TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C. veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Ref. Expediente: 11001-33-43-064-2024-00171-01 Demandante: NELLY MARIANA PEREZ SIERRA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL A C C I Ó N D E T U T E L A I m p u g n a c i ó n f a l l o La Sala decide la impugnación de la accionada contra la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que amparó el derecho de petición de la demandante Nelly Mariana Pérez Sierra.
I.
ANTECEDENTES Demanda (a.2) 1. La señora Nelly Mariana Pérez Sierra actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional, con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso y para el efecto elevó la siguiente pretensión: “(…) solicito señor juez que se tutelen mis derechos fundamentales invocados como amenazados, violados y/o vulnerados para lo cual en este caso es el derecho del debido proceso, por parte del Ministerio de Educación Nacional, por lo cual solicito la resolución de convalidación del posgrado “Magister en Educación Inclusiva e Intercultural”, con registro 2024-EE064489, radicado el día 29 de febrero del presente año, en razón que ya se surtieron los tiempos y aún no cuento con mi resolución de convalidación”.
Hechos 2. La accionante fundamentó sus pretensiones en los siguientes hechos: 2.1. El 29 de febrero de 2024 radicó ante el Ministerio de Educación Nacional solicitud de convalidación del título de posgrado “Magister en Educación Inclusiva e Intercultural”, bajo el radicado No. 2024-EE064489. 2.2. Ante la falta de respuesta a la solicitud, los días 11 y 15 de abril del año en curso, a través del correo electrónico de atención al ciudadano, radicó la petición No. 2024-ER- 0199775 solicitando información sobre el estado del trámite de convalidación del título. 2.3.
Los días 24 y 29 de abril de 2024 recibió respuesta a las solicitudes de 11 y 15 de abril de la misma anualidad, por las cuales se le informó que el trámite se encontraba en “definición del criterio por medio del cual resolveremos su solicitud de convalidación”, no obstante, a la fecha de presentación de la tutela no se ha definido la convalidación del título académico.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 2 Trámite procesal en primera instancia 3. La acción de tutela correspondió por reparto de 6 de mayo de 2024 (a.4) al Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que mediante auto de igual fecha admitió la solicitud de amparo contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Dirección y Subdirección de Aseguramiento de Calidad de la Educación Superior y concedió el término de dos (2) días para que informara sobre los hechos relacionados en el escrito de tutela. 4.
El Ministerio de Educación Nacional allegó pronunciamiento el día 10 de mayo de 2024 (a.9) y afirmó, respecto a la solicitud de convalidación del título de maestría presentada por la demandante, que “la resolución que resuelve el trámite se encuentra en etapa de proyección, revisión y firmas”. 5. Adujo que la mora administrativa en el presente caso es justificada debido al alto volumen de solicitudes de convalidación de títulos académicos que debe tramitar la entidad, por tanto, no se configura vulneración al derecho de petición, dada la imposibilidad de atender el requerimiento en los tiempos establecidos.
Por lo expuesto, solicitó al despacho otorgar un plazo adicional para la expedición y notificación del respectivo acto administrativo. La sentencia de primera instancia 6. El Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 17 de mayo de 2024 (a.13), resolvió: “PRIMERO: AMPARAR el derecho de petición a la señora Nelly Mariana Pérez Sierra el cual está siendo vulnerado por el Ministerio de Educación Nacional – Dirección y Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.
SEGUNDO: ORDENAR al director de la Dirección y Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional que dentro de las (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, resuelva de fondo la solicitud de convalidación de título presentada por la actora y surta la notificación personal del mismo, de conformidad con lo regulado en la Ley 1437 de 2011.
(…)”. 7. A pesar de que la demandante solicitó el amparo del derecho fundamental al debido proceso, el juzgado de primer nivel estimó procedente conceder la protección frente al derecho de petición, al advertir la ausencia de respuesta frente a la solicitud de convalidación de títulos incoada. 8. Para arribar a la anterior conclusión, el Juzgado de conocimiento señaló que la accionada Ministerio de Educación Nacional no había resuelto la petición radicada por la demandante en los términos que regula la Ley 1755 de 2015, por lo que “no son de recibo los argumentos esbozados por el apoderado de la Entidad, sumado a que no se aportó prueba documental alguna que constate el trámite dado a la petición de manera interna en la entidad, así como tampoco allegó constancia de haber informado al actor el tiempo aproximado en el cual resolverá su solicitud”.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 3 La Impugnación (a.16) 9. Mediante comunicación de 23 de mayo de 2024, el Ministerio de Educación Nacional impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. En esa línea, solicitó que: i) se revoque el fallo y, en su lugar ii) se denieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que, en su concepto, se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado. 10.
