SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Caldas

17001-33-33-009-2024-00098-01 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL Magistrado Ponente: AUGUSTO MORALES VALENCIA Manizales, seis (6) de Junio de dos mil veinticuatro (2024) S. 087 El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Sala 4ª de Decisión Oral, conformada por los Magistrados AUGUSTO MORALES VALENCIA -quien la preside-, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN y PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA, procede a dictar sentencia de segunda instancia, por vía de la impugnación interpuesta por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, contra la sentencia emanada del Juzgado 9° Administrativo de Manizales, dentro de la actuación de TUTELA promovida por el señor JOSÉ JOAQUÍN VELÁSQUEZ MUÑOZ contra la entidad en mención ADRES.

ANTECEDENTES I. La pretensión y los hechos en que se funda El señor JOSÉ JOAQUÍN VELÁSQUEZ MUÑOZ solicita se tutelen sus derechos fundamentales a la salud, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, y como consecuencia, se ordene a la ADRES, proceda a realizar la calificación de la pérdida de capacidad laboral a través de una entidad autorizada para tal fin.

Como sustento de sus pretensiones, menciona que el 8 de septiembre del 2023 circulaba en calidad de peatón por una vía de Manizales; en el trayecto, un vehículo de dos ruedas lo arrolló y se dio a la fuga, accidente que le ocasionó múltiples contusiones como fractura de piso de orbita izquierda, fractura de cigomático izquierdo, fractura de maxilar superior izquierdo, trauma cerrado de tórax y contusión de mano izquierda, patologías que una vez tratadas, arrojaron como diagnóstico de egreso traumas de cabeza, hiperplasia de la próstata, hipotiroidismo e hipertensión esencial, condiciones que han desmejorado su calidad de vida, motivo por el cual, considera, requiere una calificación de pérdida 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 2 de la capacidad laboral, empero, no se encuentra en condiciones de sufragar los honorarios para acceder a dicho examen.

Ante este panorama, el 21 de marzo del 2024 radicó petición ante la ADRES solicitando el cubrimiento del examen de pérdida de la capacidad laboral, para posterior solicitud de indemnización por incapacidad permanente, solicitud frente a la cual, el 8 de abril del año en curso, la entidad le notificó la respuesta en la cual le informaba que a ella únicamente le corresponde reconocer los amparos alusivos a servicios de salud, indemnización por incapacidad permanente, indemnización por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte a la institución prestadora de servicios de salud, así como que de acuerdo a lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 114 del Decreto Ley 019 del 2012, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, en ningún caso la EPS ni la ADRES son responsables de la financiación y pago del examen o de las juntas calificadoras de invalidez para acreditar la pérdida de capacidad laboral a víctimas de accidentes de tránsito.

Por último, expone que negar el cubrimiento de la calificación de pérdida de la capacidad laboral le vulnera el acceso a los derechos de seguridad social, igualdad, salud y debido proceso, pues si bien no se cuenta con una aseguradora correspondiente al SOAT que sufrague el costo de la calificación, el Estado no puede desproteger a personas víctimas de accidentes de tránsito, donde el vehículo infractor no tenga la póliza del SOAT o sea un vehículo no identificado, como ocurre en el caso particular.

II. Derecho invocado como vulnerado La parte accionante acusa a la entidad demandada de vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social previstos en los artículos 13, 29, 46, 48 y 49 de la Constitución Política. III. Respuesta de la entidad accionada  ADRES Después de referirse a los hechos y al trámite de la acción de tutela, acudió a los derechos fundamentales supuestamente vulnerados, manifiesta que es 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 3 responsabilidad del Estado garantizar el derecho a la salud, para lo cual tiene el deber indelegable, en la definición de políticas y su reglamentación de todo lo atinente a la prestación del servicio de salud y de las condiciones en que ésta tenga lugar, siempre amalgamado al principio de integralidad dispuesto en el artículo 8° de la Ley 1751 del 2015.

En punto al derecho a la igualdad, alude a los postulados de la Corte Constitucional para manifestar, que este concepto es multidimensional, pues se reconoce como principio, derecho fundamental y garantía, en el sentido de garantizar la paridad de oportunidades entre los asociados y la prohibición de discriminación que implica que el Estado y los particulares no puedan aplicar un trato diferente a partir de criterios suspicaces con fundamento en razones de sexo, raza, etnia, identidad de género, religión, política, entre otras.

Respecto a los accidentes de tránsito, expresa que según lo dispuesto por el artículo 2.6.1.4.3 del Decreto 780 del 2016, éste se define como aquel suceso ocurrido dentro del territorio nacional, en el que se cause daño a la integridad física o mental de una o varias personas como consecuencia del uso de la vía por al menos un vehículo automotor, entendiendo en este escenario como ‘víctima’ a toda persona que ha sufrido afectación en su salud como consecuencia de un accidente de tránsito, y como ‘beneficiario’ a aquel que acredite tener derecho a los servicios médicos, indemnizaciones y/o gastos de que tratan los artículos 2.6.1.4.1.3 a 2.6.1.4.2.19 del mencionado Decreto.

