TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN “B”- Bogotá, D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: MERY CECILIA MORENO AMAYA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 250002337000 2021 00726 00 DEMANDANTE: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - COMFENALCO ANTIOQUIA DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD ASUNTO: TASA DE VIGILANCIA 2014 SENTENCIA ANTICIPADA DE PRIMERA INSTANCIA La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - COMFENALCO ANTIOQUIA1, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra los actos administrativos por medio de los cuales la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD le determinó oficialmente la tasa de vigilancia para la vigencia 2014.
I. PARTE ACTORA DECLARACIONES Y CONDENAS La demandante formuló las siguientes pretensiones: 1.1. Que se DECLARE la nulidad de la Resolución L-2014-000196 del 12 de septiembre de 2014 “por medio de la cual se liquida el valor de la Tasa correspondiente a la Vigencia 2014 en la entidad E.P.S Programa Comfenalco Antioquia con NIT N 890900842-6”. 1.2.
Que se DECLARE la nulidad de la RR-2021-000002 del 3 de febrero de 2021, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se modifica el Acto Administrativo L-2014- 000196”. 1.3. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE que COMFENALCO no está obligada a pagar suma alguna de dinero por concepto de contribución de vigilancia a favor de la Superintendencia Nacional de Salud para la vigencia 2014. 1 En adelante COMFENALCO ANTIOQUIA.
Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 2 1.4. Que se CONDENE a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a reembolsar a la Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia la suma que hubiere pagado, equivalente a NOVENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y UN MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS MDA/CTE ($ 94.361.649). 1.5.
Que, en consecuencia, de la pretensión anterior, se CONDENE a la Superintendencia Nacional de Salud a indexar la condena conforme al IPC hasta la ejecutoria de la sentencia y, a partir de allí, se computen intereses a la tasa del DTF y del interés comercial moratorio según corresponda. 1.6. Que se condene en costas a la Superintendencia Nacional de Salud.”
HECHOS Los supuestos fácticos de la demanda se resumen así: 1. Mediante la Resolución 000167 del 16 de marzo de 1995, la Superintendencia Nacional de Salud autorizó a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA, la creación del programa como Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPS-S. 2. El 2 de abril de 2012, la Supersalud expidió la Resolución 00808, por la cual revocó el certificado de habilitación para la operación y administración de dicho programa y, como consecuencia de ello, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios, y la intervención forzosa administrativa para su liquidación. 3.
El 25 de mayo de 2012, el agente liquidador del programa publicó aviso en el periódico “El Colombiano”, a través del cual convocó a las personas que se consideraran con derecho a reclamar a COMFENALCO ANTIOQUIA acreencias ligadas a la actividad de EPS del régimen subsidiado, para calificación de los respectivos créditos. 4. El 12 de septiembre de 2014, por medio de la Resolución L-2014-000196, notificada por aviso el 5 de enero de 2015, la entidad demandada liquidó la tasa de vigilancia para la vigencia 2014 a cargo COMFENALCO ANTIOQUIA, por el programa de EPS del régimen subsidiado, en la suma de $119.958.147. 5.
El 16 de enero de 2015, la demandante presentó recurso de reposición contra el acto anterior, alegando que la tasa no se liquidó correctamente, ya que los Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 3 activos no corresponden a los reportados y registrados en los libros del programa, ante lo cual allegó pruebas y solicitó recalcular la tasa del 2014. 6.
El 11 de mayo de 2016, el agente liquidador emitió la Resolución 153, por medio de la cual declaró terminada la existencia legal del programa de Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPS-S en Liquidación de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUIA. 7. El 3 de febrero de 2021, la Supersalud profirió la Resolución RR-2021-000002, notificada por aviso el 10 de agosto del mismo año, mediante la cual accedió parcialmente al recurso formulado por la demandante y modificó el valor la tasa de vigilancia para el 2014, fijándolo en $94.361.649.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora señaló como normas violadas las siguientes: - Artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política - Artículo 98 de la Ley 488 de 1998 - Artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario - Artículo 293 y 300 numeral 9 del Decreto Ley 663 de 1993 - Artículo 9.1.3.5.10 del Decreto 2555 de 2010 Como sustento de sus pretensiones, expuso los cargos que se resumen: “1.
VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA” Afirmó que, al establecer la base gravable y la tarifa de la tasa de vigilancia, la Superintendencia se basó en elementos no definidos por el legislador, toda vez que, en los actos acusados, para determinar la obligación, tuvo en cuenta la totalidad de los activos de CONFENALCO ANTIOQUIA, con lo cual desconoció el artículo 98 de la Ley 488 de 1998, previo a la reforma de la Ley 1955 de 2019, que definió los elementos para calcular la contribución, sin contemplar los activos propios de las entidades sujetas a control.
Por ello adujo que la actuación es violatoria de los principios de legalidad y reserva de ley tributaria. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 4 “2. NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN RR-2021-000002 DEL 3 DE FEBRERO DE 2021 POR HABER OPERADOR EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO” Sostuvo que la Superintendencia sobrepasó el término de un (1) año para decidir el recurso interpuesto contra el acto de determinación oficial, motivo por el cuál operó el silencio administrativo positivo en favor de Comfenalco Antioquia.
Precisó que la contribución de vigilancia es un asunto de carácter tributario y, por ende, se rige por las disposiciones procedimentales del Estatuto Tributario, entre estas, los artículos 732 y 734 relativos al silencio administrativo positivo. “3. VIOLACIÓN DE LAS NORMAS DE TOMA DE POSESIÓN Y LIQUIDACIÓN” Argumentó que los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, porque desconocen las disposiciones concursales que regularon la liquidación del programa de salud del régimen subsidiado, de manera particular, los principios de universalidad subjetiva y objetiva que regían el proceso liquidatorio, al no tener en cuenta que las acreencias surgidas de procesos iniciados con posterioridad a la toma de posesión deben pagarse con cargo a los recursos del ente liquidado y cobrarse al respectivo mandatario.
Aunado a ello, destacó que la Superintendencia conocía a cabalidad el proceso liquidatorio y concursal iniciado en contra del programa de EPS Comfenalco, al haber sido esta misma entidad quien ordenó la intervención forzosa administrativa para liquidarlo, por lo que debió hacerse parte dentro del proceso concursal para reclamar la tasa, no siendo procedente cobrarla por fuera del mismo.
Agregó que la Supersalud, para decidir sobre la intervención forzosa administrativa al programa de EPS del Régimen Subsidiado y la toma de posesión sobre sus bienes y haberes, hizo un análisis de viabilidad financiera de dicha EPS, sin referirse en ningún momento a la capacidad financiera de la Caja de Compensación. Además, los bienes sobre los cuales se ordenó la intervención forzosa fueron los del programa y no los de la Caja, quien participó como acreedora en dicho proceso concursal, sin que en ningún momento se entendiera que había existido confusión como modo de extinción de las obligaciones.