Para fundamentar lo anterior, la accionada puso de presente que mediante Resolución No. 007359 de 14 de mayo de 2024, la Subdirección de Aseguramiento para la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional resolvió de fondo la petición presentada por la accionante consistente en la convalidación de su título académico.
A su vez, adujo que el citado acto administrativo fue notificado en la misma fecha por medios electrónicos al correo nellymariana26@hotmail.com. En esa medida, señaló que la vulneración del derecho fundamental se encuentra superada. Trámite en segunda instancia 11. Mediante auto de 23 de mayo de 2024, el Juzgado de primer nivel concedió la impugnación presentada por la accionada (a.19).
Por acta de reparto de 24 de mayo de 2024, correspondió el conocimiento de la presente actuación al Despacho de la Magistrada Sustanciadora. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 12. Según el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, le corresponde a la Sala resolver sobre la impugnación presentada por la entidad accionada contra la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Procedencia de la acción 13.
La Sala no encuentra reparo alguno frente a los presupuestos de legitimación en la causa e inmediatez, por la presunta vulneración al derecho de petición de la demandante Nelly Mariana Pérez Sierra, ante la posible falta de respuesta a la petición del 29 de febrero de 2024, reiterada los días 11 y 15 de abril de la misma anualidad, en la que solicitó al Ministerio de Educación Nacional la convalidación de un título académico de posgrado. 14.
También se cumplió con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el ordenamiento jurídico no contempla alguna acción judicial para defender el derecho de petición. Problema Jurídico 15. En ese orden, corresponde a la Sala dilucidar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia impugnada, que amparó el derecho de petición, en ese sentido y según la Impugnación tutela 11001334306420240017101 4 impugnación, determinar si operó la carencia actual de objeto por hecho superado, pues la entidad demandada emitió respuesta de fondo respecto a la petición incoada.
Sentido de la decisión 16. La Sala modificará la decisión del a quo, al advertir que en el caso concreto resultaba procedente el amparo de los derechos fundamentales de petición y debido proceso de la accionante, al encontrarse acreditado que el Ministerio de Educación Nacional no resolvió la solicitud impetrada, consistente en la convalidación del título académico de posgrado de “Master universitario en educación inclusiva e intercultural”, en los términos del artículo 13 de la Resolución No. 010687 de 9 de octubre de 20191. 17.
Dirá que, en casos de tutela, el principio de non reformatio in pejus no es aplicable, ya que las decisiones deben proteger los derechos fundamentales, incluso si se desconocen los argumentos del apelante. En ese sentido, señalará que la orden dada por el juzgado de primera instancia no protegió el derecho fundamental al debido proceso, a pesar de ser procedente su amparo, al haberse desconocido por la demandada los términos reglamentarios para resolver la actuación administrativa de convalidación de títulos académicos, sin que se acreditara justificación razonada de la mora administrativa. 18.
Por su parte, expondrá que la entidad accionada profirió y notificó a la interesada la Resolución No. 7359 de 2024, mediante el cual resolvió el trámite de convalidación del título académico, el 14 de mayo de 2024. En esa línea se tiene que el citado acto administrativo fue expedido y notificado a la accionante ocho (8) días después de haberse impetrado la presente acción constitucional y cuatro (4) días después de haber rendido informe, además solo se puso en conocimiento procesal con el escrito de impugnación. 19.
Por ello, aunque la vulneración de los derechos fundamentales de petición y debido proceso cesó el 14 de mayo de 2024 con la notificación electrónica del acto administrativo, concluirá que no se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que el juez de primera instancia no tuvo la oportunidad de conocer la respuesta de la demandada antes de emitir el fallo de primera instancia, es decir, la decisión del a quo estuvo ajustada a las pruebas que hasta ese momento se allegaron al trámite de primera instancia. Derecho de petición 20.
