TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN “B”- Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: MERY CECILIA MORENO AMAYA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 250002337000 2021 00613 00 DEMANDANTE: CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S. - CECSAS antes SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - SSPD ASUNTO: DEVOLUCIÓN CONTRIBUCIÓN ESPECIAL 2018 SENTENCIA ANTICIPADA DE PRIMERA INSTANCIA La sociedad CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S. - CECSAS, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda contra los actos administrativos por medio de los cuales la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - SSPD negó la solicitud de devolución por pago en exceso de la contribución especial del año 2018.
I. PARTE ACTORA DECLARACIONES Y CONDENAS La demandante formuló las siguientes pretensiones: “Primera: Que se declare que son nulos los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el 28 de diciembre de 2020 y el 4 de mayo de 2021, identificados con los números SSPD No. 20205341236701 y SSPD No. 20215301165291, respectivamente, por medio de los cuales no se reconoció un saldo a favor de Canacol y le fue negada la devolución de sumas pagadas en exceso con ocasión de la Liquidación Oficial – año 2018, que contenía el valor a pagar por concepto de contribución especial por parte de SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED (Expediente 2018534260102025E).
Segunda: Que, como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el 28 de diciembre de 2020 y el 4 de mayo de 2021, a título de restablecimiento del EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 2 derecho, se ordene la devolución a Canacol de la suma pagada en exceso con ocasión de la Liquidación Oficial SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED año 2018 (Expediente 2018534260102025E), esto es, la suma de $373.884.235, debidamente indexada, o la que se demuestre en el proceso.
Tercera: Que, como consecuencia de orden de devolución de la suma pagada en exceso con ocasión de la Liquidación Oficial SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED año 2018 (Expediente 2018534260102025E), se condene a la Superintendencia de Servicios Públicos a pagar a Canacol los intereses moratorios que se hubieran causado, calculados sobre el valor pagado en exceso desde la fecha en que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios recibió el pago en exceso y hasta la fecha efectiva de pago, calculados a la tasa de interés diario de usura vigente determinada por la Superintendencia Financiera de Colombia para las modalidades de crédito de consumo, menos 2 puntos.
O, en subsidio, que se utilice la tasa moratoria que señale el Despacho. Tercera Subsidiaria: Que, en subsidio de la anterior pretensión, como consecuencia de orden de devolución de la suma pagada en exceso con ocasión de la Liquidación Oficial SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED año 2018 (Expediente 2018534260102025E), se condene a la Superintendencia de Servicios Públicos a pagar a Canacol los intereses remuneratorios que se hubieran causado, desde que recibió el pago en exceso por parte de Canacol y hasta el momento en que se realice la devolución pedida, por causa de la privación del uso del capital por parte de Canacol, así como los intereses moratorios que se generen a partir de la orden de pago que se imparta en la sentencia que ponga fin a este proceso.
Cuarta: Que se condene a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios al pago de todas las costas y agencias en derecho del proceso, si se opone a la demanda. Quinta: Que se me expida primera copia auténtica de la sentencia que se profiera en este proceso, con constancia de ejecutoria, para efectos de su ejecución.”
HECHOS Los supuestos fácticos de la demanda se resumen así: 1. El 30 de julio de 2018, la SSPD emitió la Resolución 20185300100025, por medio de la cual fijó la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2018, estableció la base de la liquidación y el procedimiento para su recaudo. 2.
Con fundamento en ese acto, la SSPD determinó la obligación a cargo de la demandante, mediante la liquidación oficial 20185340030996 del 8 de agosto de 2018, en la suma de $377.321.000. 3. El 14 de septiembre de 2018, SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED (hoy Canacol) pagó a la SSPD la suma liquidada oficialmente por concepto de la contribución especial de la vigencia 2018.
EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 3 4. El 12 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado anuló parcialmente el acto general en el que se sustentó la liquidación oficial expedida a la demandante, y determinó la base de liquidación de la contribución especial para el 2018. 5. Sustentada en esa decisión judicial, el 30 de noviembre de 2020, Canacol solicitó la devolución de $373.884.235 a título de pago en exceso de la contribución especial del 2018 o su compensación a los periodos siguientes. 6.
El 28 de diciembre de 2020, a través del oficio SSPD No. 2020534123670, la directora financiera de la SSPD dio respuesta negativa a la solicitud, bajo el argumento de que el acto particular que liquidó la contribución se encuentra en firme y, por ende, constituye una situación jurídica consolidada. 7. El 12 de febrero de 2021, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la anterior decisión. 8.