Señaló que en la Resolución 0002 del 2014, mediante el cual se hizo un saneamiento contable de los programas de EPS en Liquidación, se mencionó que aquellos tenían su propio Revisor Fiscal y se hizo expresa mención a la contabilidad Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 5 del programa y no a la contabilidad de la Caja de Compensación. A su juicio, ello permite evidenciar que el manejo de recursos en temas de salud recaía de forma exclusiva sobre los programas de Salud y que los mismos nunca hicieron parte de los recursos que manejaba la Caja..
II. ENTIDAD DEMANDADA La Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Precisó que los activos que dispone el artículo 2 del Decreto 14052 de 1999 para efectos de liquidar la tasa son, precisamente, los activos totales de la entidad sujeta a la supervisión y control, independientemente de la distribución de estos al interior de la entidad, y no solo aquella parte de los activos que haya destinado a una actividad en particular, como lo concibe la demandante, pues la tasa no grava el patrimonio, sino que consiste en una recuperación de costos por el ejercicio de las funciones de la Superintendencia. Por lo anterior, manifestó que los actos no violan el principio de legalidad tributaria y reserva de ley, pues se ajustan a lo establecido en la Ley 488 de 1998 que definió los elementos estructurales de la tasa de vigilancia y el Decreto 1405 de 1999 que la reglamentó. Sobre el silencio positivo, indicó que la determinación de la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud es una actividad administrativa ordinaria atendida mediante el procedimiento administrativo general desarrollado en la Ley 1437 de 2011.
Por ello, el recurso contra el acto que liquidó la tasa era el de reposición según el artículo 76 de esa legislación y no el de reconsideración contemplado en el artículo 720 del Estatuto Tributario, razón por la que no aplica el silencio reclamado por la demandante. Por último, alegó que no se violaron las normas de toma de posesión y liquidación, pues explicó que una vez liquidado el programa de EPS del Régimen Subsidiado, el ente que lo tuvo habilitado deja de ser un vigilado de la Superintendencia y cesa 2 modificado por el Decreto 1280 de 2008 (y unificado actualmente en el Decreto 780 de 2016), que reglamentó el sistema y el método para la fijación de la tasa anual a cargo de las entidades sujetas a inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, y definió las bases para su cálculo.
Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 6 el hecho generador de la tasa, pero continúa su existencia jurídica, siendo sujeto de derechos y obligaciones, encontrándose entre estas últimas el pago de la tasa por los periodos durante los cuales fue parte del SGSSS, como aconteció en este caso, toda vez que los actos se ajustan proporcionalmente al periodo durante el cual Comfenalco Antioquia fue objeto de vigilancia en el año 2014.
III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante insistió en que los actos acusados violan los principios de legalidad y reserva de ley, pues el legislador no estableció ni siquiera de manera tácita que pudiera tenerse los activos totales como un elemento de la base gravable o de la tarifa para determinar la tasa de vigilancia a favor de la Supersalud.
Recalcó que las actividades que realicen las Cajas de Compensación que tengan que ver con el subsidio familiar y los recursos destinados a dichas actividades no pueden incluirse para el cálculo de la tasa censurada, pues la Superintendencia del Subsidio Familiar será la competente para supervisarlas y vigilarlas. Finalmente, reafirmó los argumentos relativos a la configuración del silencio positivo y la infracción de las normas de toma de posesión y liquidación de los programas de EPS-S. A su turno, la parte demandada reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda y su reforma, e hizo hincapié en que no puede confundirse la extinción del programa con la de la persona jurídica que lo tenía autorizado; con ello enfatizó que, en este caso, se determinó el pago de la tasa por los periodos durante los cuales la demandante fue parte del SGSSS.
IV. MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público, asignado a esta Sección, no rindió concepto. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia, en los términos del numeral 3° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con lo previsto en los artículos Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 7 156 y 157 de la misma normatividad, tanto por la naturaleza del asunto, el factor territorial y el monto en discusión.
2. PROBLEMA JURÍDICO Se discute en este proceso la legalidad de los siguientes actos administrativos: i. Resolución L-2014-000196 del 12 de septiembre de 2014, por medio de la cual la Superintendencia Nacional de Salud liquidó la tasa de vigilancia para la vigencia 2014 a cargo COMFENALCO ANTIOQUIA como EPS del régimen subsidiado, en la suma de $119.958.147. ii.
Resolución RR-2021-000002 del 3 de febrero de 2021, que desató el recurso de reposición interpuesto por COMFENALCO ANTIOQUIA, en el sentido de modificar el acto anterior al disminuir el valor a pagar a $94.361.649 De los argumentos expuestos por las partes, en la demanda y en su contestación, se obtiene que en esta instancia los problemas jurídicos a resolver se concretan en los siguientes vicios de anulación de los actos administrativos: Falta de competencia temporal para expedir y notificar la Resolución RR- 2021-000002 por haber operado el silencio administrativo positivo, conforme a lo señalado en los artículos 732 y 734 del ET. Infracción de las normas en que deberían fundarse, por: (i) falta de aplicación del Decreto Ley 663 de 1993 -Estatuto Orgánico del Sistema Financiero- y demás normas concordantes, frente al proceso liquidatorio del programa de EPS-S, pues al determinar la tasa, se creó una obligación que no fue incluida como acreencia en dicho trámite.
(ii) interpretación errónea del artículo 98 de la Ley 488 de 1998, porque se calculó la tasa de vigilancia teniendo en cuenta la totalidad de los activos de COMFENALCO ANTIOQUIA y no sólo los que no corresponden a la actividad objeto de control y vigilancia de la Supersalud. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 8
3. RÉGIMEN JURÍDICO 3.1. Tasa de vigilancia a favor de la Superintendencia Nacional de Salud La Ley 488 de 1998 estableció, a cargo de las entidades de derecho público y entidades sin ánimo de lucro, el pago de una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de tales entidades.
Adicionalmente, contempló el sistema y método aplicable por el Gobierno Nacional para efectos de fijar la tarifa de la tasa, así:
ARTÍCULO 98. Las entidades de derecho público o privadas y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las beneficencias y loterías, cuya inspección y vigilancia corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, cancelarán una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la Superintendencia respecto de tales entidades.
De acuerdo con el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución Política el Gobierno Nacional fijará la tarifa de la tasa de acuerdo con los siguientes sistemas y métodos: a) La tasa incluirá el valor por el servicio prestado. El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta los costos de supervisión y control, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de dicha tasa; b) El cálculo de la tasa incluirá la evaluación de factores sociales, económicos y geográficos que incidan en las entidades sujetas al control de la Superintendencia de Salud.