El artículo 23 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de petición, que permite que cualquier persona pueda presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución; en consecuencia, la acción de tutela constituye el mecanismo idóneo para procurar, en caso de vulneración, la protección de esta garantía fundamental. 1 “Por la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior y se deroga la Resolución 20797 de 2017” proferida por el Ministerio de Educación Nacional.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 5 21. Aunado a ello, la Corte Constitucional ha precisado el núcleo esencial del derecho de petición en los siguientes términos: (i) formulación de la petición, (ii) pronta resolución, (iii) respuesta de fondo, esto es, clara, precisa, congruente y consecuente, y (iv) notificación de la decisión2. 22.
En síntesis, los elementos esenciales del derecho de petición “se constituyen en la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas”. En esa línea, el núcleo esencial del derecho de petición tiene como presupuesto esencial una de dos circunstancias: “(…) (i) que el accionante no se le permita presentar petición, o (ii) que exista presentación de una solicitud por parte del accionante.
En este sentido, la vulneración del derecho de petición se presentará o bien por la negativa de un agente de recibir la respectiva petición o frustrar su presentación – circunstancia (i)-; o bien que habiendo presentado una petición respetuosa no ha obtenido respuesta, o que la solicitud presentada no fue atendida debidamente – circunstancia (ii)”.3 23.
La Jurisprudencia Constitucional ha reiterado que para la prosperidad de la acción de tutela frente al derecho de petición han de cumplirse dos extremos fácticos: (i) la existencia con fecha cierta de una solicitud dirigida a una autoridad, y (ii) el transcurso del tiempo señalado en la ley sin que se haya dado una respuesta oportuna al solicitante.
En otras palabras, el accionante debe acreditar que elevó la correspondiente petición y que la misma no fue contestada. 24. Aquí cabe señalar que el Derecho de Petición no consagra la obligatoriedad de una respuesta afirmativa a la solicitud impetrada, pero sí debe contener las siguientes características. 25. Oportuna y legal, porque las autoridades están obligadas a emitir la respuesta dentro de un determinado plazo y circunscribiéndose al ámbito de sus competencias, por cuanto la administración está organizada de manera que sus funciones se cumplan desconcentrada y de forma descentralizada, repartiendo en razón a criterios técnicos de especialidad cada una de las tareas, es por ello que el procedimiento administrativo merece una serie de términos iniciales y posteriormente preclusivos para que la autoridad competente responda, advirtiendo que la obligación de contestar oportunamente y de manera definitiva, no implica expedir siempre una respuesta positiva, pues ello dependerá de la circunstancia específica de cada petición y de los derechos involucrados. 26.
De fondo, porque por lo general el derecho de petición requiere el pronunciamiento de una autoridad administrativa sobre una determinada situación jurídica particular o general de la cual depende el ejercicio de un derecho o su exigibilidad. 27. Integral, porque la autoridad debe abarcar en su respuesta la totalidad de requerimientos esbozados por el peticionario; al referirse a derechos subjetivos es menester que el particular 2 Corte Constitucional.
Sentencia C-951 del 4 de diciembre de 2014. Expediente PR-041. Magistrada Ponente: Martha Victoria Sáchica Méndez. 3 Corte Constitucional. Sentencia C – 818 del 1 de noviembre de noviembre de 2011. Expediente D-8410 y AC D-8427. Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Impugnación tutela 11001334306420240017101 6 sepa a qué atenerse con la respuesta y pueda ejercer la acción correspondiente establecida en la ley, si la administración accede a su pedimento o lo niega.
Hecho superado 28. La jurisprudencia constitucional ha establecido que en caso de que al momento de fallar se advierta que la acción u omisión que dio origen a la pretensión de tutela ha cesado, el pronunciamiento del juez de tutela carece de objeto, pues la amenaza o vulneración de derechos fundamentales que antes se alegaba se torna inexistente.
Por tanto, el operador judicial se encuentra ante la imposibilidad de emitir alguna orden en pro de proteger las garantías fundamentales que en principio se consideraron afectadas4 29. Lo anterior puede ocurrir en tres supuestos, a saber: (i) el hecho superado; (ii) el daño consumado, o (iii) cualquier otra situación que conduzca a que carezca de sentido la orden a dictar para satisfacer la pretensión de la solicitud de tutela. 30.
