TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUB-SECCIÓN “B” Bogotá D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: MERY CECILIA MORENO AMAYA REFERENCIA: ACCIÓN DE TUTELA. ACCIONANTE: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. ACCIONADO: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, SUBRED INTEGRADA DE SALUD SUROCCIDENTE E.S.E., COMPESAR E.P.S. EXPEDIENTE: 11001-33-42-067-2024-00056-02 IMPUGNACIÓN DE FALLO DE PRIMERA INSTANCIA SENTENCIA La Sala decide la impugnación propuesta por la entidad accionada contra el fallo de tutela proferido el 18 de abril de 2024 por el Juzgado 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda -, por medio del cual se amparó el derecho fundamental de petición del señor Rafael Aparicio Escovar.
I.
ANTECEDENTES 1. DEMANDA El señor Rafael Aparicio Escovar, actuando en nombre propio interpuso acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES1, para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, seguridad social, mínimo vital y salud. El accionante formuló los siguientes pedimentos: “Apoyados en lo dicho en los acápites precedentes, con el respeto acostumbrado solicitamos al señor Juez, acceder a las siguientes peticiones: TUTELAR los Derechos Fundamentales a la salud, vida digna, calidad de vida, la seguridad social, Minimo Vital de RAFAEL APARICIO ESCOVAR, todos conexos con el derecho a la vida y que son de Orden Constitucional consagrados en la Carta Política, y que le asisten, vulnerados en las circunstancias de modo, tiempo y lugar, ampliamente precisados en esta demanda, por COLPENSIONES.
ORDENA R a la representante legal de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -COLPENSIONES, que autorice, agende y realice: ”1). Dictamen de Pérdida de Calificación Laboral (PCL), en primera oportunidad; 2). Remitir el dictamen PCL a LA JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE ORIGEN Y DE INVALIDEZ, PARA QUE ESTA ENTIDAD REALICE EL CORREPONDIENTE DICTAMEN, previo pago de los honorarios. 3).
Indicar los 1 En adelante COLPENSIONES Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 2 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo documentos que debo adjuntar para iniciar trámite relacionado con la calificación de pérdida de capacidad laboral en primera oportunidad. 4).
Explicar cuáles son las razones jurídicas que le asisten para no realizarme la calificación de pérdida de capacidad laboral en primera oportunidad…”. 5). Conceder la pensión de invalidez, dada la respuesta de la Resolución que la niega. ADVERTIR a las directivas de la COLPENSIONES, que no debe incurrir en hechos similares atentatorios de los derechos fundamentales.” (sic) A efectos de que se acceda a sus pretensiones narró los siguientes: 2.
HECHOS Señaló que el 22 de abril de 2022, la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. expidió certificado de discapacidad en el cual se certifica una discapacidad física con un 52.29 % de nivel de dificultad en el desempeño, razón por la cual, peticionó a COMPENSAR EPS con el fin de que adelantará los procedimientos necesarios para el reconocimiento de su pensión por invalidez.
Sostuvo que, mediante respuesta emitida por el grupo de Prestaciones Económicas y Medicina Laboral de COMPENSAR EPS se le indicó que la calificación de la pérdida de capacidad laboral o determinación de invalidez se debía realizar una vez se hubiera surtido el proceso de rehabilitación integral y la respectiva calificación de origen de la enfermedad, la cual estará a cargo de la entidad responsable del pago de las prestaciones.
Añadió que una vez recibida la respuesta por parte de la EPS decidió acercarse a COLPENSIONES, por lo tanto, el 21 de abril de 2022 bajo el radicado 2022_4639424 solicitó su calificación de pérdida de capacidad laboral frente a lo cual la entidad el 29 de agosto de esa misma anualidad, mediante comunicado 2022_12277450 le señaló que una vez revisada la información documental no era posible continuar con la solicitud impetrada, ya que de conformidad con el Decreto 1507 de 2014 no se puede calificar afiliados que cuentan con una calificación de invalidez con pérdida de capacidad laboral u ocupacional mayor o igual al 50%.