El 4 de mayo de 2021, mediante el oficio SSPD No. 20215301165291, la SSPD estimó improcedentes los recursos interpuestos, por dirigirse contra un acto de carácter informativo y reiteró lo dicho en la respuesta inicial. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte actora señaló como normas violadas las siguientes: - Artículo 29 de la Constitución Política - Artículo 2536 del Código Civil - Artículos 3, 34, 35, 74, 75, 80 y 95 de la Ley 1437 de 2011 - Decreto 2277 de 2012 Como sustento de sus pretensiones, expuso los cargos que se resumen: “1.- FALSA MOTIVACIÓN” Sostuvo que la motivación del acto acusado es contraria a la realidad, por cuanto no existe una situación jurídica consolidada, toda vez que SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED (hoy Canacol) aún podía discutir la contribución especial del EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 4 año 2018 ante las autoridades administrativas y judiciales, sobre la base de la solicitud de devolución de valores pagados en exceso.
Manifestó que la SSPD limitó su análisis únicamente a la interposición de los recursos contra el acto administrativo de liquidación oficial e ignoró los efectos de la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del acto general, pues sólo a partir de ese momento Canacol supo con certeza que había pagado un monto superior por concepto de la contribución especial del año 2018.
En línea con lo anterior, indicó que la devolución de lo pagado en exceso está condicionada al término de 5 años para la prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil, y mientras ese plazo no esté vencido no existe situación jurídica consolidada y procede la solicitud de reintegro. “2.- FALTA DE MOTIVACIÓN” Adujo que la SSPD no resolvió ninguno de los cuestionamientos formulados en la solicitud de devolución, por lo que el acto acusado incurre en el vicio de falta de motivación y desconocimiento de la decisión judicial que anuló el acto general sobre el cual se basó la liquidación oficial expedida a Canacol, también el Decreto 2277 de 2012, que reguló el procedimiento de devolución por pagos en exceso.
“3.- VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO” Por último, señaló que la SSPD resolvió deliberadamente darle un trámite ilegal a la petición de Canacol. Ello porque consideró improcedentes los recursos interpuestos contra la negativa a la devolución, impidiendo a la sociedad el ejercicio legítimo de los derechos de contradicción y defensa, además de que incumplió el mandato legal en virtud del cual debió resolver “todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso” (art. 80 CPACA).
II. ENTIDAD DEMANDADA La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Alegó que lo pretendido por la demandante, a partir de la nulidad del acto de carácter general que fijó la tarifa de la contribución especial del año 2018, es revivir términos EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 5 frente al indebido agotamiento de la actuación administrativa del acto particular que liquidó la obligación a su cargo, frente al cual no interpuso los recursos obligatorios de la vía administrativa para que pudiera demandarlo ante la jurisdicción, por ende, goza de presunción de legalidad y, al haber adquirido el atributo de la firmeza, es claro que constituye una situación jurídica consolidada.
Aseguró que los actos acusados no adolecen de vicios de los que pueda derivarse su nulidad, ya que se encuentran ajustados a la constitución y a la ley, y también a la jurisprudencia del Consejo de Estado. III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante insistió en que la solicitud de devolución se formuló dentro del plazo previsto en las normas aplicables para los pagos en exceso, pues el derecho de Canacol a exigir el reintegro de los mayores valores pagados por la contribución del año 2018, se originó a partir de la sentencia de nulidad del acto general que sustentaba la liquidación del tributo, por lo que la negativa de la SSPD a devolver la suma solicitada configura un enriquecimiento sin causa de la entidad y el correlativo desmedro patrimonial de la sociedad.
A su turno, la parte demandada reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda relativos a que se encuentra consolidada la situación jurídica de Canacol respecto del acto particular que liquidó la contribución por el año 2018, toda vez que adquirió firmeza desde el 7 de febrero de 2019, al no presentarse recursos, por ello reafirmó que la demandante pretense revivir términos procesales.
IV. MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público, asignado a esta Sección, no rindió concepto. V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia, en los términos del numeral 4° del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 6 con lo previsto en los artículos 156 y 157 de la misma normatividad, tanto por la naturaleza del asunto, el factor territorial y el monto en discusión.
2. PROBLEMA JURÍDICO Se discute en este proceso la legalidad de los siguientes actos administrativos: i. Oficio 20205341236701 del 28 de diciembre de 2020, por medio del cual la SSPD negó la solicitud de devolución de lo pagado en exceso por concepto de la contribución especial del año 2018, en cuantía de $373.884.235. ii. Oficio 20215301165291 del 4 de mayo de 2021, mediante el cual la SSPD negó por improcedentes los recursos interpuestos contra el acto anterior.
