COSA JUZGADA – Marco normativo y jurisprudencial / ASIGNACIÓN DE RETIRO – Agente de la Policía Nacional / PRIMA DE ACTIVIDAD – Reajuste por virtud del principio de oscilación - Síntesis del caso: Le corresponde a la Sala determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (…).
Extracto: ( ) Precisamente, la cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales, asegurando que los hechos y conductas que fueron resueltos, no sean debatidos en litigio posterior; de esta forma, lo decidido previamente mediante providencia judicial, obliga a las partes, es imperativo y se convierte en inmutable frente a todo proceso futuro, por tener plena eficacia jurídica.
(…) Tratándose de procesos contencioso administrativos, el artículo 189 del CPACA señala que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, mientras que la que la niega tendrá los mismos efectos pero únicamente con relación a la causa petendi, es decir, en cuanto a los argumentos alegados en la demanda.
(…) Comprendiendo la doble connotación de la prima de actividad, esto es, como partida computable y como elemento salarial, se puede avanzar en el debate, pues lo que se pide es el reajuste de la asignación de retiro como consecuencia del incremento de una partida, lo que se conoce como principio de oscilación. (…) No se comparte el planteamiento de quien apela cuando sostiene que, en tanto las mesadas pensionales son prestaciones periódicas que se van causando sucesivamente, es posible someter la situación a un nuevo juicio respecto de las mesadas posteriores a la sentencia, así como tampoco que por ello se esté ante una cosa juzgada relativa.
(…) Esta Sala se distancia de tal tesis, en primer lugar, porque los artículos 23 de los decretos reclamados no introducen modificaciones sobre el elemento salarial de la prima de actividad reconocida al personal que está en servicio activo. Lo que hacen los artículos 23 de los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 es fijar cuáles son las partidas computables para liquidar las asignaciones de retiro y pensiones del personal de la Policía Nacional.
Por consiguiente, como el principio de oscilación, referido por quien demanda, parte de una premisa de variación del elemento salarial en el personal activo, para de ahí generar la variación de las prestaciones del personal en retiro, lo cierto es que las normas aducidas no reflejan la premisa de la cual se parte para justificar la actualización, esto es, el reajuste del elemento salarial de la prima de actividad.
En segundo lugar, la Sala no comparte la postura de quien demanda porque, si en gracia de discusión se aceptara que los artículos 23 introducen una variación sobre el elemento salarial del personal activo, lo cierto es que sus postulados no son aplicables a quien demanda, por la potísima razón de que los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 contienen disposiciones para las prestaciones causadas a partir de su vigencia y no incorporan previsiones que permitan entrever la voluntad del Gobierno Nacional por darles una aplicación retroactiva, esto es, para hechos o situaciones consolidadas antes de su vigencia. (…) Asimismo, no es procedente resolver el caso a partir del principio de favorabilidad en materia laboral, ya que este presupone la existencia de, al menos, dos fuentes formales aplicables al trabajador o dos posibles interpretaciones, y lo que ocurre en este caso es que existe una única fuente formal vigente para aplicación, como es el régimen legal prestacional del Decreto 609 de 1977, pues los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, así como las Leyes 797 de 2003 y 923 de 2004, no existían al momento en que el actor causó su derecho prestacional y rigen para las prestaciones económicas causadas a partir de su vigencia. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD MAGISTRADO PONENTE: ÁLVARO CRUZ RIAÑO Medellín, veintinueve (29) de enero de dos mil veinticuatro (2024).
MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO 05001-33-33-020-2018-00366-01 INSTANCIA SEGUNDA PROCEDENCIA JUZGADO VEINTE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN ASUNTO PRESUPUESTOS PARA CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA // REAJUSTE DE ASIGNACIÓN DE RETIRO POR INCREMENTO DE PRIMA DE ACTIVIDAD, EN APLICACIÓN DE LOS DECRETOS 2070 DE 2003 Y 4433 DE 2004 // CONDENA EN COSTAS DECISIÓN MODIFICA PROVIDENCIA 003 LINK DE EXPEDIENTE 020 2018 00366 01 Decide esta Sala el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de la sentencia proferida el día 29 de octubre de 2019 por el Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito de Medellín, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda y se condenó en costas al demandante. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control El señor EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA acudió en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho - laboral, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reajuste de su asignación de retiro. 1.2. Pretensiones Se pretende la nulidad del oficio E-01524-2018069742-CASUR Id: 317707 del 17 de abril de 2018, E-00003-201807081-CASUR Id: 318143 del 18 de abril de 2018 y la Resolución 000200 del 29 de enero de 2009.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 3 Como restablecimiento del derecho, se solicita condenar a reajustar la asignación de retiro conforme al aumento del Índice de Precios al Consumidor -IPC-, cuando sea más favorable que el aplicado por el principio de oscilación, desde el año 1997 a la fecha.
Igualmente, se pide tener en cuenta la asignación básica reajustada para el cómputo con retroactividad de los valores adeudados. Además, se pretende condenar a reliquidar la asignación de retiro, teniendo en cuenta el 100% del valor de la prima de actividad que devengó al momento del retiro del servicio. Asimismo, se depreca el pago de lo dejado de percibir por el no cómputo del porcentaje adicional de la prima de actividad en la asignación de retiro, del 28 de julio de 2003 al 6 de mayo de 2004, como periodo de vigencia de la Ley 797 de 2003 y del Decreto 2070 de 2003, y a partir de la vigencia de la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004.
Finalmente se reclama el pago retroactivo de los valores adicionales, la indexación de las sumas, el pago de intereses moratorios o subsidiariamente intereses legales; que las obligaciones dinerarias o acuerdos se liquiden y paguen de conformidad con los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011; y condenar en costas y agencias en derecho a la demandada. 1.3.
Supuestos fácticos La parte actora planteó como fundamentos fácticos relevantes los siguientes: El demandante prestó sus servicios a la Policía Nacional en el grado de Agente por 20 años, 8 meses y 4 días, obteniendo el reconocimiento de la asignación de retiro mediante la Resolución 4817 del 18 de agosto de 1983, conforme el Decreto 609 de 1977.
El actor devengaba una prima de actividad del 50% del sueldo básico antes de retirarse del servicio y, actualmente, percibe una prima de actividad del 20%. Al demandante se le incrementó su asignación de retiro conforme el principio de oscilación de 1996 a 2018, y para los años de 1997, 1999 y 2002 tal aumento fue inferior al IPC de los años 1996, 1998 y 2001.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 4 El actor solicitó la reliquidación de su prestación con base en el IPC cuando fuere más favorable, lo cual fue negado por CASUR mediante el oficio 8519/OAJ del 26 de junio de 2007.
El demandante demandó la nulidad de este oficio y el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín, en proceso de radicado 05001 33 31 015 2007 00244 00, accedió a las pretensiones y ordenó a CASUR reliquidar la asignación de retiro a partir del 1º de marzo de 2004 en adelante. La sentencia del Juzgado Quince no es susceptible de ser cobrada como título ejecutivo porque pasaron más de 5 años desde su exigibilidad.
Mediante petición del 12 de marzo de 2018 el actor deprecó, entre otros aspectos, el reajuste de la asignación de retiro conforme al aumento del IPC y el reconocimiento de la asignación de retiro con el 100% de la prima de actividad que devengaba al momento del retiro del servicio. La anterior petición fue negada mediante los actos demandados. 1.4.
Normas violadas y concepto de violación Con relación al reajuste con el IPC más favorable, la parte actora aduce que se infringió el artículo 53 de la Constitución Política, la Ley 238 de 1995 y la Ley 100 de 1993. Asegura que el derecho del actor tiene su fuente en la Ley 238 que facultó al Gobierno Nacional para efectuar el reajuste de la asignación de retiro de la Fuerza Pública ateniendo el incremento del IPC; esto, hasta el 31 de diciembre de 2004 porque de conformidad con la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, desde la última fecha nuevamente opera el principio de oscilación. Alega que es falso lo afirmado por CASUR en cuanto a que se realizaron los incrementos, pues la asignación de retiro del actor permanece con los aumentos del principio de oscilación para los años de 1997, 1999 y 2002.
Frente a la prima de actividad, señala que el acto demandado incurre en falsa motivación porque omite que la Ley 923 establece que el régimen que fije el gobierno debe MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 5 comprender el reajuste de la asignación de retiro, de ahí que el Decreto 4433 de 2004 se debe aplicar al personal retirado que gozaba de una pensión o asignación de retiro con anterioridad.
