17-001-33-33-001-2022-00295-02 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, siete (7) de JUNIO de dos mil veinticuatro (2024) S. 090 La Sala 4ª de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, conformada por los Magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA, quien la preside, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de segundo grado por vía del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia emanada del Juzgado 1º Administrativo de Manizales, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora ANYELI GONZÁLEZ RAMÍREZ contra la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM (en adelante FNPSM), FIDUPREVISORA S.A. y el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
ANTECEDENTES PRETENSIONES I) La declaratoria de nulidad del acto ficto o presunto originado ante la falta de respuesta de la petición presentada el 29 de octubre de 2021, con el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de cesantías. A título de restablecimiento del derecho, solicita: i) Se condene a la demandada al reconocimiento y pago de la referida sanción por mora, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, por el pago tardío de las cesantías reconocidas. ii) Condenar en costas a la entidad accionada. 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 2 CAUSA PETENDI. El 12 de agosto de 2020 solicitó al FNPSM el reconocimiento y pago de sus cesantías en virtud de su servicio como docente estatal. Mediante la Resolución Nº 2587 de 26 de agosto de 2020 le fue reconocida la cesantía deprecada. Dicha prestación fue cancelada el 21 de noviembre de 2020 a través de entidad bancaria. Mediante el acto ficto demandado, el FNPSM negó el reconocimiento de la sanción por mora.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN. Se invocan como vulnerados los artículos 1, 2, 6, 25 y 53 de la Constitución Política; Ley 244 de 1995, Ley 1071 de 2006, Código Civil artículo 1614, Código de Comercio artículo 831, Ley 1437 de enero 18 de 2011. Artículos, 1, 3,138. Como juicio de la infracción, expone en suma que las referidas normas disponen que los empleados a que hacen referencia tienen derecho al reconocimiento de la cesantía parcial o definitiva, que la entidad tiene un plazo máximo de 45 días hábiles a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación para cancelarlas, el cual debió proferirse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud y que si la entidad demora su trámite más allá de lo dispuesto en los artículos 4 y 5, éstos tienen derecho a que se les reconozca un día de salario por cada día de retardo, hasta cuando se realice el pago.
Explica que la ley no hace diferencia en los términos de reconocimiento de la cesantía y en este aspecto no interesa si se trata de retiro parcial o retiro definitivo, pues para ambos casos el trámite tiene establecidos exactamente los mismos tiempos. 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 3 Finalmente, indica que la vulneración de los anteriores plazos desconoce de contera su derecho constitucional al trabajo, sus derechos adquiridos, y el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
CONTESTACIÓN AL LIBELO DEMANDADOR. La NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM contestó la demanda con el memorial de folio 8 del expediente electrónico. Considera que esa entidad no tiene ningún rol en el proceso de reconocimiento de cesantías docentes, pues en este ámbito tienen funciones muy definidas los entes territoriales y la entidad fiduciaria administradora del fondo.
Además, estima que con la expedición de la Ley 1955 de 2019, esta norma prohibió que los recursos del fondo sean destinados al pago de otra cosa que no sean las prestaciones sociales independientes de cada uno de los docentes vinculados, por lo que cualquier condena que conlleve a la utilización de los recursos de ese fondo, para pagar indemnizaciones de cualquier tipo, o sanciones, será una condena ilegal.
Como excepciones de mérito, planteó las de ‘LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ATACADOS DE NULIDAD’, por inexistencia de causales de anulación en el caso concreto; ‘IMPROCEDENCIA DE CONDENA POR CONCEPTO DE INTERESES MORATORIOS E INDEXACIÓN’, atendiendo que acceder a ello implicaría una doble sanción para la entidad accionada; ‘LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA DEL ENTE TERRITORIAL, PARA ASUMIR DECLARACIONES Y CONDENAS, DERIVADAS DE SANCION MORATORIA GENERADAS DESDE EL 01 DE ENERO DE 2020’, pues el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 es claro en colocar en cabeza de la entidad territorial la obligación de pago de la sanción causada con posterioridad a esa data; y la ‘GENÉRICA’.