De los argumentos expuestos por las partes, en la demanda y en su contestación, se obtiene que en esta instancia los problemas jurídicos a resolver se resumen en los siguientes vicios de anulación de los actos administrativos: Trámite irregular y falsa motivación, porque la SSPD negó la solicitud de devolución con fundamento en un procedimiento inexistente, aduciendo una situación jurídica consolidada y no resolvió los recursos presentados.
En concreto, la Sala deberá determinar si, en el presente asunto, se configura una situación jurídica consolidada frente a la contribución especial del año 2018, como lo estableció la SSPD en los actos acusados, o si, por el contrario, la situación no se consolida mientras el término para solicitar la devolución del tributo no se encuentre vencido, como lo sostiene la parte demandante.
3. MARCO JURÍDICO 3.1 De los efectos de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de carácter general y la consolidación de situaciones jurídicas Sobre los efectos de la sentencia, el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 prevé:
ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 7 niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.
Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. […] La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.
Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. […]. Según la norma transcrita, las sentencias que declararan la nulidad de un acto administrativo producen efectos de cosa juzgada o erga omnes, lo que significa que tienen un valor definitivo e inmutable las providencias, para lograr la terminación definitiva de la controversia y alcanzar un estado de seguridad jurídica, por lo que se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y a la comunidad volver a entablar el mismo litigio.
El Consejo de Estado se ha pronunciado, en diversas oportunidades1, sobre los efectos de las sentencias de nulidad. Al respecto ha precisado2 que los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general tienen efectos hacía el pasado -ex tunc-, es decir, retrotraen las situaciones que surgieron en vigencia del acto anulado a como se encontraban antes de que fuera proferido, sin afectar las situaciones jurídicas particulares que se hayan consolidado durante la vigencia de la norma anulada, esto es, aquellas que han quedado en firme porque no se impugnaron ante la administración o, porque habiéndose demandado, fueron objeto de pronunciamiento judicial definitivo, haciendo tránsito a cosa juzgada.
De ahí que, en atención al principio de seguridad jurídica, ya no son susceptibles de debatirse ni administrativa ni judicialmente. 1 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de 5 de mayo de 2003, Exp. 12248 C.P. María Inés Ortiz Barbosa; de 1 de abril de 2004, exp.13503, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; de 16 de junio de 2005, expediente 14311 C.P, doctora María Inés Ortiz Barbosa; de 23 de julio de 2009, Exp. 16404, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 11 de marzo de 2010, Exp. 17617, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 16 de junio de 2011, Exp. 17922, C.P. William Giraldo Giraldo; de 23 de octubre de 2014, Exp. 20432 y de 12 de diciembre de 2014, Exp. 20000, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 2 Sentencia de 17 de mayo de 1993, Exp. 4640.
C.P. Guillermo Chahin Lizcano. EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 8 Dicha limitante se justificó porque la nulidad de una norma general no conlleva revivir los términos legales para modificar la situación jurídica, como lo manifestó la Alta Corporación en sentencia del 5 de mayo de 20033, al precisar lo siguiente: “ La declaratoria de nulidad de un acto administrativo general si bien como ya se vio tiene efectos retroactivos, no implica que se afecten los actos particulares que se hayan expedido con base en la norma anulada, si de otro lado se han utilizado los medios jurídicos para controvertir la decisión y se ha resuelto sobre ella o simplemente porque se han vencido los plazos para su impugnación con anterioridad a la fecha del fallo, pues éste no tiene como consecuencia revivir términos que otras disposiciones consagran para su discusión administrativa o jurisdiccional o para que el acto quede en firme.” De manera que la nulidad de un acto general, decretada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sólo podrá afectar las situaciones no consolidadas, entendidas como aquellas que surgieron en vigencia del acto declarado nulo y que estaban sin definición para el momento en que se profirió la decisión anulatoria, porque se discutían en sede administrativa o judicial.
Esto significa que, en aras de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, los fallos anulatorios de un acto general no generan efecto alguno sobre situaciones particulares consolidadas, habida cuenta que la ley ha querido que no queden indefinidamente sometidas a la controversia jurídica y para ello ha establecido plazos dentro de los cuales se puede solicitar la revisión de las actuaciones administrativas, y de encontrarse violatorias de normas superiores, para excluirlas del ámbito jurídico y restablecer el derecho del afectado4.