Al referirse al hecho superado, el Tribunal Constitucional ha indicado que es aquella situación que se presenta cuando durante el trámite de la tutela o de su revisión, cesa la vulneración o amenaza del derecho que se buscaba proteger con la solicitud de tutela como consecuencia de una actuación por parte del demandado. En consecuencia, el accionante, en principio, ya no tiene interés en la satisfacción de su pretensión, pues la causa que motivó la solicitud de tutela ha desaparecido5. 31.
No obstante, el hecho de que ocurra cualquiera de los anteriores sucesos, y por tanto se configure la carencia actual de objeto, no impide que el juez de tutela se pronuncie sobre la situación fáctica que se presentó con la acción de tutela, con el objetivo de prevenir futuras afectaciones de estos derechos en casos similares6. Hechos probados 32.
Mediante petición del 29 de febrero de 2024, dirigida al Ministerio de Educación Nacional, la señora Nelly Mariana Pérez Sierra solicitó la convalidación del título de posgrado “Master universitario en educación inclusiva e intercultural” de la Universidad Internacional de la Rioja en España, a la cual se asignó el número de radicado 2024-EE-0644897, así: 4 Corte Constitucional.
SU-677 de 15 de noviembre de 2017. Expediente: T-5.860.548. MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. 5 Corte Constitucional. T-529 de 18 de agosto de 2015. Expediente: T-4897506. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. 6 Corte Constitucional. SU-677 de 15 de noviembre de 2017. Expediente: T-5.860.548. MP: Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Fl. 5 Anexos de la demanda.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 7 33. Por correo electrónico de 11 de abril de 2024, dirigido al buzón atencionalciudadano@mineducacion.gov.co, la demandante solicitó información acerca del estado del trámite de convalidación de título con radicado 2024-EE-064489, en los siguientes términos8: 34. De igual manera, mediante petición de 15 de abril de 2024 solicitó a la entidad demandada expedir la resolución de convalidación del título de posgrado, atendiendo a la petición presentada el 29 de febrero de 2024, con radicado 2024-EE0644899. 35.
El 24 de abril de 2024, por medio del oficio 2024-ER-019977510 de igual fecha, la Subdirección Técnica de Aseguramiento de la Calidad del Ministerio de Educación Nacional informó a la demandante que “su trámite se encuentra en definición del criterio por medio del cual resolveremos su solicitud de convalidación”, respuesta que fue comunicada al correo electrónico nellymariana26@hotmail.com. 36.
La anterior respuesta fue reiterada por la entidad demandada mediante oficio No. 2024- ER-0205108 de 29 de abril de 2024, en los siguientes términos11: 37. Mediante la Resolución No. 007359 de 14 de mayo de 2024, la Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional resolvió la solicitud de convalidación presentada por la demandante bajo el radicado No. 2024- EE-064489 en los siguientes términos12: 8 Fl. 6 Anexos de la demanda. 9 Fls. 8 a 9 Anexos de la demanda. 10 Fl. 7 Anexos de la demanda. 11 Fl. 10 Anexos de la demanda. 12 Archivo 017, Expediente Electrónico.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 8 38. Dicho acto administrativo fue comunicado a la demandante por correo electrónico certificado el día 14 de mayo de 2024, a través del buzón informado para recibir notificaciones judiciales, nellymariana26@hotmail.com, obteniendo confirmación de recibido, así13: 13 Archivo 017, Expediente Electrónico.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 9 Caso concreto 39. El 17 de mayo de 2024, el a quo amparó el derecho fundamental de petición de la accionante en atención a que el término para dar respuesta a la solicitud elevada por la actora se encontraba vencido y, además, no se encontró en el expediente prueba que constatara el trámite impartido a la solicitud o constancia de haber informado a la solicitante el tiempo aproximado de respuesta.
Agregó que no era de recibo el argumento expuesto por la demandada en la contestación a la tutela, pues allí se limitó a indicar que requería una ampliación del término para dar respuesta a la petición, aduciendo motivos administrativos como el recaudo de firmas. 40. La accionada expresó su inconformidad con lo decidido por el Juzgado en primera instancia y sostuvo que en el caso que nos ocupa se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado toda vez que el 14 de mayo de 2024 el Ministerio de Educación Nacional, mediante Resolución No. 7359 de 2024 resolvió de fondo la petición incoada por la accionante el 29 de febrero de 2024; acto administrativo que según certificado aportado por la accionada con la impugnación, fue notificado a la demandante en igual fecha, a través del correo electrónico informado.