A pesar de lo anterior, advirtió que el 23 de agosto de 2023 radicó un nuevo derecho de petición a COLPENSIONES bajo el radicado 2023_1417420223 solicitando nuevamente su calificación por pérdida de capacidad laboral, sin embargo, bajo el comunicado BZ2023_14190322-22574404 del 29 de agosto de la anterior anualidad la entidad reitera su negativa a realizar el examen advirtiéndole que cuenta con un certificado de incapacidad emitido por la Subred Integrada de Salud Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 3 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo Suroccidente ESE del 22 de abril de 2022 cuyo resultado arrojo un 52,29% de pérdida de capacidad laboral. Bajo las respuestas otorgadas advirtió que el certificado de discapacidad no corresponde a un dictamen de pérdida de capacidad laboral, toda vez que éste último debe ser estructurado junto con el origen de la patología; por ende, COLPENSIONES presenta una confusión frente a los documentos expuestos.
Razón por la cual el 22 de enero del año en curso volvió a presentar petición de calificación bajo el radicado 2024_1207375, no obstante, mediante el comunicado BZ2024_1219861-0062971 del 29 de enero de 2024 COLPENSIONES respondió al petitum repitiendo las respuestas otorgadas bajo los radicados prenombrados. Finalmente, manifestó que la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES mediante la Resolución SUB11080 del 16 de enero de 2024 negó el reconocimiento de la pensión de invalidez.
ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Por acta de reparto del 29 de febrero de 2024, se asignó la acción constitucional al Juzgado 67 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, quien por auto del 29 de febrero admitió la acción de tutela y ordenó notificar por el medio más expedito a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, para que en el término de dos días rindiera informe sobre los hechos que originaron el presente mecanismo constitucional.
Mediante sentencia del 13 de marzo del año en curso el Juzgado 67 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, amparó el derecho fundamental de petición del accionante; providencia que fue impugnada por COLPENSIONES. Mediante auto del 09 de abril de 2024, el despacho declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 29 de febrero del año en curso en razón a que no integró en debido forma el contradictorio; por tanto, se ordenó la vinculación tanto de COMPENSAR EPS como de la IPS SUBRED INTEGRADA DE SALUD SUROCCIDENTE E.S.E. Frente a lo anterior, por auto del 10 de abril de la presente anualidad el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 4 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo Segunda, vinculó al Dr. Andrés Barragán Tobar Director General de Compensar EPS y a la Dra. Andrea Elizabeth Hurtado Neira Gerente de la Subred Integrada de Salud Suroccidente E.S.E., para que en el término de dos días rindieran informe sobre los hechos que originaron el presente mecanismo constitucional
3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 3.1 ADMINISTRADORA COLOMBANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Adriana Constanza Ríos Melgarejo, Directora de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, indicó que verificadas las bases de datos y aplicativos de la entidad se evidenció que el accionante presentó solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral mediante radicado 2024_1207375 del 29 de enero de 2024.
Frente a éste el área de Medicina Laboral expidió el oficio BZ 2024_1219861- 0062971 en la misma fecha indicando la improcedencia de la solicitud al contar con un dictamen emitido por la EPS con una calificación mayor al 50%. Por lo tanto, sostuvo que la entidad no puede realizar una nueva calificación en atención a la circular interna 01 del 02 de diciembre de 2019, la cual especifica que cuando un usuario cuenta con un dictamen superior al 50% emitido por COLPENSIONES, no requiere actualización sin importar la fecha del dictamen, siempre y cuando no se trata de un proceso de revisión de invalidez.
De igual manera, advirtió que la acción de tutela no es medio idóneo para la consecución de derechos económicos como los que pretende el actor, ya que esto desconoce el carácter subsidiario y residual del mecanismo constitucional. De igual manera desborda las funciones y competencias del juez, en razón, que con la decisión tomada pude afectar recursos de naturaleza pública.