A su turno, el DEPARTAMENTO DE CALDAS también se opuso a las pretensiones de la parte demandante, planteando las excepciones de ‘CUMPLIMIENTO DE LOS TÉRMINOS POR PARTE DE LA ENTIDAD TERRITORIAL’: pues atendió debidamente los plazos establecidos en la Ley 1955 de 2019, que implica la emisión del acto administrativo de reconocimiento dentro de los 15 días siguientes a la petición; ‘BUENA FE’, aludiendo al cumplimiento de los términos de ley, y ‘PRESCRIPCIÓN’, en los términos del Decreto 1848 de 1968 (PDF N°9). 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 4 Finalmente, la FIDUPREVISORA S.A. no contestó la demanda según consta a folio 14 del cuaderno digital.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Jueza 1ª Administrativa de Manizales dictó sentencia negando las pretensiones de la parte actora, fallo que integra el documento 23 del expediente electrónico. Como razón básica de la decisión, luego de hacer un esbozo sobre las reglas que rigen el reconocimiento de la sanción por mora por el pago tardío de las cesantías, expuso la funcionaria judicial que en el caso concreto no se produjo mora, toda vez que efectuado el conteo de términos a partir de la notificación electrónica del acto de reconocimiento prestacional, el plazo para el pago de las cesantías vencía el 23 de noviembre de 2020, y el dinero se puso a disposición de la peticionaria el 21 del mismo mes y año, dentro del lapso permitido por la ley.
EL RECURSO DE SEGUNDO GRADO La parte demandante apeló la decisión de primera instancia, con el escrito que milita en el documento digital N°25, precisando que no comparte el análisis efectuado por la jueza de primera instancia, pues en su sentir, sí se causó mora en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías, pues el plazo para el pago vencía el 13 de noviembre de 2020 y estas fueron canceladas el 21 del mismo mes y año. Por modo, pide que, atendiendo a lo dispuesto en el Decreto 1272 de 2018, se condene a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM al pago de la sanción, y esta adelante las acciones judiciales contra la entidad territorial en caso de que con su actuación haya dado lugar a la mora.
Finalmente, considera que no debió ser condenada al pago de costas procesales, toda vez que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 faculta al operador judicial para condenar, pero no establece una obligación en este sentido, además, debe valorarse su conducta procesal, en la medida que no pretendió efectuar actos dilatorios ni congestionar el aparato judicial.
CONSIDERACIONES 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 5 DE LA SALA DE DECISIÓN Persigue por modo la parte demandante, se declare la nulidad del acto ficto con la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 a raíz del pago tardío del auxilio de cesantías.
CUESTIÓN PREVIA. Resulta oportuno rememorar que en asuntos análogos al tratado en el sub exámine (relacionados con la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías), este órgano colegiado1 ha concluido, en suma, (i) que se aplica, por identidad, el fallo de fecha veintisiete (27) de marzo de 2007 emanado del H. Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo2, en el sentido de que esta jurisdicción ha de asumir el conocimiento de controversias como la aquí instaurada (art. 104 C/CA) a través del medio de control efectivamente ejercido; y (ii), que la Ley 1071 de 2006 se aplica íntegramente al régimen especial de los docentes, de suerte que la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO ha de acatar el mandato allí contenido, alusivo al reconocimiento y pago oportuno de las cesantías parciales y definitivas.
PROBLEMAS JURÍDICOS Con fundamento en lo consignado por modo previo, para esta Sala de Decisión, el fondo del asunto se contrae a la dilucidación de los siguientes problemas jurídicos: ¿Procede la sanción moratoria contemplada en la Ley 1071/06, en casos de pago extemporáneo de las cesantías? En caso afirmativo, 1 Tribunal Administrativo de Caldas: Sentencia del 7 de marzo de 2013, Rads. 17001-23-33-000-2012-00012-00 y 17001-23-33-000-2012-00080-00;
Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FNPSM; M.P. William Hernández Gómez. También: Sentencia del 26 de abril de 2013, Rad. 17-001-23-33-000-2012-00011-00; Demandado: Nación – Ministerio de Educación – FNPSM; M.P. William Hernández Gómez; entre otras. 2 Rad. 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ). Consejero Ponente: Jesús María Lemos Bustamante. 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 6 ¿Qué entidad debe asumir el pago de la sanción? ¿Desde cuándo se causa la aludida sanción? (I) LA SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO EXTEMPORÁNEO DE CESANTÍAS El artículo 4º de la Ley 1071 de 2006, "POR MEDIO DE LA CUAL SE ADICIONA Y MODIFICA LA LEY 244 DE 1995, SE REGULA EL PAGO DE LAS CESANTÍAS DEFINITIVAS O PARCIALES A LOS SERVIDORES PÚBLICOS, SE ESTABLECEN SANCIONES Y SE DAN TÉRMINOS PARA SU CANCELACIÓN", establece a letra: “…Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios (sic), la entidad empleadora o aquella (sic) tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”. /Resaltado es del texto.