En lo que atañe a las coberturas y cuantías, indicó que el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado por el artículo 112 del Decreto Ley 019 del 2012 dispuso: “1. Cobertura y cuantías. La póliza incluirá las siguientes coberturas: b. Incapacidad permanente, entendiéndose por tal la prevista en los artículos 209 y 211 del Código Sustantivo del Trabajo, con una indemnización máxima de ciento ochenta (180) veces el salario mínimo legal diario vigente al momento del accidente, a la cual se le aplicarán los porcentajes contenidos en las tablas respectivas;(…)”; a continuación, se refirió a lo dispuesto en el artículo 2.6.1.4.2.3 del Decreto 780 de 2016 que establece los rangos diferenciales por riesgo del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito – SOAT, señalando que los servicios de salud prestados a las víctimas de accidentes de tránsito, en las cuantías legalmente determinadas, serán cubiertos por la compañía aseguradora 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 4 del SOAT o por la ADRES, así: Las compañías aseguradoras cubrirán los servicios que se presten como consecuencia de un accidente de tránsito en el que el vehículo involucrado se encuentre amparado con la póliza SOAT, en un valor máximo de ochocientos (800) salarios mínimos legales diarios vigentes - SMLDV, al momento de la ocurrencia del accidente de tránsito, así mismo, en los casos en que se tate de un vehículo no amparado por la póliza SOAT o no identificado el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones, gastos de las víctimas y pago a terceros, estará a cargo del FOSYGA.

Seguidamente, hizo alusión a las tarifas, términos, indemnizaciones y entidades responsables del reconocimiento y pago de las prestaciones que se causen a las víctimas de siniestros viales, todo ello estipulado en los artículos 2.6.1.4.2.6 y siguientes del Decreto 780 del 2016, lo anterior, para afirmar que de las coberturas que allí se señalan no se encuentra contemplado el pago de honorarios a miembros de la Junta Regional de Invalidez; por consiguiente no es dable para la ADRES sufragar dichos costos.

Respecto a los requisitos para las reclamaciones derivadas de accidentes de tránsito, refirió que el accionante debe presentar una solicitud ante la ADRES y acompañarla de una serie de documentos que se detallan en el formulario de que tata el artículo 2.6.1.4.3.10 del Decreto 780 de 2016, y luego, la entidad procederá con la verificación de la cuantía, procedencia, oportunidad, y posibles pagos realizados a la víctima con anterioridad a la solicitud.

Ante este panorama, señaló de improcedente la acción constitucional en consideración a que las pretensiones del libelo demandador persiguen fines económicos, pues advierte que lo que busca el actor a través de la acción de tutela es evadir un pago al que está obligado asumir, por lo que afirma que para resolver conflictos de naturaleza económica existen otro tipo de acciones y recursos judiciales; así mismo expuso que según lo dispuesto en los artículos 66 y 67 de la Ley 1753 del 2015, la ADRES no realiza pagos a las juntas de calificación de invalidez, pues no está dentro de sus funciones sufragar dichos costos, de allí que la vulneración a los derechos fundamentales del accionante no sean atribuibles a la entidad, por lo que considera que se está en presencia de una falta de legitimación en la causa por pasiva, pues según lo establecido en el Decreto 780 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 5 del 2016, la ADRES solo reconoce los amparos de servicios de salud, indemnización por incapacidad permanente, indemnización por muerte y gastos funerarios y gastos de transporte y movilización a la institución prestadora de servicios de salud.

En esta misma línea de intelección, reitera que el objeto de la ADRES nada tiene que ver con el pago de honorarios a la juntas de calificación de invalidez, afirmación que soporta en el parágrafo 3 del artículo 114 de Decreto Ley 019 de 2012, modificado por el artículo 106 de la Ley 2106 de 2019 -Ley Anti trámites-, en la que se establece que en ningún caso la ADRES o las EPS serán las responsables del pago del examen o de la junta calificadora de invalidez de víctimas de accidentes de tránsito; es así que, si alguna autoridad judicial constriñe a la ADRES a desembolsar recursos del sistema general de seguridad y salud para fines diferentes a los legalmente establecidos, puede incurrir en el delito de prevaricato por acción y fraude a la ley.

En todo caso, solicita que de concederse el amparo al derecho fundamental que invoca el accionante, se haga exonerando al afectado del pago de los honorarios de la junta regional de calificación, en aras de que cese la presunta vulneración invocada por el demandante. Finalmente, pide se declare la improcedencia de la acción de tutela puesto que se evidencia una falta de legitimación en la causa por pasiva (de la ADRES), ya que en el marco de sus competencias no se encuentra la de efectuar pago de honorarios a las juntas de calificación de invalidez, aunado al hecho de que se trata de una pretensión económica y no fue demostrada la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la solicitud de amparo; con todo, solicita se niegue el amparo solicitado, pues insiste en que está demostrado que la ADRES no ha desplegado ningún tipo de conducta que vulnere los derechos fundamentales del accionante.