En materia tributaria, la declaración de nulidad de un acto que reguló un tributo, por ejemplo, que fijó la tarifa o base gravable, como aconteció en este caso, no origina automáticamente el derecho a reclamar la devolución de un pago indebido o en exceso a favor del contribuyente, pues se requiere determinar si la situación jurídica se encuentra consolidada.
Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado5 en sentencia del 3 de marzo de 2022, elucidó lo siguiente: “En virtud del principio de seguridad jurídica se deben respetar los derechos particulares que nacieron, quedaron en firme y se ejecutaron en vigencia de la norma que posteriormente se anula, lo mismo ocurre con las obligaciones de los particulares y el derecho correlativo de la Administración. No es posible revivir 3 Exp. 12248.
C.P. María Inés Ortiz Barbosa 4 Ibídem. 5 Exp. 2014-00315-01 (24658), C.P. Milton Chaves García. EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 9 situaciones definidas judicialmente ni aquellas en las que no fueron interpuestos los recursos administrativos o judiciales y por tanto la situación jurídica quedó consolidada6.
Lo anterior porque los actos administrativos se presumen legales hasta que judicialmente se declare su ilegalidad, lo que debe procurarse, en el caso de actos particulares, dentro de los términos establecidos legalmente. Es por ello, que la declaratoria de nulidad del acto general no afecta situaciones jurídicas consolidadas. Ahora bien, cuando se pretende la nulidad de un acto general no solo se busca la preservación del orden jurídico, sino que también que se afecte, con el fin de subsanar, aquellas situaciones particulares amparadas por el acto general.
Es entonces que, si la situación jurídica particular no se ha consolidado, el afectado podrá reclamar la aplicación de la sentencia de nulidad al caso particular. En consecuencia, el funcionario administrativo o judicial que deba solucionar la controversia no podrá aplicar una disposición general que ha sido declarada nula por sentencia judicial7.
Por lo anterior, la declaratoria de nulidad de un acto general tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas. En consecuencia, en relación con los efectos de las sentencias de nulidad se requiere determinar, cuando una situación se encuentra jurídicamente consolidada y cuando no.” (Negrilla y subrayado de la Sala) En este orden de ideas, se tiene que la declaratoria de nulidad de un acto general, que estableció un tributo, no necesariamente afecta los actos administrativos particulares o derivados, por cuanto ello depende de si está o no consolidada la situación jurídica del contribuyente, para lo cual se debe establecer si cuenta aún con medios administrativos y/o judiciales para cuestionar el acto particular que le asignó el impuesto o si, por el contrario, dejó precluir la oportunidad de someterlo a examen administrativo previo o judicial, motivo por el cual el acto cobró firmeza. 3.2 Del plazo para solicitar la devolución del pago en exceso o no debido De la normativa prescrita en los artículos 1448 a 155 Decreto 807 de 1993 (850 a 865 ET), Decreto 1000 de 1997 y el artículo 23139 y siguientes del Código Civil, se desprende que la devolución en materia impositiva reviste una connotación especial, por cuanto tiene como fuente un pago de dinero efectuado a favor de la administración de impuestos que por no corresponder a ninguna obligación legal no debe permanecer en las arcas del erario y que puede ser resultado de: 6 Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Sentencia de 24 de septiembre de 2015. Exp. 19146. C.P. Carmen Teresa Ortiz De Rodríguez. 7 Sección Cuarta del Consejo de Estado. Sentencia de 13 de marzo de 2003. Exp. 13336. C.P. Ligia López Díaz 8 Artículo 144 Decreto 807 de 1993: Los contribuyentes de los tributos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos, podrán solicitar la devolución o compensación de los saldos a favor originados en las declaraciones, en pagos en exceso o de lo no debido, de conformidad con el trámite señalado en los artículos siguientes. 9 Artículo 2313 Código Civil "Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado” EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 10 i) los saldos a favor, que se refieren a una suma de dinero en beneficio del contribuyente, resultado de la depuración en la declaración; ii) los pagos en exceso que se configuran cuando se cancelan por el impuesto suma mayor a las que corresponden legalmente, y iii) El pago de lo no debido, que se origina con el pago del impuesto sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento.
Ahora bien, en lo que respecta a la devolución de los saldos a favor y de los pagos en exceso o de lo no debido, el artículo 850 del ET señala que los contribuyentes o responsables tienen derecho a solicitar la devolución de los saldos a favor que liquiden en sus declaraciones y que la Administración debe devolver los pagos en exceso o de lo no debido que hayan efectuado los contribuyentes, “siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor”.