Con fundamento en las anteriores reglas, el Gobierno Nacional aplicará el siguiente método en la definición de costos, sobre cuya base se fijará el monto tarifario de la tasa que se crea por la presente norma: a) A cada uno de los factores que incidan en la determinación de la tasa se le asignará un coeficiente que permita medir el costo beneficio; b) Los coeficientes se determinarán teniendo en cuenta la ubicación geográfica y las condiciones socio-económicas de la población; c) Los factores variables y coeficientes serán sintetizados en una fórmula matemática que permita el cálculo y determinación de la tasa que corresponda, por parte del Gobierno Nacional.
La tasa a que se refiere el presente artículo se aplicará a partir del primero de enero de 1999. Sobre la determinación de los sujetos pasivos de la referida tasa, el artículo 121 de la Ley 1438 de 2011, en su numeral 121.1, prevé que serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, entre otras, las Entidades Promotoras de Salud del régimen contributivo y subsidiado, y las Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud.
Así lo dispuso la norma en mención: Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 9 ARTÍCULO 121. SUJETOS DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Serán sujetos de inspección, vigilancia y control integral de la Superintendencia Nacional de Salud: 121.1 Las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, las Empresas Solidarias, las Asociaciones Mutuales en sus actividades de Salud, las Cajas de Compensación Familiar en sus actividades de salud, las actividades de salud que realizan las aseguradoras, las Entidades que administren planes adicionales de salud, las entidades obligadas a compensar, las entidades adaptadas de Salud, las administradoras de riesgos profesionales en sus actividades de salud.
Las entidades pertenecientes al régimen de excepción de salud y las universidades en sus actividades de salud, sin perjuicio de las competencias de la Superintendencia de Subsidio Familiar. […] Posteriormente, a través del Decreto 1405 del 28 de julio de 1999, se reglamentó el sistema y el método para la fijación de la tasa anual que cancelarán las entidades cuya inspección, vigilancia y control corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1º.
TASA A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Las entidades de derecho público o privadas y las entidades sin ánimo de lucro, con excepción de las que por ley estén exentas de tal obligación, cuya inspección, vigilancia y control corresponda a la Superintendencia Nacional de Salud, cancelarán una tasa anual destinada a garantizar el cumplimiento o desarrollo de las funciones propias de la Superintendencia respecto de tales entidades.
(…) ARTÍCULO 2º. DEFINICION DE BASES PARA EL CÁLCULO DE LA TASA. La tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud incluirá el valor del servicio prestado por ésta a las entidades sujetas a su supervisión y control. El Gobierno Nacional establecerá anualmente los costos de supervisión y control para cada clase de tales entidades, los cuales serán objeto de recuperación mediante la tasa.
La determinación de los costos se hará teniendo en cuenta los factores que signifiquen actividades directas o indirectas de la Superintendencia respecto de los sujetos pasivos de la tasa y se fijarán con base en principios de eficiencia. a) Tarifa no ajustada de la tasa El monto de la tasa impuesta a cada una de las entidades a que se refiere el presente artículo guardará equitativa proporción con los respectivos activos de ésta.
Para los presentes efectos se entenderá por t la tarifa no ajustada de la tasa, la cual será igual a la proporción que los activos totales de cada sujeto de supervisión y control tengan en el total de activos de los sujetos de la clase de que se trate. t= a/A Dónde: a = Activos totales de la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la cual se está realizando el cálculo de la tasa.
A = Activos totales de las entidades pertenecientes a la misma clase que la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la cual se está realizando el cálculo de la tasa b) Tasa básica (no ajustada) Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 10 Se entenderá por c la tasa básica (no ajustada) resultante de aplicar la tarifa t a los costos correspondientes a la clase respectiva de sujetos de vigilancia (CT), determinados conforme lo establece el primer inciso de este artículo. c= t*CT (…) ARTÍCULO 7º.
LIQUIDACIÓN Y COBRO DE LA TASA. Modificado por el art. 3, Decreto Nacional 1280 de 2008. La tasa que se regula en el presente decreto será liquidada por la Superintendencia Nacional de Salud con sujeción a las reglas aquí contenidas. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante resolución de carácter general, podrá exigir el pago de la tasa a los sujetos de su supervisión y control, en una o varias cuotas, en las fechas y de la forma que ésta señale.
El manejo de estos recursos será acorde con las normas sobre presupuesto. La Superintendencia Nacional de Salud podrá exigir a las entidades sujetas al pago de la tasa a la que se refiere el presente artículo la remisión de los informes que se consideren necesarios para asegurar su adecuada liquidación. Las entidades de derecho público están obligadas a presupuestar esta tasa de acuerdo con las normas respectivas.
De la normativa trascrita, se tiene que la tasa corresponde a la recuperación de los costos de supervisión y vigilancia fijados anualmente por el Gobierno Nacional respecto de cada una de las entidades sujetas a dicho control. Para liquidar dicha tasa, se fijó la siguiente fórmula matemática: C = T X CT Tasa básica no ajustada Tarifa no ajustada Costos correspondientes a la clase respectiva del sujeto objeto de vigilancia, valor que está determinado anualmente por el Gobierno Nacional Como se observa, se debe calcular de manera previa el valor de la tarifa no ajustada, pues, según el decreto precitado, el monto de la tasa debe guardar relación con los activos de los sujetos objeto de supervisión por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
Por lo tanto, la tarifa (t) corresponde a: t = a / A Tarifa no ajustada Valor de los activos totales del sujeto objeto de control Total de los activos de las entidades pertenecientes a la misma clase que el sujeto objeto de la supervisión y control Una vez calculada la tasa básica (no ajustada), esta se debe ajustar por el “Coeficiente de Costo-Beneficio” concertado por ubicación geográfica y condiciones socioeconómicas que inciden en el sujeto de supervisión y control, reglado en los artículos 3, 4 y 5 del Decreto 1405 de 1999.
La asignación de dichos coeficientes Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 11 tiene como propósito medir la relación costo-beneficio que las actividades de la Superintendencia representan en los vigilados. De otra parte, el numeral 16 del artículo 6º del Decreto 2462 de 2013 “Por medio del cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, faculta a la Superintendencia de Salud para calcular, liquidar, recaudar y administrar la tasa de vigilancia. A su vez, el Gobierno Nacional establece anualmente los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud a distribuir entre cada vigilado, para financiar las labores encargadas a dicha entidad.
Para la vigencia 2014 se realizó a través del Decreto 1438 del 31 de julio de 2014, así: Artículo. 2°. Costos de la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud para la vigencia fiscal de 2014. Establecer en treinta y siete mil doscientos dos millones trescientos veintiún mil trescientos veintidós pesos moneda corriente ($37.202.321.322), los costos de supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, para la vigencia fiscal de 2014, de las entidades vigiladas, diferentes a los municipios y distritos.