IV. La Sentencia del Juzgado 9° Administrativo de Manizales 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 6 Con sentencia datada veinticuatro (24) de abril último1, el Juez de primera instancia tuteló el derecho fundamental a la seguridad social del accionante; para arribar a tal decisión, se refirió a la naturaleza y alcance de la acción de tutela, así como, a la procedencia excepcional en asuntos de seguridad social de la acción constitucional.

Respecto a la indemnización por incapacidad permanente derivada de accidentes de tránsito, dispuso que según lo dispuesto en la normativa vigente, esta prestación se reconoce por una única vez a las víctimas de accidentes de tránsito cuando como consecuencia de ello se produzca una pérdida de la capacidad laboral; en cuanto al pago de esta indemnización, señaló que cuando se trate de una víctima de un siniestro vial ocasionado por un vehículo no identificado, el pago será competencia de la subcuenta ECAT del FOSYGA, hoy asumida por la ADRES.

Por otro lado, en lo que atañe a la calificación de pérdida de la capacidad laboral, según lo establecido en el parágrafo 3 del artículo 114 del Decreto Ley 019 del 2012 modificado por el Decreto 2106 del 2019, en ningún caso la EPS o la ADRES serán responsables de la financiación o pago del examen de PCL de víctimas de accidentes de tránsito.

Seguidamente, en lo alusivo a la calificación de pérdida de la capacidad laboral, se refirió a los postulados de la Corte Constitucional para manifestar que tal calificación se trata de un servicio esencial en materia de seguridad social y su prestación no puede supeditarse al pago de honorarios de la respectiva junta de calificación por parte del usuario.

Descendiendo al caso concreto, expuso que si bien en el caso sub examine se solicita el amparo de derechos fundamentales alusivos a conflictos relacionados con la seguridad social del accionante, asuntos que en principio son competencia del juez ordinario, advierte que al realizar el estudio de procedibilidad de la presente acción constitucional, se trata de una persona de 93 años de edad, sujeto de especial protección constitucional por pertenecer a la tercera edad; así mismo, se informa en el escrito de tutela que el actor no tiene los recursos económicos para sufragar los honorarios que implica el examen de pérdida de la capacidad laboral, circunstancia que fue debidamente acreditada por parte del Juzgado a través de la información suministrada en la página web del registro único de afiliaciones en el cual se observa 1 PDF No. 00006 del índice de SAMAI 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 7 que el accionante no cuenta con afiliación al sistema de seguridad social en salud y pensiones, lo que implica que el estudio de procedibilidad sea menos riguroso en el asunto en cuestión, pues si bien es cierto que el mecanismo idóneo para este tipo de controversias es ante la jurisdicción ordinaria, también lo es que en este caso en particular no resulta eficaz para proteger y garantizar los derechos fundamentales del actor, pues, itera, la edad avanzada del petente de amparo, además de las afectaciones derivadas del accidente de tránsito sufrido, no le permiten proveer su sustento básico, afectado de manera directa el derecho fundamental al mínimo vital.

Afirma que, cuando se trata de calificación de pérdida de la capacidad laboral, las encargadas de asumir el pago de los honorarios de las juntas de calificación, son las entidades del sistema de seguridad social - Administradoras de fondos de pensiones, Aseguradores de riesgos laborales – ARL y las empresas promotoras de salud – EPS-, en virtud al principio de solidaridad al que están sometidas, sin que, en todo caso, dicho pago corresponda a los usuarios, según lo dispuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional: de otro lado, refiere, la normativa es clara en determinar que en ningún caso corresponderá a la ADRES o a la EPS financiar o pagar los costos del examen de pérdida de la capacidad laboral de víctimas de accidentes de tránsito, no obstante lo anterior, en el asunto que se estudia, el accionante no presenta afiliación activa al sistema general de seguridad social en salud y pensión, ni al sistema de riesgos laborales, como tampoco percibe una pensión, de allí que no sea viable asignar a las entidades del sistema de seguridad social antes mencionadas el pago de la calificación de PCL que requiere el actor, todo ello, aunado a que el solicitante de amparo ha puesto de presente su incapacidad para sufragar los costos de la calificación de PCL, condición que en ningún momento fue desvirtuada por la entidad llamada por pasiva.