Por su parte, el artículo 854 ib., prevé que la solicitud de devolución de saldos a favor debe presentarse a más tardar dos (2) años después de la fecha de vencimiento del término para declarar. En lo que refiere al plazo de los dos (2) años a que hace alusión la norma citada, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado en reiterados pronunciamientos que dicho término solamente se aplica a las solicitudes de compensación o devolución de saldos a favor, más no de pagos en exceso o de lo no debido, eventos a los que debe aplicarse la norma general de prescripción de la acción ejecutiva (artículo 2536 del Código Civil), por existir un título que acredite que el contribuyente realizó un pago al fisco que no debía, así lo expresó: “El término en mención, sin embargo, solamente se aplica a las solicitudes de compensación o devolución de saldos a favor, no de pagos en exceso o de lo no debido, pues ese no fue el querer del legislador, quien sólo ordenó aplicar a tales pagos el procedimiento o trámite de las devoluciones (artículo 850 del Estatuto Tributario), no el término para que las mismas se efectúen.
Como la ley tributaria, que es especial, no señaló un término para que los contribuyentes soliciten la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, debe aplicarse la norma general de prescripción, esto es, el artículo 2536 del Código Civil, conforme al cual la acción ejecutiva prescribe en diez años, y, hoy en cinco, a partir de la modificación que a dicha norma introdujo el artículo 8 de la Ley 791 de 2002.
Lo anterior, porque para pedir la devolución de un pago en exceso o de lo no EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 11 debido, al igual que dé un saldo a favor, debe existir un título que acredite que el contribuyente realizó un pago al fisco que no debía o mayor al que legalmente le correspondía. En perfecta coherencia, el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1000 de 1997, reglamentario del procedimiento de devoluciones y compensaciones consagrado en el Estatuto Tributario, reiteró que el término para pedir la devolución de los saldos a favor, es de dos años, después del vencimiento del término para declarar (artículo 4); y precisó que el plazo para solicitar la devolución de pagos en exceso o de lo no debido, es el de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil.10”.
De manera que, mientras el término de prescripción de la acción ejecutiva prevista en el artículo 2536 del Código Civil no se encuentre vencido, el contribuyente podrá pedir el reintegro de los valores pagados en exceso o indebidamente, siempre que la situación jurídica de aquel respecto a la obligación tributaria no esté consolidada, como se anotó en principio, porque esté en discusión en sede administrativa o pendiente de decisión definitiva en lo judicial, pues una vez cobre firmeza el acto particular que determinó el tributo se torna inmutable y así no podrá ser permeado por los efectos ex tunc de la sentencia de nulidad del acto general en que se fundó. Superado este presupuesto, es decir, de no se hallarse consolidada la situación jurídica determinante de la carga impositiva, el contribuyente deberá tener en cuenta que el plazo de cinco (5) años para solicitar el reintegro de los dineros, inicia a contarse desde el momento en que canceló el impuesto, debido a que desde esa fecha fue que se generó el pago en exceso o de lo no debido11.
Por último, no sobra acotar que, de acuerdo con el Decreto 1000 de 1997, se configuran “pagos en exceso” cuando se cancelan por impuestos sumas mayores a las que corresponden legalmente, y existe “pago de lo no debido”, en el evento de realizar pagos sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento.
4. ANÁLISIS DE LA SALA 10 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 15 de febrero de 2007, Exp. 2002-01223-01 (14508), C.P. Héctor J. Romero Díaz. 11 En ese sentido se pronunció la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 11 de agosto de 2022 (26362), CP. Stella Jeannette Carvajal Basto, que modificó el fallo proferido por esta Sala el 22 de abril de 2021, dentro del expediente 2019-00255-00.
