DERECHO A LA PROTESTA - Competencia del alcalde para reglamentar el derecho a la protesta – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si el Decreto 2254 de 2013, expedido por el Alcalde de Medellín, es acorde a las competencias en materia de orden público que le son conferidas a los Alcaldes Municipales, tal como lo consideró la Juez de Primera Instancia, o si por el contrario, con su expedición se transgredió la reserva de ley estatutaria para regular el derecho de reunión y a la manifestación pública, dispuestos en su conjunto por los artículos 37 y 152 de la Constitución Política.
Extracto: ( ) La reglamentación que se hace del derecho a la protesta mediante el Decreto 2254 de 2013 va más allá de regular procedimientos y trámites, pues incorpora serias limitaciones de este derecho fundamental. Así por ejemplo, disiente la Sala frente al fallo de primera instancia cuando se afirma que la norma simplemente reproduce el deber de dar aviso de las reuniones que se pretendan celebrar, contemplado en el Decreto 1355 de 1970.
Por el contrario, el acto administrativo demandado va mucho más allá de reproducir el deber de dar aviso y contempla incluso una autorización (artículo 3°), que el Alcalde Municipal podrá otorgar o negar cuando se presenten múltiples solicitudes para una misma jornada. ( ) Además de incorporar una competencia para autorizar la realización de movilizaciones, abiertamente contraria a la jurisprudencia constitucional, el Decreto demandado contiene una serie de limitaciones al ejercicio del derecho a la protesta social, que implican una extralimitación de funciones del Alcalde Municipal al reglamentar un derecho fundamental que cuenta con reserva de ley estatutaria.
Así pues, el artículo 4° del Decreto demandado, incorpora unas causales de suspensión de las manifestaciones públicas, el artículo 5° incluye la posibilidad de disolver las manifestaciones públicas cuando algún participante porte armas u objetos que puedan ser utilizados para agredir a otros, y el artículo 6° establece una prohibición de usar máscaras u otros elementos que cubran el rostro, regulaciones que no sólo limitan los derechos fundamentales a la reunión y protesta pacífica, sino que tiene incidencia con otros derechos fundamentales como la libertad de expresión y derechos políticos, lo que hace entonces indispensable que su regulación sea expedida a través de una Ley Estatutaria, no por una Ley Ordinaria, y mucho menos por un Decreto Municipal.
( ) La fundamentación expuesta en la Sentencia C-233 de 2017 es suficiente fuente normativa para declarar la nulidad del Decreto 2254 de 2013 pues si el legislador ordinario no es competente para regular y limitar el derecho a la protesta, menos lo puede ser el Alcalde Municipal, quien además no cuenta con una autorización legal de rango estatutario que le permita reglamentar este derecho.
( ) Siguiendo este análisis de la Corte Constitucional, es claro que para que los alcaldes y autoridades municipales reglamenten el derecho a la protesta social se requiere que medie una autorización o regulación de este asunto a través de una ley estatutaria, inexistente jurídicamente a este punto. ( ) Para la Sala es importante enfatizar que la declaratoria de nulidad de este acto administrativo no deja desprovisto al Alcalde Municipal de Medellín para ejercer sus funciones y competencias en materia de orden público y seguridad ciudadana, pues cuenta con amplias facultades legales para ello establecidas en la Ley 1801 de 2016, en el Código Penal colombiano, en la Ley 136 de 1994, en la Ley 1551 de 2012, entre otras normas de rango legal.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERR Medellín, veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de control Nulidad Radicado 05001-33-33-035-2016-00569-01 Instancia Segunda Sentencia 151 de 2024 Demandante Carlos Esteban Romo Delgado Demandado -Municipio de Medellín Tema: Competencia de un alcalde municipal para reglamentar el derecho a la protesta.
Reserva de ley estatutaria para regular derechos fundamentales. Decisión: Revoca decisión de primera instancia. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante en nombre propio, en contra de la sentencia del 20 de enero de 2017, proferida por el Juzgado 35 Administrativo Oral de Medellín, en donde se resolvió: “PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda promovida por CARLOS ESTEBAN ROMO DELGADO identificado con cédula de ciudadanía No. 1.128.265.948 contra el Decreto 2254 de 2013, expedido por el alcalde del MUNICIPIO DE MEDELLIN con Nit. 890.905.211-1, conforme ha quedado motivado.
SEGUNDO: ADVERTIR al alcalde del MUNICIPIO DE MEDELLÍN con Nit. 890.905.211-1 que la interpretación constitucionalmente válida del aviso previo a que se refiere el Decreto 2254 de 2013 se somete a las mismas limitaciones establecidas en la sentencia C-742 de 2012.
TERCERO: RECURSOS. Contra la presente decisión procede apelación ante el honorable Tribunal Administrativo de Antioquia.
CUARTO. En firme el presente proveído, por Secretaría procédase a ARCHIVAR lo actuado previa desanotación en los sistemas de registro.” Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 I.
ANTECEDENTES 1. La demanda y su objeto. Se solicita declarar la nulidad del Decreto Número 2254 del 13 de noviembre de 2013 “Por medio del cual se establecen los requisitos y condiciones para la realización de marchas, reuniones, plantones y desfiles en sitio público” expedido por el Acalde de Medellín. 2. Los fundamentos de la pretensión de nulidad El demandante solicita declarar la nulidad del Decreto 2254 de 2013, expedido por el alcalde del Municipio de Medellín, que regula las condiciones para la realización de marchas y manifestaciones en la ciudad.
Como fundamentos de violación se expone la vulneración de los artículos 37 y 152 de la Constitución Política de Colombia. De acuerdo con el demandante el artículo 37 de la Constitución Política contiene una reserva legal para regular el derecho a la protesta social al indicar expresamente que “Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”.
Adicionalmente el artículo 152 de la Constitución Política ordena que este derecho sea regulado no solo mediante una ley sino específicamente mediante el trámite de ley estatutaria, al tratarse de la regulación de un derecho fundamental para los cuales la Constitución establece esta garantía reforzada. De esta forma considera el demandante, el Alcalde de Medellín extralimitó sus competencias al regular, reglamentar y limitar la protesta social, siendo este un derecho que tiene reserva de ley estatutaria. 3.
La actuación procesal y la sentencia de primera instancia. La demanda fue repartida el 30 de junio de 2016 y se admitió la demanda mediante auto del 7 de julio de 2016, por el Juzgado 35 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, notificándose en debida forma. Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 Una vez agotado el término de traslado, y tramitado debidamente el proceso, el Juzgado profirió sentencia el 20 de enero de 2017, negando las pretensiones del medio de control de nulidad. 3.1.
En su fallo, consideró el Juzgado de primera instancia que el derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, consagrado en el artículo 37 de la Constitución Política de Colombia, puede estar sujeto a limitaciones siempre que estas sean necesarias en una sociedad democrática para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas, o los derechos y libertades de los demás. Las restricciones al derecho a la protesta social, como el requisito de aviso previo a la autoridad, están previstas en el artículo 102 del Código Nacional de Policía y fundamentadas también en el artículo 44 de la Ley 1453 de 2011, que adicionó al Código Penal el delito de obstrucción a vías públicas que afecten el orden público.
Específicamente el aviso previo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-742 de 2012, la cual establece que dicho aviso no debe interpretarse como una autorización para ejercer el derecho, sino como un mecanismo para que las autoridades puedan tomar medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las actividades comunitarias.
Señala que el Decreto 2254 de 2013 no introduce nuevas limitaciones al derecho de protesta, sino que reproduce disposiciones ya establecidas en normas superiores que están vigentes y son constitucionalmente válidas. Por lo tanto, se concluye que el Alcalde de Medellín no ha desbordado sus competencias al expedir el Decreto, ya que este se encuentra alineado con las disposiciones del Código Nacional de Policía y la Ley 1453 de 2011.
En cuanto a la competencia del alcalde para regular el derecho a la protesta social, argumenta que la función del Decreto no es la de limitar arbitrariamente el derecho, sino la de asegurar que su ejercicio se realice dentro de un marco que garantice la seguridad y el orden público, esto es, coherente con el artículo 315-2 de la Constitución y la Ley 136 de 1994 que facultan a los alcaldes para mantener el orden público en sus respectivas jurisdicciones.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 Finalmente, enfatiza que las limitaciones impuestas por el Decreto están dirigidas a proteger las libertades y derechos de los demás ciudadanos, en consonancia con los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, los cuales forman parte del bloque de constitucionalidad según el artículo 93 de la Constitución Política.
En conclusión, el Juzgado en primera instancia determina que los cargos de ilegalidad propuestos por la demanda no prosperan, ya que el Decreto 2254 de 2013 no viola los artículos 37 y 152 de la Constitución Política de Colombia y el Alcalde de Medellín actuó dentro de sus competencias. Conforme a lo expuesto, el Despacho de primera instancia procedió a negar la pretensión de nulidad de la demanda. 4.
El recurso de impugnación. La parte demandante, dentro del término legal interpuso recurso de apelación, en donde manifestó lo siguiente: Argumenta que la sentencia impugnada presenta errores significativos y no resolvió adecuadamente el asunto litigioso propuesto en la demanda. En primer lugar, sostiene que la sentencia redujo el problema jurídico a un asunto de legalidad cuando en realidad se trataba de una incompatibilidad constitucional respecto a los límites al ejercicio de la protesta social establecidos en el Decreto 2254 de 2013.
El demandante argumenta que el Juzgado no se pronunció sobre el fondo del litigio, es decir, la prohibición expresa que tienen las autoridades administrativas de establecer límites al derecho de protesta social sin una ley estatutaria que lo autorice. Según el demandante, el Decreto 2254 de 2013 reglamenta aspectos esenciales del derecho fundamental a la protesta social, como autorizaciones, causales de suspensión y prohibiciones, lo cual está reservado únicamente al legislador mediante una ley estatutaria conforme al artículo 152 de la Constitución Política de Colombia.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 El recurso de apelación enfatiza que el Juzgado cometió un error al considerar que el Decreto simplemente reproduce disposiciones de la Ley 1453 de 2011 y el Código Nacional de Policía. El demandante subraya que, aunque el aviso previo es una medida constitucionalmente aceptada, el Decreto 2254 de 2013 introduce limitaciones adicionales que no están contempladas en las leyes mencionadas, excediendo así la competencia del alcalde y violando el artículo 37 de la Constitución. Asimismo, señala que no tuvo en cuenta que la regulación del derecho a la protesta social mediante decretos municipales es inconstitucional, ya que según el artículo 37 de la Constitución y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, solo una ley estatutaria puede establecer límites y regulaciones a este derecho.
Cita la sentencia C-742 de 2012 para resaltar que cualquier reglamentación administrativa sobre la protesta social debe ser estrictamente interpretada y no puede ir más allá de lo que la ley permite. Finalmente, el demandante solicita que el Tribunal Administrativo de Antioquia revoque la sentencia de primera instancia y declare la nulidad del Decreto 2254 de 2013, al considerar que el Juzgado no evaluó adecuadamente la inconstitucionalidad del Decreto y se desvió del problema jurídico central.
El recurso de apelación enfatiza la necesidad de una regulación precisa y ajustada a la Constitución para proteger adecuadamente los derechos fundamentales, y que cualquier limitación a estos derechos debe estar claramente respaldada por una ley estatutaria. Conforme lo expuesto, solicita se revoque la sentencia de primera instancia y se concedan las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero 1) objeto de la apelación y competencia del superior, 2) problema jurídico, 3) análisis de la impugnación 4) condena en costas.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 1. Objeto de la apelación y competencia del superior El artículo 153º de la Ley 1437 de 2011, señala: “Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…)”.
En consecuencia, es competente esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia para resolver, conforme a Derecho, el recurso propuesto por la parte en contra del fallo de primera instancia. 1. Problema jurídico. La Sala considera que el problema jurídico consiste en determinar si el Decreto 2254 de 2013, expedido por el Alcalde de Medellín, es acorde a las competencias en materia de orden público que le son conferidas a los Alcaldes Municipales, tal como lo consideró la Juez de Primera Instancia, o si por el contrario, con su expedición se transgredió la reserva de ley estatutaria para regular el derecho de reunión y a la manifestación pública, dispuestos en su conjunto por los artículos 37 y 152 de la Constitución Política. 3.
Análisis de la apelación contra la decisión de primera instancia. 3.1. Lo primero que debe advertir esta Sala, es que para la fecha en que fue proferida la Sentencia de primera instancia, la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana) era válida pero no vigente, pues había nacido ya a la vida jurídica, pero su vigencia estaba sometida a un plazo de seis meses después de su promulgación, por lo que entró en vigencia el 29 de enero de 2017, fecha posterior al fallo impugnado.
Con la promulgación del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016), no solo se incorporaron nuevas reglas y procedimientos al ordenamiento jurídico, sino que además sus disposiciones han sido objeto de estudio en acciones públicas de inconstitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, con lo cual se han definido y modificado los márgenes constitucionales de ciertos derechos allí regulados, como el derecho de reunión y a la manifestación pública, parámetros jurisprudenciales que resultan Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 relevantes para realizar el estudio de legalidad en contra del acto demandado en el presente caso por parte de esta Sala.
Así pues, al estudiar la constitucionalidad del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, respecto a la regulación que allí se hace del derecho a las reuniones y protestas sociales, la Corte Constitucional a través de diversos fallos de constitucionalidad ha delineado nuevos contornos para este derecho previsto en el artículo 37 de la Constitución Política.
Es con base en esta nueva base normativa y jurisprudencial de raigambre constitucional, que esta Sala de Decisión se ve avocada a declarar la nulidad del Decreto 2254 de 2013, al haberse regulado un derecho fundamental que tiene reserva de ley estatutaria, y por ello será revocada la sentencia proferida en primera instancia, tal como pasará a explicarse seguidamente. 3.2.
Del articulado del acto demandando, esto es el Decreto 2254 de 2013 “Por medio del cual se establecen los requisitos y condiciones para la realización de marchas, reuniones, plantones y desfiles en sitio público”, proferido el 13 de noviembre de 2013 por el Alcalde de Medellín, es dable concluir que reglamenta los derechos de reunión, manifestación y protesta.
El artículo 1° reza que:
ARTICULO PRIMERO. Aviso de las reuniones, desfiles o similares. Para la realización de reuniones, marchas, plantones, movilizaciones y desfiles en sitio público en el Municipio de Medellín, los organizadores deberán dar aviso por escrito a la Secretaria de Gobierno del Municipio de Medellin, con un mínimo de cuarenta y ocho (48) de antelación a la movilización. El aviso deberá estar suscrito por un número mínimo de tres (3) personas responsables de la actividad y contendrá como mínimo la indicación del día, hora, sitio, recorrido, número estimado de asistentes y nombre o denominación social de la persona natural o jurídica responsable de dichas actividades.
Los suscribientes del aviso responderán por los eventuales perjuicios generados a raíz de la actividad, en los términos de la normatividad vigente. Dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes al recibo del aviso de la actividad, la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos podrá citar Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 a los organizadores de la movilización, marcha o plantón, y adelantar reunión con; representantes de la Secretaría de Gobierno: y Derechos Humanos, Seguridad Movilidad, DAGRD y de la Policía Nacional, para definir el recorrido final, número de participantes del evento, responsabilidades, deberes y derechos de los organizadores y los términos del acompañamiento que las autoridades prestarán a la actividad.
PARÁGRAFO: Si se pretende culminar la reunión, marcha o desfile con un espectáculo público, se deberán reunir los requisitos establecidos en los artículos 16° y 17° de la Ley 1493 de 2011 y normas que lo reglamenten según la clase de convocatoria.” Como se observa, el artículo 1° reproduce el concepto de aviso previo, que traía el anterior Código Nacional de Policía, Decreto 1355 de 1970 y que regula el actual Código en el artículo 53.
El artículo 2° reza del acto demandado, reza que: “ARTÍCULO SEGUNDO. Responsabilidades. Le corresponderá a la Secretaria de Gobierno y Derechos Humanos del Municipio de Medellín, informar de manera oportuna a la Policía Nacional y a las entidades y dependencias competentes, la realización de la mencionada movilización, reunión, marcha, plantón o desfiles en sitio público, para los fines pertinentes.
Igualmente, la Subsecretaria de Derechos Humanos y la Personería de Medellín velarán por el respeto de los derechos humanos de los integrantes de la actividad y de los habitantes de la ciudad. Le corresponde a la Secretaría de Salud valorar y definir el acompañamiento de la marcha, movilización o protesta con ambulancias, así como la necesidad de determinar alerta hospitalaria.
Le corresponde al DAGRD determinar el nivel de riesgo de la actividad, definir y activar el plan de emergencias y coordinar el Puesto de Mando Unificado (PMU). Le corresponde a la Secretaría de Movilidad el acompañamiento de la actividad con agentes de tránsito o Policía de Tránsito y definir el plan de contingencia frente a la afectación de la movilidad en la ciudad.
Le corresponde a la Secretaría de Seguridad la coordinación con la Policía Nacional del acompañamiento de la actividad con integrantes de la fuerza pública y la definición de acciones cuando se presente afectación, del orden público.” Del artículo 2° se desprende que contempla medidas que deben tomar las distintas dependencias de la Alcaldía de Medellín ante movilizaciones sociales.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 El artículo 3° reza que: “ARTÍCULO TERCERO. - Actividades simultáneas. Con el fin de garantizar la seguridad de los participantes y el orden público, será facultativo de la entidad territorial la autorización de más de una manifestación programada para la misma fecha y horario.” El artículo 3° establece la posibilidad de la Alcaldía de no autorizar ciertas manifestaciones cuando se presenten varias en una misma jornada.
El artículo 4° reza que: “ARTÍCULO CUARTO. Causales de suspensión. Las reuniones, marchas, plantones y desfiles en sitios públicos, podrán ser suspendidas en los siguientes casos: 1. Cuando no hayan sido - anunciadas a la Administración Municipal con el cumplimiento de los requisitos y dentro de los términos estipulados. 2. Cuando se separe del recorrido avisado y aprobado por el Municipio de Medellin 3.
Cuando presenten violencia o afecten el orden público. 4. Cuando degenere en tumulto o cause intranquilidad o inseguridad pública. 5. Cuando contando con la respectiva indicación de la autoridad territorial para su circulación, obstruyan vías públicas no autorizadas en su recorrido. 6. Cuando por cualquier medio ilícito imposibiliten la circulación, bloquee vías públicas o dañe nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte público, colectivo o vehículo oficial.
En caso de caravanas de vehículos, estos deberán ocupar un solo carril de la vía o calzada y no podrán realizar zigzag durante su recorrido. 7. Cuando interrumpan la prestación del servicio público de transporte masivo como el METRO, METROPLUS, Sistema de Cables, Tranvía u otro. 8. Cuando se presente deterioro o destrucción de la propiedad privada o de bienes públicos 9.
Cuando se excedan o modifiquen unilateralmente por parte de los organizadores o participantes las condiciones de la actividad relacionadas en el aviso presentado ante la Administración y las observaciones que ésta realice sobre dicho aviso. Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 PARÁGRAFO: La suspensión de la Actividad por parte del Alcalde Municipal, su delegado o la Policía Nacional, se adelantará sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil o administrativa que se derive a los organizadores y/o participantes por las conductas en que se incurra durante la reunión, marcha, desfile o plantón.” El artículo 4° incorpora verdaderas limitaciones de los derechos de reunión, manifestación y protesta, estableciendo unas causales extralegales de suspensión de este tipo de eventos.
El artículo 5° reza que: “ARTÍCULO QUINTO. Porte de armas u objetos peligrosos. Si se advierte que los participantes portan armas u objetos que puedan ser utilizados para agredir a otros o para dañar la propiedad pública o privada, se procederá a retirar tales armas u objetos a las personas que los porten o a disolver la reunión o el desfile, según las circunstancias.” El artículo 5° establece la posibilidad de disolver manifestaciones públicas cuando algún participante porte armas u objetos que puedan ser utilizados para agredir a otros.
El artículo 6° reza que: “ARTÍCULO SEXTO. Ocultamiento de la identidad. En las protestas, marchas o manifestaciones públicas no se podrá utilizar capuchas, máscaras, pasamontañas o cualquier otro elemento que cubra el rostro y dificulte la identificación de persona que participe en las mismas. El incumplimiento a esta disposición dará lugar a que la autoridad de Policía disuelva o interrumpa las marchas, movilizaciones o protestas.
PARÁGRAFO: Se exceptúan de la anterior disposición los eventos que requieran maquillaje o disfraces, en desarrollo de actividades culturales, artísticas o simbólicas, siempre y cuando se haya incluido en el aviso de la Marcha Manifestación o Desfile la descripción de tales elementos.” Finalmente, el artículo 6° establece la prohibición de usar máscaras o elementos que cubran el rostro, lo cual va en contravía del derecho a la libertad de expresión. Como puede observarse, el Decreto 2254 de 2013 incurre en una regulación de los derechos de reunión, manifestación y protesta Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 contemplados en el artículo 37 de la Constitución Política como un derecho fundamental. 3.3.
La reglamentación que se hace del derecho a la protesta mediante el Decreto 2254 de 2013 va más allá de regular procedimientos y trámites, pues incorpora serias limitaciones de este derecho fundamental. Así por ejemplo, disiente la Sala frente al fallo de primera instancia cuando se afirma que la norma simplemente reproduce el deber de dar aviso de las reuniones que se pretendan celebrar, contemplado en el Decreto 1355 de 1970.
Por el contrario, el acto administrativo demandado va mucho más allá de reproducir el deber de dar aviso y contempla incluso una autorización (artículo 3°), que el Alcalde Municipal podrá otorgar o negar cuando se presenten múltiples solicitudes para una misma jornada. Es por ello que, el artículo 3° del Decreto accionado es abiertamente contrario al artículo 37 de la Constitución Política pues según reiterada doctrina constitucional, el deber de dar aviso no puede entenderse como una autorización, cuestión reiterada entre otras, en la Sentencia C-009 de 2018 en los siguientes términos: “Finalmente, cabe enfatizar que la jurisprudencia ha sido clara en establecer que, en tanto libertades, la regulación de los derechos que se derivan del artículo 37 de la Constitución no puede estar sujeta a autorizaciones, aun cuando se han permitido avisos en los eventos en los cuales esas manifestaciones se ejercen en lugares de tránsito público, con fundamento en la salvaguarda de valores importantes como la seguridad de los manifestantes, entre otros.
Sin embargo, tal aviso no tiene la calidad de una autorización, puesto que, por tratarse de un derecho de libertad, éste no puede limitarse injustificadamente.” (Subrayado por la Sala). 3.4. Además de incorporar una competencia para autorizar la realización de movilizaciones, abiertamente contraria a la jurisprudencia constitucional, el Decreto demandado contiene una serie de limitaciones al ejercicio del derecho a la protesta social, que implican una extralimitación de funciones del Alcalde Municipal al reglamentar un derecho fundamental que cuenta con reserva de ley estatutaria.
Así pues, el artículo 4° del Decreto demandado, incorpora unas causales de suspensión de las manifestaciones públicas, el artículo 5° incluye la Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 posibilidad de disolver las manifestaciones públicas cuando algún participante porte armas u objetos que puedan ser utilizados para agredir a otros, y el artículo 6° establece una prohibición de usar máscaras u otros elementos que cubran el rostro, regulaciones que no sólo limitan los derechos fundamentales a la reunión y protesta pacífica, sino que tiene incidencia con otros derechos fundamentales como la libertad de expresión y derechos políticos, lo que hace entonces indispensable que su regulación sea expedida a través de una Ley Estatutaria, no por una Ley Ordinaria, y mucho menos por un Decreto Municipal.
En Sentencia C-233 de 2017 la Corte Constitucional decidió sobre una demanda de inconstitucionalidad en contra de una diversidad de artículos del Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016), declarando la inexequibilidad de los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75, por violación de la reserva de Ley Estatutaria establecida en el literal a) el artículo 152 de la Constitución Política, articulado que regulaba el trámite y procedimiento del derecho a las manifestaciones públicas, tal como lo hace el acto acusado.
En esta ocasión la Corte Constitucional consideró lo siguiente sobre la transgresión del legislador: “El último de los criterios de evaluación para la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales, señala que la normatividad cuestionada debe consistir en la afectación o el desarrollo de los elementos estructurales del derecho.
Este último criterio también se satisface como lo ponen de presente lo dicho hasta ahora y el conjunto de principios, límites, restricciones, excepciones, prohibiciones y sanciones allí establecidos. Como principios comprometidos pueden contarse los de autonomía y libertad, que le permiten a las personas reunirse, expresar su pensamiento y manifestarse pública y pacíficamente; los principios de participación y pluralidad, especialmente política; el principio de protección y respeto de los derechos humanos, a cargo de la fuerza pública y de las otras autoridades; los principios de diferencia y diversidad; y los principios de proporcionalidad y necesidad.
Entre los límites más notorios puede señalarse que la reunión, manifestación y la libertad de expresión fueron sometidas por el legislador a los fines que este determinó en el artículo 53; el ejercicio Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 de esos derechos fue reglamentado minuciosamente. Se estableció un régimen de avisos y de permisos; se establecieron diversas clasificaciones y desde ellas, se fijaron requisitos para las actividades que implicaban reunión de personas.
Igualmente se hizo referencia al uso de las vías, a los reglamentos locales y a los límites impuestos a las conductas de los ciudadanos. Los enunciados normativos contienen bastantes prohibiciones, algunas de alta intensidad, acompañadas de un amplio régimen de sanciones. De este modo se prohíbe o cuando menos se censura el ejercicio de reuniones, manifestaciones y expresiones sin dar aviso previo y sin obtener permiso; se prohíbe la emisión de varias clases de comunicaciones y mensajes; se limita la actividad de la policía móvil antidisturbios si no hay necesidad, así como la participación del ejército, salvo en estado de excepción; y se establece un régimen especial y amplio de prohibiciones a los ciudadanos en toda clase de actividades y de aglomeraciones.
Las restricciones son también numerosas. Así, se debe dar aviso de la reunión y la manifestación con 48 horas de antelación, el aviso debe ser hecho por escrito y debe estar firmado por al menos tres personas; los solicitantes deben indicar el recorrido; se omite la referencia a la protesta espontánea. En consecuencia y como balance de todo lo anterior, la Sala considera que la normatividad dispuesta en el Título VI Del derecho de reunión, del Libro Segundo, artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 69, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los derechos fundamentales de reunión y protesta pública pacífica, con incidencia sobre los derechos interrelacionados y concurrentes de libertad de expresión y los derechos políticos, que versa sobre el núcleo esencial, los elementos estructurales y los principios básicos de esos mismos derechos, en el sentido de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura y los principios de tales derechos, lo que obligaba a que esa regulación sea expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por los de la ley ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual, la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de las referidas normas, defiriendo los efectos de dicha declaración por un término no mayor al agotamiento de las siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.” (Subrayado y Negritas por la Sala).
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 Como se observa, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos de la Ley 1801 de 2016 que regulaban el derecho a la protesta social, afirmando para ello que la regulación legal del derecho a la reunión y manifestación pública, debe hacerse mediante el trámite de ley estatutaria y no por medio de una ley ordinaria.
La fundamentación expuesta en la Sentencia C-233 de 2017 es suficiente fuente normativa para declarar la nulidad del Decreto 2254 de 2013 pues si el legislador ordinario no es competente para regular y limitar el derecho a la protesta, menos lo puede ser el Alcalde Municipal, quien además no cuenta con una autorización legal de rango estatutario que le permita reglamentar este derecho. 3.5.
El artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 establecía una facultad de las autoridades municipales para reglamentar condiciones y requisitos para la realización de actividades que involucraran aglomeraciones de público. Esta norma, declarada inexequible, disponía lo siguiente: “Artículo 48. Reglamentación. Las autoridades municipales en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión del riesgo, reglamentarán las condiciones y requisitos para la realización de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas de conformidad con lo expresado en este Código y con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno nacional.” La inexequibilidad de este artículo consiste en la violación a la reserva de Ley Estatutaria cuando se trata de la reglamentación de derechos fundamentales, para lo cual se esbozaron las siguientes consideraciones en la Sentencia C-223 de 2017: “Al atender a la estructura de ese enunciado, se percibe una norma que contiene (i) un mandato y (ii) una condición. En este sentido la norma demandada le ordena a las autoridades municipales que "en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión del riesgo", reglamenten "las condiciones y requisitos para la realización de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas", lo que está directamente relacionado con el goce y ejercicio de los derechos fundamentales de reunión, manifestación pública y libertad de expresión. Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 Se trata de un enunciado condicional, en tanto que la reglamentación de tales derechos fundamentales fue sometida por el legislador a dos cuestiones: "a lo expresado en este código" y "a la reglamentación que previamente expida el Gobierno Nacional".
(…) Como puede apreciarse, la disputa constitucional alrededor del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 gira alrededor de la violación de la reserva legal por parte de este enunciado, asunto que quedó resuelto con el examen del cargo anterior, en el que la Corte Constitucional llegó a la conclusión de que la totalidad de las normas que conforman el Título VI del Libro II de la LEY 1801 DE 2016 Por la cual se expide el Código nacional de Policía y Convivencia, son violatorias de la reserva de ley estatutaria, razón por la cual la Sala considera que el cargo ha sido resuelto con la declaratoria de inexequiblidad del referido Título, que involucra la del artículo 48 aquí demandado por violar la reserva de ley.
(Subrayado por la Sala). 3.6. Siguiendo este análisis de la Corte Constitucional, es claro que para que los alcaldes y autoridades municipales reglamenten el derecho a la protesta social se requiere que medie una autorización o regulación de este asunto a través de una ley estatutaria, inexistente jurídicamente a este punto. No son suficientes para reglamentar la protesta social, las competencias con las que cuentan los alcaldes municipales en materia de orden público establecidas en la Constitución Política de 1991, en la Ley 136 de 1994, en la Ley 1551 de 2012 y en las demás normas de rango legal.
Estas facultades de orden público no se traducen en la facultad de regular el derecho a la protesta, competencia prevista exclusivamente en cabeza del legislador estatutario. 3.7. Los anteriores fundamentos de derecho sustentan la necesidad de declarar la nulidad del Decreto 2254 de 2013 por violación de la reserva de ley estatutaria.
Para la Sala es importante enfatizar que la declaratoria de nulidad de este acto administrativo no deja desprovisto al Alcalde Municipal de Medellín para ejercer sus funciones y competencias en materia de orden público y seguridad ciudadana, pues cuenta con amplias facultades legales para ello establecidas en la Ley 1801 de 2016, en el Código Penal colombiano, en la Ley 136 de 1994, en la Ley 1551 de 2012, entre otras normas de rango legal.
Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 4. La condena en costas en segunda instancia. Por último, advierte la Sala que en esta instancia no hay lugar a condenar en costas a ninguna de las partes, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del C. P. A. C. A., pues el asunto examinado versa sobre una acción pública de nulidad y en ella se ventila un interés público que, por consiguiente, exonera de la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, la SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la decisión proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín, el día 20 de enero de 2017.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR LA NULIDAD DEL DECRETO 2254 DE 2013, por violación de la reserva de Ley Estatutaria establecida en el literal a) el artículo 152 de la Constitución Política.
SEGUNDO. NO CONDENAR EN COSTAS, en segunda instancia.
TERCERO. Notificar la sentencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011.
CUARTO. En firme este proveído, devuélvase el Expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI MAGISTRADO MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA MAGISTRADA Nulidad – Segunda Instancia- 05001 33 33 035 2016 00569 01 GONZALO JAVIER ZAMBRANO VELANDÍA MAGISTRADO Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12.
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