Manifestó que el accionante debe agotar los procedimientos administrativos y judiciales, más aun, cuando toda controversia que se presente en el marco del Sistema de Seguridad Social debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria laboral. Por ende, teniendo en cuenta que la entidad no tiene ningún trámite pendiente que resolver solicitó negar la acción de tutela ya que las pretensiones son improcedentes.
Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 5 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo 3.2 SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E. La Jefe encargada de la Oficina Jurídica de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., Yeimy Lorena Colmenares González manifestó las pretensiones del actor no son de cargo de la entidad, sin embargo, dio a conocer el informe técnico rendido por el auditor médico, en relación con la prestación del servicio de salud que se garantizó al accionante, el cual sostiene: “Una vez revisada la Historia Clínica del paciente RAFAEL APARICIO ESCOVAR, identificado con C.C. N° 19.448.654, como documento de prueba según la Resolución No. 1995 de 1999, se deja la siguiente constancia: Paciente de 64 años de edad, conocido en la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E. quien el 03/02/2022 fue valorado por Medicina Física y Rehabilitación (Fisiatría).
Con secuelas de diabetes mellitus, amputación transfemoral izquierda en abril de 2021, con síndrome depresivo y dolor en miembro fantasma, usuario de prótesis en miembro inferior. Dentro del plan de manejo indicó: Revisión del socket y readapatarlo correctamente para evitar la escoriación y evitar el pistoneo, reentrenamiento de marcha, ordenó 20 sesiones de terapia física.
Control dos meses. El día 10/08/2022 el médico fisiatra le realizó electromiografía de miembros inferiores, reflejo H y onda F. El estudio demostró: “Polineuropatía en el miembro inferior derecho (MID) de tipo mielínico, sensitivo-motora, próximo- distal, de carácter severo”. Sin más registros de atenciones médicas por parte de Fisiatría” Frente a esto, advirtió que la entidad no ha vulnerado, ni por acción, ni por omisión derecho fundamental alguno del accionante, en razón, a que se garantizó la prestación del servicio de salud del señor Rafael Aparicio Escovar.
Razón por la cual, solicitó declarar la probada la falta de legitimación por pasiva desvinculando a la SUBRED de la presente acción constitucional. 3.3 COMPENSAR ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD. Leydi Lorena Charry Benavides, apoderada de la Caja de Compensación Familiar – COMPENSAR – autorizada legamente a funcionar como Entidad Promotora de Salud, resaltó que el accionante se encuentra afiliado bajo el régimen contributivo como cotizante desde el 01 de diciembre de 2023.
Advirtió que el accionante no presenta incapacidades continuas de más de 120 días por lo que no se ha realizado gestión alguna ante el fondo de pensiones, ni mucho menos emisión de concepto de rehabilitación, puesto que no tiene calificaciones de origen por parte de COMPENSAR EPS. Frente al petitum interpuesto sostuvo que no tiene responsabilidad alguna, ya que el accionante dirige sus pretensiones a COLPENSIONES, razón por la cual solicitó Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 6 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo declarar la falta de legitimación por pasiva de COMPENSAR EPS procediendo entonces a su desvinculación.
4. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Sesenta y Siete (67) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, decidió en primera instancia: “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental de petición del señor RAFAEL APARICIO ESCOVAR, identificado con cédula de ciudadanía No. 19.448.654 quien actúa en nombre propio, por las razones expuestas en la parte motiva.
En consecuencia, se ORDENA A LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, conteste de fondo, claro y congruente con lo pedido, la solicitud hecha el 22 de enero de 2024; y se le notifique en debida forma. Además se debe realizar el trámite administrativo a cargo del Director de Medicina Laboral Dr. SANTIAGO LÓPEZ BORJA pertinente para que al señor RAFAEL APARICIO ESCOVAR se le asigne la cita para la valoración del estado de salud del tutelante y determinar su existe o no pérdida de la capacidad laboral, y en último caso, el porcentaje correspondiente, de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 y las condiciones actuales de salud del accionante, todo ello dentro de un término no mayor a dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia. Dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término anterior, el funcionario deberá acreditar el cumplimiento del fallo, con los soportes del caso, a los correos electrónicos correscanbta@cendoj.ramajudicial.gov.co, y jadmin67bta@notificacionesrj.gov.co, incluida la constancia de notificación al interesado.