En esa línea, la accionada solicitó que se revoque el fallo de primera instancia. 41. En atención al caso que nos ocupa y con el ánimo de desatar la impugnación formulada, la Sala abordará tres (3) aspectos, a saber: i) del derecho fundamental al debido proceso en la actuación administrativa, ii) la transgresión de los derechos fundamentales de petición y debido proceso por no resolverse el trámite administrativo dentro de los términos previstos en la norma reglamentaria y iii) la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado. 42.
En relación al primer aspecto, recuerda la Sala que la acción de tutela de la referencia fue promovida por la señora Nelly Mariana Pérez Sierra con el fin de obtener el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la entidad accionada Ministerio de Educación Nacional no había dado trámite a la solicitud de convalidación del título académico de posgrado dentro del término regulado por la Resolución No. 010687 de 9 de octubre de 2019. 43.
El juzgado de primera instancia estimó modificar la causa petendi y acceder al amparo del derecho fundamental de petición al advertir que la entidad accionada no respondió a lo solicitado en los términos de la Ley 1755 de 2015. 44. Pues bien, la Sala recuerda que según prevé el inciso 2° del artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015 “Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política” pues “(…) mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una autoridad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio (…)”.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 10 45. En esa línea, la Corte Constitucional14 ha reconocido la relación estrecha con el debido proceso en las actuaciones administrativas pues “un buen número de actuaciones en las que deberá aplicarse el debido proceso se originan en el ejercicio del derecho de petición, y además porque en tales casos el efectivo respecto del derecho -de petición- dependerá, entre otros factores, de la cumplida observancia de las reglas del debido proceso”. 46.
De igual manera, el Máximo Tribunal constitucional15 ha puntualizado que “el debido proceso limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados en la ley”.
(Énfasis añadido). 47. A su vez, ha precisado que, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso se refiere “al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones”. En esa línea el alto tribunal ha señalado que hacen parte de las garantías al debido proceso administrativo los siguientes derechos: “(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”.16 (Énfasis añadido). 48.
Así, se colige que todas las actuaciones administrativas deben verse permeadas por el debido proceso, ligado al derecho fundamental de petición, garantiza una respuesta oportuna y sin dilaciones, dentro de los términos contemplados para cada procedimiento administrativo reglado. 49. Descendiendo al caso concreto encuentra la Sala que la convalidación de títulos académicos a cargo del Ministerio de Educación Nacional corresponde a un procedimiento administrativo reglado contenido en la Resolución 010687 de 9 de octubre de 2019 “Por medio de la cual se regula la convalidación de títulos de educación superior otorgados en el exterior”. 50.
La norma en comento reglamentó el trámite de convalidación de títulos de educación superior, otorgados en el exterior por instituciones legalmente autorizadas, como un procedimiento administrativo que según el artículo 1° ibidem, se rige por las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011. Igualmente estableció normas especiales en materia de criterios de convalidación, documentos requeridos para el inicio del trámite, tarifa de convalidación, tiempos de respuesta, competencia, entre otros. 14 T-860 de 2012. 15 Corte Constitucional, sentencia T-465 de 2009, C-980 de 2010, T-559 de 2015, T-051 de 2016 y T-595 de 2020. 16 Corte Constitucional, Sentencia C-980 del 1 de diciembre de 2010.
Expediente D-8104. Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Impugnación tutela 11001334306420240017101 11 51. De conformidad con el artículo 13 de la norma reglamentaria en cita, las solicitudes de convalidación de títulos académicos que se estudien mediante el criterio de “acreditación o reconocimiento en alta calidad”, que corresponde al caso de la demandante según lo anotado en Resolución No. 7359 de 2024, “se resolverán en un término no mayor a 60 días calendario contados a partir del día siguiente hábil al reporte de pago en la plataforma”. 52.
En el caso concreto se tiene que el 29 de febrero de 2024 la señora Nelly Mariana Pérez Sierra elevó ante el Ministerio de Educación Nacional solicitud de convalidación del título académico de “Master universitario en educación inclusiva e intercultural”. De igual manera según los hechos narrados en la demanda el día de radicación de la solicitud efectuó el pago de la tarifa de convalidación a que refiere el artículo 7° de la Resolución 010687 de 9 de octubre de 2019, afirmación que no cuestionó o controvirtió la demandada.