En palabras del Alto Tribunal “las solicitudes de devolución de lo pagado en exceso y de lo no debido deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva del artículo 2536 del Código Civil, modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002. Es por ello que se ha señalado que el término de 5 años para determinar la situación jurídica consolidada debe iniciarse a contar desde la fecha de pago del tributo hasta la fecha de presentación de la solicitud, debido a que desde dicha fecha fue que se generó el pago en exceso o de lo no debido” EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 12 4.1 De la consolidación de la situación jurídica en el caso concreto Con las pruebas que obran en el expediente, la Sala pasa a describir los hechos relevantes para resolver los cargos de nulidad propuestos en la demanda contra los actos administrativos por medio de los cuales la SSPD negó la devolución de $377.321.000 solicitada por CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S., a título de pago en exceso, por concepto de la contribución especial del año 2018. - Mediante la Resolución SSPD-20185300100025 del 30 de julio de 2018, la SSPD fijó la tarifa de la contribución especial a la cual se encuentran sujetos los prestadores de servicios públicos domiciliarios para el año 2018, en un porcentaje del 0.9025% de los gastos de funcionamiento relacionados con la prestación del respectivo servicio y describió que, según el tipo de servicio que corresponda, se integraría la base gravable con los rubros de: (+) Gastos de administración (-) Impuestos (+) Servicios personales (+) Generales (+) Arrendamientos (+) Licencias, contribuciones y regalías (+) Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones (+) Peajes terrestres (+) Honorarios (+) Servicios públicos (+) Materiales y otros gastos de operación (+) Seguros (+) Órdenes y contratos por otros servicios - Con fundamento en el acto general mencionado, la SSPD emitió la Liquidación Oficial 20185340030996 del 8 de agosto de 2018, mediante la cual determinó la contribución especial a cargo de SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED (hoy Canacol) por la vigencia 2018, en la suma de $377.321.000.
EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 13 La base gravable para liquidar la obligación a la demandante se integró por los rubros de gastos de administración, órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, honorarios, materiales y otros gastos de operación, así: - La Liquidación Oficial 20185340030996 del 8 de agosto de 2018, se le notificó a la sociedad contribuyente por aviso el 22 de agosto de 2018, con copia del acto administrativo enviada al correo jmayuza@canacolenergy.com, informándole sobre la procedencia de los recursos de reposición ante la Dirección Financiera y el de apelación ante la Secretaría General, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a esa notificación, de conformidad con el artículo 69 del CPACA. - El 14 de septiembre de 2018, la demandante pagó el valor determinado en la liquidación oficial, es decir $377.321.000 por la contribución especial del año 2018, mediante transferencia bancaria electrónica No.18534003099608039. - El 26 de septiembre de 2018, la Secretaría General de la SSPD hizo constar: - El 19 de marzo de 2019, SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED (hoy Canacol) ante el Consejo de Estado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación Oficial 20185340030996 del 8 de agosto de 2018 y, en el mismo escrito, demanda de nulidad simple contra la Resolución SSPD- EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 14 20185300100025 del 30 de julio de 2018, proceso al que correspondió el radicado 110010327000-2019-00017-00. - El 2 de mayo de 2019, el Consejo de Estado admitió la demanda de nulidad contra el acto administrativo general y rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Liquidación Oficial 20185340030996 del 8 de agosto de 2018, por no cumplir con el requisito de procedibilidad del medio de control, previsto en el numeral 2° del artículo 161 del CPACA, consistente en haberse ejercido y decidido los recursos administrativos obligatorios. - El 12 de noviembre de 2020, el Alto Tribunal profirió sentencia mediante la cual declaró la nulidad parcial del artículo 2º de la Resolución 20185300100025 del 30 de julio de 2018, en cuanto incluyó dentro de la base de liquidación de la contribución especial de la vigencia 2018, los conceptos de i) Servicios personales, ii) Generales, iii) Arrendamientos, iv) Licencias, contribuciones y regalías, v) Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, vi) peajes terrestres, vii) honorarios, viii) servicios públicos, ix) materiales y otros gastos de operación, x) seguros y xi) órdenes y contratos por otros servicios.