SEGUNDO: DESVINCULAR de la presenta acción de tutela a la COMPENSAR EPS y a la IPS SUBRED INTEGRADA DE SALUD SUROCCIDENTE E.S.E. por lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia. (…)” Sostuvo que COLPENSIONES no ha brindado una respuesta de fondo al accionante, ya que la información suministrada en las respuestas simplemente genera confusión. Lo anterior en razón a que de manera reiterada se indicó que el señor Rafael Aparicio Escovar cuenta con un certificado de discapacidad expedido por la SUBRED, no obstante, se negó el reconocimiento pensional debido a que no contaba con un dictamen de pérdida de capacidad laboral.
Así mismo, indicó que no se han garantizado de manera oportuna los derechos a la seguridad social y al mínimo vital, toda vez que el accionante al ser un adulto mayor y padecer una patología como lo es la “POLI NEUROPATÍA DIABÉTICA EN EL MID DE TIPO MILELINICO, SENSITIVO-MOTORA-PRÓXIMO-DISTAL DE CARÁCTER SEVERO”, puede conllevar a un perjuicio irremediable.
Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 7 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo
5. ARGUMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión, COLPENSIONES impugnó el fallo de primera instancia y en su escrito solicitó revocar la decisión como quiera que la tutela no cumplió con los requisitos de procedibilidad del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. Sostuvo que el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral fue cerrado, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1507 de 2014, en razón a que el accionante cuenta con un dictamen emitido con un porcentaje mayor al 50% lo cual impide a la administradora emitir un nuevo concepto.
Advirtió que la Corte Constitucional ha indicado que el derecho de petición no conlleva a una respuesta favorable a la solicitud, por lo tanto, no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde negativamente al peticionario. Para finalizar, concluyó que no se puede utilizar el mecanismo constitucional para reemplazar los procesos ordinarios, más cuando el accionante no agotó los recursos en sede administrativa y no demostró la consecución de un perjuicio irremediable.
6. TRÁMITE PROCESAL El expediente ingresó al Tribunal para su trámite el 30 de abril de 2024, siendo repartido en la misma fecha y puesto en conocimiento del despacho de la Magistrada Sustanciadora el 02 de mayo del año en curso. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 1983 de 2017.
2. DE LA ACCIÓN DE TUTELA Según como lo ha expuesto la Corte Constitucional en fallos reiterados, la tutela es un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos fundamentales Constitucionales, cuando en el caso concreto de una persona, la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, tales derechos Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 8 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo resultan vulnerados o amenazados sin que exista otro medio de defensa judicial o, aun existiendo, si la tutela es usada como medio transitorio de inmediata aplicación, para evitar un perjuicio irremediable. Se trata de un instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya justificación y propósito, consiste en brindar a la persona la posibilidad de acudir sin mayores requerimientos de índole formal y con la certeza de obtener una oportuna resolución, la protección directa e inmediata del Estado, a efectos de que se haga justicia frente a situaciones de hecho que representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales.
De esta manera se da cumplimiento a uno de los fines esenciales del Estado consistente en garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. En este orden de ideas, tenemos que la subsidiariedad e inmediatez son principios rectores de este mecanismo; el primero, porque sólo resulta procedente instaurar la acción cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que busque evitar un perjuicio irremediable; y el segundo, puesto que no se trata de un proceso en sentido estricto sino de un remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza.
Así, para la viabilidad y prosperidad de la acción de tutela se hace necesario que en cabeza de una persona se lesione o amenace un derecho fundamental con la acción u omisión de una autoridad o de un particular, y que para la protección del mismo no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se promueva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Por consiguiente, cuando el juez de tutela deba decidir en relación con la efectiva vulneración o amenaza de un derecho fundamental, habrá de verificar previamente si existe o no otro medio de defensa judicial ante el cual pueda ventilarse el conflicto. Si no se dispone de dicho medio, deberá darse curso al procedimiento de tutela. Por el contrario, si existe medio de defensa judicial, deberá considerar, frente a las circunstancias del caso, su eficacia para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues esta condición será la que lo faculte como juez constitucional para decidir de manera transitoria sobre el asunto puesto en su conocimiento.