En esa medida, la entidad accionada tenía como fecha límite para emitir respuesta y resolver sobre el trámite el 29 de abril de 2024. 53. Sin embargo, la Sala observa que cuando la accionante presentó la acción de tutela (6 de mayo de 2024) habían transcurrido 7 días desde el vencimiento del plazo para resolver la solicitud de convalidación, sin que recibiera respuesta del Ministerio de Educación Nacional. 54.
En este punto debe la Sala recordar que, en los términos fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional17, la mora en las actuaciones administrativas se configura cuando se transgrede la garantía del plazo razonable dentro del proceso administrativo, habida cuenta de que este debe desarrollarse con observancia de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico.
A su turno, el plazo razonable se refiere a que “(…) el proceso se tramite sin dilaciones injustificadas, donde la razonabilidad se establece en cada caso particular y ex post, teniendo en cuenta los siguientes elementos: “(i) la complejidad del asunto; (ii) la actividad procesal del interesado; (iii) la conducta de la autoridad competente”18. 55.
En el caso concreto se observa que al vencimiento del plazo con el que contaba la accionada para resolver sobre el procedimiento administrativo de convalidación del título académico, no había dado respuesta a la solicitud promovida, lo cual se mantuvo a la fecha de radicación de la acción de tutela y al rendirse informe o contestación a la acción. 56.
En efecto, dentro del término de traslado del auto admisorio el Ministerio de Educación Nacional señaló que el acto administrativo por el cual resolvió el trámite de convalidación del título se encontraba en trámite de firmas y próximo a ser notificado a la demandada. Así mismo, adujo que, por motivos administrativos y presupuestales, como la programación de las Salas de Evaluación del CONACES y la obtención de firmas ante el Viceministerio de Educación Superior, no era posible gestionar todas las solicitudes de la entidad de manera inmediata y en “lapsos cortos”. 57.
Para la Sala los argumentos planteados por la demandada no tienen la entidad suficiente para justificar la dilación en la resolución del trámite administrativo de convalidación del título académico, comoquiera que se limitó a realizar manifestaciones acerca de la carga laboral de la dependencia competente por el alto volumen de solicitudes de la misma naturaleza, sin que 17 T-286 de 2023. 18 T-046 de 2023.
Impugnación tutela 11001334306420240017101 12 allegara medio de prueba que la acreditara; además, cuestiona que el plazo para resolver el trámite administrativo es muy corto, a pesar de que este fue fijado por la propia entidad a través de la Resolución aludida. 58. A partir del anterior, encuentra la Sala que la entidad accionada incurrió en un retraso carente de justificación para emitir una decisión de fondo dentro de los términos reglamentarios, respecto a la solicitud de convalidación del título académico, lo cual implicó un quebranto al derecho fundamental de petición, por desconocimiento de los términos de respuesta, pero también al debido proceso, en la medida que la actuación administrativa se surtió con dilaciones. 59.
Entonces, si se tiene en cuenta el término de 60 días calendario establecido en el artículo 13 de la Resolución 010687 de 9 de octubre de 2019, para adelantar el trámite administrativo y resolver sobre la solicitud de convalidación de un título académico bajo el criterio de “acreditación o reconocimiento en alta calidad”, se concluye que la accionada vulneró los derechos fundamentales de petición y debido proceso de la demandante, toda vez que no decidió de fondo sobre el trámite promovido dentro del término estipulado en el reglamento, esto es, hasta el 29 de abril de 2024. 60.
Ahora bien, la vulneración seguía acaeciendo a la fecha de la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 17 de mayo de 2024, pues de las actuaciones surtidas y pruebas aportadas al proceso hasta ese momento, no se dilucidaba respuesta por parte del Ministerio de Educación Nacional.
Según lo anterior, la Sala concluye que el Juez de primera instancia emitió el fallo de conformidad con los hechos, sobre los que conocía y se probaron en el caso concreto, tal como se abordará en líneas posteriores. 61. Ahora bien, en relación al tercer aspecto, relativo al hecho superado, recuerda la Sala que la entidad accionada puso de presente en el escrito de impugnación de 23 de mayo de 2024, que por medio de la Resolución No. 7359 de 14 de mayo de 2024, notificada por medios electrónicos a la señora Nelly Mariana Pérez Sierra en la misma fecha, resolvió de fondo la petición incoada por la accionante el 29 de febrero de 2024. 62.