Afirma que el actor se ve sometido a las mismas o peores condiciones del personal que adquiere su derecho en vigencia del Decreto 4433 de 2004, por lo que en garantía de la igualdad es merecedor del reajuste que compensa la pérdida del poder adquisitivo de la asignación de retiro. Precisa que no se solicita la aplicación retroactiva de la ley sino la aplicación de la norma desde su vigencia porque admite una interpretación más favorable.
Asegura que se está obviando el principio de progresividad, el derecho a la igualdad y el principio de favorabilidad, sumado a que se deja de tomar en consideración la protección constitucional reforzada de la que gozan las personas de la tercera edad y que están en una mayor situación de debilidad. Planea que hay desviación de poder por indebida aplicación del arbitrio administrativo, pues CASUR dice aplicar las normas vigentes, pero deja de aplicar principios constitucionales y la Ley 923.
Finalmente asevera que se incurre en infracción de las normas en que debían fundarse. 1.5. Contestación de la demanda1 CASUR plantea que la prima de actividad se liquidó conforme al estatuto vigente para la fecha de retiro efectivo del causante y no es aplicable la Ley 923 de 2004 porque fue publicada el 30 de diciembre de 2004, es decir, en fecha posterior al reconocimiento de la asignación de retiro al actor.
Defiende que el demandante, como retirado del servicio, no podría devengar el porcentaje de prima de actividad establecido para el personal en servicio activo. Alega que como el porcentaje aplicado se fijó de acuerdo con el marco legal vigente para el reconocimiento, liquidación y pago de la asignación de retiro, no debe prosperar la solicitud de reajuste de la asignación con base en los preceptos del Decreto 4433 1 Folios 73 a
78. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 6 de 2004, debido a que empezó a regir el 31 de diciembre de 2004 y sus efectos surten hacia el futuro y no de forma retroactiva. 1.6.
Sentencia impugnada El Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito de Medellín, a través de sentencia proferida el 29 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, fijando como agencias en derecho la suma de $587.299. Como fundamentos de la decisión y con relación al reajuste con el IPC más favorable, sostuvo que se está demandando la resolución por medio de la cual se dio cumplimiento a la sentencia del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín, que ordenó la reliquidación de la asignación de retiro del demandante conforme al IPC, por lo que existe identidad de partes y pretensiones frente a CASUR.
Aseguró que la controversia planteada en esta oportunidad ya fue analizada previamente en la sentencia del Juzgado Quince, de manera que analizarlo nuevamente iría en contravía de la seguridad jurídica; por tanto, concluyó que existe cosa juzgada sobre la pretensión del reajuste de la asignación de retiro conforme al aumento del IPC desde el año 1997 hasta la fecha.
Frente a la prima de actividad, adujo que se pretende el reajuste de la asignación mensual de retiro con base en los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, el primero de los cuales fue declarado inexequible con la sentencia C-432 de 2004, mientras que el segundo comenzó a regir el 31 de diciembre de 2004, de ahí que no estaba vigente para la fecha en que al demandante se le reconoció asignación mensual de retiro.
Indicó que para la fecha en que se reconoció la prestación estaba vigente el Decreto 609 de 1977, que es la norma aplicable y aplicada en el porcentaje de la prima de actividad que luego fue incrementado por los Decretos 2063 de 1984 y 1213 de 1990. En cuanto a las costas señaló que, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, estas proceden por el simple hecho de ser resueltas desfavorablemente las pretensiones o argumentos de defesa, por lo que es procedente imponerlas contra la parte actora.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 7 1.7. Recurso de apelación2 El apoderado del demandante señala, en primer lugar, que las razones del juzgado para declarar la cosa juzgada son contradictorias, formalistas y desapegadas de la jurisprudencia, en tanto el Consejo de Estado no ha precisado que la cosa juzgada solo se relativiza cuando no se accede a la nulidad del acto administrativo, pues lo que ha fijado la jurisprudencia para la relativización de la cosa juzgada es que: i) “por tratarse el asunto en estudio del derecho pensional, el cual por su naturaleza es considerado como una prestación periódica, bien puede el demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera” y ii) “se determina que a pesar de que la sentencia del 7 de septiembre de 2006 haya hecho tránsito a cosa juzgada, en el proceso de la referencia existe un nuevo hecho, en tanto se han causado nuevas mesadas pensionales con posterioridad a la firmeza de la mismas, las cuales pueden ser reliquidadas”.
Defiende que en el presente caso se causaron mesadas con posterioridad a la sentencia del Juzgado Quince y esas mesadas permanecen influidas negativamente por los aumentos deficitarios de los años de 1997, 1999 y 2002, siendo evidente que no existió un restablecimiento del derecho, menos cuando el Juzgado Quince negó el mismo al resolver la prescripción y condicionar el fallo a partir del año 2004.
Concluye que la existencia de un fallo no es impedimento para revisar el ajuste de la asignación de retiro con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; además, el derecho a la reliquidación no prescribe. Por tanto, no confluyen los elementos del artículo 303 del Código General del Proceso -CGP- para configurar cosa juzgada. Añade que el acto de ejecución es demandable cuando no se cumple el fallo o se modifican sus efectos, de acuerdo con lo dicho por el Consejo de Estado.
En segundo lugar, cita el artículo 1º de la Ley 923 de 2004 y afirma que, para que se pueda reajustar una de tales prestaciones periódicas, es necesario que se hubiere reconocido con anterioridad, pues de lo contrario no habría nada que reajustar. Señala que a través del Decreto 4433 de 2004 se atiende el mandato de fijar el régimen de asignación de retiro, de ahí que se debe aplicar al personal retirado que gozaba de asignación de retiro con anterioridad a la expedición. 2 Folios 113 a 123.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 8 Defiende que el artículo 23 del Decreto 4433 de 2004 sí tiene como destinatarios a los miembros de la Fuerza Pública retirados con anterioridad a su entrada en vigencia, ya que regula lo referente a la liquidación de las prestaciones en general, mientras que los dos artículos siguientes se refieren de manera textual a los derechos adquiridos a partir de la vigencia del decreto.
Destaca que un agente o suboficial retirado con anterioridad a la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004 cumplió la misma naturaleza de funciones, tuvo las mismas o similares responsabilidades y asumió el mismo riesgo inherente a la actividad que un agente o suboficial retirado luego de su vigencia, diferenciándose únicamente por la fecha en que adquiere el derecho a la asignación de retiro, lo que no es preponderante para ameritar un trato diferenciado.
Asegura que la razón que motivó el cambio en la forma de computar la prima de actividad al trabajador en servicio, justifica idéntico cambio al personal retirado en un régimen anterior, pues actualmente están en las mismas circunstancias fácticas y jurídicas. Plantea que el principio de oscilación no se puede aplicar al margen de la Constitución; que no se solicita aplicar los factores favorables de uno u otro régimen sino aplicar íntegramente el régimen de la Ley 923 y el Decreto 4433 de 2004; y que, admitiendo estas dos normas una interpretación más favorable al demandante, se debe acoger esta con preferencia a las desfavorables.
En tercer y último lugar alega que no se debió condenar en costas y agencias en derecho porque la parte actora solicitó amparo de pobreza y el juzgado lo negó a pesar de cumplirse los requisitos de ley. Agrega que no obra prueba de la causación de gastos procesales ni de que la entidad haya debido contratar a un abogado ajeno a su planta de personal o específico para este asunto. 1.8.
Trámite en segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 28 de enero de 2021; luego, por auto del 12 de mayo de 2022, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 9 por el término 10 días y se dispuso que, una vez vencido este lapso, correría el traslado independiente por 10 días al Ministerio Público para emitir concepto.
Posteriormente, el proceso ingresó a despacho para sentencia. 1.9. Alegatos de conclusión de segunda instancia 1.9.1. Parte demandante3 El apoderado ratifica los planteamientos del recurso de alzada, en el sentido de insistir en que no se presenta cosa juzgada en lo atinente al IPC, agregando que no adoptar una decisión de fondo y favorable implica violación de un derecho protegido por la Constitución Política en tanto el poder adquisitivo de la asignación de retiro permanecería aminorado.
Igualmente, insiste en que se debe computar la prima de actividad en el mismo porcentaje de lo percibido en servicio activo, ya que reducir los factores salariales al momento de la liquidación afecta de manera grave el poder adquisitivo de la prestación, lo que debe ser corregido para materializar los derechos que la Constitución Política de 1991 confiere al demandante.
Añade que la decisión recurrida desconoce el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en torno a que se debe mantener el poder adquisitivo de la mesada pensional, independientemente del método empleado para ello. 1.9.2. Parte demandada4 El apoderado de la entidad reitera los planteamientos hechos en la contestación de la demanda. 1.9.3.
Ministerio Público No presentó concepto. 1.10. Pruebas relevantes - Hoja de servicios del demandante (folios 19 a 21). 3 Documento “05MemorialDemandanteAlegatosConclusion”. 4 Documento “06MemorialCASURAlegatosConclusion”. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 10 - Resolución 4817 del 18 de agosto de 1983, por la que se reconoce asignación mensual de retiro al actor (folio 22). - Liquidaciones de la asignación de retiro del actor entre 1996 y 2017 (folios 24 a 26). - Oficio Id 328590 del 28 de mayo de 2018 referido a los aumentos efectuados a la asignación de retiro del actor (folio 27). - Derecho de petición elevado por el actor el 12 de marzo de 2018, donde solicita, entre otros aspectos, el reajuste de la asignación de retiro con el IPC y con el cómputo del 100% de la prima de actividad (folio 28). - Oficio E-01524-2018069742-CASUR Id: 317707 del 17 de abril de 2018, con el que se da respuesta a la anterior petición en cuanto a IPC (folios 29 y 30). - Oficio E-00003-201807081-CASUR Id: 318143 del 18 de abril de 2018, con el que se da respuesta a la anterior petición en cuanto a prima de actividad (folio 31). - Resolución 200 del 29 de enero de 2009, que da cumplimiento a fallo del 2 de octubre de 2008 del Juzgado Quince Administrativo de Medellín (folio 32). - Sentencia del 2 de octubre de 2008 del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín, con su aclaración y constancia de notificación (folios 39 a 48).
En los antecedentes administrativos allegados por CASUR en medio magnético a folio 87, obran algunos de los documentos referenciados con anterioridad. Adicionalmente y, entre otros, obran los siguientes: - Liquidación de asignación de retiro del actor para los años 1984 a 1995. - Recurso de reposición interpuesto en nombre del demandante contra la Resolución 200 del 29 de enero de 2009. - Resolución 1994 del 14 de mayo de 2009, por la cual se resuelve el precitado recurso. - Constancia de ejecutoria de la sentencia del 2 de octubre de 2008 del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. De la competencia Es competente este tribunal para conocer en segunda instancia el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 11 2.2.
Problema Jurídico Pasa la Sala a determinar si la decisión de primera instancia se ajustó a los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Es procedente resolver sobre el reajuste de la asignación de retiro del señor EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA conforme al aumento del Índice de Precios al Consumidor -IPC- desde el año 1997, cuando este sea más favorable que el aplicado por principio de oscilación, o existe cosa juzgada frente a esta pretensión? (ii) ¿Asiste derecho al demandante a obtener el reajuste de su asignación de retiro, para que se tome en cuenta el 100% de la prima de actividad devengada al momento del retiro del servicio? (iii) ¿Es procedente condenar en costas procesales a la parte actora, como parte procesal vencida dentro del presente proceso? A partir de ello, deberá establecer: ¿procede revocar o modificar la sentencia con ocasión del recurso presentado, o confirmarla con fundamento en lo señalado por el a quo? 2.3.
Causa del problema jurídico Por causa se entiende la razón por la que ante un mismo problema jurídico se plantean tesis opuestas, advirtiéndose que su identificación es tan importante y conveniente para la resolución del litigio como la correcta formulación del problema jurídico. En el caso que ocupa el estudio, la causa de las diferencias presentadas se circunscribe a una, dependiendo del problema jurídico del cual se trate: En el primer problema -(i)- se identifica una diferente connotación jurídica, toda vez que para el Juzgado Veinte las circunstancias fácticas relacionadas con la sentencia del Juzgado Quince Administrativo del 2 de octubre de 2008 referida al reajuste de la prestación del demandante con el IPC, tienen la connotación de configurar los MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 12 presupuestos de cosa juzgada.
Por el contrario, para la parte actora las mismas circunstancias no tienen dicha connotación jurídica. El segundo problema -(ii)- se circunscribe a una antinomia normativa, toda vez que la parte actora considera aplicables los postulados de las Leyes 797 de 2003 y 923 de 2004 y de los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, que permiten tener en cuenta, como partida computable de la asignación de retiro, el 100% de lo devengado por el demandante como prima de actividad al momento del retiro.
En oposición a ello, el juzgado de primera instancia y CASUR consideran que tales normas no son aplicables porque regulan supuestos ocurridos a partir de su entrada en vigencia y no situaciones anteriores, como es la asignación de retiro del actor. El último problema -(iii)- obedece a una diferente relevancia fáctica porque para la parte demandante la actitud procesal de la parte vencida y la efectiva causación, son hechos jurídicamente relevantes para la imposición de costas, en tanto estas no operan bajo un criterio objetivo.
Por el contrario, para el juzgado de primera instancia tales aspectos no son de relevancia jurídica porque la imposición de costas se rige por un criterio objetivo. 2.4. Marco normativo y jurisprudencial Teniendo en cuenta que existen dos pretensiones principales, una de las cuales no fue estudiada en primera instancia porque se encontró configurada cosa juzgada en la materia, es procedente realizar una delimitación de esta institución procesal.
Adicionalmente, como la segunda pretensión se refiere a la procedencia de reajustar la asignación de retiro por aumento de un factor, es pertinente presentar la normatividad que regula el reconocimiento de dicha prestación y la relativa a la prima de actividad cuya aplicación es solicitada por la parte actora. 2.4.1. Presupuestos para la configuración de cosa juzgada.
La institución de la cosa juzgada busca impedir que los asuntos decididos mediante sentencia sean nuevamente sometidos a debate judicial, evitando así que las mismas pretensiones se eleven ante la autoridad judicial5. 5 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. (2016). Código General del Proceso: Parte General. (Bogotá). Primera Edición. Editorial DUPRE Editores, Págs. 671-674.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 13 Precisamente, la cosa juzgada representa una garantía de certeza, seriedad y seguridad jurídica sobre las decisiones judiciales, asegurando que los hechos y conductas que fueron resueltos, no sean debatidos en litigio posterior; de esta forma, lo decidido previamente mediante providencia judicial, obliga a las partes, es imperativo y se convierte en inmutable frente a todo proceso futuro, por tener plena eficacia jurídica.
El Consejo de Estado ha definido esta institución como aquella “mediante la cual, se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y a otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, advirtiéndose que los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica.”6 Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que la finalidad de la institución es “impedir que la decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados judiciales.”7 Tratándose de procesos contencioso administrativos, el artículo 189 del CPACA señala que la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, mientras que la que la niega tendrá los mismos efectos pero únicamente con relación a la causa petendi, es decir, en cuanto a los argumentos alegados en la demanda8.
Por su parte, el artículo 303 del Código General del Proceso -CGP-, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, establece que las sentencias ejecutoriadas hacen 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá, D.C., 2 de mayo de 2019. Radicación número: 25000-23-42-000-2012-01576-01 (0561-15). 7 Corte Constitucional, C-543 de 1992, M.P. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO. 8 “ARTÍCULO 189.
EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.
(…)” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 14 tránsito a cosa juzgada. Así, consagra los requisitos o presupuestos para la configuración de dicha institución procesal, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 303.
COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” (Negrillas fuera del texto original). De acuerdo con estas previsiones, para que se estructure la cosa juzgada es necesario que, realizada la confrontación del nuevo proceso con el que originó la sentencia ejecutoriada, se advierta que concurren las siguientes circunstancias: (i) Identidad de partes: consiste en que figuren las mismas personas que integraron la parte activa y pasiva, es decir, que las partes del nuevo proceso sean las mismas que se vieron vinculadas en el anterior proceso y obligadas por su providencia. (ii) Identidad de objeto: ocurre cuando las pretensiones o declaraciones reclamadas son coincidentes, de manera que la nueva demanda verse sobre la misma pretensión o, lo que es igual, contenga el mismo petitum que ya fue resuelto mediante la decisión de la que se predica cosa juzgada.
Esta identidad, a voces del Consejo de Estado, “[s]e presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.”9 9 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, C.P. GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN.
Bogotá D.C., 28 de febrero de 2013. Radicación número: 11001-03-25-000-2007-00116- 00 (2229-2007). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 15 (iii) Identidad de causa: se relaciona con la razón por la que se demanda, con los motivos que hacen que determinada persona solicite una declaratoria en su favor.