Artículo 3°. Asignación porcentual por clase de entidad vigilada. Conforme a lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 2° del Decreto número 1405 de 1999, la asignación porcentual para cada clase de entidad vigilada será así: […] Parágrafo. El financiamiento de los costos a cargo de los aportantes de la tasa deberá tener en cuenta lo previsto por el parágrafo 1° del artículo 7 del Decreto número 1405 de 1999, modificado por el artículo 3°del Decreto número 1280 de 2008.
En la norma expuesta, se observa la asignación porcentual por clase de entidad vigilada, EPS tanto del régimen contributivo como del subsidiario, cada una de manera independiente y con porcentajes de participación diferenciales. Entonces, aquellas entidades vigiladas del régimen subsidiado de salud tienen a su cargo sufragar los costos del servicio de supervisión, control y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud en un porcentaje de 18.12%, que equivale a $6.740.674.999 del total determinado por el Gobierno Nacional.
Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 12 Con atención de lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud realizó la clasificación de los sujetos sometidos a su control y vigilancia para la aplicación de la tasa respectiva del año 2014, en los mismos términos del Decreto 1438 del 31 de julio de 2014, a través de la Resolución 1589 del 20 de agosto de 2014. 3.2.
Proceso de liquidación forzoso administrativo a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud La Ley 715 de 2001 facultó a la Superintendencia Nacional de Salud para adelantar los procesos de liquidación forzosa administrativa de los entes sometidos a su control y vigilancia. Ello en el artículo 68 que dispone:
ARTÍCULO 68. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. Las organizaciones de economía solidaria que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud. Los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades, con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos o de la Seguridad Social en Salud.
Para el ejercicio de sus funciones, la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicción coactiva, realizará el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.
La intervención de la Superintendencia de Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de Solidaridad y Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 13 Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El pago de las multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen. La norma anterior fue reglamentada por el Decreto 1015 de 20023, así: Artículo 1º. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.
Artículo 2º. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, señaladas por los artículos 42.8 y 68 de la Ley 715 de 2001 podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las instituciones prestadoras de salud sin ánimo de lucro, con las excepciones allí previstas.
Para este efecto, aplicará el procedimiento administrativo respectivo, conforme a las normas a que alude el artículo anterior. Con el propósito de que se adopten las medidas concernientes, la Superintendencia Nacional de Salud, comunicará la decisión administrativa correspondiente. Por su parte, el Decreto 3023 de 20024 previó la posibilidad de realizar la intervención administrativa y la liquidación forzosa administrativa a los programas de salud, al siguiente tenor: Artículo 1º.
La Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o contributivo en las Entidades Promotoras de Salud y Administradoras del Régimen Subsidiado, cualquiera sea su naturaleza, de conformidad con la evaluación previa, el grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud.
Para tales efectos, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará las normas de procedimiento previstas en el Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan. Ver art. 68, Ley 715 de 2001. Artículo 2º. Cuando se trate de la intervención forzosa administrativa para la liquidación total de un ramo o programa del régimen subsidiado o del régimen contributivo, la Superintendencia Nacional de Salud designará como liquidador para adelantar dicho proceso al Representante Legal de la entidad autorizada para operar el ramo o programa correspondiente y como Contralor el Revisor Fiscal de la misma. 3 Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, compilado en los artículos 2.5.5.1.1 y 2.5.5.1.2 del Decreto 780 de 2016. 4 Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 230 de la Ley 100 de 1993 y 68 de la Ley 715 de 2001, compilado en los artículos 2.5.5.1.3 y 2.5.5.1.4 del Decreto 780 de 2016.
Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 14 No obstante, cuando la intervención para liquidar a la que se hace referencia en el artículo 1º del presente decreto se origine en conductas imputables al Representante Legal o al Revisor Fiscal o cuando estos incurran en violaciones a las disposiciones legales o incumplan las órdenes o instrucciones impartidas por el ente de control, la Superintendencia Nacional de Salud deberá solicitar su remoción para que el órgano nominador correspondiente proceda a designar su reemplazo en forma inmediata.
Cuando no se atienda esta orden, la Superintendencia Nacional de Salud procederá a designar en forma temporal al Liquidador y al Contralor. Parágrafo primero. Lo previsto en este artículo se aplicará frente a las entidades públicas cuando proceda la revocatoria del certificado de autorización del ramo o programa tratándose de intervención total de la entidad.
Parágrafo segundo. Por las actividades de la liquidación del ramo, el Representante Legal y Revisor Fiscal de la entidad autorizada, no recibirán remuneración diferente a la que perciben en el desempeño de su cargo. Parágrafo tercero. Los Representantes Legales y Revisores Fiscales que asuman las funciones mencionadas dentro de un proceso de liquidación total del ramo o programa, deberán sujetarse a las instrucciones que imparta la Superintendencia Nacional de Salud en la conformación del inventario de bienes y desarrollo del proceso, en aras de garantizar los principios de eficiencia y transparencia. A su vez, el Decreto 1580 de 20025, en su artículo 8°, estableció que las entidades vigiladas intervenidas o que entren en procesos de liquidación, concordatos o acuerdos de reestructuración, estarán sujetas a la liquidación y cobro de la tasa, salvo que estos procesos se adelanten ante otra superintendencia. En concordancia con lo anterior, el Decreto 1280 de 20086, en su artículo 4°, previó que, «cuando la entidad vigilada no permanezca bajo supervisión durante toda la vigencia, la tasa liquidada será proporcional al período bajo supervisión. Para estos efectos el Superintendente Nacional de Salud podrá liquidar y exigir a los demás contribuyentes el monto respectivo en cualquier tiempo durante el año correspondiente utilizando para su distribución entre cada uno de ellos la tarifa no ajustada a la tasa t.» A partir de lo expuesto, existe claridad en que la tasa grava a las personas jurídicas del sector salud, inclusive a aquellas que se encuentren en procesos de liquidación empresarial o de programas de prestación de servicios de salud.
Las disposiciones citadas, además, se remiten al procedimiento establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiera (Decreto Ley 663 de 1993), recopilado en 5 Por el cual se fijan las condiciones para el cobro de la tasa a cargo de las entidades sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud´.
En igual sentido el artículo 2.5.5.2.16 del Decreto 780 de 2016 6 Por medio del cual se modifica el Decreto 1405 de 1999 y se dictan otras disposiciones. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 15 el Decreto 2555 de 2010, que respecto a la liquidación forzosa administrativa prevé las siguientes ritualidades:
ARTÍCULO 9. 1.3.2.1 Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. Para tal efecto, se publicarán por lo menos dos (2) avisos en un diario de amplia circulación nacional y en otro del domicilio principal de la intervenida, el primero dentro de los primeros cinco (5) días posteriores a la fecha de la toma de posesión para liquidar y el segundo dentro de los diez (10) días siguientes a la publicación del primer aviso.