Sobre el particular, conforme a los anexos aportados por la demandada con el recurso de impugnación, se avizora la mentada Resolución 7359 de 14 de mayo de 2024, mediante la cual se convalidó el título de “Master universitario en educación inclusiva e intercultural” otorgado el 9 de noviembre de 2023 por la Universidad Internacional de la Rioja, España, así como el certificado de notificación electrónica a la señora Nelly Mariana Pérez Sierra, con constancia de envío y recibido. 63.
Se observa que dicho acto administrativo y su constancia de notificación fueron puestos en conocimiento del Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el día 23 de mayo de 2024, fecha de radicación del recurso de apelación contra el fallo de tutela de primera instancia. 64. Entonces, la Sala advierte que el Ministerio de Educación Nacional emitió y notificó a la interesada la Resolución 7359 de 14 de mayo de 2024, mediante la cual resolvió de fondo sobre la solicitud incoada, el mismo 14 de mayo de 2014, es decir, el citado acto administrativo Impugnación tutela 11001334306420240017101 13 fue expedido y notificado a la accionante ocho (8) días después de haberse impetrado la presente acción constitucional y cuatro (4) días después de haber rendido informe.
Además, fue puesto en conocimiento del a quo solo hasta el 23 de mayo de 2024 al momento de presentar el escrito de impugnación. 65. De lo anterior se colige que el Juez de primera instancia no tuvo la oportunidad de conocer la mencionada resolución para emitir una decisión, pues la accionada remitió el memorial de impugnación con los anexos correspondientes hasta el 23 de mayo de 2024, es decir, 6 días después de emitido el fallo de primera instancia. 66.
Tal como lo refirió la entidad accionada, en principio, la respuesta establecida en la Resolución 7359 de 14 de mayo de 2024 daría lugar a la declaratoria del hecho superado, en razón a que el Tribunal Constitucional ha indicado que es aquella situación que se presenta cuando durante el trámite de la tutela, cesa la vulneración o amenaza del derecho que se busca proteger con la solicitud de tutela como consecuencia de una actuación por parte del demandado.
En consecuencia, la accionante, en principio, ya no tiene interés en la satisfacción de su pretensión, pues la causa que motivó la solicitud de tutela ha desaparecido19. 67. Sin embargo, si bien desapareció la omisión que causó la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, la Sala no revocará la sentencia de primera instancia para en su lugar declarar la ocurrencia del hecho superado, en la medida que el Juez de primera instancia no fue informado sobre la emisión y posterior notificación de la Resolución 010687 de 9 de octubre de 2019, luego no tuvo la oportunidad de conocer el mencionado acto administrativo para emitir una decisión distinta, de manera que su decisión se ajustó a las actuaciones puestas en conocimiento. 68.
Al respecto, el Consejo de Estado en providencia de 4 de mayo de 2016 proferida dentro del expediente No. 2016-00173-01, precisó: “En el presente caso, es claro que no nos encontramos frente a lo que la Jurisprudencia Constitucional ha denominado hecho superado, pues aun cuando ya cesó la vulneración, no se puede señalar que la orden de amparo carezca de objeto, todo lo contrario, como estuvo ajustada a derecho, lo que corresponde es confirmarla e incluso, prevenir a la autoridad para que en adelante se abstenga de dicha conducta, es decir, de la necesidad de que medie una orden de un Juez para garantizar el derecho fundamental de petición de los ciudadanos. En otras palabras, no es que resulte innecesario decretar orden de amparo -que es el efecto práctico del hecho superado- sino que debe confirmarse en todas sus partes la que ya se decretó, por cuanto, además, sirvió para la protección cabal del derecho reclamado.
(…) Se insiste entonces en que el evento del hecho superado está previsto para aquellos casos en los que el Juez Constitucional, en cualquiera de las instancias, advierte que el hecho vulnerador desapareció y, por tanto, resulta innecesario impartir orden alguna encaminada a superar una situación que ya fue finiquitada, pero si la intervención del Juez sirvió para la cesación de la vulneración y estuvo ajustada a derecho, corresponde confirmarla […]”.
(Énfasis añadido) 19 Sentencia T-529 de 2015. Impugnación tutela 11001334306420240017101 14 69. En ese orden de ideas, como la decisión del A quo se ajustó a las pruebas que se allegaron al trámite de primera instancia, en tanto para la fecha en que se profirió la sentencia de 17 de mayo de 2024 no se tenía conocimiento de la expedición de la Resolución 7359 de 14 de mayo de 2024, mediante la cual resolvió de fondo sobre la solicitud incoada, en el caso concreto no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. 70.
Por su parte, y de conformidad con las consideraciones expuestas, la Sala modificará la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para en su lugar conceder el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y petición de la señora Nelly Mariana Pérez Sierra, al haberse transgredido los términos de respuesta reglados para el procedimiento administrativo convalidación de títulos académicos. 71.
Sobre el particular se precisa que si bien existe el “principio prohibitivo de la reformatio in pejus”, según el cual, el Superior no podrá agravar la situación que tenía el recurrente antes de censurar la resolución, en el evento en que solo él la haya “apelado” (apelante único); restricción que se justifica a la luz de las finalidades de dicho medio de impugnación, pues si una de las partes apela la providencia de primer grado, lo hace con el propósito de mejorar el estado en que aquella lo dejó, y no para empeorarlo, lo cierto es que, tal principio no es aplicable en sede de tutela. 72.
Al respecto, las órdenes de tutela tienen como fundamento la protección de derechos fundamentales, por lo que esas decisiones se deben adoptar, aunque se desconozcan los argumentos del apelante único, lo que no constituye una violación al principio de la non reformatio in pejus, que no tiene aplicación en materia de procesos de tutela.
Así lo ha explicado la Corte Constitucional: “En cuanto atañe a la aplicación del mencionado principio al proceso de tutela, la Corte ha considerado que, dadas sus características, en particular el singularísimo objeto que la distingue -cual es la protección efectiva de los derechos fundamentales-, no es absoluta. “Si se hace un repaso de lo que sobre el tema en referencia ha sostenido la jurisprudencia constitucional, se encuentra que mediante sentencia T-138 del 16 de abril de 1993 (Magistrado Ponente: Antonio Barrera Carbonell) la Sala Segunda de Revisión expresó que no era procedente aplicar el aludido principio habida consideración de los derechos e intereses superiores que a través de la acción de tutela busca la Constitución garantizar”.
“Dijo la Corte: “ La figura de la reformatio in pejus no tiene operancia, cuando el juzgador de la segunda instancia revisa la decisión del a quo ni cuando la correspondiente Sala de Revisión de la Corte Constitucional efectúa la revisión ordenada por los artículos 86, inciso 2º; 241, numeral 9º de la Constitución Nacional y 33 del Decreto 2591.
(…)”20. 73. En esa medida, a pesar de que el a quo estimó que procedía el amparo del derecho fundamental de petición y bajo dicha determinación la entidad accionada sustentó la impugnación, de conformidad con los argumentos aquí expuestos se evidenció que la actuación del Ministerio de Educación Nacional igualmente transgredió el derecho fundamental al debido proceso, por lo que así lo dispondrá la Sala en la parte resolutiva de esta providencia, siendo del resorte del a quo entrar a pronunciarse sobre el cumplimiento del fallo atendiendo la respuesta suministrada en la Resolución No. 7359 de 14 de mayo de 2024. 20 Sentencia T-913 de 1999, Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo Impugnación tutela 11001334306420240017101 15 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley F AL L A PRIMERO: MODIFICAR el NUMERAL PRIMERO de la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. “PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales de petición y debido proceso de la señora Nelly Mariana Pérez Sierra, vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional – Dirección y Subdirección de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior.
SEGUNDO: CONFIRMAR en sus demás partes la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Juzgado 64 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, según lo expuesto en la parte considerativa.
TERCERO: Notifíquese este fallo por la vía más expedita a las partes del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Por Secretaría de la Sección, comuníquese esta decisión al Juzgado de instancia.
QUINTO: En firme esta providencia y previas las constancias del caso, remítase el expediente a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión, tal como lo dispone el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Ausente con excusa Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA Magistrado Magistrada