En esta misma línea de intelección, agrega que la H. Corte Constitucional ha sido enfática en determinar que quienes deben asumir el pago del trámite de calificación de PCL son las entidades del sistema de seguridad social en salud y pensión por tratarse de un servicio esencial de la seguridad social, bajo este imperativo, en atención a que la ADRES es quien administra el sistema de seguridad social en salud, considera el operador judicial, le corresponde en este caso puntual en el que no existe alguna otra entidad a cargo de la atención en salud, riesgos laborales y pensión del señor Velásquez muñoz, asumir el costo del examen de PCL a la ADRES, a efectos 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 8 de ser presentado ante esa misma entidad y eventualmente poder acceder a la indemnización por incapacidad permanente como víctima de un siniestro vial.

Por último, reitera el Juez de primera instancia, que si bien la ADRES en la respuesta negativa dada al accionante y en la contestación del escrito de tutela fundamenta su argumentación en la legislación vigente, vulnera el derecho a la seguridad social del accionante tanto en cuanto no tuvo en cuenta las condiciones del demandante que lo hacen sujeto de especial protección constitucional; por ello ordenó a la ADRES sufragar los honorarios que demande la calificación de PCL del señor José Joaquín Velásquez muñoz, así como los costos que se causen ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez en caso de impugnación del dictamen de PCL.

V. La impugnación Con escrito visible en el índice N° 00009 del expediente digital en SAMAI, la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social – ADRES impugnó el fallo proferido por el operador A-quo, quien luego de referirse a los supuestos fácticos de la acción constitucional y al fallo de tutela, argumentó que si bien en la sentencia se determinó que el accionante se encontraba en estado de debilidad manifiesta y por tanto el mecanismo constitucional era el adecuado en aras de proteger y garantizar los derechos del actor, no debe pasarse por alto que el accionante persigue fines económicos, pretensiones que considera, no son del resorte de la acción de tutela, que lejos de amparar un derecho fundamental busca apartar a la entidad del principio de legalidad al efectuar desembolsos de recursos públicos sin tener el debido soporte normativo que la faculte para ello, cargo este por el que advierte de la improcedencia de la acción constitucional.

En lo que respecta a la carencia de recursos económicos del actor, expuso que el operador de primera instancia aludió a la debilidad manifiesta del accionante, empero, pasó por alto que en los anexos de la tutela se observa que la petición presentada ante la ADRES se hizo a través de los servicios profesionales de una firma de abogados, aun cuando es sabido que para dicho trámite no se requiere de representación judicial, bajo este postulado advierte la impugnante que si el accionante contó con los recursos para asumir dicha carga, es posible determinar que 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 9 también ostenta los medios económicos para sufragar los honorarios de la junta de calificación de invalidez.

Resalta seguidamente que, la ADRES no funge como compañía aseguradora, por lo que considera que el Juez A-quo realiza una errónea interpretación normativa al equiparar las obligaciones que tienen las compañías aseguradoras con la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en salud, ya que las funciones asociadas a la prestación de servicios de salud o reconocimiento de indemnizaciones a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos no identificados o no asegurados, aluden justamente a una obligación legal y no contractual, como sí ocurre en el caso de las compañías aseguradoras, y acudiendo nuevamente a los postulados del parágrafo 3 del artículo 106 del Decreto ley 2106 del 2019 que prohíbe expresamente a la ADRES y a las EPS financiar el examen o la junta calificadora de invalidez para acreditar la PCL de víctimas de accidentes de tránsito.

De otro lado, y en aras de comprobar la posible responsabilidad fiscal en la que podrían incurrir los funcionarios de la ADRES al ordenar o gestionar el desembolso de recursos públicos con fines distintos a los previstos en la ley, depreca se vincule a la Contraloría General de la República, iterando que no existe un título legal de gasto en el cual se encuentre la autorización a la ADRES para el pago del examen de PCL, ya que los recursos de salud tienen una destinación específica, dentro de la cual no se encuentra el pago de honorarios a juntas de calificación de invalidez, de allí que advierta la imposibilidad del cumplimiento de la carga impuesta por el operador judicial en sede de primera instancia. Finalmente, asegura que la sentencia proferida constituye una transgresión al ordenamiento jurídico colombiano, en tanto estableció una asignación indebida a los recursos del sistema general de seguridad social en salud, argumentando la imposibilidad del accionante en asumir los costos de los honorarios de la junta de calificación de invalidez; sin embargo, y ante un hipotético reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente al actor y para la cual requiere la calificación de PCL, solicita al juzgado se faculte a la ADRES descontar el costo del examen de PCL de la indemnización que se le llegare a reconocer, pues considera que si al actor se le reconoce dicha prestación, quedaría subsanada la falta de 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 10 recursos económicos y, en este sentido, el demandante en tutela podría sufragar la mentada calificación de PCL.