En consecuencia, dispuso que la norma anulada parcialmente quedaría así: “Artículo 2°. Base para fijar la liquidación de la contribución especial. Base para la liquidación de la contribución especial de la vigencia 2018. Los conceptos que integrarán la base gravable de la contribución especial de la vigencia 2018, por representar salidas de recursos para lograr el funcionamiento del prestador y por encontrarse relacionados con la prestación del servicio sujeto a la inspección, vigilancia y control de la Superservicios, de acuerdo con la taxonomía para fines de presentación y lo señalado en la parte considerativa de la presente resolución, son: (+) Gastos de administración (-) Impuestos.” En la motivación de esta sentencia, Consejo de Estado sustentó que la SSPD desconoció el principio de legalidad al ampliar la base gravable de la contribución especial, prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, e interpretó en forma errónea esa norma, por lo que era necesario anular parcialmente el acto general frente a los rubros que no corresponden a gastos de funcionamiento. - El 30 de noviembre de 2020, la demandante solicitó a la SSPD la devolución de $373.884.235 con intereses, como pago en exceso de la contribución especial EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 15 del año 2018, o su compensación a los periodos siguientes, para lo cual sostuvo que existía un saldo a favor de CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S. (antes SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED) en atención a que la sociedad pagó $377.321.000, cuando la obligación no debía ser superior a $3.436.765, según la base de liquidación definida en la sentencia de nulidad del acto general. - El 28 de diciembre de 2020, a través del oficio 2020534123670, la directora financiera de la SSPD dio respuesta negativa a la anterior solicitud, para lo cual argumentó que contra la Liquidación Oficial SSPD No. 20185340030996 del 8 de agosto de 2018, no se interpusieron los recursos procedentes por lo adquirió firmeza, configurando una situación jurídica consolidada. - El 12 de febrero de 2021, la sociedad actora formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la decisión consignada en el oficio anterior, insistiendo en la procedencia de la devolución del saldo pagado en exceso, con similares cargos a los planteados en la demanda del presente proceso. - El 4 de mayo de 2021, mediante el oficio 20215301165291, la SSPD estimó improcedentes los recursos interpuestos por dirigirse contra un acto de carácter informativo y reiteró lo dicho en la respuesta inicial frente a la firmeza del acto administrativo particular que liquidó la contribución a la sociedad.
Se parte de precisar que en este caso no existe una declaración privada del tributo, pues no está contemplada la obligación de declarar para los sujetos pasivos de la contribución especial establecida en el artículo 85 de Ley 142 de 1994. En virtud de esta norma la liquidación y recaudo de las contribuciones correspondientes al servicio de inspección, control y vigilancia están a cargo de la Superintendencia. En ejercicio de esa facultad, la Superintendencia expide una liquidación individual, para cada sujeto vigilado, mediante la cual determina la contribución especial por el respectivo año gravable.
Este acto administrativo es susceptible de los recursos de reposición y apelación en los términos previstos en el artículo 69 del CPACA. Lo anterior resulta de suma importancia para poder establecer el momento en que se consolida la situación jurídica del contribuyente, pues tal aspecto es diferente EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 16 cuanto de trata de declaraciones privadas -autoliquidación del tributo, en tanto para aquellas existe una regla especial prevista en el artículo 714 del ET, que contempla término general de firmeza de las declaraciones tributarias.
Mientras que, cuando el tributo se liquida mediante un acto administrativo por parte de la autoridad que lo administra -modelo coercitivo12, independientemente de su denominación (factura, cuenta de cobro o liquidación), la situación jurídica del contribuyente se entenderá consolidada tras la firmeza de ese acto administrativo. Hecha esta aclaración y a partir del acervo probatorio expuesto, la Sala establece que, en efecto, se encuentra consolidada la situación jurídica de la demandante respecto a la contribución especial de la vigencia 2018, por el servicio público domiciliario de gas natural, pues de acuerdo con la constancia que obra a proceso, la liquidación oficial que determinó la obligación a CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S. (antes SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED) cobró firmeza el 7 de septiembre de 2018, al no haberse interpuesto los recursos administrativos procedentes y obligatorios para pudiera demandarse por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA.
Lo anterior implica una imposibilidad jurídica de reabrir el debate en relación con el valor del tributo liquidado en un acto particular debidamente ejecutoriado, frente al cual la contribuyente no agotó los mecanismos administrativos y jurisdiccionales dispuestos en el ordenamiento legal para controvertir la carga impositiva, de modo que el acto de determinación oficial adquirió el atributo de la firmeza que lo torna inmodificable inclusive para la autoridad que lo profirió En esas circunstancias, no es admisible el argumento en que se afinca la demanda, al pretender que la situación jurídica de la sociedad, de cara al impuesto liquidado oficialmente, se entienda indefinida por el término para solicitar la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido, pues ello desconoce los supuestos que generan la firmeza de un acto administrativo, señalados en el artículo 87 del CPACA, en 12 Sobre el particular, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha dicho: “existen dos modelos para pagar impuestos: uno, el más usado y eficiente, es el de la declaración privada, esto es, el pago espontáneo en cumplimiento de una norma (ley, acuerdo, ordenanza) que imponga el tributo y las condiciones de liquidación y pago (hecho generador, sujeto pasivo, tarifa, base gravable, plazos).