Adicionalmente se divulgará, por lo menos una vez, a través de una cadena de televisión nacional o de un canal regional o en una emisora nacional o regional de radio, en horas de amplia audiencia y sintonía dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que se dispuso la liquidación. Sin perjuicio de lo anterior, el liquidador cuando lo considere conveniente, podrá utilizar además cualquier otro medio que en su concepto contribuya a cumplir la finalidad del emplazamiento.
Copia del texto del aviso deberá fijarse además tanto en las oficinas principales como en las agencias y sucursales de la intervenida, en sitios a los cuales tenga fácil acceso el público, así como en la Secretaría General de la Superintendencia Financiera de Colombia y en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras- FOGAFIN. Cuando la liquidación se decida en el mismo acto que dispuso la toma de posesión, se deberá dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 9.1.1.1.1 del presente decreto y las menciones hechas al agente especial en dicho artículo, se entenderán hechas al liquidador.
El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.
Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título. Sin embargo, cuando sea necesaria la presentación de un título valor en varios procesos liquidatorios a la vez, el original del título valor se aportará en uno de los procesos liquidatorios y en los demás se aportará copia del mismo con certificación del liquidador del proceso en que se haya aportado el original, sobre la existencia del mismo.
Si los créditos constan en títulos valores que hayan sido depositados en depósitos centralizados de valores la existencia del crédito se probará con los documentos a que se refiere el artículo 26 de la Ley 27 de 1990. El depositante en el depósito centralizado de valores podrá autorizar al liquidador para solicitar el certificado a que se refiere dicho artículo; b) El término para presentar las reclamaciones oportunamente, con la advertencia de que una vez vencido este, el liquidador no tendrá facultad para aceptar ninguna reclamación, y que las obligaciones no reclamadas y las reclamaciones presentadas en forma extemporánea, que aparezcan debidamente comprobadas en los libros de contabilidad oficiales de la intervenida, serán calificadas como pasivo cierto no reclamado; c) La advertencia sobre la cesión y terminación de los contratos de seguro, de conformidad con el artículo 117 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero; d) La advertencia sobre la suspensión de los procesos de ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase, así como la obligación de los secuestres, auxiliares de la justicia y demás funcionarios que tengan activos de la Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 16 intervenida para que procedan de manera inmediata a entregarlos al liquidador, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9.1.1.1.1 del presente decreto.
ARTÍCULO 9. 1.3.2.2 Término para presentar reclamaciones. El término que se establezca para presentar las reclamaciones no podrá ser superior a un (1) mes contado a partir de la fecha de publicación del último aviso de emplazamiento.
ARTÍCULO 9. 1.3.2.3 Traslado de las reclamaciones. Vencido el término para presentar reclamaciones, el expediente se mantendrá en la oficina principal de la entidad en liquidación en traslado común a todos los interesados por un término de cinco (5) días hábiles. Durante el término del traslado cualquiera de los interesados podrá objetar las reclamaciones presentadas, acompañando las pruebas que tuviere en su poder.
(…)
ARTÍCULO 9. 1.3.2.5 Notificación de la resolución. La resolución que determine las sumas y bienes excluidos de la masa y los créditos a cargo de la masa de la institución financiera intervenida se notificará en la forma prevista en el artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.
Adicionalmente, dentro de los primeros tres (3) días de expedición de la resolución se publicará un aviso en un diario de amplia circulación nacional, informando: la expedición de dicha resolución, el término para presentar el recurso de reposición y el lugar o lugares en los cuales podrá consultarse el texto completo de la resolución.".
ARTÍCULO 9. 1.3.2.6 Recurso contra la resolución que determina las sumas y bienes excluidos de la masa y los créditos a cargo de la masa de la institución financiera en liquidación. Contra la resolución que determina las sumas y bienes excluidos de la masa y los créditos a cargo de la masa de la institución financiera en liquidación, procederá el recurso de reposición, el cual deberá presentarse ante el liquidador acreditando la calidad en que se actúa, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha resolución y con el lleno de los requisitos señalados en el artículo 77 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.".
(Inciso 1, modificado por el Art. 134 del Decreto 1745 de 2020) De los recursos presentados se correrá traslado en las oficinas de la institución financiera intervenida durante los cinco (5) días siguientes al vencimiento del término para su presentación. "Las resoluciones que decidan los recursos se notificarán personalmente al titular de la acreencia sobre la que se decida y a quien hubiera interpuesto el recurso, en la forma prevista en los artículos 67, 68, 69 y 71 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen.
(Inciso 3, modificado por el Art. 134 del Decreto 1745 de 2020) Una vez vencido el término para interponer los recursos de reposición, la resolución mediante la cual se adopta la decisión sobre las sumas y bienes excluidos de la masa y los créditos a cargo de la masa de la institución financiera en liquidación quedará ejecutoriada y en firme respecto de las reclamaciones sobre las cuales no se haya interpuesto recursos, y en consecuencia el cumplimiento de este acto administrativo procederá de forma inmediata.
PARÁGRAFO 1. En cualquier momento del proceso liquidatorio y antes de la adjudicación, los titulares de acreencias podrán ceder los derechos en el respectivo proceso, con sujeción a las normas sobre la materia. En el caso de entidades públicas, la cesión podrá adelantarse con otras entidades de la misma naturaleza.
PARÁGRAFO 2. Siempre y cuando se garantice el principio de igualdad entre los acreedores, en cualquier momento del proceso liquidatorio, el liquidador previo consentimiento del respectivo acreedor, puede realizar pagos parciales o totales en especie, quedando facultado para perfeccionar las correspondientes daciones en pago. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 17 Según la normativa referida, el procedimiento de liquidación forzosa administrativa está dispuesto para el pago de las acreencias del ente que se persigue liquidar, al cual deben comparecer todas las personas que se consideren con título para exigir el pago.
Ahora, valga advertir que, en el ramo de la salud, tanto se pueden liquidar empresas propiamente constituidas de forma independiente como actoras en el sector, y también existe la opción de liquidar programas de prestación de servicios de un ente, sin afectar la existencia propia de la entidad, pues lo que se liquida en esos casos es el negocio o actividad que desarrolla ciertos servicios vigilados, situación que no implica el desaparecimiento de la personería jurídica.
4. ANÁLISIS DE LA SALA En el orden en que fueron planteados, la Sala procede a desatar los cargos de nulidad propuestos contra los actos administrativos por medio de los cuales la Superintendencia Nacional de Salud liquidó la tasa de vigilancia para la vigencia 2014 a Comfenalco Antioquia, por el programa de EPS del Régimen Subsidiado. 4.1 De la falta de competencia temporal de la Administración para resolver el recurso de reposición interpuesto por la demandante La demandante considera que, dada la naturaleza tributaria del asunto, el procedimiento aplicable es el del Estatuto Tributario, en especial lo referente a la procedencia del silencio administrativo positivo, pues el recurso de reposición no fue resuelto dentro del año siguiente a su interposición. Para resolver lo pertinente, se describen los hechos relevantes así; - El 5 de enero de 2015, la Superintendencia Nacional de Salud notificó por aviso a COMFENALCO ANTIOQUIA la Resolución L-2014-000196 del 12 de septiembre de 2014, por medio de la cual liquidó la tasa de vigilancia para la vigencia 2014, en la suma de $119.958.147.