Con todo, implora se revoque el fallo de primera instancia, y en subsidio, se adicione la providencia en el sentido de autorizar a la ADRES descontar el costo desembolsado por concepto de la calificación de pérdida de la capacidad laboral, en caso de aprobarse al accionante la indemnización por incapacidad permanente. CONSIDERACIONES DE LA SALA DE DECISIÓN El fundamento constitucional de la acción de tutela contenido en el artículo 86 de la Carta Política, tiene por objeto proteger los derechos constitucionales fundamentales que se encuentren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades y de los particulares en los casos señalados en la ley.

Está instituida como mecanismo especial y supletorio para la protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas y procede cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial, o el mismo no sea eficaz, con excepción de cuando se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. PROBLEMAS JURÍDICOS Con base en lo planteado y decidido en la sentencia, y la postura expuesta en el escrito de impugnación, el problema jurídico a dilucidar en el caso concreto se circunscribe a determinar:  ¿A qué entidad(es) corresponde el pago del dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral requerido por el señor JOSÉ JOAQUÍN VELÁSQUEZ MUÑÓZ, con ocasión al accidente de tránsito por él sufrido el día 8 de septiembre del 2023? 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 11  ¿Se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del pago del dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral del actor en cabeza de la ADRES? LO PROBADO EN LA ACTUACIÓN Se aclara inicialmente que esta Sala Plural de Decisión no se centrará en el estudio de la conculcación del derecho fundamental tutelado a la parte actora, puesto que la impugnación formulada por la ADRES no está orientada a censurar los derechos amparados en el fallo, sino a determinar su legitimación respecto de las ordenes impartidas por el juez constitucional de primer grado.

LO DESMOSTRADO  En el PDF N° 002 Págs. 14-19, 31 y 32 del cartulario electrónico se observa la solicitud radicada por el accionante ante la ADRES el día 21 de marzo del 2024.  Reposa en el expediente virtual /PDF N° 002 Pág. 20/ documento de identidad del demandante en el cual se evidencia que a la fecha cuenta con 95 años de edad.  Se observa en el cartulario digital la historia clínica del accionante, con fecha de atención del 8 de septiembre del 2023, en la que se establece por parte de los galenos como análisis y diagnósticos “paciente con fractura de piso de orbita izquierda, fractura de cigomático izquierdo, fractura de maxilar superior izquierdo, trauma cerrado de tórax y contusión de mano izquierda”. /PDF N° 002 Pág. 23-30/  Respuesta de la ADRES a la solicitud presentada por el accionante de fecha 8 de abril del 2024 /PDF N° 002 Pág. 33-38/ (I) DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL TRÁMITE DE CALIFICACIÓN DE PÉRDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 12 El Sistema de Seguridad Social prevé un conjunto de prestaciones para contrarrestar las contingencias que puedan presentarse a los asociados, tanto en su enfermedad como en el momento de la vejez, y dentro de las mismas se halla la posibilidad de acceder a ciertas prestaciones, verbi gratia, indeminzación por incapacidad o pensión de invalidez a quienes se encuentren en disminución física o psicológica y que deben ser tratados como sujetos de especial protección constitucional.

En este sentido, la H. Corte Constitucional en sentencia T-250 de 20222 señaló que: “(…) 45. El ordenamiento jurídico impone que el estado de invalidez se determine a través de una valoración médica que conlleva a una calificación de la pérdida de la capacidad laboral, cualquiera que sea su origen (común o laboral). Esta calificación debe ser realizada por las entidades autorizadas por la ley.

Con dicha calificación se dictamina el porcentaje de afectación, el origen de la pérdida y la fecha en la que se estructuró. De esta manera, su determinación tiene como propósito la garantía de diversos derechos fundamentales: la salud, la seguridad social y en muchos de los casos, dependiendo de las circunstancias particulares, la vida y el mínimo vital. 46.

Tanto la Ley 100 de 1993 como los regímenes especiales creados por la Constitución imponen unas obligaciones a cargo de las entidades del Sistema de Seguridad Social. Entre otras, estas obligaciones se traducen en el deber de garantizar que, en el contexto del reconocimiento de una pensión de invalidez (cualquiera que sea su origen -común o laboral-), el estado de invalidez se determina a través de una 2 Corte Constitucional.

Sentencia T-250 de 2022, julio 05 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Expediente número: T-8.544.082. 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 13 valoración médica que conlleva a una calificación de la pérdida de capacidad laboral. Esta calificación debe ser realizada por las entidades autorizadas por la ley. […] 48.

Para definir el estado de invalidez y, por lo tanto, el derecho al reconocimiento de la respectiva pensión, el legislador ha establecido el procedimiento que se debe cumplir. Este impone la participación del afiliado, de las entidades que intervienen en el proceso de calificación y de los sujetos responsables del reconocimiento y pago de dicha prestación. En consecuencia, se considera inválida la persona que haya sido calificada con el 50% o más de pérdida de la capacidad laboral. 49.