3. PROBLEMA JURÍDICO Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 9 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo Corresponde a la Sala determinar COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales del accionante al negarse a practicar el examen de pérdida de capacidad laboral, con base a que el señor Rafael Aparicio Escovar contaba con un certificado de discapacidad emitido por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E.
4. MARCO FUNDAMENTAL Previo a resolver el anterior problema jurídico, la Sala considera necesario traer las siguientes apreciaciones de orden constitucional, legal, jurisprudencial y doctrinal, a efecto de entrar a resolver el planteamiento objeto de la presente Litis.
4.1. DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN El derecho de petición es un derecho constitucional fundamental, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, en los siguientes términos: Artículo 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Del mismo modo, está consagrado en el artículo 24 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en ese sentido a través de la ley estatutaria 1755 de 2015 se reglamentó su estructura y principios. En esa línea, la Honorable Corte Constitucional en sentencia C 007 – de 2017 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado en relación con el derecho de petición establece que: “su núcleo esencial reside en una resolución pronta y oportuna de la cuestión que se pide, una respuesta de fondo y su notificación, lo anterior no necesariamente implica una respuesta afirmativa a la solicitud.
Así pues, se entiende que este derecho está protegido y garantizado cuando se obtiene una contestación oportuna, de fondo, clara, precisa, congruente y la misma es puesta en conocimiento del peticionario. El incumplimiento de cualquiera de estas características envuelve su vulneración por parte de la autoridad o del particular.”2 En consecuencia, si bien es cierto se debe brindar una pronta y oportuna respuesta al peticionario, para que se dé como satisfecho su derecho de petición, también lo es que dicho pronunciamiento debe fundarse en resolver de fondo lo solicitado de manera clara, precisa y congruente, así como poner en conocimiento al peticionario la respuesta a su solicitud.
Unido a lo anterior, en relación con la oportunidad para dar respuesta a la petición la Ley 1755 de 2015 en su artículo 1, que sustituyó el artículo 14 y ss. del Código Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 10 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que: Artículo 14.
Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción (…). En conclusión, según el precepto constitucional, legal y procedimental, el formular una petición, trae consigo deberes en cabeza de la autoridad ante la cual se presenta, como lo es el brindar una respuesta de fondo a la solicitud, en consecuencia, para que la respuesta sea efectiva debe ser proferida oportunamente y notificada al peticionario.
Del mismo modo, cabe aclarar, que la autoridad, no está obligada a acceder al objeto de la petición, sin embargo, si le es necesario brindar una respuesta de fondo y oportuna a la solicitud, de no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. 4.2 TRÁMITE DE CALIFICACIÓN DE LA PÉRDIDA DE CAPACIDAD LABORAL.
En lo que respecta al reconocimiento de una pensión de invalidez, cualquiera que sea su origen (común o laboral), el ordenamiento jurídico impone que el estado de invalidez se determine a través de una valoración médica que conlleva a una calificación de pérdida de capacidad laboral u ocupacional realizada por las entidades autorizadas por la ley2.
Para definir el estado de invalidez y, por tanto, el derecho al reconocimiento de la respectiva pensión, el legislador estructuró un procedimiento que permite la participación activa del afiliado o afectado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación, y de las entidades responsables del reconocimiento y pago de dicha pensión, para establecer, de manera definitiva, el porcentaje global de pérdida de capacidad laboral, el origen de esta situación y la fecha de su estructuración3.
El procedimiento está regulado en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, en los términos modificados por el artículo 142 del Decreto 19 de 2021, y con 2 Corte Constitucional, Sentencia T-427 de 2018. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-672 de 2016. Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 11 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de calificación. De acuerdo con dicha normativa, los responsables de determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de las contingencias son Colpensiones, las Administradoras de Riesgos Profesionales, las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y las Entidades Promotoras de Salud4.