En la resolutiva de este acto, la entidad informó sobre su notificación y recursos procedentes así: Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 18 - El 16 de enero de 2015, la demandante interpuso recurso de reposición contra el acto anterior, alegando que la tasa no fue liquidada correctamente, toda vez que los activos no corresponden a los reportados y registrados en los libros del programa, por lo que allegó pruebas y solicitó recalcular la obligación. - El 10 de agosto 3 de 2021, la entidad demandada notificó por aviso la Resolución RR-2021-000002 del 3 de febrero de 2021, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución L-2014-000196 del 12 de septiembre de 2014, en el sentido de modificar dicho acto en lo referente al valor la tasa de vigilancia para la vigencia 2014, al haber constatado la información contable reportada por COMFENALCO ANTIOQUIA en virtud de lo cual fijó la obligación en la suma $94.361.649.
En ese contexto, la Sala advierte que si bien la determinación y liquidación de la tasa7 constituye un asunto de naturaleza tributaria; no por ello, se puede afirmar que todos los procedimientos tributarios se rigen por el Estatuto Tributario; máxime cuando dicho compendio fue expedido para regular los impuestos nacionales administrados por la DIAN (art. 1° del Decreto 624 de 1989).
La normativa del ET resulta aplicable siempre y cuando el Legislador establezca la respectiva remisión, pues en caso contrario, se emplea la normativa general que para el caso de los actos administrativos es la contenida en la Ley 1437 de 2011 por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 7 las tasas se pueden definir como aquellos ingresos tributarios que se establecen en la ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar la prestación de una actividad pública, la continuidad en un servicio de interés general o la utilización de bienes de dominio público.
Por su propia naturaleza esta erogación económica se impone unilateralmente por el Estado a manera de retribución equitativa de un gasto público, que no obstante ser indispensable para el contribuyente, tan sólo se origina a partir de su solicitud. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 19 Administrativo (CPACA), según la cual «las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código» (art.2°) En el asunto examinado, como se expuso, en la parte resolutiva del acto que determinó la obligación, la Superintendencia Nacional de Salud refirió que la normativa procesal aplicable era la Ley 1437 de 2011, en especial, los artículos 67 a 76 ib., respecto a la notificación de los actos y los recursos procedentes; por lo que, de manera expresa la entidad demandada señaló que contra la Resolución L- 2014-000196 del 12 de septiembre de 2014 -acto que liquidó la tasa de vigilancia para esa anualidad-, sólo procedía el recurso de reposición. En este punto, se aclara que el recurso de reposición que contempla el CPACA, no es análogo o equivalente al recurso de reconsideración que prevé el ET.
A su vez se, se precisa que el silencio administrativo consiste en un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados tiene un efecto que puede ser negativo o positivo. Tratándose del silencio positivo, el acto presunto hace que el administrado vea satisfecha su pretensión como si la autoridad la hubiera resuelto de manera favorable, de manera que las consecuencias que ello genere deben ser respetadas y acatadas por la Administración, en tanto pierde competencia para pronunciarse y decidir de manera distinta la petición o el recurso respectivo.
De modo que el silencio positivo es de carácter restrictivo y solo resulta aplicable: i) para asuntos sancionatorios (art. 52 del CPACA) y ii) ante la interposición del recurso de reconsideración (art. 732 y 734 del ET). En los demás casos, como lo son la presentación de los recursos de reposición y apelación, de manera expresa, el artículo 86 del CPACA refiere que se entiende que “la decisión es negativa”; pues vencido el término de dos (2) meses desde la presentación del recurso, lo que opera es el silencio administrativo negativo, el cual no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver el asunto, siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda.
Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 20 Ello, porque el silencio negativo le permite al interesado demandar el acto ficto, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos.
En suma, para la Sala es claro que los actos de determinación de la tasa de vigilancia, expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, se rigen por la normativa general del CPACA y no por la regulación especial del Estatuto Tributario, lo que impide la procedencia del silencio administrativo positivo. En consecuencia, no se configura el vicio de falta de competencia temporal para resolver el recurso de reposición. 4.2.
Del proceso liquidatorio del programa de EPS-S - Calidad de sujeto pasivo de la tasa de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud Como quedó referido en el marco jurídico aplicable al caso, la tasa de vigilancia creada a favor de la Superintendencia Nacional de Salud tiene como sujetos pasivos a las entidades que están sometidas a control y vigilancia, esto es, se trata de personas jurídicas de derecho privado o público, creadas de conformidad con las normas respectivas, de acuerdo al tipo de empresa que se trate (EPS, IPS, CCF, etc.), pero no se puede confundir la calidad de una persona jurídica que existe y se identifica con un NIT que da cuenta de su autonomía e individualidad, con los negocios o empresas que en desarrollo de su capacidad de acción tiene.
Lo anterior, porque una misma entidad de derecho privado puede desempeñar y encaminarse en diferentes mercados o empresas, pero ello no implica que tenga múltiples personalidades, pues la persona objeto de derechos y obligaciones es una sola. Luego, no puede confundirse que la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMFENALCO ANTIOQUÍA es la persona jurídica de derecho privado, debidamente creada e identificada con el NIT 890900842-6, la cual fue calificada como sujeto pasivo de la tasa de vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud para el año 2014, por ser titular de los derechos y obligaciones en su calidad de prestadora de servicios de salud, lo cual desempeñó a través de un programa especial de EPS del Régimen Subsidiado, pero cosa distinta es que en el año 2016 haya culminado el proceso de liquidación forzosa administrativa de dicho programa, Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 21 esto es, de una de sus empresas, entendido esto último como uno de sus canales de negocios, que conllevó su desaparición del sector de la salud, en calidad de prestadora de servicios para el Régimen Subsidiado; pero ello en nada afecta su existencia como ente independiente obligado.
En esas circunstancias, no es admisible el argumento en que se afinca la demanda, al considerar que por el hecho de haberse adelantado un proceso de liquidación forzosa administrativa del programa de EPS del Régimen Subsidiado, ello ya conllevaba la extinción del sujeto pasivo de la tasa, pues el trámite adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud se encaminó a culminar el programa de Empresa Prestadora de Servicios de Salud, a través de un agente liquidador, cuya función era sanear las finanzas de ese ramo de la actividad de COMFENALCO, en el sentido de pagar las acreencias con el patrimonio que tenía asignado para el desarrollo de esa programa, pero en nada afectaba la existencia de la persona jurídica obligada al pago de la tasa.
Lo anterior, es claro, porque solo las personas jurídicas son las titulares de derechos y obligaciones, no así, el programa de EPS-S, porque no se trató de empresas distintas, independientes o autónomas con existencia individual, sino que es un ente: COMFENALCO ANTIOQUÍA con NIT 890900842-6. Ahora, lo acaecido en el proceso de liquidación fue que el liquidador encargado convocó a los deudores que el programa de EPS del Régimen Subsidiado de COMFENALCO ANTIOQUÍA, pero ello no implicaba que la Superintendencia Nacional de Salud debiese haber comparecido para el cobro de la tasa de vigilancia del 2014, pues esta no estaba a cargo del programa sino de la persona jurídica, la cual no se hallaba en proceso liquidatorio.
En ese orden, no puede admitirse que la tasa en discusión resultara incobrable por el hecho de haber acaecido el proceso de liquidación forzosa administrativa del programa, pues, se insiste, ello en nada afectaba la existencia del sujeto pasivo, como ha sido postura de esta Sala que tuvo oportunidad de revisar un asunto en el que se debatió la legalidad de la tasa para las vigencias 2012 y 2017 entre las Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 22 mismas partes, por la liquidación del programa de EPS del Régimen Subsidiado8, que se reitera en esta providencia. En el punto, valga aclarar que, durante el año 2014, COMFENALCO ANTIOQUÍA sí incurrió en el hecho generador, pues la actividad de aseguramiento en salud del régimen subsidiado, por la cual se liquidó la tasa, se encontraba activa en esa vigencia, dado que sólo hasta el 11 de mayo de 2016, mediante la Resolución 153, se declaró terminada la existencia legal del programa.
En este punto, valga recordar que el artículo 8 del Decreto 1580 de 2002, establece que las entidades vigiladas intervenidas o que entren en procesos de liquidación, siguen sujetas a la liquidación y cobro de la tasa de vigilancia a favor de la Superintendencia Nacional de Salud, y en el asunto bajo análisis, la terminación del trámite acaeció, se insiste, el 11 de mayo de 2016, cuando se declaró la terminación de la existencia legal de la EPS del régimen subsidiado.
Por ende, en este caso, el inicio del proceso de liquidación forzosa administrativa del programa de EPS-S que desarrollaba COMFENALCO ANTIOQUÍA, no implicó el desaparecimiento de la persona jurídica obligada al pago, por lo cual no era menester que la demandada se hubiese constituido como acreedora en dicho trámite, pues por tratarse de un “programa” y no de una entidad con autonomía y existencia jurídica propia e independiente, no tenía que comparecer a hacer valer el crédito tributario, pues este estaba en cabeza del ente vigilado y no de un ramo de sus actividades negociales.
Así las cosas, el día de la notificación del acto particular que liquidó la tasa de vigilancia 2014, esto es, el 5 de enero de 2015, la obligación era plenamente exigible al sujeto pasivo, hoy demandante. En consecuencia, no prospera el cargo. 4.3. Del desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos administrativos - Base gravable de la tasa de vigilancia 8 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, sentencias del 22 de octubre de 2021, Exp. 2018-00001-00 y del 3 de diciembre de 2021, Exp: 2018-00397-01, en ambas M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya.
También pueden consultarse con el mismo criterio de decisión las sentencias del 8 de julio de 2022, Exp: -201900158-02, M.P. Mery Cecilia Moreno Amaya y del 14 de julio de 2022, Exp. 2019-00567-00, M.P. Carmen Amparo Ponce Delgado. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 23 La demandante considera que, para liquidar la tasa, la Superintendencia no puede considerar la totalidad de los activos reportados por las entidades vigiladas, porque de esa manera también incluye valores que no corresponden a la actividad sujeta a control y vigilancia, como los derivados de actividades relacionadas con el subsidio familiar.
Bajo esa concepción, sostiene que el calculó de la obligación se hizo de manera incorrecta, ya que sólo los activos derivados al sector salud pueden ser susceptibles de ser gravados con la tasa de vigilancia en comento. Sostiene que la forma correcta de efectuar la liquidación implicaría una depuración inicial que diferencie los activos pertenecientes al sector salud de la totalidad de los activos reportados en los estados financieros de la entidad, y conforme a ello reducir así la totalidad de activos que determinan la tarifa no ajustada de la tasa.
A su turno, la Superintendencia Nacional de Salud aduce que la interpretación que infiere la actora es contraria a lo establecido en la regulación aplicable, bajo la cual se expidieron los actos acusados. De cara a este punto, es necesario traer a colación el artículo 2 del Decreto 1405 de 1999 que establece la fórmula para llevar a cabo el cálculo de la tarifa no ajustada de la siguiente manera: t = A / A Tarifa no ajustada Valor de los activos totales del sujeto objeto de control Total de los activos de las entidades pertenecientes a la misma clase que el sujeto objeto de la supervisión y control La normativa en mención es clara en establecer como elemento para el cálculo de la tasa el valor de los activos totales del sujeto vigilado.
En este sentido, es dable indicar que la Superintendencia Nacional de Salud debe ajustarse a los criterios establecidos en el ordenamiento jurídico con el fin de observar en primera medida los principios de legalidad e igualdad en materia tributaria, más en los elementos que conforman o determinan la tarifa a aplicarse de un tributo. Así, para la Administración era perentorio tomar como factor para calcular la tarifa no ajustada de la vigencia 2014, la totalidad de los activos reportados por COMFENALCO ANTIOQUIA, en los formatos respectivos.
Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 24 Sobre este particular, el Consejo de Estado9, al analizar la legalidad de los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º del Decreto 1405 de 1999, en sede de la acción de nulidad, concluyó en esa oportunidad que, si bien las cajas de compensación familiar se dedican a otras actividades distintas del servicio de salud, ello no es óbice para que la liquidación de la tasa a favor de la Superintendencia Nacional de Salud comprenda únicamente los activos destinados a ese ramo.
Así lo expuso el Alto Tribunal: “Considera la actora que si bien es cierto que las Cajas de Compensación Familiar se dedican a prestar el servicio de salud, también lo es que ejercen otro tipo de actividades, tales como las relacionadas con programas de vivienda, mercadeo social, créditos de fomento, recreación, bienestar social, etc., razón por la cual se encuentra inconforme con el hecho de que la tasa de que tratan las normas acusadas y que deben pagar a la Superintendencia Nacional de Salud se calcule sobre el total de sus activos.
Sobre el particular, la Sala encuentra que uno de los factores para calcular la tasa, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1045 de 1999 que se acusa, es el activo total de la entidad sujeta a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud, factor que, tal como lo dispone el artículo 3º que también se demanda, está determinado por el tipo de actividad a que se dedique principalmente el sujeto sometido a la supervisión y control, y al que se le asigna un coeficiente que permite medir la relación costo-beneficio que dicha actividad representa para la respectiva Caja de Compensación. […] De lo anterior puede concluirse que el hecho de que el activo total de una entidad sometida a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud se tenga como factor para calcular la tasa que debe pagar anualmente como contraprestación a dicha supervisión no implica un desconocimiento de los principios de igualdad, equidad y justicia, si se tiene en cuenta, de una parte, que a tal factor se le asigna un coeficiente, el cual no será igual para todas las entidades sujetas a control en la medida en que refleja la relación costo-beneficio de la actividad ejercida, esto es, promotoras del servicio de salud, loterías y prestadoras del servicio de salud y, de otra parte, que para tal efecto previamente la mencionada Superintendencia deberá establecer si la entidad se dedica exclusiva o principalmente a una de las actividades ya enumeradas, y cuyo ejercicio es el que está precisamente sometido a control.
En consecuencia, sólo en la medida en que la respectiva Caja de Compensación se dedique exclusiva o principalmente a alguna de las actividades ya citadas, relacionadas con el servicio de salud, será sujeta de la tasa de que tratan las disposiciones demandadas, sin que tal circunstancia desconozca el principio de igualdad, pues no se le está dando un tratamiento igual a entidades diversas, sino que, por el contrario, según que la actividad exclusiva o principal de la entidad sea la de ser una EPS, una lotería o una IPS se les otorgará un determinado coeficiente, el cual será diferente para cada una de las mencionadas modalidades.
Finalmente, precisa la Sala que la tasa en cuestión no constituye un enriquecimiento sin causa, pues la Superintendencia Nacional de Salud la cobra por la supervisión y el control que ejerce sobre las actividades relacionadas con el servicio de salud que prestan las entidades allí señaladas, sin que el hecho de que uno de los factores para 9 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 31 de agosto de 2006, Exp. 11001-03-27-000-2002-00106- 01, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 25 calcularla sea el total del activo signifique que está ejerciendo control alguno sobre las demás actividades que en forma subsidiaria o secundaria prestan aquellas (recreación, bienestar social, créditos de fomento, etc.), dado que, sobre las mismas, como bien lo reconoce la parte actora, es la Superintendencia de Subsidio Familiar quien ejerce el respectivo control.
(Negrilla por fuera del texto original). Bajo estos lineamientos, es plausible concluir que el hecho de que el activo total de una entidad sometida a la supervisión y control de la Superintendencia Nacional de Salud se tenga como factor para calcular la tasa que debe pagar anualmente como contraprestación a dicha supervisión, no implica un desconocimiento de los principios de igualdad, equidad y justicia, pues, a la luz de la norma reglamentaria - Decreto 1045 de 1999, la clasificación por actividad negocial del sujeto objeto de la supervisión y control (EPS, EPS, IPS, CCF, etc.), no delimita la base gravable únicamente a los activos relacionados con esa actividad vigilada para efectos de la determinación de la tarifa básica -no ajustada- de la tasa de vigilancia para la vigencia 2014.
Por tanto, si la demandante consideraba que el Decreto 1438 de 201410 resultaba contrario a lo establecido en el artículo 98 de la Ley 488 de 1998, bien tenía la posibilidad de controvertir su legalidad en el momento oportuno, puesto que dada la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos, la Superintendencia Nacional de Salud actuó conforme a derecho al utilizar el valor total de los activos reportados para establecer la tarifa no ajustada de la tasa de vigilancia, máxime cuando desde la norma de creación, se dejó a discreción del Gobierno Nacional la determinación de la tarifa que fue aplicada.
Además, no puede perderse de vista que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 98 de la Ley 488 de 199811 y que el Consejo de Estado declaró la legalidad del Decreto 1405 de 199912, con arreglo a los cuales se dictó el Decreto 1438 del 31 de julio de 2014. Luego, el medio de control promovido no es el escenario para desconocer el acto administrativo de carácter general que el ejecutivo emitió en ejercicio de la función 10 Por el cual se establecen para el año 2014 los costos de la supervisión y control realizados por la Superintendencia Nacional de Salud a las entidades vigiladas, con excepción de las que legalmente se encuentran exentas de asumir tal obligación, a efectos de determinar el cálculo y fijar la tarifa de la tasa que deben cancelar 11 Sentencia C-731 de 2000 12 Sentencias del 24 de abril de 2003, C.P. Manuel Urueta Ayola, y del 31 de agosto de 2006, C.P. Dra. Martha Sofía Sanz Tobón Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 26 prevista en el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución Política y su correspondencia con los lineamientos de la Ley 488 de 1998.
Bajo las precedentes consideraciones, la Sala concluye que la Superintendencia Nacional de Salud, al tomar la totalidad de los activos reportados por la demandante para calcular la tasa de vigilancia de la vigencia 2014, por la actividad de aseguramiento en salud para el régimen subsidiado, observó los procedimientos consagrados en las leyes y decretos reglamentarios sobre la materia, razón por la cual se descarta que con la expedición de los actos acusados se hayan vulnerado preceptos de carácter constitucional o legal.
En ese orden de ideas, al haberse agotado el objeto de la discusión, sin que se lograra desvirtuar la presunción de legalidad de las resoluciones L-2014-000196 del 12 de septiembre de 2014 y RR-2021-000002 del 3 de febrero de 2021, las pretensiones incoadas en la demanda no tienen vocación prosperidad. 4.4 De la condena en costas Se constató que en el expediente no existen medios de prueba que acrediten las erogaciones que integran las costas procesales, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable en virtud del artículo 188 del CPACA.
Por consiguiente, no es procedente condenar en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la ley, VI. F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la CAJA DE COMPENSACIÓN COINFENALCO ANTIOQUIA contra la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Expediente 250002337000 2021 00726 00 CCF Comfenalco Antioquia vs. SNS Tasa de vigilancia 2014 27 TERCERO: NOTIFICAR a las partes la presente decisión: Demandante, apoderado Gustavo Valbuena Quiñones: correogvalbuena@valbuenaabogados.com y comunicaciones@valbuenaabogados.com Demandada, apoderada Ángela María Rojas Rodríguez: snsnotificacionesjudiciales@supersalud.gov.co y angelam.rojas@supersalud.gov.co Ministerio Público: procjudadm3@procuraduria.gov.co CUARTO: Se INFORMA a las partes que para la radicación de los memoriales a los haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co:8087/.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen y del remanente de gastos del proceso, si a ello hubiere lugar. Déjense las constancias y anotaciones de rigor en el aplicativo Samai. Se deja constancia que la presente sentencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala de la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del aplicativo Samai, en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo PCSJA23-12068 del 16 de mayo de 2023, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala virtual de la fecha. Firmado electrónicamente MERY CECILIA MORENO AMAYA Magistrada Firmado electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada Firmado electrónicamente NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA Magistrada