En este modelo, la administración suministra formularios o papeles para facilitar la declaración y el pago del tributo. Y el otro modelo es el coercitivo: el Estado manda un cobro a cada contribuyente, estipulando en el “recibo” o en la “factura”, no importa la denominación del documento, la liquidación y el plazo para el pago.” Sentencia del 20 de febrero de 2017, Exp, 2016-03163-01 (AC), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 17 particular lo previsto en el numeral 3° de esta norma, esto es, «desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos», que para el caso se concretó frente a la Liquidación Oficial SSPD 20185340030996 del 8 de agosto de 2018, como lo demuestran las pruebas que obran a proceso.
En este punto conviene aclarar que los actos administrativos particulares, expedidos con fundamento en un acto administrativo general anulado, subsisten por sí mismos con todos sus atributos, sin que se vean afectados por la anulación del acto en que se sustentaron, pues, según lo ha interpretado el Consejo de Estado13, no existe la figura de la «nulidad consecuencial o por consecuencia» o «nulidad ex officio».
De manera que la anulación del acto general no conlleva la nulidad o invalidez de los actos particulares derivados, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial. En el asunto examinado, se encontró que el Consejo de Estado rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Canacol contra el acto de determinación oficial del tributo, precisamente, porque no se agotó la actuación administrativa como presupuesto para adelantar el juicio de legalidad ante esta jurisdicción. Ello refuerza el hecho de que la situación jurídica de la demandante se encontraba consolidada para la fecha en que solicitó la devolución por pago en exceso de la contribución especial del año 2018, pues una vez se notificó de la liquidación oficial no promovió discusión alguna ante la Administración, por el contrario, dentro del término legal para interponer los recursos de reposición y apelación, procedió a cancelar la totalidad de la obligación asignada, dejando que transcurriera el tiempo que concretó la firmeza del acto administrativo.
En esas condiciones, se advierte que la entidad demandada no infringió garantías procesales, así como tampoco empleó motivación falsa ni arbitraria al decidir la solicitud de devolución elevada por la demandante. En el expediente se halló 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 4 de diciembre de 2018, Exp. 66001-33-31-002-2007-00107-01, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez, Criterio de decisión retomado en sentencias de 1º de octubre de 2019, Sala Especial de Decisión No.19, Exp. 66001-2333-003-2012-00007-01, M.P. William Hernández Gómez y de 3 de diciembre de 2019 Sala Especial de Decisión No. 2, Exp. 66001-33- 33-004-2012-00105-01, M.P. César Palomino Cortés. EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 18 demostrado el fundamento fáctico y jurídico de la negativa, que su vez atiende el criterio de decisión fijado por el Consejo de Estado, frente a las situaciones jurídicas consolidadas y no consolidadas en materia tributaria.
Por lo expuesto, esta Sala negará las pretensiones de la demanda, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, pues se ajustan a derecho de cara a las circunstancias particulares de la contribuyente, en cuanto le niegan la devolución del tributo porque su situación jurídica respecto de este se encuentra consolidada. 4.2 De la condena en costas Se constató que en el expediente no existen medios de prueba que acrediten las erogaciones que integran las costas procesales, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del CGP, aplicable en virtud del artículo 188 del CPACA.
Por consiguiente, no es procedente condenar en costas a la parte vencida. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la ley, VI. F A L L A PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la sociedad CANACOL ENERGY COLOMBIA S.A.S. (antes SHONA ENERGY COLOMBIA LIMITED), contra la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS -SSPD, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes la presente decisión: Demandante, apoderado Luis Miguel Falla Zúñiga: lfalla@palacioslleras.com; estudios@palacioslleras.com notificacionesjudiciales@canacolenergy.com; jmayuza@canacolenergy.com y vvillamizar@canacolenergy.com EXPEDIENTE 250002337000 2021 00613 00 CECSAS vs. SSPD DEVOLUCIÓN PAGO EN EXCESO 19 Demandada, apoderado Darío Fernando Pedraza Gómez: notificacionesjudiciales@superservicios.gov.co; dfpedraza@superservicios.gov.co y pedrazadario@hotmail.com Ministerio Público: procjudadm3@procuraduria.gov.co CUARTO: Se INFORMA a las partes que para la radicación de los memoriales a los haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co:8087/.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen y del remanente de gastos del proceso, si a ello hubiere lugar. Déjense las constancias y anotaciones de rigor en el aplicativo Samai. Se deja constancia que la presente sentencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala de la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través del aplicativo Samai, en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo PCSJA23-12068 del 16 de mayo de 2023, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala virtual de la fecha. Firmado electrónicamente MERY CECILIA MORENO AMAYA Magistrada Firmado electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada Firmado electrónicamente NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA Magistrada