Tratándose de enfermedades de origen común, para el caso de los afiliados y beneficiarios del régimen de prima media con prestación definida, la encargada de la calificación en una primera oportunidad es Colpensiones. Ahora bien, en caso de que el interesado no esté de acuerdo con el resultado de la calificación, deberá manifestar su inconformidad y la entidad remitirá el asunto a la junta regional de calificación de invalidez respectiva para que califique en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y la determinación de su origen, decisión que es apelable ante la junta nacional de calificación. No es potestativo del afiliado, por tanto, acudir en una primera oportunidad a las juntas de calificación regionales para obtener el dictamen requerido, salvo que se configure alguna de las excepciones establecidas en el artículo 29 del Decreto 1352 de 2013 con base en las cuales: “a) Si transcurridos treinta (30) días calendario después de terminado el proceso de rehabilitación integral aún no ha sido calificado en primera oportunidad, en todos los casos, la calificación no podría pasar de los quinientos cuarenta (540) días de ocurrido el accidente o diagnosticada la enfermedad, caso en el cual tendrá derecho a recurrir directamente a la Junta.
( ) b) Cuando dentro de los cinco (5) días siguientes a la manifestación de la inconformidad, conforme al artículo 142 del Decreto número 19 de 2012, las entidades de seguridad social no remitan el caso ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez”.
5. LO PROBADO En atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por la Sala de decisión, tenemos: 1. El 22 de abril de 2022 la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. expidió certificado de discapacidad, en el cual se determinó un 52.29% 4 Corte Constitucional, Sentencia C-120 de 2020.
Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 12 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo de dificultad en el desempeño.. 2. Bajo el radicado 2023_14174203 del 23 de agosto de 2023, el accionante solicitó a COLPENSIONES cita de valoración con el objetivo de emitir el dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral. 3.
El 29 de agosto de 2023, mediante el oficio BZ2023_14190322-2257404 COLPENSIONES negó la solicitud interpuesta en virtud a que el usuario contaba con un dictamen superior al 50%. 4. El 18 de septiembre de la anterior anualidad, COLPENSIONES procedió a dar respuesta al Radicado 2023_15139015 del 08 de septiembre de 2023, en la cual sostuvo: Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 13 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo 5. Al petitum mediante Radicado 2024_1207375 del 22 de enero del año en curso, el señor Rafael Aparicio Escovar interpuso derecho de petición ante COLPENSIONES solicitando: Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 14 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo 6. Por oficio BZ 2024_1219861-0062971 del 29 de enero del año en curso COLPENSIONES procede a brindar respuesta al petitum radicado, en éste indicó: 7. Finalmente, mediante la Resolución SUB 11080 del 16 de enero del año en curso, la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES resolvió negar el reconocimiento de la pensión de invalidez, solicitada por el señor Rafael Aparicio Escovar.
6. CASO CONCRETO En el sub examine, el señor Rafael Aparicio Escovar actuando en nombre propio pretende que se ordene a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, realizar el dictamen de pérdida de calificación laboral – PCL con base a los petitums interpuestos; de igual manera solicitó se conceda la pensión de invalidez en virtud del acto administrativo que niega su aprobación. El juez de primera instancia amparó el derecho fundamental de petición al encontrar que en las respuestas otorgadas por COLPENSIONES se brindó una información de manera confusa, ya que en éstas se le indicó al señor Rafael Aparicio Escovar que al contar con un certificado de discapacidad no era posible Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 15 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo por parte de la entidad practicar nuevamente una calificación de pérdida de la capacidad laboral. Sin embargo, mediante acto administrativo se negó la pensión de invalidez bajo el argumento que no se contaba con el dictamen prenombrado. Inconforme con la decisión, la Directora de Acciones Constitucionales de COLPENSIONES impugnó el fallo de primera instancia, sostuvo que el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral fue negado en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1507 de 2014, en razón a que el accionante cuenta con un dictamen emitido por una IPS con un porcentaje mayor al 50%, lo cual impide a la administradora emitir un nuevo concepto.