En ese sentido, el nuevo proceso debe tener como sustento los mismos fundamentos que se presentaron en el primer proceso donde existe providencia ejecutoriada. Así las cosas, para constatar su configuración es indispensable analizar la concurrencia de los presupuestos antes referidos, pues solo de ser ello así se estaría ante el fenómeno jurídico que se invoca. 2.4.2.
Asignación de retiro para agentes de la Policía Nacional - Decreto 609 de 1977. De acuerdo con la hoja de servicios a folios 19 a 21, para el momento de retiro el demandante pertenecía al personal de agentes de la Policía Nacional, razón por la cual su régimen prestacional estuvo determinado por los preceptos del Decreto 609 de 1977, “por el cual se reorganiza la carrera de Agentes de la Policía Nacional”, cuyo artículo 58 consagró el derecho a la asignación de retiro en los siguientes términos10: “ARTÍCULO
58. ASIGNACIÓN DE RETIRO. Los Agentes que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años por disposición de la Dirección General de la Policía Nacional, por incapacidad sicofísica, por mala conducta comprobada, por haber cumplido la edad de sesenta (60) años, por conducta deficiente o por solicitud propia después de veinte (20) años, tendrá derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de sueldos se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 55 de este estatuto por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los (15), sin que el total sobre pase el ochenta y cinco por ciento (85%).
PARÁGRAFO. El aumento de tiempo para el retiro voluntario de los Agentes de la Policía Nacional, solo regirá para quienes al entrar en vigencia el Decreto 3187 de 1968 no habían cumplido quince (15) años de servicio.” (Negrillas fuera del texto original) Dada la remisión que hace esta norma al artículo 55 del mismo Decreto, corresponde citar dicho articulado así: “ARTÍCULO 55.
A partir de la vigencia del presente Decreto, al personal de Agentes de la Policía Nacional que se le retire o sea retirado bajo la vigencia del mismo se le liquidarán las prestaciones sociales sobre las siguientes partidas así: 10 Si bien este artículo fue derogado por el artículo 177 del Decreto 2063 de 1984, se encontraba vigente para la fecha en que el actor causó su derecho y obtuvo su reconocimiento.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 16 a) Cesantía y demás prestaciones unitarias: sueldo básico, prima de antigüedad, subsidio familiar, una prima de actividad del quince por ciento (15%) del sueldo básico correspondiente al y una doceava parte de la prima de navidad. b) Asignaciones de retiro y pensiones sobre sueldo básico, prima de antigüedad, subsidio familiar para el personal de Agentes casados o viudos con hijos legítimos, del treinta por ciento (30%) de su sueldo básico por su estado de casados o viudos con hijos legítimos, un cinco por ciento (5%) por el primer hijo y un cuatro por ciento (4%) por cada uno de los demás sin que el total sobre pase del cuarenta y siete por ciento (47%) del sueldo básico, una prima de actividad del quince por ciento (15%) del sueldo básico correspondiente a la doceava parte de la prima de navidad.” (Resaltos intencionales de la sala).
Como se ve, estas normas regulan el reconocimiento de la asignación de retiro del cuerpo de agentes de la institución policial e incorporan a la prima de actividad como una partida computable para liquidar la prestación, fijando de manera expresa que la mencionada partida sería equivalente al 15% del sueldo básico correspondiente a la doceava parte de la prima de navidad. 2.4.3.
Prima de actividad y su reajuste por virtud del principio de oscilación. Retomando lo dicho, la prima de actividad es una partida computable para la asignación de retiro reconocida bajo los preceptos del Decreto 609 de 1977, pero a la vez es un elemento salarial consagrado para los miembros de la Fuerza Pública que se encuentran en servicio activo y desde esa perspectiva ha sido objeto de variaciones e incrementos.
Comprendiendo la doble connotación de la prima de actividad, esto es, como partida computable y como elemento salarial, se puede avanzar en el debate, pues lo que se pide es el reajuste de la asignación de retiro como consecuencia del incremento de una partida, lo que se conoce como principio de oscilación. El mencionado principio es un sistema previsto para actualizar las prestaciones de la Fuerza Pública, el cual plantea una regla de dependencia entre la prestación que perciben los miembros que se encuentran en retiro y las asignaciones que perciben los miembros en servicio activo; en otras palabras, la oscilación supone una proporcionalidad entre el reajuste de las prestaciones del personal retirado y la variación de las asignaciones que se reconocen en actividad11. 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., 23 de febrero de 2017.
Radicación número: 11001-03-25-000-2010-00186-00 (1316-10) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 17 Se hace alusión a este principio porque la parte actora reclama que la partida computable de la prima de actividad sea incrementada para ajustarse a la variación introducida por los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004.
En concreto, se reclama la aplicación del artículo 23 del Decreto 2070 de 2003 que establecía lo que adelante se transcribe, en lo de interés al caso: “ARTÍCULO 23. PARTIDAS COMPUTABLES. La asignación de retiro, la pensión de invalidez, y la pensión de sobrevivencia a las que se refiere el presente decreto del personal de la Policía Nacional, se liquidarán según corresponda en cada caso, sobre las siguientes partidas así: 23.1 Oficiales, Suboficiales y Agentes 23.1.1 Sueldo básico. 23.1.2 Prima de actividad. 23.1.3 Prima de antigüedad. 23.1.4 Prima de academia superior. 23.1.5 Prima de vuelo, en los términos establecidos en el artículo 6° del presente decreto. 23.1.6 Gastos de representación para Oficiales Generales 23.1.7 Subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reconocido a la fecha de la novedad fiscal de retiro. 23.1.8 Bonificación de los agentes del cuerpo especial, cuando sean ascendidos al grado de cabo segundo y hayan servido por lo menos treinta (30) años como agentes, sin contar los tiempos dobles. 23.1.9 Duodécima parte de la Prima de Navidad devengada.
(…)
PARÁGRAFO. En adición a las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios, bonificaciones, auxilios y compensaciones, serán computables para efectos de la asignación de retiro, las pensiones, y las sustituciones pensionales.” (Negrillas de la Sala). El Decreto 2070 de 2003, sin embargo, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-432 de 2004, por considerar que vulneró la reserva de ley marco.
En ese contexto se expidió la Ley 923 de 2004, norma que también es aludida por quien demanda y que es la ley marco que fija las normas, objetivos y criterios para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. A partir de ella, al Gobierno Nacional le correspondía fijar el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública.
En desarrollo de la Ley 923 se expidió el Decreto 4433 de 2004, respecto del cual la parte actora pide aplicar lo preceptuado en el artículo 23, que dispone: MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 18 “ARTÍCULO 23.
Partidas computables. La asignación de retiro, la pensión de invalidez, y la pensión de sobrevivencia a las que se refiere el presente decreto del personal de la Policía Nacional, se liquidarán según corresponda en cada caso, sobre las siguientes partidas así: 23.1 Oficiales, Suboficiales y Agentes 23.1.1 Sueldo básico. 23.1 2 Prima de actividad. 23.1.3 Prima de antigüedad. 23.1.4 Prima de academia superior. 23.1.5 Prima de vuelo, en los términos establecidos en el artículo 6° del presente decreto. 23.1.6 Gastos de representación para Oficiales Generales. 23.1.7 Subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reconocido a la fecha de retiro. 23.1.8 Bonificación de los agentes del cuerpo especial, cuando sean ascendidos al grado de cabo segundo y hayan servido por lo menos treinta (30) años como agentes, sin contar los tiempos dobles. 23.1.9 Duodécima parte de la Prima de Navidad liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.
(…)
PARÁGRAFO. En adición a las partidas específicamente señaladas en este artículo, ninguna de las demás primas, subsidios, bonificaciones, auxilios y compensaciones, serán computables para efectos de la asignación de retiro, las pensiones, y las sustituciones pensionales.” (Se destaca). Revisado el contenido de los precitados artículos de los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, se destaca que los mismos no introducen una variación sobre un elemento salarial para quienes están en servicio activo, sino que establecen cuáles son las partidas computables para la liquidación de la asignación de retiro, pensión de invalidez y pensión de sobrevivencia previstas en sus cuerpos normativos.
Lo anterior se resalta porque, se recuerda, el principio de oscilación representa una interdependencia entre el incremento de las asignaciones de retiro y el incremento aplicado a las asignaciones del personal en actividad, empero, los artículos aludidos no se ocupan de modificar la prima de actividad reconocida al personal activo sino que enlistan las partidas computables para las prestaciones del personal de la Policía Nacional. 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Primer problema jurídico -(i)-: configuración de cosa juzgada. Causa del problema: diferente connotación jurídica. Como se analizó previamente, la configuración de la cosa juzgada está sujeta a la concurrencia de los requisitos contemplados en el artículo 303 del Código General del MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 19 Proceso, el primero de los cuales consiste en que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia dictada en otro.
Este requisito se ve cumplido porque el proceso actual fue radicado por el señor EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín que data del 2 de octubre de 2008 y que cobró ejecutoria el 15 de octubre de 2008, conforme se advierte en la constancia visible en la página 168 de los antecedentes administrativos a folio 87.
Para constatar los demás requisitos conviene hacer un paralelo entre procesos, específicamente en lo referido a la pretensión de reajuste de la asignación de retiro conforme al aumento del Índice de Precios al Consumidor -IPC-: RADICADO 05001 33 31 015 2007 00244 00 RADICADO 05001 33 33-029-2017-00236-01 PARTES DEMANDANTE DEMANDADO DEMANDANTE DEMANDADO EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- PRETENSIONES “1) Declarar la nulidad del acto administrativo oficio No 5819/OAJ del 25 de junio de 2007 mediante el cual la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL negó a mi poderdante las siguientes solicitudes: (…) 2) Como consecuencia de la anterior declaración, en calidad de restablecimiento del derecho, ordenar la reliquidación y reajuste de la asignación de retiro reconocida por la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL a mi poderdante mediante la Resolución No 4817 del 18 de agosto de 1983, adicionándole los porcentajes correspondientes a la diferencia existente entre el incremento en que fue aumentada la asignación de retiro, en aplicación de la escala gradual salarial porcentual y el índice de precios al consumidor IPC que se aplicó para los reajustes pensionales con fundamento en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, norma que dispone el incremento anual de las pensiones, en un porcentaje igual al IPC del año anterior.
Ordenar el pago efectivo e indexado de los dineros correspondientes a la diferencia que resulte entre la liquidación solicitada y las sumas canceladas por concepto de asignación de retiro desde el ato (sic) de 1997 en adelante hasta la fecha en que sea reconocido el derecho precitado. (…)”12. “1. Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio E-01524-2018069742-CASUR Id: 317707 del 17 de abril de 2018, Oficio E-00003-201807081-CASUR Id: 318143 del 18 de abril de 2018 y la Resolución 000200 del 29 de enero de 2009 proferidos por el Director General de CASUR. 2.
Que como restablecimiento del Derecho se condene a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL -CASUR- a reajustar la asignación de retiro del Dr. Agente Retirado de la Policía Nacional EUCARIO DE JESÚS SERNA conforme al aumento del IPC cuando este fuere más favorable al aplicado según el principio de oscilación, desde el año 1997 a la fecha, con fundamento en el principio de favorabilidad, la Ley 238 de 1985 y en el artículo 14 de la ley 100 de 1993, norma que dispone el incremento anual de las pensiones en un porcentaje igual al IPC del año anterior.
(…)”13 12 De acuerdo con el resumen que se extrae de la sentencia (folio 39). 13 Folio
3. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 20 A partir de este comparativo no hay duda sobre la identidad de partes, pues la parte pasiva de ambos procesos ha estado conformada por CASUR y, en cuanto a la parte activa, lo ha sido el señor SERNA CORREA.
En tal sentido, la decisión adoptada en el proceso instaurado previamente es igualmente obligatoria para quienes son parte en este proceso. Lo mismo ocurre con relación a la identidad de objeto, ya que esta identidad exige que los procesos versen sobre la misma pretensión, que es lo que se presenta en este caso, en tanto, aunque se atacan manifestaciones de voluntad disímiles, al tratarse de diferentes actos administrativos, lo cierto es que estos apuntan a resolver una misma reclamación de interés al demandante, cual es la de obtener el reajuste de su asignación de retiro en aplicación del aumento del IPC.
Tanto en el proceso que dio lugar al fallo del 2 de octubre de 2008 como en el presente, lo que ha buscado el señor EUCARIO DE JESÚS es que CASUR proceda a reajustar la asignación de retiro que le fue reconocida mediante la Resolución 4817 del 18 de agosto de 1983, en el sentido de incrementar anualmente la misma, desde el año de 1997 en adelante, con la variación del IPC del año anterior cuando sea superior al aplicado siguiendo la variación porcentual de los salarios, es decir, el principio de oscilación. Es así como en el proceso anterior el pronunciamiento se centró en la procedencia de ordenar la reliquidación o reajuste de la asignación de retiro desde el año de 1997 teniendo en cuenta el incremento anual del IPC, aplicando el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 238 de 1995, siendo esta la misma situación que debería desatarse en este proceso, en caso de aceptarse la procedencia del nuevo enjuiciamiento.
No se comparte el planteamiento de quien apela cuando sostiene que, en tanto las mesadas pensionales son prestaciones periódicas que se van causando sucesivamente, es posible someter la situación a un nuevo juicio respecto de las mesadas posteriores a la sentencia, así como tampoco que por ello se esté ante una cosa juzgada relativa. Para la Sala es claro que la controversia jurídica sometida a debate en esta oportunidad ya fue desatada por el Juzgado Quince Administrativo, mediante sentencia que resolvió sobre el derecho reclamado, esto es, sobre el reajuste de la MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 21 asignación de retiro del demandante con el IPC desde el 1997; por tanto, la decisión impartida surte sus efectos respecto de la asignación de retiro del actor y las mesadas pensionales subsiguientes, pues el incremento que sufra la asignación de retiro para, por ejemplo, el año de 1997 afectará el valor de la mesada de todos los periodos futuros.
Esto, con independencia de la prescripción que opera sobre las mesadas pensionales, pues la diferencia resultante por el reajuste de la asignación de retiro debe ser utilizado como base para la liquidación de las mesadas posteriores, esto es, para las mesadas futuras. De la misma forma existe identidad de causa porque la demanda presentada ante el Juzgado Quince Administrativo tuvo como fundamento el hecho de que la asignación de retiro del demandante era reajustada en aplicación del principio de oscilación, lo que generaba un aumento inferior al porcentaje del IPC, en desconocimiento de la Ley 238 de 1995 y la Ley 100 de 1993.
Esta situación es, a su vez, la que impulsa la demanda del actual proceso pues se sostiene que, para los años de 1997, 1999 y 2002, el aumento sobre la asignación de retiro fue inferior al aumento del IPC. Con la demanda y el recurso de alzada de este proceso, la parte actora expresa que, a pesar de la sentencia del Juzgado Quince Administrativo, la situación del aumento inferior al IPC no ha cambiado.
No obstante, el presunto desconocimiento de la sentencia judicial no desdice la realidad jurídica consistente en que el primer proceso tuvo como causa la inaplicación del porcentaje del IPC para el reajuste de la prestación en los años más favorables y que esta es la misma razón que sustenta la demanda actual. En otras palabras, el juicio que hace la parte actora sobre el acto de ejecución de la sentencia, no significa que los procesos tengan móviles disímiles; por el contrario, la razón de ser del primer proceso, que se insiste es la ausencia de reajuste con base en el aumento del IPC en aplicación del artículo 14 de la Ley 100 y la Ley 238 de 1995, es la misma motivación del presente proceso.
Adicionalmente, la Sala no pasa por alto que la jurisprudencia del Consejo de Estado admite la posibilidad de someter a juicio aquellos actos que formalmente se presentan como actos de ejecución; empero, esta autorización se presenta cuando se establece que, pese a su apariencia, los mismos constituyen verdaderos actos administrativos definitivos o de fondo.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 22 Esta es una postura consolidada de la alta corporación, que puede verse expresada en sentencia del 9 de abril de 2014 donde reiteró: “Previo a resolver el fondo de controversia, se debe precisar que si bien es cierto esta Corporación ha sostenido que los actos mediante los cuales se hace efectiva una sentencia no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante un mecanismo de control de legalidad, pues son actos de ejecución, es decir, no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez de la República, también lo es que en ocasiones se han aceptado algunas excepciones, las cuales surgen del desconocimiento de la decisión judicial, en cuanto creen una situación nueva.”14 Por ello, lo relevante para determinar si un acto expedido en cumplimiento de una sentencia judicial puede ser analizado en su legalidad, es determinar si con él se está creando una situación jurídica nueva, que se entiende no ventilada dentro de la decisión judicial que pretende cumplir.
La anterior situación no se predica en este caso, pues la Resolución 000200 del 29 de enero de 2009 se dictó en acatamiento de la sentencia del 2 de octubre de 2008 del Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín respecto del derecho concedido al señor hoy demandante, ejecutando la decisión, sin que sea este el escenario procesal para debatir la interpretación realizada por CASUR frente a la orden de restablecimiento del derecho, como sugeriría la postura de quien demanda.
Esto último se afirma porque las discrepancias derivadas del incumplimiento total o parcial de una sentencia judicial se ventilan a través del proceso ejecutivo, que es el mecanismo con que cuenta el acreedor para hacer efectivas las obligaciones que estima incumplidas por el deudor. Al respecto, son de interés los planteamientos hechos por el Consejo de Estado en sentencia del 8 de febrero de 2012: “Es decir, respecto del acto de liquidación de una sentencia o de una conciliación judicial no proceden las acciones contenciosas ante esta Jurisdicción, dado que no se trata de actos administrativos definitivos, o sea, mediante los cuales se finalice una actuación administrativa o se impida su continuación, sino que son meros actos de cumplimiento o ejecución, excepto que en ellos se establezcan puntos nuevos que creen o modifiquen situaciones jurídicas.
Dicho de otro modo, “[t]odo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente”. 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, C.P. LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO.
Bogotá D.C., 9 de abril de 2014. Radicación número: 73001-23-31-000-2008-00510-01 (1350-13). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 23 De otro lado, repara la Sala que los actos de liquidación no son obstáculo para impetrar la acción ejecutiva con el fin de obtener el recaudo forzado de la obligación al tenor de la sentencia o de la conciliación, las cuales constituyen títulos que prestan mérito ejecutivo, de manera que será en ese proceso en donde se podrán ventilar por los medios de impugnación (recursos) y de defensa (excepciones) aspectos relacionados con la liquidación del crédito de acuerdo con su contenido y lo previsto en la ley.
En consecuencia, si el demandante no estuvo de acuerdo con la liquidación realizada por la entidad demandada en los actos cuestionados, debió interponer la acción ejecutiva, con base en el título de recaudo (conciliación judicial), pero no venir en demanda en ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los mismos, la cual no resulta idónea para estudiar sus discrepancias e inconformidades respecto de la tasa de los intereses moratorios.”15 (Negrillas intencionales de la Sala).
Se estima inadmisible y un riesgo para la seguridad jurídica aceptar que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho procede ante todo acto de ejecución que la parte interesada considera indebidamente proferido por alejarse de la decisión que pretende cumplir. En primer lugar, porque ello equivaldría a prolongar indefinidamente la subsistencia de una cuestión litigiosa; en segundo lugar porque la procedencia del análisis de legalidad de un acto de ejecución es propiamente excepcional y solo ocurre cuando con ellos se crean nuevas situaciones jurídicas; en tercer lugar, porque para obtener el cumplimiento forzado de las órdenes judiciales está previsto el proceso ejecutivo y a él debe acudir la parte acreedora de una obligación presuntamente incumplida; en cuarto lugar porque, de constatarse que se está ante una situación jurídica desatada en proceso judicial previo que llevó a sentencia ejecutoriada, se está ante una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada y ante la cual no procede abrir un debate.
En esas condiciones, la causa del problema se resuelve en armonía con la tesis de la primera instancia, en tanto la existencia de la sentencia del 2 de octubre de 2008 proferida por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Medellín tiene la connotación jurídica de configurar cosa juzgada sobre la pretensión de reajuste de la asignación de retiro conforme al aumento del Índice de Precios al Consumidor -IPC- desde el año 1997, cuando este sea más favorable que el aplicado por principio de oscilación. Por tanto, se confirmará lo resuelto en el fallo recurrido. 15 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, C.P. RUTH STELLA CORREA PALACIO.
Bogotá D.C., 8 de febrero de 2012. Radicación número: 15001-23-31-000-1997-17648-01 (20689). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 24 2.5.2. Segundo problema jurídico -(ii)-: procedencia de reajuste a la asignación de retiro por prima de actividad.
Causa del problema: antinomia normativa. La parte actora considera que la prima de actividad debe pagarse sobre el 100% del valor devengado al momento del retiro del servicio y no sobre el 20% como se viene pagando. Para abordar esta inconformidad, se inicia por señalar que al señor SERNA CORREA se le reconoció asignación de retiro mediante la Resolución 4817 del 18 de agosto de 1983 (folio 22).
De la resolución se extrae que la prestación fue reconocida con fundamento en el Decreto 609 de 1977, lo que llevó a concederla en los términos del artículo 58 del mismo decreto, el cual, en lo que se refiere a las partidas computables, remite al artículo 55 del mismo cuerpo normativo. En así como, teniendo en consideración que el actor acreditó un tiempo de servicio de 20 años, 8 meses y 4 días, conforme la hoja de servicios a folios 19 a 21, la prestación se debía reconocer con el equivalente al 70% de las partidas de que trata el artículo 55 del Decreto 609 de 1977, entre las que se encuentra “una prima de actividad del quince por ciento (15%) del sueldo básico correspondiente a la doceava parte de la prima de navidad.” Lo anterior fue aplicado por CASUR, como se comprueba con las liquidaciones de la asignación de retiro del actor, obrantes en los antecedentes administrativos a folio 87, según las cuales el salario básico del demandante para el año 1984 fue de $13.900, de donde surge que el 15% corresponde a la suma de $2.085, siendo este el valor reconocido al demandante como prima de actividad dentro de la asignación de retiro de dicha anualidad16.
Ahora, de acuerdo con las mismas liquidaciones, CASUR reajustó el porcentaje de la mencionada partida, incrementándola a partir del 1º de enero de 1990 hasta pagarla actualmente sobre un 20%, lo que se corresponde con los postulados de los artículos 101 y 102 del Decreto 1213 de 1990, “por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional.” 16 Página
24. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 25 En efecto, el artículo 101 del Decreto 1213 de 1990 dispuso que, para efectos de asignación de retiro, la prima de actividad de los agentes sería del 20% del sueldo básico para quienes tuvieran un tiempo de servicio entre 20 y 25 años, como lo fue el actor.
Este porcentaje fue aplicable al demandante porque el artículo 102 del mismo decreto dispuso que a los agentes de la Policía Nacional, en goce de asignación de retiro o pensión, cuyo retiro o separación haya ocurrido antes del 24 de agosto de 1984, “se les computará la prima de actividad de acuerdo con lo dispuesto en el artículo anterior”, como se cumplía con el demandante, quien se retiró del servicio a partir del 21 de marzo de 1983 (folios 19 a 21).
No obstante lo anterior, la parte actora estima que, debido a las modificaciones introducidas por los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 sobre la prima de actividad, el actor se hizo acreedor al reajuste de la prestación. Esta Sala se distancia de tal tesis, en primer lugar, porque los artículos 23 de los decretos reclamados no introducen modificaciones sobre el elemento salarial de la prima de actividad reconocida al personal que está en servicio activo.
Lo que hacen los artículos 23 de los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 es fijar cuáles son las partidas computables para liquidar las asignaciones de retiro y pensiones del personal de la Policía Nacional. Por consiguiente, como el principio de oscilación, referido por quien demanda, parte de una premisa de variación del elemento salarial en el personal activo, para de ahí generar la variación de las prestaciones del personal en retiro, lo cierto es que las normas aducidas no reflejan la premisa de la cual se parte para justificar la actualización, esto es, el reajuste del elemento salarial de la prima de actividad.
En segundo lugar, la Sala no comparte la postura de quien demanda porque, si en gracia de discusión se aceptara que los artículos 23 introducen una variación sobre el elemento salarial del personal activo, lo cierto es que sus postulados no son aplicables a quien demanda, por la potísima razón de que los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 contienen disposiciones para las prestaciones causadas a partir de su vigencia y no incorporan previsiones que permitan entrever la voluntad del Gobierno Nacional por darles una aplicación retroactiva, esto es, para hechos o situaciones consolidadas antes de su vigencia. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 26 Los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 reglamentan el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública a quienes abarca su campo de aplicación y en el marco de esa reglamentación introducen normas sobre las partidas computables para la asignación de retiro de los agentes de la Policía Nacional; sin embargo, se entiende que esta normatividad se aplica a quienes consolidan su derecho desde su entrada en vigencia, dejando a salvo la protección de los derechos adquiridos, tal como lo prevé el artículo 2º de ambos cuerpos normativos.
Incluso, los artículos 42, que estatuyen el principio de oscilación, disponen el incremento de las asignaciones de retiro y pensiones en el mismo porcentaje de las asignaciones en actividad, pero refiriéndose a las prestaciones “contempladas en el presente decreto”17, lo que hace visible una redacción normativa clara, dirigida a establecer la proporcionalidad en la actualización para las prestaciones de que tratan los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, lo que deja de lado aquellas asignaciones de retiro y pensiones derivadas de otras regulaciones pensionales de la Fuerza Pública.
En ese orden, la antinomia normativa se resuelve en favor de CASUR y en línea con la primera instancia, pues el régimen prestacional aplicable al caso es el vigente para el momento en que el señor EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA adquirió su derecho prestacional, es decir, cuando se produjo su retiro del servicio activo. El retiro del servicio ocurrió en 1983, momento para el cual la normatividad vigente reguladora de la asignación de retiro para el cuerpo de agentes de la Policía Nacional era el Decreto 609 de 1977, aplicado efectivamente por CASUR en cuanto a monto pensional y partidas computables.
Debe enfatizarse que, por regla general, las leyes rigen a partir de su publicación, tal como lo contempla el artículo 52 de la Ley 4ª de 1913 sobre el régimen político y municipal y como lo reproducen los artículos 45 de los Decretos 2070 de 2003 y 4433 17 Textos idénticos del siguiente tenor: “ARTÍCULO
42. OSCILACIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO Y DE LA PENSIÓN. Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el presente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones en actividad para cada grado. En ningún caso las asignaciones de retiro o pensiones serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente.
El personal de que trata este decreto, o sus beneficiarios no podrán acogerse a normas que regulen ajustes en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo disponga expresamente la ley.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 27 de 2004 que consagran su entrada en vigencia18, por lo que es claro que sus preceptos rigen desde su promulgación, sin que ellos contemplen excepciones a la vigencia de la ley en el tiempo.
La Sala no desatiende el argumento de quien apela cuando indica que las normas reclamadas se refieren al “reajuste de la asignación de retiro”; empero, se considera que ello no significa que las normas se refieran a todas las prestaciones consolidadas antes de su vigencia, pregonando una especie de aplicación retroactiva infinita frente a la totalidad de asignaciones de retiro previamente reconocidas, sino que se entiende que incorpora normas para el reajuste de las prestaciones a las que los mismos Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 se refieren, esto es, a las consolidadas y reconocidas bajo el imperio de su régimen prestacional.
Además, en cuanto al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad por el hecho de que, en sentir de quien demanda, los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004 incorporan mejores condiciones para el reconocimiento de la asignación de retiro para la Fuerza Pública, debe recordarse que el artículo 13 de la Constitución Política protege la igualdad entre iguales y establece el principio de no discriminación infundada.
Por tanto, un tratamiento distinto no constituye per se transgresión del derecho, pues lo determinante es establecer si dicha diferenciación tiene justificación, y en este caso se está frente a sujetos objetivamente disímiles, por tratarse, de un lado, de aquellos que adquirieron el derecho a la asignación de retiro al amparo de normas anteriores a los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, bajo las exigencias de su propio régimen, y quienes lo han hecho con posterioridad a la entrada en vigencia de los mismos, con las exigencias de estos últimos preceptos.
En este punto resultan útiles los planteamientos hechos por la Corte Constitucional en la sentencia C-924 de 2005, donde se analizó un planteamiento similar, despachándolo desfavorablemente con los siguientes argumentos: “Cabe anotar que la Corte Constitucional, en diversas oportunidades se había pronunciado sobre el régimen pensional de los integrantes de la fuerza pública, tal como estaba consagrado antes de la expedición de la Ley 923 de 2004, para señalar que el mismo, en cuanto consagraba unas condiciones para acceder a las pensiones de invalidez o de sobrevivencia distintas de las previstas en el régimen general de la seguridad social, no resultaba contrario al principio de igualdad.
De este modo la inconstitucionalidad que se propone por el actor se orienta a que se declare que, por un imperativo del principio constitucional de igualdad, los integrantes de la fuerza 18 Textos idénticos del siguiente tenor: “ARTÍCULO 45. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación, deroga las demás disposiciones que le sean contrarias y, en especial, los artículos 193 del Decreto-ley 1211 de 1990, 167 del Decreto-ley 1212 de 1990, 125 del Decreto 1213 de 1990, Ley 103 de 1912, y los artículos 39 y 40 del Decreto-ley 1793 de 2000.” MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 28 pública o sus beneficiarios cuya situación jurídica estaba vinculada al régimen pensional previo a la Ley 923 de 2004, tienen derecho de acceder a la pensión en las condiciones en ella previstas.
(…) Sin embargo esa apreciación es equivocada, puesto que entre los dos conjuntos de sujetos entre los cuales se plantea la comparación hay una diferencia en las circunstancias fácticas que tiene consecuencias jurídicas. El momento en el que ocurren los hechos que dan lugar a la pensión es determinante del régimen jurídico aplicable. Se trata, por consiguiente, de conjuntos de sujetos sometidos a regímenes jurídicos distintos y cuya situación, en cada caso, debe resolverse con sujeción al régimen vigente en el momento en el que ella se presente.
Quienes con anterioridad a la promulgación de la Ley 923 de 2004 hubiesen perdido parcialmente su capacidad laboral por actos de misión del servicio o en simple actividad, tenían, para el momento en el que la nueva ley empezó a regir, una situación jurídica consolidada, la cual no puede verse afectada por leyes posteriores. En principio ello significa que tal situación no puede ser desconocida ni desmejorada por la nueva normatividad, pero también que quienes se encuentren en ella no acceden a las condiciones más beneficiosas que en el futuro se establezcan por el legislador para los mismos supuestos fácticos.
Esto es, la nueva ley rige hacia el futuro y se aplica a los hechos que ocurran a partir de su vigencia, sin que las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad se vean afectadas por la misma. Por consiguiente, no puede predicarse la igualdad de condiciones jurídicas entre sujetos sometidos a regímenes pensionales distintos.” (Negrillas y subrayas ajenas al texto original).
De esta manera, no se comparte la percepción de que la no aplicación de las normas reclamadas constituye una violación del derecho a la igualdad, pues no se está ante sujetos en igualdad de condiciones sino frente a aquellos en situaciones jurídicas particulares y diferenciables. Asimismo, no es procedente resolver el caso a partir del principio de favorabilidad en materia laboral, ya que este presupone la existencia de, al menos, dos fuentes formales aplicables al trabajador o dos posibles interpretaciones, y lo que ocurre en este caso es que existe una única fuente formal vigente para aplicación, como es el régimen legal prestacional del Decreto 609 de 1977, pues los Decretos 2070 de 2003 y 4433 de 2004, así como las Leyes 797 de 2003 y 923 de 2004, no existían al momento en que el actor causó su derecho prestacional y rigen para las prestaciones económicas causadas a partir de su vigencia. Consecuentemente no procede revocar la sentencia para acoger las pretensiones, pues no hay lugar a la aplicación de las normas reclamadas, al estar frente a una asignación de retiro causada con antelación a las leyes y decretos precitados.
Para finalizar, importa citar sentencia proferida por el Consejo de Estado en sede de tutela, donde se atacaba providencia judicial que resolvió en igual sentido que ahora resuelve esta Sala de Decisión. Así, mediante sentencia del 7 de mayo de 2021, el Consejo de Estado encontró que la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 29 estaba ajustada al ordenamiento jurídico aplicable, con base en los siguientes argumentos: “43.
De lo transcrito en precedencia, la Sala advierte que el Tribunal accionado consideró que a la hoy actora no le asistía el derecho para el reconocimiento y pago del reajuste de la asignación de retiro, asociado a la reliquidación de la prima de actividad, conforme a lo establecido en el Decreto 4433 de 2004, porque dicha prestación se causó a partir de 9 de diciembre de 1977, época para la cual no se encontraba vigente la referida normativa.
(…) 45. Para la Sala el pronunciamiento del Tribunal accionado resulta acertado, en razón a que, en efecto, el Decreto 4433 de 2004, no se encontraba vigente al momento en que se efectuó el retiro del servicio -9 de diciembre de 1977-, motivo por el cual no resultaba procedente aplicar retroactivamente los efectos del citado decreto, más aún cuando la asignación de retiro y, en especial, la prima de actividad que le fue otorgada a la accionante fue liquidada de conformidad con lo establecido en la norma vigente para la época en que se causó el derecho a la prestación económica. 46.
Es por la anterior razón que esta Sección coincide con el Tribunal accionado en cuanto afirmó que «la asignación de retiro del demandante fue debidamente liquidada, según Resolución No 5186 de 1977 -FL7- y debidamente sustituida a través de Resolución 2758 de 1978 a su cónyuge aquí demandante», en razón a que la citada prestación fue liquidada con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 113 del Decreto 613 de 1977 -vigente para época del retiro del servicio-, precepto de cuyo contenido se advierte que la prima de actividad se liquidaba sobre un 15% del sueldo básico correspondiente al grado, la cual fue reajustada en un 30% en virtud de lo previsto en el artículo 141 del Decreto 1212 de 1990, cuyo tenor literal es el siguiente: (…)”19 (Negrillas ajenas al texto original).
En el mismo sentido se pronunció el órgano de cierre de esta jurisdicción al resolver tutela donde, como aquí ocurre, se reprochaba la no aplicación de los preceptos del Decreto 4433 de 2004 para prestación causada antes de su vigencia. En esa oportunidad y mediante sentencia del 29 de abril de 2021, el Consejo de Estado discurrió de la siguiente forma, en lo de interés al caso: “En atención a lo expuesto, es claro que el Decreto 4433 de 2004 determina las partidas computables para la liquidación de la asignación de retiro del personal de la Policía Nacional, entre ellas la prima de actividad.
Asimismo, se precisa que el referido Decreto 4433 «[ ] rige a partir de la fecha de su publicación [ ]», esto es, desde el 31 de diciembre de 2004, por lo tanto, sus disposiciones son aplicables al personal que adquiera el derecho a la asignación de retiro bajo su vigencia, sin que se haga extensivo, expresamente, al retirado con anterioridad, motivo por el cual no es dable su aplicación de manera retroactiva.
(…) En lo que atañe a la aplicación del Decreto 4433 de 2004, se advierte que la reforma introducida por la citada norma consistió en modificar la fórmula de cómputo de la asignación de retiro, las partidas computables y el porcentaje de reconocimiento, sin embargo, sus efectos no rigen las situaciones particulares causadas y consolidadas 19 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, C.P. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Bogotá, D.C., 7 de mayo de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01622-00 (AC). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 30 bajo el amparo de los regímenes anteriores, como el Decreto 1212 de 1990, en virtud del cual se le reconoció la asignación de retiro a la actora, pues rige hacia el futuro, por lo que mal puede pretenderse su aplicación retroactiva, tal como lo señalaron las autoridades accionadas.”20 (Se resalta) Así las cosas, el actor viene percibiendo una asignación de retiro reconocida en debida forma, específicamente en lo que se refiere a la prima de actividad, pues para establecer el monto de esta última se debe respetar y aplicar el régimen jurídico vigente para el momento de causación del derecho, como en efecto ocurrió. El solo hecho de que el Congreso de la República y el Gobierno Nacional establezcan nuevos regímenes prestacionales al interior de la Fuerza Pública no representa un desconocimiento de los postulados constitucionales ni de los fines esenciales del Estado que haga viable el uso de la excepción de inconstitucionalidad, pues hace parte de su potestad y libertad de configuración legislativa, reconocida constitucionalmente, y del principio de progresividad en materia de seguridad social, que debe valorarse en conjunto respecto de cada régimen prestacional y no de manera aislada comparando un régimen y otro.
Por esto último se destaca que la prima de actividad no se ha conservado inmutable desde el Decreto 609 de 1977, sino que fue incrementada por virtud del Decreto 1213 de 1990, representando con ello un reajuste positivo en la asignación de retiro del señor EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA. En suma, se confirmará la negativa de las pretensiones. 2.5.3.
Tercer problema jurídico -(iii)-: condena en costas en primera instancia. Causa del problema: diferente relevancia fáctica. El artículo 188 del CPACA preceptúa que, salvo tratándose de procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, “cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Frente a la previsión “dispondrá” contenida en la norma, se tiene que tal disposición no significa la necesaria imposición de costas, pues lo que de ella se deriva es que con la sentencia deberá efectuarse un pronunciamiento expreso sobre aquellas, ya sea imponiéndolas o absteniéndose de hacerlo. 20 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER.
Bogotá, D. C., 29 de abril de 2021. Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01327-00 (AC). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 31 En esta línea se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 16 de abril de 2015 al señalar que: “cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales.”21 En igual sentido lo hizo en sentencia del 1º de diciembre de 2016, donde sostuvo que “La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).”22 Ahora, siguiendo la redacción inicial del precitado artículo 188, esta Sala consideraba que como la Ley 1437 de 2011 no establecía la forma en que debían liquidarse y ejecutarse las costas, remitiendo para ello a las normas procesales hoy ubicadas en el Código General del Proceso, esto conducía a un criterio objetivo para la imposición de costas, que no atiende la conducta de las partes sino al hecho de que una de ellas resulte vencida en juicio.
Sin embargo, actualmente no se puede desconocer la reforma introducida mediante la Ley 2080 de 2021, cuyo artículo 47 adicionó el artículo 188 del CPACA quedando este de la siguiente forma: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (Negrillas de la Sala). 21 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, C.P: GUILLERMO VARGAS AYALA. Bogotá, D. C., 16 de abril de 2015. Radicación número: 25000-23- 24-000-2012-00446-01. 22 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER.
Bogotá, D. C., 1º de diciembre de 2016. Radicación número: 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 32 Debido a la nueva disposición dada por el legislador, adicional a lo que ya se aplicaba, el juez deberá analizar si la demanda o su contestación se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que conlleva un estudio más detallado de los argumentos dados por las partes y su participación dentro del proceso.
A raíz de esta reforma normativa, conviene mencionar que, frente al tránsito de legislaciones y la aplicación de la norma procesal, la Corte Constitucional ha manifestado lo que se transcribe: “Ahora bien, cuando no se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de la ley anterior, sino de aquellas que están en curso en el momento de entrar en vigencia la nueva ley, ni de derechos adquiridos en ese momento, sino de simples expectativas, la nueva ley es de aplicación inmediata.
La aplicación o efecto general inmediato de la ley es la proyección de sus disposiciones a situaciones jurídicas que están en curso al momento de su entrada en vigencia. El efecto general inmediato de la nueva ley no desconoce la Constitución, pues por consistir en su aplicación a situaciones jurídicas que aun no se han consolidado, no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos.”23 (Subrayas y negrillas fuera de texto).
En ese sentido, se observa que Ley 2080 rige para la resolución de este caso pues la misma indica, en su artículo 86, que empieza a regir a partir de su publicación, lo que ocurrió el 25 de enero de 2021, con excepción de las competencias de los Juzgados, Tribunales Administrativos y Consejo de Estado, la cuales se aplicarán un año después de publicada la ley.
Así las cosas, en aplicación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 con su respectiva adición, no es procedente conservar la condena en costas impuesta en primera instancia, ya que no se advierte actitud temeraria o infundada en la presentación de la demanda o en la postura de la parte demandante, sino la expresión con sustentación jurídica de una de las tesis debatidas a lo largo del proceso.
Adicionalmente, no se probaron actuaciones que configuren una mala fe o temeridad en este asunto a cargo de la parte actora. En este orden de ideas, la restante causa del problema jurídico se resuelve a favor del demandante toda vez que, con base en la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, la condena en costas no puede verse de forma objetiva, sino que procede bajo condición de que se configure una manifiesta carencia de fundamento legal, lo que no se evidencia en este caso. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-619 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 33 En consecuencia, se modificará el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia, en el sentido de abstenerse de imponer costas y agencias frente al trámite de la primera instancia. 2.5.4.
Condena en costas en segunda instancia Teniendo en cuenta lo analizado en precedencia frente el artículo 188 del CPACA, esto es, que se ha presentado una variación frente al criterio de imposición de costas que regía bajo la redacción original de la Ley 1437 de 2011, concordada con el Código General del Proceso, no hay lugar a imponer costas procesales en segunda instancia, ya que los planteamientos hechos se fundaron en una comprensión razonable del ordenamiento jurídico; es decir, no se advierte que los argumentos en esta instancia hayan sido caprichosos o sin fundamento alguno. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SEGUNDA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Juzgado Veinte Administrativo Oral del Circuito de Medellín el día 29 de octubre de 2019, el cual quedará al siguiente tenor literal: “SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en primera instancia.”
SEGUNDO: CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas y agencias en derecho en segunda instancia, con fundamento en lo expuesto en esta sentencia.
CUARTO: En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE Y
NOTIFÍQUESE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LABORAL DEMANDANTE: EUCARIO DE JESÚS SERNA CORREA DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- RADICADO: 05001 33 33 020 2018 00366 01 34 LOS MAGISTRADOS24, ÁLVARO CRUZ RIAÑO ADRIANA BERNAL VÉLEZ GLORIA M. GÓMEZ MONTOYA.
(Ausente con permiso) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 24 Firmado electrónicamente.