La finalidad de la determinación de un porcentaje de pérdida de la capacidad laboral tiene un doble sentido: médico y económico. Por una parte, un sentido médico porque permite esclarecer la enfermedad o la perturbación que concretamente dio origen a perder en mayor o menor porcentaje la capacidad referida. Esto a través de la valoración que realizan los expertos en las diferentes áreas de la medicina.

Asimismo, permite esclarecer desde este ámbito de experticia si tuvo un origen común o causa laboral. Por otro lado, un sentido económico porque clarificar el porcentaje de la pérdida de capacidad laboral permite acceder, en algunos casos, a una serie de prestaciones del régimen de la seguridad social (i.e. la pensión de invalidez). En igual sentido, puede dar origen a una serie de indemnizaciones económicas a cargo de las diferentes entidades pertenecientes al Sistema de Seguridad Social. 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 14 50.La jurisprudencia constitucional ha destacado la importancia de esta valoración para el reconocimiento de las pensiones de invalidez.

Este tribunal ha reiterado que: “Tal evaluación permite determinar si la persona tiene derecho al reconocimiento pensional que asegure su sustento económico, dado el deterioro de su estado de su salud y, por tanto, de su capacidad para realizar una actividad laboral que le permita acceder a un sustento. Adicional a ello, la evaluación permite, desde el punto de vista médico especificar las causas que originan la disminución de la capacidad laboral.

Es precisamente el resultado de la valoración que realizan los organismos médicos competentes el que configura el derecho a la pensión de invalidez, pues como se indicó previamente, ésta arroja el porcentaje de pérdida de capacidad laboral y el origen de la misma. De allí que la evaluación forme parte de los deberes de las entidades encargadas de reconocer pensiones, pues sin ellas no existiría fundamento para el reconocimiento pensional”. 51.La calificación de la pérdida de capacidad laboral está consagrada como un derecho para proteger otros derechos fundamentales de las personas.

Por lo que su vulneración puede ocurrir por tres circunstancias: ante la negación al derecho a la valoración, la negativa en su actualización o por la demora injustificada, siempre que no sea imputable a la negligencia del sujeto interesado. Por ende, sin la calificación, a las personas les será imposible conocer su porcentaje de pérdida de capacidad laboral y, a partir de ahí, los derechos que eventualmente podrían reclamar. […] 61.

En resumen, las Juntas Médico Laborales (que en el presente asunto se traduce en la Junta Médico Laboral 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 15 Militar) cumplen la función de establecer el monto porcentual de las capacidades físicas que un sujeto ha perdido debido a un accidente o una enfermedad y, con ello, determinar si puede continuar desempeñando sus respectivas labores.

Adicionalmente, permite esclarecer si sus afecciones tienen origen laboral o común. A partir de este punto y de la proporción de aptitudes que se concluye perdida, los afectados podrán solicitar eventualmente indemnizaciones e incluso el reconocimiento de algunas pensiones. Calificar y valorar la pérdida de la capacidad laboral no constituye un capricho ni es una prerrogativa de menor importancia. Es la única vía con la que cuentan las personas para poder ver efectivamente tutelados muchos de sus derechos fundamentales pues sin que aquella sea llevada a cabo será imposible pretender su adecuado amparo”. /Líneas son de la Sala/.

Asimismo, ha indicado esa Alta Corporación, que la omisión en la práctica de la calificación de pérdida de capacidad laboral compromete el derecho a la seguridad social, del cual se desprende el derecho a recibir una pensión o una indemnización si se cumplen los parámetros de ley. Por lo tanto, ha sido catalogado como un derecho que tienen los usuarios del sistema de salud a recibir una valoración interdisciplinaria sobre sus aptitudes, cualidades y habilidades para desempeñarse en el ámbito laboral, a fin de determinar si requiere un auxilio o, después de determinada contingencia, puede acceder a un trabajo para proveerse su sustento3.

(III) LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DE LA ADMINISTRADORA DE RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES 3 Sentencia de treinta (30) de junio de dos mil quince (2015). M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 16 Según lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1429 del 2016, modificado por el precepto 1° del Decreto 546 del 20174, la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, entró a regir a partir del 1° de agosto del 2017 y fue creada a través del artículo 66 de la Ley 1753 del 2015 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”; así mismo, se estableció el objeto y las funciones propias de la entidad: “ARTÍCULO 66.

Del manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. (…) La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de 4 “ARTÍCULO 1°.

