 2013 (74 registros), advierte la Sala que únicamente persisten ajustes a los Subsistemas de Pensión y Caja de Compensación Familiar: Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 28 Lo que deriva que deba negarse desde ya el cargo de los supuestos ajustes con destino al Fondo de Solidaridad Pensional, como quiera que la UGPP no realizó ajustes con destino a dicho fondo para el mes de diciembre de 2013.
No prospera el cargo nro. 2.2.5. Seguidamente, al verificarse el IBC determinado al momento de proferirse la resolución que desató el recurso de reconsideración, observa la Sala que la UGPP únicamente incluyó en el IBC lo pagado por concepto de sueldo y/o salario, de ahí que no se haya incluido auxilios no salariales en el IBC o se hubiese efectuado sobre el auxilio de transporte el cálculo del 40% de que trata la Ley 1393 de 2010.
Tampoco prosperan los cargos 2.2.2. y 2.2.3. De otra parte, en lo que respecta a la novedad de retiro definitivo, la Sala percata que la UGPP solamente consideró a 3 trabajadores que laboraron menos de 30 días, esto son: Respecto a estos, determinó el IBC a partir del sueldo: Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 29 Ahora, contrastando lo anterior, con lo informado en su nómina por la parte actora para el mes de diciembre de 2013, se determina que la UGPP respetó los valores reportados por la demandante, pues, Frente al señor John Gilbert Herrera Guzmán, la demandante reportó que había laborado por 13 días como consecuencia que fue vinculado el 13 de diciembre de 2013 y fue retirado el 25 de diciembre de 2013, devengando la suma de $255.450: En lo que respecta al señor Miguel Semanate Samboni, la actora informó que había laborado un día, fruto de haber sido retirado el 1º de diciembre de 2013, devengando la suma de $19.650: En lo que respecta al señor Abercio Trujillo Mamian, SIT S.A.S. reportó que había laborado 29 días, consecuencia de haber sido vinculado el 2 de diciembre de 2013, devengando la suma de $569.850: No prospera el cargo nro. 2.2.6.
Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 30 Por último, y frente a las novedades de vacaciones, la Sala constata que SOLUCIONES INTEGRALES PARA EL TRANSPORTE SIT S.A.S no reportó a la UGPP para el mes de diciembre de 2013 vacaciones disfrutadas en tiempo, ni compensadas en dinero, según se filtra de las siguientes columnas de la nómina de la demandante: No prospera el cargo 2.2.4.
Por todo lo antedicho y de acuerdo con el análisis de los cargos formulados, la Sala revocará la sentencia de primera instancia dada su falta de congruencia entre lo argumentado y pedido por la parte actora y lo analizado y resuelto por el Juez y, declarará la nulidad parcial de los actos enjuiciados, pero bajo las consideraciones expuestas en la presente providencia, esto es, en el sentido de determinar la firmeza de las autodeclaraciones para los meses de febrero a noviembre de 2013.
En lo demás -mes de diciembre de 2013- se negarán las pretensiones. Así también se conminará al Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo para que en los asuntos sometidos a su conocimiento dicte sentencia de acuerdo con las exigencias previstas en los artículos 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 280 y 281 del Código General del Proceso.
En razón y mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia de 20 de enero de 2023, Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 31 proferida por el JUZGADO CUARENTA Y TRES ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, de conformidad con lo expuesto en la motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: En consecuencia, DECLÁRASE la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en la Liquidación Oficial RDO-2019-02480 del 8 de agosto de 2019 y en la Resolución RDC-2021-01396 del 25 de mayo de 2021, pero bajo las consideraciones expuestas en la presente providencia. A título de restablecimiento, DECLÁRASE LA FIRMEZA de las planillas integradas de liquidación de aportes PILA, presentadas por la sociedad SOLUCIONES INTEGRALES PARA EL TRANSPORTE –SIT- S.A.S., respecto de los períodos de febrero a noviembre de 2013.
TERCERO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: CONMINASE al Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo para que en los asuntos sometidos a su conocimiento dicte sentencia de acuerdo con las exigencias previstas en los artículos 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 280 y 281 del Código General del Proceso QUINTO:
NOTIFÍQUESE por correo electrónico la presente providencia así: Demandante: sitbogota@gmail.com notificaciones339@gmail.com Demandada: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co vgamboa@ugpp.gov.co jquirogar@ugpp.gov.co Radicación No.: 11001-33-37-043-2021-00252-01 Demandante: Soluciones Integrales para el Transporte -SIT S.A.S. 32 Ministerio Público: procesosjudiciales@procuraduria.gov.co djbernal@procuraduria.gov.co SEXTO: INFÓRMESE a las partes que los recursos, solicitudes de aclaración o complementación frente a la presente providencia deberán radicarse en la siguiente ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/.
SÉPTIMO: DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen previas las anotaciones que sean menester. Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que conforman la Sala de la Sección Cuarta-Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en sesión de la fecha. Acta No. ______ Firmada electrónicamente NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA Magistrada Ponente Firmada electrónicamente MERY CECILIA MORENO AMAYA Magistrada Firmada electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada