REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: FERNANDO IREGUI CAMELO ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 110013335021-2024-00110-01 Accionante: SINDICATO NACIONAL DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - SINTRASERVIPSALUD Accionado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Tema: IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA Instancia: SEGUNDA Sentencia: 0524 - 3406 Sala: 65 I. ASUNTO Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el accionante, en contra de la sentencia proferida el 24 de abril de 2024, mediante la cual el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, negó por improcedente el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante.
II.
ANTECEDENTES a) Hechos que originaron la acción. El reclamo constitucional se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos: 1. El Sindicato Nacional de Servidores Públicos de la Superintendencia Nacional de Salud – SINTRASERVIPSALUD – cuenta con personería jurídica y registro sindical vigente No. I-005 del 23 de febrero de 2024, del Ministerio del Trabajo. 2.
El 27 de febrero del 2024, SINTRASERVIPSALUD, presentó de forma unificada pliego de solicitudes ante la Superintendencia Nacional de Salud con radicación interna Nro. 20249300400874212. 3. La Superintendencia Nacional de Salud dispuso el inicio de la mesa de negociación sindical, el 5 de marzo del 2024, mediante radicado 20249000000365821 bajo el argumento de la vigencia del Decreto 243 del 29 de febrero de 2024, lo que a juicio de la accionante desconoce el artículo 11 del Decreto Ley 160 de 2014, que Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD señala que el estado de negociación sindical debe iniciarse dentro de los 2 días hábiles siguientes a la presentación del pliego. 4.
Mediante comunicación nro. 20249100000634921 del 5 de abril de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud, informó a SINTRASERVIPSALUD, la exclusión de la mesa de negociación sindical por falta del cumplimiento de un requisito legal previsto en el Decreto 243 de 2024. 5. Mediante comunicación del 3 de abril de 2024, radicada bajo el Nro. 20249300401464512, la organización sindical informó a la accionada lo relativo a la autorización de descuentos de cuotas sindicales.
Por lo anterior, acude a la acción de tutela con fundamento en las siguientes: b) Pretensiones: “ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD que, bajo el amparo de los principios y derechos constitucionales, la mesa de negociación sindical 2024 se realice en su integridad con la comparecencia del SINDICATO NACIONAL DE SERVIDORES PUBLICOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – SINTRASERVIPSALUD- ORDENAR a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD que, bajo el amparo de los principios y derechos constitucionales y por las razones expuestas, la mesa de negociación sindical 2024 se desarrolle en aplicación del Decreto 160 de 2014 y no bajo la aplicación amañada del Decreto 243 de 2024”.
(Negrillas del texto original). III. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA 3.1. Trámite impartido Por reparto del 11 de abril de 2024, se asignó la tutela al Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Mediante auto de 12 de abril de 2024, dispuso su admisión, negó la solicitud de medida provisional y la solicitud de vinculación de los llamados en garantía, ordenó comunicar sobre la existencia de la acción al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT del Ministerio de Trabajo y a la Procuraduría General de la Nación; asimismo, dispuso la notificación a la accionada, otorgándole el término de dos (2) días, para que allegue un informe acerca de los hechos y pretensiones relacionados en la solicitud de tutela. 3.2.
Respuesta de las autoridades accionadas 3.2.1. La Superintendencia Nacional de Salud La Superintendencia Nacional de Salud, por conducto del Subdirector Técnico adscrito a la Subdirección de Defensa Jurídica de la entidad, rindió informe en los siguientes términos: -. Manifestó que el 27 de febrero de 2024, el sindicato SINTRASERVIPSALUD, presentó pliego unificado, con otras dos organizaciones sindicales.
Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD -. Informó que el 29 de febrero de 2024, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 243 de 2024, “por el cual se modifica el capítulo 4 del Título 4 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos”, con vigencia a partir de esa data, motivo por el cual, en cumplimiento a lo previsto en el numeral 2 de su artículo 2.2.2.4.14, el 2 de abril de 2024, informó a las organizaciones sindicales, los nombres de los negociadores de la entidad y citó para el 4 de abril de 2024 a una reunión previa para la verificación de las condiciones y requisitos para la comparecencia sindical e inicio de la negociación, ello con el fin de establecer con qué organizaciones sindicales que presentaron pliego unificado se adelantaría el proceso de negociación. -.
Indicó que revisado el cumplimiento de la certificación exigida a cada organización sindical, se encontró que SINTRASERVIPSALUD no había solicitado el descuento de las cuotas sindicales de los funcionarios pertenecientes a ese sindicato, según lo previsto por el artículo 2.2.2.4.4 del Decreto 243 de 2024, sin embargo, el 4 de abril de 2024, después de terminada la reunión previa, recibió por parte de la referida asociación sindical, la solicitud de descuentos de las cuotas sindicales de los funcionarios de la entidad, fundadores, y las autorizaciones de deducción de los nuevos afiliados. -.
Manifestó que remitió la solicitud de descuento sindical y la aclaración efectuada a la parte actora, debido a la ambigüedad presentada, tanto en el valor del descuento como en el factor de ingreso sobre el cual se debía hacer la deducción, motivo por el cual no fue posible que el sindicato expidiera la certificación como requisito y condición de participación, y precisó que la certificación a la que se refiere el parágrafo transitorio del artículo 2.2.2.4.4. del Decreto 243 de 2024, no fue expedida por la entidad dado que esa organización sindical no tenía registro sindical ni personería jurídica, a corte 31 de diciembre de 2023. -.
Afirmó que una vez se efectúen los descuentos en la nómina de abril y se realice el pago a la organización sindical a principios del mes de mayo, se expedirán las certificaciones para la participación en la mesa de negociación del pliego de solicitudes presentado conjuntamente con otros dos sindicatos, otorgándoles los permisos sindicales y demás garantías a sus representantes, como lo prevé el tercer párrafo del numeral 2 del parágrafo transitorio, ibídem. -.
Destacó que, bajo los principios de buena fe y confianza legítima, las actuaciones y procedimientos administrativos en desarrollo de la negociación sindical 2024, fueron adelantados bajo los principios constitucionales y legales vigentes, que rigen la negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos, evitando así actuaciones arbitrarias.
Finalmente, reiteró que sus actuaciones han sido conformes a derecho; sin embargo, ante la eventual decisión de dar inaplicación a la norma controvertida, solicitó que la accionante se acoja a la negociación sindical en la etapa actual de la mesa sindical. 3.2.2 Ministerio del Trabajo El Ministerio del Trabajo, por conducto del Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Atención Jurídica – Dirección Territorial Bogotá, adujo que debía declararse la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio del Trabajo y con ello la Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD improcedencia de la acción de tutela, dado que la entidad no es empleadora del accionante y por consiguiente no existen obligaciones ni derechos recíprocos.
Luego de hacer mención al derecho de asociación sindical, a la convención colectiva y a las funciones administrativas del Ministerio, reiteró la solicitud de declarar la improcedencia de la acción ante su falta de legitimación y en consecuencia, exonerarlo de cualquier responsabilidad que se le endilgue. 3.2.3. Ministerio de Salud y Protección Social El Ministerio de Salud y Protección Social, por conducto de apoderado judicial, sostuvo que no tiene dentro de sus funciones y competencias la “suspensión de la negociación sindical 2024 ante la Superintendencia Nacional de Salud”, la prestación de servicios médicos ni la inspección, vigilancia y control del sistema de Seguridad Social en Salud, pues sólo formula, adopta, dirige, coordina, ejecuta y evalúa la política pública en materia de salud, salud pública, promoción social en salud y participa en la formulación de las políticas en materia de pensiones, beneficios económicos, periódicos y riesgos laborales.
Por lo anterior, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela y la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales por parte del Ministerio, ante su falta de legitimación en la causa por pasiva. 3.3. Sentencia de primera instancia El Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C, en sentencia del 24 de abril de 2024, resolvió: “(…)
PRIMERO: SE DECLARA IMPROCEDENTE la presente acción de tutela en donde se buscaba la protección de los derechos fundamentales del señor JAIME ANTONIO ZUBIETA NIETO, identificado con la C.C. 19.382.393 de Bogotá, quien actúa en nombre propio y en representación de la ORGANIZACIÓN SINDICAL SINDICATO NACIONAL DE SERVIDORES PÚBLICOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – SINTRASERVIPSALUD, en contra del actuar de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, conforme a lo manifestado a lo largo de esta providencia.
SEGUNDO: Por Secretaría
NOTIFÍQUESE a las partes de la presente decisión vía correo electrónico, en las direcciones informadas con la presentación de la acción constitucional esto es, parte actora sintraservipsalud@outlook.com de la entidad demandada SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD snstutelas@supersalud.gov.co adicionalmente se ordenará COMUNICAR esta decisión al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL notificacionesjudiciales@minsalud.gov.co al MINISTERIO DE TRABAJO – COMISIÓN ESPECIAL DE TRATAMIENTO DE CONFLICTOS ANTE LA OIT (CETCOIT) notificacionesjudiciales@mintrabajao.gov.co: notificaciones.tutelas@mintrabajo.gov.co y a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – PROCURADURÍA DERLEGADA PARA ASUNTOS DEL TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL procesosjudiciales@procuraduria.gov.co.
(…)” El A quo consideró que el desacuerdo que tiene la parte actora contra las decisiones que ha tomado la Superintendencia Nacional de Salud, frente a la falta de cumplimiento de requisitos para participar de la negociación sindical, la forma de subsanar los mismos y la normatividad aplicada, pueden ser debatidos ante la Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Jurisdicción Contenciosa Administrativa a través de los medios de control establecidos por el legislador para tal fin, con el objeto de amparar las garantías fundamentales de la organización sindical, en donde se contará con la posibilidad de invocar medidas cautelares para evitar una afectación mayor, que pueden ser requeridas desde la admisión de la demanda y en cualquier etapa procesal.
Manifestó que no se probó la existencia de un perjuicio irremediable que permita desplazar el mecanismo ordinario, siendo éste un medio eficaz para discutir las decisiones tomadas por la Superintendencia Nacional de Salud, frente a la falta de cumplimiento de los requisitos y las normas aplicables al proceso de negociación en donde la parte contará con la posibilidad de solicitar medidas cautelares. 3.4.
Fundamentos de la impugnación En desacuerdo con lo resuelto por el juez de primera instancia, el accionante, presentó escrito de impugnación en los siguientes términos: Señaló que el derecho de negociación colectiva no es considerado un derecho fundamental y por ende no es amparable a través de la acción de tutela; sin embargo, la jurisprudencia ha establecido que podrá adquirir este carácter, “cuando su vulneración implica la amenaza del derecho al trabajo o el de asociación sindical”.
Así mismo, refirió que el artículo 55 de la Constitución, reconoce el derecho a la negociación colectiva para “regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la Ley, imponiéndole al Estado el deber de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de conflictos colectivos de trabajo”. Adujo que en virtud del artículo 2 del Convenio 154 de la OIT, la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de trabajadores y destacó que la Corte Constitucional en la sentencia C- 280 de 2007, señaló que el derecho a la negociación colectiva, “no se limita únicamente a la presentación de pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, sino que influye todas las formas de negociación que se den entre trabajadores y empleadores y que tengan el fin de regular las condiciones de trabajo mediante la concertación voluntaria, la defensa de los intereses comunes entre las partes involucradas en el conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de unos y otros sean oídos y atendidos así como la consolidación de la justicia social en las relaciones que se den entre empleadores y trabajadores”.
Expuso que la decisión adoptada por el a quo careció de fundamento objetivo y desconoce los derechos fundamentales a la libertad de asociación, la libertad sindical y la libertad de negociación colectiva e indicó que la Corte Constitucional ha reconocido en ciertos casos la procedencia de la acción de tutela aún cuando existe otro mecanismo de defensa.
En ese sentido, manifestó que, si bien el perjuicio irremediable no repercute en los derechos individuales de cada uno de los afiliados al sindicato, genera un menoscabo injustificado y desproporcionado a los derechos propios de la organización sindical y destacó que la negativa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud de iniciar las conversaciones colectivas con la organización sindical SINTRASERVIPSALUD, genera un perjuicio irremediable, en cuanto, mientras el mismo empleador continúe Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD con dicha actitud, la vulneración de los derechos fundamentales conculcados se prolongarán en el tiempo de forma desproporcionada e injustificada. 3.5.
Trámite de la impugnación -. Por medio de auto del 3 de mayo de 2024, el Juzgado Veintiuno (21) del Circuito Judicial de Bogotá concedió la impugnación. -. A través de acta de reparto del 6 de mayo de 2024, se asignó el conocimiento de la acción al Magistrado Ponente. -. Mediante informe secretarial de la misma fecha se ingresó el asunto al Despacho del suscrito Magistrado para su trámite.
IV. PRESUPUESTOS PROCESALES 4.1. Competencia. De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 19911, corresponde a este Tribunal conocer de la impugnación propuesta por ser el superior jerárquico del juez de primera instancia. 4.2. Legitimación en la causa: En el presente asunto, la Organización Sindical Sindicato Nacional de Servidores Públicos de la Superintendencia Nacional de Salud – SINTRASERVIPSALUD está legitimada en la causa por activa por ser quien reclama la protección de sus derechos fundamentales, Derecho a negociación Colectiva A su vez, se encuentra demostrada la legitimación en la causa por pasiva a la Superintendencia Nacional de Salud, por ser la entidad a la accionante atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales.
V. DEL ASUNTO A RESOLVER 5.1. Problema jurídico Con fundamento en lo expuestos por vía de impugnación, corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela para amparar los derechos fundamentales a la negociación colectiva, al no permitirle su participación en la mesa de negociación sindical 2024, hasta que acredite el cumplimiento de los requisitos previstos para ello, en el Decreto 243 de 2024. 5.2.
Tesis de la Sala La Sala confirmará la decisión de primera instancia, al considerar la no procedencia de la acción de tutela para amparar los derechos fundamentales a la negociación colectiva, dado que el desacuerdo que tiene la parte actora con las decisiones 1 “ARTICULO 32.-Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su (eventual)* revisión”. Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD tomadas por la Superintendencia Nacional de Salud frente a la falta de cumplimiento de los requisitos y condiciones establecidas en el Decreto 243 de 2024 y la normatividad aplicada para su participación en la mesa de negociación sindical 2024, pueden y deben ser controvertidos ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, escenario donde podrán solicitar medidas cautelares incluso de urgencia. De otra parte, no se desvirtuó la eficacia e idoneidad de los mecanismos ordinarios ni se acreditadó la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable la protección constitucional como mecanismo transitorio.
Para resolver el problema jurídico suscitado, es necesario hacer referencia a: (i) Generalidades de la acción de tutela; (ii) Procedencia de la acción de tutela para el amparo a los derechos sindicales y la negociación colectiva (iii) el caso concreto. VI. CONSIDERACIONES GENERALES 6.1. Generalidades de la acción de tutela De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, toda persona podrá acudir a la acción de tutela para reclamar la protección a sus derechos constitucionales fundamentales y procederá contra toda acción u omisión de las autoridades o particulares según se trate, siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En la misma línea, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 confirma la naturaleza residual de la acción de tutela, estableciendo las causales de improcedencia de ésta, teniendo en cuenta que el sistema judicial permite a las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas todas a la defensa de sus derechos. 6.2.
Procedencia de la acción de tutela para el amparo de los derechos sindicales y la negociación colectiva La Constitución Política de Colombia en su articulo 55 consagra el derecho a la negociación colectiva en los siguientes términos: “ARTICULO 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.
Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo” De acuerdo con lo anterior, la negociación colectiva es el instrumento idóneo para la materialización de un acuerdo entre un empleador y un trabajador para mejorar las condiciones laborales sin la necesidad que deba acudirse a un Juez.
Respecto de la negociación colectiva, la Corte Constitucional2 ha señalado: 2 Sentencia T-248-2014 M.P Mauricio González. Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD “Por virtud del artículo 2 del Convenio 154 de la OIT sobre el fomento de la negociación colectiva “la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores (…)”.Lo que ha sido reiterado por esta Corporación, al indicar que el derecho a la negociación colectiva, “no se limita únicamente a la presentación de pliegos de peticiones y a las convenciones colectivas, sino que influye todas las formas de negociación que se den entre trabajadores y empleadores y que tengan el fin de regular las condiciones de trabajo mediante la concertación voluntaria, la defensa de los intereses comunes entre las partes involucradas en el conflicto económico laboral, la garantía de que los representantes de unos y otros sean oídos y atendidos así como la consolidación de la justicia social en las relaciones que se den entre empleadores y trabajadores”.
Así las cosas, la negociación colectiva como derecho surge como un instrumento de autocomposición para resolver de manera directa sus conflictos económicos laborales que incluye no sólo la participación, concertación y defensa de intereses comunes, sino la justicia social de sus relaciones. Ahora bien, sobre la procedencia de la tutela para amparar los derechos de asociación sindical, la Corte Constitucional 3, ha establecido que la tutela es un mecanismo idóneo para garantizar su protección, por cualquiera de las siguientes situaciones: “(…) a) Cuando el empleador desconoce el derecho de los trabajadores a constituir sindicatos, afiliarse a ellos, promover su desafiliación o entorpecer el cumplimiento de las gestiones de los representantes sindicales o de las actividades propias del sindicato o adopta medidas represivas contra los empleados sindicalizados o contra aquellos que pretendan afiliarse al mismo.
En relación con lo anterior, este Tribunal resaltó que el inciso 2º del numeral 2º del artículo 354 del Código Sustantivo del Trabajo modificado por el artículo 39 de la Ley 5ª de 1990 expone los actos que vulneran el derecho de asociación sindical y que hacen procedente la acción de tutela, a saber: (i) obstruir o dificultar la afiliación de los trabajadores a una organización sindical mediante promesas o condicionar la afiliación a la obtención o conservación del empleo o el reconocimiento de mejoras o beneficios;
(ii) despedir o modificar las condiciones de trabajo de los empleados con fundamento en la realización de actividades encaminadas a la creación de organizaciones sindicales; (iii) negarse a negociar con los sindicatos que hubieran presentado sus peticiones de conformidad con los procedimientos establecidos en la ley, (vi) despedir, suspender o modificar las condiciones de trabajo del personal sindicalizado, con el fin de impedir o difundir el ejercicio del derecho de asociación y (v) adoptar medidas de represión contra los trabajadores por haber intervenido en investigaciones administrativas tendientes a comprobar la vulneración del citado artículo. b) Cuando el empleador obstaculiza o impide el ejercicio del derecho a la negociación colectiva.
En efecto, en esa oportunidad, esta Corporación indicó que “[A]un cuando, tal derecho (art. 55 C.P.), no figura entre los derechos fundamentales, puede ser protegido a través de la tutela, porque su desconocimiento puede implicar, la violación o amenaza de vulneración de derecho al trabajo, como también el derecho de asociación sindical, si se tiene en cuenta que una de las funciones de los sindicatos es la de presentar pliegos de peticiones, que luego del trámite correspondiente conduce a la celebración de la respectiva convención colectiva de trabajo”. 3 Sentencias T- 619 de 2016, M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD c) Cuando las autoridades administrativas del trabajo incurren en acciones u omisiones que impiden el funcionamiento de los tribunales de arbitramento, en los casos en los que los conflictos colectivos de trabajo no se hubieran podido resolver mediante arreglo directo o conciliación. En relación con lo anterior esta Corte indicó: “Podría argumentarse que la ley ha instituido medios alternativos a los cuales se puede acudir para contrarrestar las violaciones atinentes a los derechos de asociación sindical y a la negociación colectiva, como son los de acudir a la intervención de las autoridades administrativas del trabajo para que en ejercicio de sus funciones policivas remedien las aludidas violaciones, o a la vía penal, con fundamento en los arts. 354 del C.S.T. (subrogado por el art. 39 de la ley 50 de 1990) y 292 del Código Penal y, que por lo tanto, no es procedente la acción de tutela.
Al respecto vale la pena observar que el medio idóneo, en primer término debe ser judicial y, en segundo lugar, eficaz según la valoración que en concreto haga el juez de tutela para amparar el derecho fundamental amenazado o violado” (…)”. (Se destaca). Lo anterior, sin perjuicio de la existencia de actos administrativos en materia sindical que se pueden controvertir a través del medio control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, como mecanismo de control de las decisiones de las autoridades estatales, evento en el cual el mecanismo de amparo deviene improcedente4.
VII. CASO CONCRETO La parte actora pretende se revoque la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y en su lugar se amparen sus derechos fundamentales a la negociación colectiva y, el de petición, que aduce que han sido vulnerados por la entidad accionada al no haberle permitido su participación en la mesa de negociación sindical 2024, bajo los parámetros establecidos en el Decreto 243 de 2024 y no en aplicación del Decreto 160 de 2014.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará el material probatorio válidamente allegado al plenario, frente a lo cual se observa: - Mediante oficio N° 20249100300326751 del 28 de febrero de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud, solicitó al accionante: “(…) RUT ACTUALIZADO DEL SINDICATO DE SERVIDORES PUBLICOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD CERTIFICACION BANCARIA DEL SINDICATO DE SERVIDORES PUBLICOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD COPIA DE LAS AFILIACIONES FIRMADAS POR CADA UNO DE LOS ASOCIADOS AL SINDICATO DE SERVIDORES PUBLICOS DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD A LOS QUE SE LE REALIZARAN LOS RESPECTIVOS DESCUENTOS (…)” - Por oficio N° 20249100300585971 del 2 de abril de 2024, emitido por la Superintendencia Nacional de Salud, reiteró la solicitud de la documentación indicada en el oficio del 28 de febrero de 2024. 4 Sentencias T- 432 de 2019, M.P Antonio José Lizarazo Ocampo.
Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD - Mediante documento adiado el 3 de abril de 2024, el representante de la organización sindical SINTRASERVIPSALUD, solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud, se efectuara el descuento mensual por nómina del 0.5% del salario de cada afiliado de conformidad con lo previsto por el artículo 54 de los estatutos de la organización sindical.
Para el efecto, remitió el listado de los funcionarios que hacen parte del sindicato. - En oficio N° 2024910000634921 del 5 de abril de 2024, emitido por la Superintendencia Nacional de Salud, se da respuesta a la organización sindical SINTRASERVIPSALUD así: “De acuerdo con la reunión previa convocada por la Secretaria General, realizada el día 4 de abril de 2024, con los representantes de las organizaciones sindicales SINTRASUPERSALUD, SINSISPERCAR –SP y SINTRASERVIPSALUD que presentaron pliego de solicitudes unificado el día 27 de febrero de 2024, con el propósito de analizar las condiciones y requisitos para la comparecencia sindical e inicio de negociación, de que trata el Decreto 243 de 2024.
(…) De manera atenta le aclaro que, sólo hasta el día 4 de abril de 2024 a las 10:00 am, es decir, después de terminada la reunión previa con las Organizaciones Sindicales, la Dirección de Talento Humano recibió de su organización sindical, la solicitud de descuento de las cuotas sindicales de los funcionarios de la entidad, fundadores y las autorizaciones de deducción de los nuevos afiliados a su sindicato- SINTRASERVIPSALUD.
Por lo anterior, no es posible dar cumplimiento al numeral 1 del Parágrafo Transitorio del artículo 2.2.2.4.4 del Decreto 243 de 2024 antes citado, por cuanto, a la fecha no se han efectuado ni pagado por el empleador los descuentos mensuales de cuotas sindicales de los afiliados de -SINTRASERVIPSALUD. (…) En el anterior sentido, habrá lugar a tener en cuenta lo dispuesto en el inciso tercero del citado numeral 2, el cual precisa que: “En caso de no entregarse la certificación o de no ser expedida en forma concreta, precisa y cierta sobre el número de empleados públicos afiliados a una organización sindical, quedará suspendida la participación, permisos sindicales y demás garantías eventuales de la respectiva organización sindical y sus negociadores o delegados durante el proceso de negociación, hasta tanto expida la certificación en forma debida, precisa y cierta.” (Subrayado fuera de texto) - Oficio N° 20249100300729231 del 11 de abril de 2024, emitido por la Superintendencia Nacional de Salud y dirigido a la organización sindical SINTRASERVIPSALUD, se solicita aclaración frente a los descuentos por nómina de la cuota sindical de los afiliados al Sindicato Nacional de Servidores Públicos de la Superintendencia Nacional de Salud. - En oficio con fecha de 12 de abril de 2024, radicado por el representante de la organización sindical SINTRASERVIPSALUD, ante la Superintendencia Nacional de Salud, se reitera lo informado y aclarado por la organización sindical respecto del descuento por nómina de cuota sindical, así: “(…) 1.
Se reitera lo informado y aclarado por esta organización sindical a través de comunicación de fecha 3 de abril de 2024 radicado 20249300401464512, donde se informó que el porcentaje correcto a descontar por concepto de cuota sindical, tanto Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD por fundador como por afiliado actual o futuro es del cero punto cinco por ciento (0.5%). 2.
Se confirma que el descuento establecido (0.5%) se debe efectuar sobre la asignación básica mensual. (…)” De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que ocasión al pliego de solicitudes presentado por el accionante, la Superintendencia Nacional de Salud ha venido requiriendo al actor frente al cumplimiento de los requisitos refentes a los descuentos por nómina de la cuota sindical de los afiliados a Sintraservipsalud, de conformidad con lo previsto por el artículos 2.2.2.4.9 y numerales 1 y 2 del parágrafo transitorio del artículo 2.2.2.4.4. del Decreto 243 de 20245, que prevé: Artículo 2.2.2.4.4.
Reglas de aplicación. Son reglas de aplicación de este Capítulo, las siguientes: (…) Parágrafo Transitorio: (…) Entre tanto se realice el censo sindical por parte del Ministerio del Trabajo, la representatividad de las organizaciones sindicales se deberá determinar conforme con siguiente información: (…) 1. Certificado de descuento mensual efectuado por el empleador y pagado a la respectiva organización sindical, federal y confederal. 2.
La certificación que, como requisito y condición de participación, necesariamente deberá expedir toda organización bien sea sindicato, federación o confederación, con las firmas de su secretario y fiscal, sobre el número de sus empleados públicos afiliados, registrados en los libros sindicales, con derecho y pago de su cuota sindical descontada por el empleador.
Esta certificación se entenderá expedida bajo la gravedad de juramento y debe ser coincidente con los fondos depositados en bancos por concepto de cuotas sindicales descontadas a los empleados públicos y consignadas a las organizaciones sindicales, con corte al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. En caso de no entregarse la certificación o de no ser expedida en forma concreta, precisa y cierta sobre el número de empleados públicos afiliados a una organización sindical, quedará suspendida la participación, permisos sindicales y demás garantías eventuales de la respectiva organización sindical y sus negociadores o delegados durante el proceso de negociación, hasta tanto expida la certificación en forma debida, precisa y cierta.
Del mismo modo, el área de Talento Humano de cada entidad o quien haga sus veces deberá expedir una certificación en la que conste el número de afiliados con descuento por cada organización sindical. En caso de existir diferencia entre las certificaciones señaladas en los numerales1 y 2 del presente parágrafo, para determinar el número de afiliados a las organizaciones, la organización sindical deberá demostrar el número de servidores públicos que efectúan el pago directo de la cuota sindical ordinaria.” 5 “Por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos” Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Artículo 2.2.2.4.9.
Condiciones y requisitos para la comparecencia sindical e inicio de la negociación. Para la comparecencia sindical e inicio de la negociación se deben cumplir las siguientes condiciones y requisitos: 1. La organización sindical de empleados públicos deberá estar inscrita y vigente en el registro sindical del Ministerio del Trabajo, hecho que deberá certificar esta autoridad administrativa, una vez reciba el pliego de solicitudes.
En el caso de que no exista el registro sindical, se requerirá a la organización para que lo allegue, so pena de que el pliego s~a rechazado de plano. 2. Dentro de la autonomía sindical, en caso de pluralidad de organizaciones sindicales de empleados públicos, éstas deberán realizar previamente actividades de coordinación para la unificación del pliego de solicitudes, con el fin de concurrir en unidad de pliego y en unidad de comisión negociadora. 3.
Los negociadores deben ser elegidos en asamblea sindical. 4. El pliego de solicitudes debe adoptarse en asamblea sindical y presentarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la realización de esta, en todo caso, dentro del primer trimestre del año. 5. El escrito sindical por el cual se presenta y anexa el pliego a las entidades y autoridades competentes, deberá radicarse con copia al Ministerio del Trabajo e indicar la fecha de la asamblea sindical y los nombres de los negociadores designados. 6.
En ninguna circunstancia se podrá presentar escrito sindical de solicitudes durante la vigencia de acuerdo colectivo, independientemente que la organización sindical sea o no suscriptora del acuerdo colectivo vigente, o se constituya legalmente durante ese tiempo. (…). Parágrafo 4. El pliego único de solicitudes presentado a las autoridades públicas competentes, deberá radicarse con copia al Ministerio del Trabajo y al empleador, municipio o cabeza de sector, según el ámbito, para lo cual se debe anexar la parte pertinente del acta de la asamblea sindical en la cual se aprobó el pliego, según el ámbito de negociación, firmada por el presidente y el secretario, y la certificación del secretario y fiscal sobre el número de empleados públicos afiliados, que necesariamente deberá expedir en forma precisa, singular y detallada toda confederación, federación o sindicato.
En caso de no anexarse el acta y la certificación indicadas, se instalará la mesa de negociación únicamente con las organizaciones sindicales que hayan unificado pliego y cumplido dicho requisito, y las demás se integrarán una vez aporten lo acá exigido, en el estado en el que se encuentre la mesa unificada.” En ese sentido, frente al incumplimiento de los referidos requisitos, la entidad accionada mediante oficio del 5 de abril de 2024, le informó a la actora que “no es posible dar cumplimiento al numeral 1 del Parágrafo Transitorio del artículo 2.2.2.4.4. del Decreto 243 de 2024 antes citado, por cuanto, a la fecha no se han efectuado ni pagado por el empleador los descuentos mensuales de cuotas sindicales de los afiliados de – SINTRESERVIPSALUD”, y le informó que su solicitud de descuentos de cuotas sindicales ingresarán en las novedades de nómina del mes de abril de 2024, de donde se observa que la no inclusión del accionante a la mesa colectiva, obecede al incumplimiento de los requisitos previstos por el Decreto 243 de 2024.
La Sala debe recabar en el hecho de que ha sido por el propio incumplimiento o tardanza en acreditar los requisitos exigidos por el Decreto 243 de 2024 que no ha sido posible su incorporación al proceso de negociación colectiva y, desde luego, la acción constitucional de tutela no puede ser usada como mecanismo para sanear inadvertencias, descuidos o negligencia de la parte accionante y, menos aún, para Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD omitir o evadir el cumplimiento de condiciones a las cuales está sujeta el inicio o desarrollo de la negociación colectiva, en aplicación de la máxima jurídica de vieja tradición constitucional, en virtud de la cual, a nadie le es dado derivar provecho de su propia culpa o dolo (Nemu auditur propriam turpitudinem allegans).
En ese orden, se colige que el desacuerdo que tiene la parte actora con las decisiones tomadas por la Superintendencia Nacional de Salud frente a la falta de cumplimiento de los requisitos y condiciones establecidas en el Decreto 243 de 2024 y con relación a la normatividad aplicada, pueden y deben ser controvertidos ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, a través del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, escenario donde podrán solicitar medidas cautelares incluso de urgencia. De otra parte, no se desvirtúo dentro del plenario la eficacia e idoneidad de los macanismos ordinarios ni se encuentra acreditado la existencia de una perjuicio irremediable que haga viable la protección constitucional como mecanismo transitorio, en ese sentido, se reitera que como inconformidad que esgrime la parte actora se refiere a la norma que debía aplicarse frente a su participación en la mesa de negociación sindical 2024, el debate de legalidad en torno a la aplicación del Decreto 243 de 2024, debe surtirse a través del mecanismo de Nulidad y Restablecimiento del derecho.
Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que del oficio del 5 de abril de 2024, se advierte que el pliego de solicitudes se presentó de manera unificada entre las organizaciones sindicales Sintraservipsalud, Sintrasupersalud y Sinsispercar – SP, y con éstas dos últimas se adelantó la reunión que se llevó a cabo el 4 de abril de 2024, lo que permite inferir prima facie, que los aspectos objeto de negociación de la accionante fueron puestos a consideración de la entidad accionada.
Es de recordar que el pliego único de solicitudes es el documento final que unifica todas las solicitudes de las organizaciones sindicales a través de una concertación previa e interna6, lo que refuerza la improcedencia de la acción en tanto las solicitudes del accionante sí fueron puestas a consideración de la Superintendencia Nacional de Salud.
Pero más allá de la controversia que se suscita en torno a las normas que regulan el proceso de negociación colectiva, lo cierto es que la participación de la organización actora en el proceso de negociación no se ha obstaculizado o negado, dado que la misma Superintendencia, a tono con lo dispuesto en el parágrafo 4º del art. 2.2.2.4.9. del Decreto 243 de 2024, le ha expresado a la Organización sindical que una vez se acrediten los requisitos, relativos a los descuentos en la nómina de abril y se realice el pago a la organización sindical a principios del mes de mayo, “se expedirán las certificaciones para la participación en la mesa de negociación del pliego de solicitudes presentado conjuntamente con otros dos sindicatos, otorgándoles los permisos sindicales y demás garantías a sus representantes”.
Ahora bien, en lo específico a la negociación colectiva, destaca la Sala que ésta se constituye en un mecanismo para regular las relaciones laborales, sin que éste goce del cáracter de naturaleza fundamental.7 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2465 de 2021. C.P. Édgar González López. 7 Ibidem. Asunto: Acción de Tutela –Sentencia segunda instancia Radicación Nro.: 110013335021-2024-00110-01 Demandante: SINTRASERVIPSALUD Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Distinto es que a través del recurso de amparo se pretenda controvertir la aplicación de las normas referentes a la negociación sindical, estudio de legalidad que, como se dijo, escapa del resorte del juez constitucional.
En consecuencia, la Sala procederá a confirmar la sentencia proferida el 24 de abril de 2024, por el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, que declaró improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 24 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, que declaró improcedente la acción de tutela, por las razones antes señaladas.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes a través del medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión conforme a lo dispuesto por el inciso 2 del artículo 31, y el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991. En caso de ser excluido de revisión, DEVUÉLVASE al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente en Plataforma SAMAI) FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA MARIA CRISTINA QUINTERO FACUNDO Magistrado Magistrada FNVS/DCCH CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado sustanciador, quien conforma la Subsección C, de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.