Corresponde a esta Sala determinar si COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales de petición, salud, vida digna, seguridad social y mínimo vital del señor Rafael Aparicio Escovar, al negarse a practicar el examen de pérdida de capacidad laboral en virtud de que el accionante cuenta con un certificado de discapacidad emitido por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Para comenzar debe indicarse que el núcleo esencial del derecho de petición reside en una resolución pronta y oportuna frente a lo que se está solicitando, esto es una respuesta de fondo junto con su respectiva notificación, entendiendo que el petitum se encuentra protegido y garantizado cuando se obtiene una respuesta oportuna, clara, precisa y congruente con lo solicitado.
En el caso concreto COLPENSIONES indicó al accionante la imposibilidad de adelantar el trámite como quiera que cuenta con un certificado de incapacidad con una valoración del 52.29 %; por tanto, de conformidad con el Decreto 1507 de 2014 y la Circular Interna 01 del 02 de diciembre de 2019 no se puede adelantar nuevamente una calificación. Ante lo estipulado, se debe recordar a COLPENSIONES que el señor Rafael Aparicio Escovar está solicitando el inicio del trámite de calificación de pérdida de la capacidad laboral, por lo tanto, no son admisibles los argumentos esbozados por la entidad, ya que si bien cuenta con una certificación de incapacidad este documento no es válido para reemplazar el dictamen solicitado, el cual es necesario para poder acceder a la prestación económica.
Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 16 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo Lo anterior en razón a que el Certificado de Discapacidad se encuentra regulado en la Resolución N.° 001239 del 21 de julio de 20225, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual en su artículo 13 establece: “Artículo 13.
Restricciones en el uso del procedimiento de certificación de discapacidad. El procedimiento de certificación de discapacidad y el certificado de discapacidad no son documentos válidos para el reconocimiento de prestaciones económicas y asistenciales de los Sistemas Generales de Pensiones o de Riesgos Laborales, ni para la calificación de la pérdida de capacidad laboral y ocupacional” (negrita y subrayado de la Sala).
Por lo tanto, COLPENSIONES no puede pretender reemplazar una calificación de pérdida de la capacidad laboral con un certificado que es utilizado por el Ministerio de Salud y Protección Social como mecanismo para localizar, caracterizar y certificar a personas con discapacidad. Además, en cuyo ámbito de aplicación se encuentran las secretarías de salud del orden departamental, distrital y municipal.
En consecuencia, si bien la SUBRED Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. el 22 de abril de 2022 expidió certificado de discapacidad al señor Rafael Aparicio Escovar, éste no es un documento válido para la calificación de la pérdida de capacidad laboral; por lo tanto, esto conlleva a establecer que COLPENSIONES vulneró la garantía fundamental de petición del accionante, toda vez las diferentes respuestas otorgadas así como la del oficio BZ 2024_1219861- 0062971 del 29 de enero de 2024, no fueron de fondo, claras y congruentes en razón a que se negó a realizar el trámite sin justificación alguna.
Más aún cuando el procedimiento está estructurado para que el afiliado o afectado tenga una participación activa, y de acuerdo con los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, en los términos modificados por el artículo 142 del Decreto 19 de 2021, COLPENSIONES es la responsable de determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez como el origen de las contingencias del accionante.
En definitiva, al establecer que COLPENSIONES no brindó una respuesta de fondo a los petitum radicados, se concluye que acertó el a – quo en proteger el derecho fundamental de petición del señor Rafael Aparicio Escovar. En lo que respecta a los derechos fundamentales de salud, vida digna, seguridad social y mínimo vital del señor Rafael Aparicio Escovar, debe aclarar esta Sala que estos no están siendo afectados por la entidad demandada, toda vez que, si bien 5 Por la cual se dictan disposiciones en relación con el procedimiento de certificación de discapacidad y el Registro de Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 17 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo COLPENSIONES no brindó una respuesta de fondo a los petitum radicados, no se puede establecer la vulneración de estos por la no realización del examen de calificación de pérdida de capacidad laboral. Y aunque el señor Rafael Aparicio Escovar cuenta con un certificado de incapacidad, la entidad demandada deberá adelantar y agotar el trámite correspondiente para determinar si se concede o no la pensión por invalidez.
De igual manera no se puede dejar de lado lo indicado por COMPENSAR EPS, quien sostuvo que el accionante se encuentra afiliado bajo el régimen contributivo como cotizante desde el 01 de diciembre de 2023, lo que conlleva a establecer que la prestación del servicio a la salud no ha sido afectada. Es por ello que, al encontrarse el accionante en el régimen contributivo como cotizante se puede determinar que percibe un ingreso, por tanto, los derechos a la seguridad social, mínimo vital y vida digna se encuentran resguardados.
Procediendo entonces a su negación. Para finalizar, respecto a la solicitud de conceder la pensión de invalidez, se le indica al accionante que si bien el juez de tutela podrá reconocer de manera transitoria el derecho pensional cuando exista un considerable grado de certeza sobre la procedencia de la solicitud, en este caso no se cumple con ello; toda vez el certificado de incapacidad expedido y aportado no es válido para el reconocimiento de prestaciones económicas, además no se cuenta con la información necesaria para poder tan si quiera analizar la posible concesión de una acreencia laboral.
Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 18 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo Por otra parte, la acción de tutela no es procedente para ello, toda vez que para el reconocimiento de prestaciones pensionales la jurisprudencia constitucional ha sido clara y enfática en indicar que se debe cumplir con el requisito de subsidiariedad, lo cual no se realizó en el presente caso, en razón a que el señor Rafael Aparicio Escovar no interpuso recurso alguno contra la Resolución SUB 11080 del 16 de enero de 20246.
Adicionalmente, una vez agotado el trámite administrativo podrá acudir a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Por consiguiente, se confirmará el fallo del 18 de abril de 2024 emitido por el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral del Circuito de la Ciudad de Bogotá, pero por las razones esbozadas en la presente providencia. Así mismo, se adicionará lo siguiente: “Por otra parte, se negará la protección a los derechos fundamentales de salud, vida digna, seguridad social y mínimo vital del señor Rafael Aparicio Escovar lo cuales no están siendo vulnerados por la entidad demandada.
De igual manera, se negará el reconocimiento de la pensión de invalidez al no ser del resorte de la presente acción constitucional.” En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley; FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 18 de abril de 2024, por el Juzgado Sesenta y Siete (67) Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, por las razones expuestas en el presente fallo.
SEGUNDO: ADICIONAR a la sentencia impugnada: “Por otra parte, se negará la protección a los derechos fundamentales de salud, vida digna, seguridad social y mínimo vital del señor Rafael Aparicio Escovar lo cuales no están siendo vulnerados por la entidad demandada. 6 POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN TRAMITE DE PRESTACIONES ECONOMICAS EN EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA (INVALIDEZ – ORDINARIA) Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 19 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR.
Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo De igual manera, se negará el reconocimiento de la pensión de invalidez al no ser del resorte de la presente acción constitucional.”
TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Notifíquese a las siguientes direcciones electrónicas: PARTE CORREO Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR aparicioescobar196015@gmail.com; Accionadas: COLPENSIONES Notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co QUINTO: Enviar copia de esta providencia al Juzgado Sesenta y Siete Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda a las siguientes direcciones de correo electrónico: Jadmin67bta@notificacionesrj.gov.co;
Se deja constancia que la presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que conforman la Sala de la Sección Cuarta-Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
Discutida y aprobada en Sesión de la fecha. Las Magistradas, Firmado electrónicamente MERY CECILIA MORENO AMAYA Magistrada Firmado electrónicamente Expediente No.11001-33-42-067-2024-00056-02 20 Accionante: RAFAEL APARICIO ESCOVAR. Accionada: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Acción de Tutela – Fallo CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada Firmado electrónicamente NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA Magistrada