Subrayas son del Tribunal/. De este modo se infiere que la entidad a cargo, dispone de un plazo máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías, definitivas o parciales, para expedir la resolución correspondiente, claro está, siempre que la petición reúna todos los requisitos determinados en la ley. 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 7 Por su parte, el artículo 5º ibídem en su primer inciso prevé que la entidad, para efectuar el pago, dispone de un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles contados a partir de la fecha en que quede en firme el acto administrativo que lo ordena.
Ese canon es del siguiente tenor: “…Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro…”.
Los dispositivos normativos reproducidos se encuentran dotados de enunciados propios de las normas deónticas o regulativas, estas son, que mandan, permiten, prohíben o castigan. De ahí que, ha sostenido la Sala, la mentada Ley 1071 es una típica regla o norma jurídica de acción, erigida en aras de soslayar ponderación alguna por parte de la administración, por cuanto una vez reunidas las condiciones de aplicación, los términos empleados en la preceptiva legal son concluyentes y perentorios, tal y como acaece en el asunto de reconocimiento y pago oportuno de las cesantías.
Conforme a lo expuesto, se tiene que la Ley 1071 y en consonancia con el precepto 345 de la Carta, prevé un tiempo prudencial, calculado en sesenta (60) días, para hacer las apropiaciones presupuestales de ley y los trámites correspondientes. Por ende, tal situación no se perfila como excusa válida para el reconocimiento y pago tardío de esas prestaciones sociales.
Aunadamente, resalta el Tribunal, la teleología de la norma se contrae a la pronta atención de las solicitudes de liquidación de las cesantías (parciales o definitivas), y no es para menos, en tanto no puede pasarse por alto que las cesantías son ahorros del servidor público, administrados por el Estado-patrono para entregarle a aquel en el momento que lo necesite, bien si queda cesante definitivamente o bien en los eventos que la ley autoriza para el anticipo parcial de las mismas (en esencia, por vivienda o educación). 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 8 Así las cosas, concluye este Juez Plural que los términos perentorios contenidos en la Ley 1071, dentro de los cuales debe reconocerse y pagarse las cesantías, deben cumplirse so pena de la sanción moratoria de que trata el parágrafo de su artículo 5º: “…En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este…”. Para efectos de la sanción moratoria, en la pluricitada sentencia emanada del H. Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el veintisiete (27) de marzo de 2007, se expuso con suficiencia que de reconocerse y pagarse las cesantías tardíamente, se debe computar el término desde la fecha de presentación de la solicitud de liquidación o anticipo.
Sumado a ello, el Alto Tribunal sostuvo sobre el particular lo siguiente: “…Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 (léase Ley 1071), el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 9 quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria… … … Para la Sala resulta claro que ante la ausencia de pronunciamiento sobre la liquidación de las cesantías definitivas deben contarse los términos en la forma indicada para que la norma tenga efecto útil y hacer efectiva la capacidad conminatoria de la sanción prevista por la Ley 244 de 1995, pues, de no acudirse a este medio, el cometido proteccionista de los derechos del servidor público que animó a la ley, se vería, paradójicamente, burlado por la propia ley dado que la administración simplemente se abstendría de proferir la resolución de reconocimiento de las cesantías definitivas para no poner en marcha el término para contabilizar la sanción, produciéndose un efecto perverso con una medida instituida para proteger al ex servidor público cesante…” /Anotación entre paréntesis, líneas y resaltado son de la Sala/.
Cabe anotar que el Decreto 1075 de 2015, Único Reglamentario del Sector Educación, modificado por su similar 1272 de 2018 establece lo siguiente: “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin.
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 10 la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”.
En punto a la notificación del acto administrativo con el cual se reconoce y ordena el pago de cesantías, el H. Consejo de Estado en sentencia datada el 28 de julio de 2018 (Exp. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-2015), señaló: “97. Debe partirse de la base que se está ante el acto administrativo escrito que reconoció la cesantía expedido dentro de los 15 días que se tienen para resolver el asunto.