Modifíquese el artículo 21 del Decreto 1429 de 2016, el cual quedará así:

ARTÍCULO 21. Período de transición. La Administradora de los Recursos del Sistema Genera/ de Seguridad Social en Salud - ADRES asumirá la administración de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud a partir del 1° de agosto de 2017 Desde la publicación del presente decreto y hasta la fecha señalada, la Entidad deberá realizar las acciones necesarias para asumir las citadas funciones.” 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 17 las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. (…)” /Subrayas y Negrillas de la Sala/ En punto a las funciones de la ADRES, entre otras, resulta de cardinal importancia hacer alusión específicamente al literal d) de la norma en cita, el cual dispone, que corresponde a la entidad realizar los pagos a los prestadores de servicios de salud y proveedores de tecnologías en salud; lo que unido a lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2644 del 2022, que establece la cobertura que corresponde a la ADRES, específicamente en lo relacionado con accidentes de tránsito donde resultan involucrados terceros afectados (V. inciso 4° numeral 1) que prevé el reconocimiento y pago de los servicios de salud por parte de aquel organismo: “ el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos de los ocupantes del vehículo o vehículos no asegurados o no identificados y el pago a los terceros, estará a cargo de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES".

Ahora; si bien corresponde a la ADRES asumir el pago de la indemnización por incapacidad permanente, prestación que tiene como requisito para su obtención la calificación de pérdida de la capacidad laboral del afectado con el accidente de tránsito, examen que según se observa del parágrafo 3 del artículo 114 del Decreto Ley 019 del 2012, modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019 pero conservando literalmente el parágrafo 3°, perentoriamente ordena que no puede ser sufragado por la ADRES: “PARÁGRAFO 3: En ningún caso, la ADRES ni la EPS serán responsables de la financiación y pago del examen o de la junta calificadora de invalidez para acreditar la pérdida de capacidad laboral de víctimas de accidentes de tránsito” Nótese que la ADRES únicamente administra los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 18 por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); pero, en ningún caso asume o le corresponde realizar el pago del examen o de las juntas calificadoras de invalidez para acreditar la pérdida de la capacidad laboral de víctimas de accidentes de tránsito, motivo este que le impide materializar la orden impartida por el Juez A-quo en el ordinal segundo del fallo de tutela proferido el veinticuatro (24) de abril último, en el que se le ordena sufragar los honorarios que demande la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del señor José Joaquín Velásquez Muñoz, por parte de la Junta Regional de Calificación de invalidez de caldas, incluidos los honorarios ante la junta nacional de calificación de invalidez, en caso de que el primer dictamen sea impugnado.

Frente a este panorama, específicamente en lo que atañe al pago del examen de Pérdida de Capacidad Laboral del accionante, considera esta Sala 4a de Decisión que, strictu sensu, en el plenario no se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva que discute la ADRES, toda vez que su vinculación se debía mantener como parte accionada ante la falta de afiliación del actor al sistema de seguridad social en salud, pensión y ARL; además por el eventual derecho que le podría asistir al demandante de percibir una indemnización por la posible incapacidad derivada del accidente, esto una vez se determine el porcentaje de PCL a través de un dictamen que así lo certifique.

EL CASO CONCRETO En el sub examine, la parte actora promovió acción de tutela contra la ADRES, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, ante la negativa por parte de la entidad accionada en realizar o costear el dictamen de pérdida de la capacidad laboral requerido con ocasión al accidente de tránsito que sufriera el señor VELÁSQUEZ MUÑÓZ el ocho (8) de septiembre del 2023.

El Juez de primera instancia tuteló el derecho fundamental a la seguridad social del accionante ordenando a la ADRES sufragar el costo de la calificación de pérdida 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 19 de la capacidad laboral del señor Velásquez Muñoz por parte de la Junta regional de Calificación de Invalidez y de ser necesario los honorarios ante la junta Nacional de calificación de invalidez, en caso que el primer dictamen sea impugnado, decisión que fundamentó en tres pilares básicos a saber: (i) el accionante es un sujeto de especial protección constitucional en consideración a su avanzada edad, (ii) el demandante carece de recursos económicos para sufragar los gastos de un dictamen de PCL y (iii) el petente de amparo no se encuentra afiliado al sistema de seguridad social, salud y pensión afirmación que soportó en el reporte arrojado en la página web del registro único de afiliados – RUAF, también verificado por este Juez colegiado.

Por su parte, en el escrito de impugnación, la ADRES expone que dentro de las funciones establecidas en el artículo 66 de la Ley 1753 del 2015, no se encuentra la de costear o financiar dictámenes de pérdida de la capacidad laboral, todo lo contrario, se encuentra expresamente prohibido según los estipula el parágrafo 3 del artículo 114 del Decreto Ley 019 del 2012 modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, aunado a ello, advierte que el operador judicial va en contravía de la normatividad vigente al ordenar a la ADRES sufragar los costos de una calificación de PCL cuando no existe un título legal de gasto, por lo que solicita se vincule a la Contraloría General de la Nación ante una eventual responsabilidad fiscal en que podrían incurrir los funcionarios de la ADRES al ordenar o gestionar el desembolso de recursos públicos con fines distintos a los previstos en la Ley.