Es de considerar, que este acto al ser de naturaleza particular debe ser notificado personalmente en los términos del artículo 67 del CPACA, para lo cual el ente gubernativo tuvo que consultar el contenido de la petición sobre el particular, esto es, sí el peticionario habilitó la notificación por medio de electrónico, en cuyo caso, se surtirá a través de este medio; o si por el contrario deberá acometerse conforme a la norma procesal. 98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto. 99.
En el segundo evento, el ente gubernativo debió remitir citación al interesado dentro de los 5 días siguientes a la expedición del acto de reconocimiento de la cesantía con el propósito de notificarlo personalmente conforme al artículo 68 del CPACA, y si éste no concurrió dentro de los 5 días posteriores al recibo de la notificación, correspondía hacerlo por aviso remitido a la misma 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 11 dirección del requerimiento de comparecencia atendiendo la previsión del canon 69 ibidem; en cuyo caso, el acto se entendió notificado al día siguiente de su recibo.
Para esta situación, la ejecutoria del acto se computará pasado el día siguiente al de entrega del aviso, o de la notificación personal si el interesado concurrió a ella. 100. Como conclusión a lo anterior, ha de indicar la Sala de Sección que los términos que tiene la administración para llevar al conocimiento del interesado el contenido de su acto administrativo, esto es, para notificarlo, no pueden computarse como días de sanción moratoria, pues es evidente y así lo previó el legislador que la notificación por regla general ocurre después de proferida la decisión, y que además es la circunstancia que refleja el deber de la entidad de informarla a su destinatario.
(…) 102. Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados” /Resaltados de la Sala/. En el presente asunto, encuentra acreditado el Tribunal que la señora ANYELI GONZÁLEZ RAMÍREZ solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de cesantía el 12 de agosto de 2020, por lo que el plazo de 15 días para la expedición del acto administrativo de reconocimiento expiraba el 3 de septiembre de 2020, y teniendo en cuenta que la prestación fue reconocida con la Resolución N°2587-6 de 26 de agosto 2020, la declaración administrativa fue proferida dentro de la oportunidad legal (PDF N°4, págs. 1-3).
En la sentencia de unificación proferida el 18 de julio de 2018 (Exp. 73001-23- 33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18), el Consejo de Estado determinó las reglas aplicables al cómputo de la sanción moratoria, 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 12 dependiendo de la expedición del acto de reconocimiento y su notificación, y en lo que atañe al caso concreto estableció la siguiente hipótesis: “(…) (…)” En ese orden, el acto administrativo de reconocimiento fue notificado por vía electrónica el 1° de septiembre de 2020 (PDF N°9, pág. 12), por lo que término de 55 días que contempla la regla jurisprudencial en cita expiraba el 20 de noviembre de 2020, y teniendo en cuenta que estas fueron canceladas el 21 de noviembre de 2020 (PDF N°4, pág. 4), ello permite concluir que sí se generó mora, de 1 día. En consecuencia, habrá de revocarse la sentencia de primera instancia y en su lugar, declarar la nulidad del acto demandado, y disponer el pago de la sanción por mora a cargo de la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM.
(II) RESPONSABILIDAD DEL ENTE TERRITORIAL Como lo anticipaba la Sala, la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM, como postura de defensa, sostiene que la entidad territorial, en este caso el DEPARTAMENTO DE CALDAS, al remitir de forma tardía el acto administrativo de reconocimiento, en los términos del canon 57 de la Ley 1755 de 2019, norma que en su tenor literal establece lo siguiente: “ARTÍCULO 57º.
EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 13 DEL MAGISTERIO.
Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. … … PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaria de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención”. /Destaca el Tribunal/ En este sentido, como ya lo anotó la Sala de conformidad con el recuento probatorio, el acto administrativo de reconocimiento fue proferido dentro del 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 14 término de ley por la Secretaría de Educación del DEPARTAMENTO DE CALDAS, acto que una vez ejecutoriado, fue remitido a la FIDUPREVISORA S.A. con el Oficio PS 0827 de 16 de septiembre de 2020, al día siguiente de su ejecutoria, según la constancia que milita en el PDF N°9, por lo que contrario a lo afirmado por la accionada, la mora no es imputable a la entidad territorial.