Por otro lado mencionó, que si bien en el fallo de tutela se acude a la falta de recursos económicos del accionante para amparar sus derechos fundamentales, este hecho se desvirtúa al vislumbrar que tanto en el derecho de petición como en el escrito de tutela el demandante lo hace a través de los servicios profesionales de una firma de abogados, circunstancia que en su sentir desmiente la falta de dinero que alega el petente de amparo para la realización del dictamen de PCL.

En esta línea de argumentación, solicitó que en caso de no revocarse el fallo de tutela de primera instancia se facultara a la ADRES descontar de la eventual indemnización por incapacidad permanente de la que puede ser beneficiario el accionante, el costo de la calificación de pérdida de la capacidad laboral, pues 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 20 insiste en que si se reconoce esta prestación se subsanaría la falta de recursos que alega el actor para la realización del aludido examen.

Así las cosas, esta sala plural de decisión acompaña el criterio del Juez A-quo, pues del acervo probatorio que reposa en la actuación, resulta diáfano afirmar que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional no solo en atención a su avanzada edad, sino en cuanto a la desprotección que mantiene, ya que el accionante no se encuentra afiliado al sistema de seguridad social en salud y pensión, ni siquiera en el régimen subsidiado, mucho menos, a una aseguradora de riesgos laborales, lo que evidencia el estado de indefensión del petente de amparo.

Y es que es justamente éste el escenario adecuado para que el Estado a través del juez de tutela propenda por la garantía y protección de los derechos fundamentales de sus asociados, máxime de aquellos que se encuentran en condición de debilidad manifiesta, como en el caso que nos ocupa, pues con ocasión del accidente de tránsito sufrido por el señor Velásquez Muñoz, se vio menguada su calidad de vida a causa de las múltiples afecciones que le generó dicho accidente, ello amalgamado al derecho al mínimo vital que posiblemente se vio afectado.

Frente al motivo de impugnación, le asiste razón a la ADRES, en tanto, al analizar lo preceptuado en el parágrafo 3 del artículo 114 del Decreto Ley 019 del 2012 modificado por el Decreto Ley 2106 de 2019, la ADRES no es responsable de la financiación y pago del examen o de la junta calificadora de invalidez para acreditar la pérdida de capacidad laboral de víctimas de accidentes de tránsito, sin embargo, en este caso especialísimo, atendiendo a la avanzada edad del accionante, que el vehículo que lo atropelló se dio a la fuga y por lo tanto se trata de un vehículo no identificado o lo que es lo mismo sin póliza de SOAT donde el demandante pudiera reclamar, caso en el que tampoco existe una entidad a cargo de la salud o pensión del accionante que pudiere iniciar con el trámite de PCL, además de la falta de recursos monetarios para costear el dictamen del PCL como requisito para solicitar la indemnización por incapacidad permanente y de esta manera garantizar su mínimo vital, este Juez colegiado modificará la decisión de primera instancia, manteniendo la tutela de la prerrogativa fundamental, pero, modulando la orden con sujeción a las obligaciones y funciones de la entidad, esto 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 21 es, facultando a la ADRES para que descuente del valor de la posible indemnización por incapacidad permanente de la que pudiere resultar beneficiado el señor Velásquez Muñoz, el costo de los honorarios de la Junta regional y nacional de calificación de invalidez.

Por último y en lo que respecta a la solicitud de la ADRES alusiva a la vinculación de la Contraloría General de la Nación, con base en lo discurrido con anterioridad y atención a que se van a modular los efectos de la orden de tutela se torna inocua la vinculación de dicho ente de control. Es por ello que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, SALA 4ª DE DECISIÓN ORAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución, FALLA MODIFÍCASE el ordinal 2° de la sentencia emanada del Juzgado 9° Administrativo de Manizales, dentro de la actuación de TUTELA promovida por el señor JOSÉ JOAQUÍN VELÁSQUEZ MUÑOZ contra la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, el cual quedará así:

SEGUNDO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) que, en el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, sufrague los honorarios que demande la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del señor José Joaquín Velásquez Muñoz, por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Caldas, incluidos los honorarios ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en caso de que el primer dictamen sea impugnado.

FACULTAR a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES) para que deduzca el coste de los honorarios que se causen con ocasión a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral del señor José Joaquín Velásquez Muñoz y 17001-33-33-009-2024-00098-01 Acción de Tutela Segunda Instancia S. 087 22 su posible impugnación, de la indemnización por incapacidad permanente de la que pueda resultar beneficiario el accionante.

CONFÍRMASE en lo demás el fallo impugnado. REMÍTASE el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

NOTIFÍQUESE conforme lo disponen los artículos 30 del Decreto 2591 de 1991 y 5º del Decreto 306 de 1992. EXPÍDASE Y ENVÍESE copia de esta providencia al Juzgado de origen. Discutido y aprobado en Sala de Decisión celebrada en la fecha, según consta en Acta Nº036 de 2024.

NOTIFÍQUESE AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con la ley.