Lo que se evidencia en el sub lite es una mora generada con posterioridad al reconocimiento de las cesantías, lo cual resulta imputable a la demandada NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FNPSM en los términos del inciso primero del artículo 57 de la de la Ley 1955 de 2019 que señala que, “Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” /Destacado del Tribunal/.
De otro lado, de la lectura integral del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no se puede inferir que se haya excluido a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FNPSM de la obligación del pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, pues lo que contempla el parágrafo transitorio es una autorización al MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO para emitir títulos de tesorería a efectos de financiar el pago de las sanciones causadas a diciembre de 2019, sin que por ello pueda afirmarse, se insiste, que tácitamente se haya liberado a la demandada de la obligación de pago de las sanciones que se causen a partir de enero de 2020.
(III) INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN Se ha considerado de vieja data que el objeto de la sanción moratoria no es otro que castigar la inercia de la administración ante la solicitud del pago de las cesantías, por lo que no ostenta una connotación laboral ni está prevista como mecanismo protector del valor de los ingresos del trabajador. De otro lado, aplicar una corrección monetaria sobre la sanción, implicaría desconocer que la penalidad se reconoce sobre valores actualizados, 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 15 precisamente porque para su liquidación se toman los salarios de cada uno de los años en los que se produce la mora, lo que de por sí ya implica que las sumas han sido traídas a valor presente.
En este sentido también se pronunció el máximo tribunal de esta jurisdicción en la misma sentencia de unificación: “(…) [Por] no tratarse [la sanción moratoria] de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo (…) Ahora bien, esta situación debe ser mirada desde la óptica de ser una sanción que se causó al constituirse en mora y cesar con el pago de la cesantías, y ese contexto, la sentencia que la reconoce simplemente declara su ocurrencia y la cuantifica, sin que ello implique el incumplimiento de una obligación generada por ministerio de la ley, tratándose de empleados públicos, susceptible de ser ajustada con los índices de precios al consumidor, cuyo propósito es mantener la capacidad adquisitiva y la finalidad que la justifica en el ordenamiento jurídico (…)” Más recientemente, el supremo tribunal de lo contencioso administrativo ha pregonado que cuando termina la causación de la sanción moratoria, se consolida una suma fija o total que sí es objeto de ajuste, por lo que sí es procedente reconocer indexar la condena impuesta, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, regla que se armoniza con el mandato consagrado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 20113. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de agosto de 2019.
Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 16 Sobre este particular, dijo el Consejo de Estado en fallo de 26 de agosto de 2019 (Exp. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18): “ (…) No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1)sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA” /Destaca la Sala/. 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 17 Por ende, con base en dicha postura, ratificada en sentencia del 29 de octubre de 20204, la sanción reconocida debía indexarse desde la fecha en que cesó la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, en los términos del canon 187 de la Ley 1437 de 2011.
COSTAS Se condenará en costas de ambas instancias a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM, atendiendo lo expuesto en el numeral 4 del canon 365 del C.G.P. Sin agencias en derecho en esta instancia por no haberse causado. Es por lo discurrido que el Tribunal Administrativo de Caldas, SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia emanada del Juzgado 1º Administrativo de Manizales, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovido por la señora ANYELI GONZÁLEZ RAMÍREZ contra la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM, FIDUPREVISORA S.A. y el DEPARTAMENTO DE CALDAS.
En su lugar, DECLÁRASE la nulidad del acto ficto o presunto originado ante la falta de respuesta de la petición presentada el 29 de octubre de 2021, con el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora por el pago tardío de cesantías a favor de la señora ANYELI GONZÁLEZ RAMÍREZ. CONDÉNASE a la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM a cancelar a favor de la demandante, el valor de la mora, equivalente a un (1) día de salario por el pago tardío de sus cesantías, liquidado con el salario de 2020, suma que 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. C.P. William Hernández Gómez.
Radicación: 70001- 23-31-000-2005-00025-01(0800-18) 17-001-33-33-001-2022-00295-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Segunda Instancia S. 090 18 deberá ajustarse en los términos del canon 187 del C/CA, desde la fecha en la que cesó la mora hasta la ejecutoria de la sentencia. COSTAS de ambas instancias a favor de la demandante y a cargo de la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM.
Sin agencias en derecho en esta instancia. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el Programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del C/CA.
NOTIFÍQUESE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº 37 de 2024. AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Constancia: el presente fallo fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley.