TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Magistrada Ponente: BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Ref. Expediente: 25000-23-36-000-2018-00654-00 Demandante: QUIROLIFE COLOMBIA S.A.S. Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA- SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD DE BOGOTA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA -REPARACIÓN DIRECTA- Surtido el trámite de Ley previsto en el numeral 1º del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a proferir sentencia anticipada, a efectos de resolver la demanda promovida por Quirolife Colombia S.A.S. contra la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El 9 de julio de 2018 la sociedad Quirolife Colombia S.A.S., por intermedio de apoderado judicial, promovió demanda de reparación directa contra del Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital de Salud, a fin de que se acceda a las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se declare que la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá – SDS, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales, daño emergente y lucro cesante, causados a Quirolife, por el cierre del establecimiento y honorarios por concepto de defensa jurídica ante la entidad, durante toda la operación administrativa ocurrida que llegó a su fin a partir de la notificación de la Resolución 1310 del 9 de mayo de 2017, surtida el 8 de junio de 2017.
SEGUNDO: En consecuencia, se ordene condenar a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, a la reparación del daño ocasionado por las sumas que a continuación se dividen así: DAÑO EMERGENTE: Con ocasión del cierre de la clínica y gastos de manutención del inmueble de Quirolife Colombia S.A.S., durante la época del cierre del establecimiento, equivalentes a sesenta y cinco millones seiscientos dieciocho mil doscientos noventa pesos ($65.618.290).
Con ocasión de los honorarios de abogado para asumir la Defensa de Quirolife Colombia S.A.S. ante la operación administrativa de la Secretaría de Salud, equivalentes a trece millones de pesos ($13.000.000) más IVA. LUCRO CESANTE: Con ocasión al cierre de la clínica, frente a los ingresos dejados de percibir por el tiempo de su cierre equivalente a la suma de cuatrocientos seis millones cincuenta y tres mil pesos ($406.053.000) (…)”. 2 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 Hechos 2. La Sala sintetiza los hechos en los que se fundamenta la demanda así: 1.1. El 27 de septiembre de 2011 señor Keegan Charles Power constituyó en Colombia la sociedad Quirolife Colombia S.A.S. cuyo objeto social fue el “manejo, funcionamiento y administración de centros terapéuticos especializados en servicios quiroprácticos, realización de tratamientos terapéuticos para mejorar la función del sistema musculo – esquelético, mediante técnicas no invasivas, efectuar consultas y diagnósticos sobre las condiciones biomecánicas de los pacientes y realizar las demás actividades conexas y complementarias relacionadas con tratamientos de terapia alternativa”. 1.2.
El 11 de septiembre de 2014 la Secretaría Distrital de Salud ordenó el cierre de la sede de Quirolife, aduciendo que la medicina alternativa “Adyurveda” que se ofrecía en dicho establecimiento, no tenía relación alguna con la quiropráctica. 1.3. Posteriormente mediante visita de 12 de diciembre de 2014 funcionarios de la entidad realizaron visita administrativa y en acta de igual fecha anotaron que “los servicios prestados están orientados a la atención de la quiropráctica, profesión que no está regulada en Colombia”, por tanto, mantuvieron el cierre alegando que los quiroprácticos no eran profesionales de la salud y por tanto no estaban habilitados para desarrollar actividades propias de la profesión. 1.4.
En visita de 30 de enero de 2015 Quirolife exhibió el título convalidado del Dr. Colby Weber King, especialista en Quiropráctica, sin embargo, en esta oportunidad la Secretaría Distrital alegó que la Resolución emanada por el Ministerio de Educación no especificaba que se tratara de un profesional de la salud. 1.5. El 26 de diciembre de 2016 mediante Auto 4949 de igual fecha, la Secretaría Distrital de Salud formuló pliego de cargos contra la sociedad Quirolife dentro de la investigación administrativa No. 201500019, por presunta infracción al Decreto 1011 de 2006, que trata sobre la inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Salud. 1.6.
Mediante oficio con radicado 2017ER14269 de 6 de marzo de 2017, Quirolife dio contestación oportuna al pliego de cargos exponiendo su problemática debido a la inseguridad jurídica que se presentaba por la falta de regulación académica y normativa de la quiropráctica en Colombia. 1.7. Agotado el trámite pertinente, en Resolución 1310 de 9 de mayo de 2017, notificada el 8 de junio de la misma anualidad, la Secretaría Distrital de Salud exoneró a Quirolife de los cargos imputados. 3 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 Fundamentos de la demanda 3. La sociedad demandante adujo que la Secretaría Distrital de Salud es responsable administrativamente del daño, por falla del servicio en la actuación administrativa que cerró sus instalaciones, y el consecuente detrimento patrimonial por no poder continuar con la actividad comercial durante esa época, efecto que cesó con la notificación de la Resolución 1310 del 9 de mayo de 2017. 4.
Alegó la presunta vulneración de los principios de confianza legítima, legalidad y seguridad jurídica, comoquiera que el Estado colombiano, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio de Educación, expidió al señor Keegan Charles Power y a distintos profesionales en quiropráctica, visas de negocios y de trabajo para el ejercicio de la actividad en el territorio colombiano, igualmente profirió convalidación al título profesional en quiropráctica, no obstante, la entidad demandada desconoció dichos actos administrativos al ordenar el cierre del establecimiento. 5.
Señaló que, a pesar de no existir legislación o regulación sobre la quiropráctica en Colombia, la Secretaría Distrital de Salud exigió a Quirolife S.A.S. y a sus empleados el cumplimiento de requisitos inexistentes en el ordenamiento jurídico, como la inscripción en el Registro de Operadores de Salud. 6. Consideró que la entidad accionada incurrió en una contradicción durante el trámite de la actuación administrativa comoquiera que la diligencia de cierre del establecimiento de Quirolife se fundó en la presunta práctica de la medicina “Ayurveda”, mientras que el pliego de cargos se fundó en el desarrollo de procedimientos propios de la quiropráctica, por lo que no existió conexidad entre una y otra. 7.
Expuso que en el acto administrativo que ordenó el cierre del establecimiento no se señaló la norma que otorgaba a la Secretaría Distrital de Salud competencia para realizar dicha actuación, por ende, fue indebida o falsamente motivada, viciando con ello el resto de la actuación seguida. Trámite Procesal 8. Mediante acta individual de reparto de 9 de julio de 2018, correspondió el conocimiento del asunto al despacho de la Magistrada sustanciadora. 9.
Mediante auto del 10 de agosto de 2018 el despacho inadmitió la demanda y requirió a la parte demandante para que (i) estimara razonadamente la cuantía, (ii) precisara la acción, omisión u operación administrativa atribuida a la demandada, (iii) indicara la fecha concreta de acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa y (iv) aclarara los motivos por los cuales el poder era otorgado por el representante legal suplente de Quirolife Colombia S.A.S. 4 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 10. Allegado el memorial de subsanación el 21 de agosto de 2018, por auto de 24 de enero de 2019 la Sala de decisión resolvió rechazar la demanda por considerar que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho, por tanto, al haber transcurrido el término previsto en la ley, había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
En fundamento de lo decidido, expuso: “(…) Acotado lo anterior, a criterio de la Sala, se evidencia que los presuntos perjuicios pretendidos por la parte demandante fueron ocasionados por el cierre del establecimiento donde la sociedad demandante prestaba sus servicios de quiropráctica, decisión que se adoptó a través de actas expedidas por la Secretaría Distrital de Salud para dicho fin.
Con base en ello, la Sala encuentra que la presente situación fáctica se encuentra inmersa en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), que prevé que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra establecido para quien se crea lesionado en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica con ocasión de la expedición de un acto administrativo, pueda solicitar la nulidad del mismo y para que se le restablezca el derecho o se le indemnicen los perjuicios causados, lo cual conlleva a concluir que, el medio de control procedente para los fines perseguidos por la hoy demandante era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa.
Lo anterior, dado que, aunque el actor pretende encausar la acción por la vía de la reparación directa, cuando asegura que el daño fue producido por la actuación administrativa preventiva o sancionatoria desplegada por la demandada, la cual no comprendió únicamente el cierre del establecimiento, sino todas sus etapas, hasta la decisión definitiva, tal interpretación supone el desconocimiento de la fuente misma del perjuicio, pues a consideración de la Sala la procedibilidad del medio de control está atada de manera indefectible a la fuente del daño, la que una vez identificada permite establecer si el asunto puede o no resolverse bajo el medio procesal escogido.
Adicionalmente, porque en el caso concreto, el daño alegado resultaría jurídico, al estar amparado en una decisión en firme de la Administración, cuya legalidad no ha sido controvertida y se presume por expresa disposición legal, lo que impediría un verdadero control judicial ante la imposibilidad de pronunciarse sobre la validez del acto administrativo generador de la situación lesiva.
Con base en lo anterior, la Sala rechazará la demanda de la referencia, puesto que el medio de control idóneo en este caso es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa. Entonces, una vez claro que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala advierte que al estudiar lo pertinente frente a la caducidad del referido medio de control, conforme a lo dispuesto por el numeral 2, literal d) del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad es de cuatro (4) meses contados a partir de la comunicación, publicación o notificación del acto demandado.
Resultaría afectada la demanda del fenómeno de la caducidad comoquiera que las decisiones administrativas datan del mes de septiembre de 2014 y la demanda solo se presentó hasta el 9 de julio de 2018. Finalmente y sin perjuicio de lo anterior, si el medio de control procedente fuera el de reparación directa, la Sala observa que también en ese caso habría operado la caducidad del medio de control como quiera que el hecho dañoso se conoció en septiembre de 2014, por lo tanto, los dos (2) años para presentar la demanda vencieron en septiembre de 2016.
Sin embargo, como se estipuló con antelación, la demanda sólo se radicó a mediados del 2018; incluso la solicitud de conciliación extrajudicial no alcanzó a suspender el término de caducidad, pues esta fue radicada en la Procuraduría General de la Nación el 2 de abril de 2018 (…)”. 11. En memorial de 6 de febrero de 2019 el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión en comento, el cual fue concedido por el despacho sustanciador el 3 de abril de 2019 ante la Sección Tercera del Consejo de Estado. 5 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 12. En proveído de 5 de mayo de 2020 la Sección Tercera – Subsección B del Consejo de Estado revocó el auto de 24 de enero de 2019 proferido por esta Sala de decisión, bajo los siguientes argumentos: “(…) No se comparte la conclusión del Tribunal acerca de que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que la decisión de cierre correspondió a una medida provisional o cautelar, adoptada con fundamento en el artículo 579 de la Ley 9 de 1979 según el cual, en las investigaciones por violación de las normas sanitarias, las autoridades pueden adoptar medidas de protección de la salud pública, entre ellas la clausura temporal del establecimiento, medida de inmediata ejecución, de carácter preventivo y transitorio.
Le asiste razón a la apelante cuando afirma que dicha medida no tuvo carácter definitivo y que contra la decisión en la que se adoptó no procedía ningún recurso. Por tratarse de un acto de trámite o intermedio tampoco era susceptible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que solo son objeto de control judicial por parte de esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, los cuales define el artículo 43 del CPACA como aquellos que <<decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación >>.
(…) La demandante no está controvirtiendo la Resolución 1310 de 2017 que la exoneró de toda responsabilidad. Por el contrario, en su demanda afirma que dicho acto administrativo se encuentra ajustado a la legalidad. Lo que ocurre aquí es que ante la exoneración de Quirolife y el consecuente levantamiento de la medida cautelar, la demandante solicita la reparación del daño antijurídico que considera haber sufrido como consecuencia de la imposición de una medida cautelar durante el desarrollo del proceso administrativo sancionatorio.
En este caso, es claro que la posibilidad de demandar surge para la demandante como consecuencia de la exoneración y revocatoria de la medida. Antes de esta decisión no podía alegar el carácter antijurídico de la misma. Por tal razón, a juicio de la Sala el medio de control procedente si es la reparación directa, toda vez que se trata de establecer la responsabilidad del Estado como consecuencia de una acción -medida cautelar impuesta en el curso de una investigación administrativa- que según la demandante le ha causado un daño, y por lo tanto, el término de caducidad debe contarse a partir del momento en que ese exoneró al administrado se dispuso su levantamiento.
Así las cosas, el término de caducidad para la presentación de la demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, previsto en el artículo 164 del CPACA, se debe contabilizar desde el día siguiente al de la notificación de la Resolución 1310, que ocurrió el 8 de junio de 2017. En tal virtud, Quirolife tenía hasta el 9 de junio de 2019 y lo hizo hasta el 9 de julio de 2018, es decir, dentro del término legal.
(…)”. 13. El 24 de marzo de 2021, el despacho sustanciador ordenó obedecer y cumplir a lo dispuesto por el superior y en auto de 6 de julio de 2021 admitió la demanda de reparación directa de la referencia y dispuso su notificación personal a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, actuación que se surtió el 26 de julio de 2021 a través de mensaje de datos. 14.
Según informe secretarial de 10 de marzo de 2022, la demandada Secretaría Distrital de Salud de Bogotá no contestó la demanda. 15. Mediante auto de 30 de junio de 2022 el despacho ajustó el trámite para dictar sentencia anticipada de conformidad con lo establecido en el numeral 1° del artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 ya que las partes no efectuaron solicitudes probatorias.
En esa medida, procedió a la fijación del litigio en los siguientes términos: 6 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 “(…) 1. Establecer si la demandada Secretaría Distrital de Salud de Bogotá incurrió en una incoherencia normativa, extralimitación de funciones y violación del principio de confianza legítima, legalidad y seguridad jurídica en la operación administrativa seguida contra Quirolife Colombia S.A.S. que implicó el cierre de las instalaciones de la sociedad a través de la decisión de 11 de septiembre de 2014 porque: - Exigió al demandante y sus empleados requisitos inexistentes en el ordenamiento jurídico, como la de registrarse como Operadores de Salud. - Ordenó el cierre de las instalaciones y formuló pliego de cargos sin fundamento legal. - Desconoció arbitrariamente los actos administrativos emanados de las otras autoridades competentes como es la Visa de trabajo otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Resolución de convalidación proferida por el Ministerio de Educación. - Impuso el cumplimiento de requisitos imposibles de acatar. - Hubo errores de contenido de los funcionarios de la Secretaría Distrital de Salud que sostuvieron que Quirolife practicaba medida Ayurveda, distinto a lo que se plasmó en el pliego de cargos. - Tenía vicios de fondo la actuación administrativa adelantada. 2.
En caso de probarse lo anterior, establecer si ello generó un daño antijurídico por la limitación en el ejercicio de la operación funcional de la empresa durante el tiempo que estuvo cerrada Quirolife Colombia S.A.S. 3. En consecuencia, si de acreditarse lo anterior, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, debe ser declarada responsable por falla en el servicio y debe ser condenada al pago de los perjuicios de orden material e inmaterial solicitados en la demanda, siempre y cuando estos se encuentren probados.
(…)”. 16. Mediante auto del 7 de julio de 2023 el despacho decidió correr traslado a los extremos procesales para alegar de conclusión por escrito. En el término concedido la parte actora allegó pronunciamiento y el Ministerio Público rindió concepto de fondo; por su parte la demandada Secretaría Distrital de Salud guardó silencio. Alegatos de conclusión Parte demandante 17.
Mediante escrito del 17 de julio de 2023 el apoderado judicial de la parte demandante presentó alegatos de conclusión, señalando que la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá es responsable del daño antijurídico padecido, comoquiera que para la fecha en que Quirolife S.A.S. desarrollaba su objeto social, esto es, el año 2014, no existían restricciones ni condiciones legales que impidieran la prestación de ese tipo de tratamientos de terapia alternativa en el territorio colombiano. 18.
Señaló que para la procedencia de la responsabilidad del particular se exige que su conducta sea típica, antijurídica y culpable, sin embargo, para la fecha en que se suscitaron los hechos que motivaron la decisión de la Secretaría Distrital de Salud, ninguna conducta de Quirolife se encontraba tipificada como infracción, de manera que, ante la ausencia de conducta sancionable u objeto de reproche, era improcedente la imposición de la medida cautelar. 7 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 19. Agregó que el actuar de su representada estuvo amparado por los principios constitucionales de buena fe y confianza legítima, por ello su conducta no podía ser considerada como culpable, máxime que no estaba prohibida ni regulada en forma expresa en la legislación colombiana. 20. Finalmente, resaltó que la ausencia de contestación de la demanda por parte de la Secretaría de Salud constituye un indicio grave en su contra, pues su actuación pasiva supone una violación del principio de lealtad procesal.
Ministerio Público 21. En memorial de 31 de julio de 2023 el Agente del Ministerio Público rindió concepto de fondo, y solicitó a esta Sala decisión declarar la caducidad del medio de control o en su defecto, negar las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: 22. Expuso que el medio de control procedente en el caso concreto era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa, pues el acto de imposición de medida de sanidad referido en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979 es un acto administrativo particular que no se expide en un procedimiento administrativo sancionatorio. 23.
En esa medida, al tratarse de una decisión autónoma que no está sujeta al inicio o decisión de un eventual procedimiento sancionatorio, no se trata de una decisión de trámite, sino de carácter definitivo, de manera que su control judicial no pueda surtirse en un juicio de responsabilidad extracontractual, sino que debió cuestionarse en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 24.
De acuerdo con lo indicado, sostuvo que “los reproches formulados por la parte actora en el sub lite y que, en consecuencia, son la fuente del eventual daño antijurídico alegado, se concretan en la decisión adoptada el 11 de septiembre de 2014, mantenida en visita del 16 de julio de 2015, en la que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979, se dijo “la comisión procede a imponer medida de seguridad consistente en la suspensión temporal y preventiva de servicios a consulta externa intramural ambulatoria”. 25.
En esa medida, expuso que, efectuada la correspondiente adecuación al medio de control procedente, era menester concluir que la acción no fue ejercida en tiempo, pues la medida de seguridad fue impuesta y notificada el 11 de septiembre de 2014, por lo que el término de caducidad corrió entre el 12 de septiembre de 2014 y el 12 de enero de 2015. 26.
Sin perjuicio de lo anterior, señaló que en el evento de declararse la debida escogencia del medio de control, deben ser negadas las pretensiones de la demanda pues el extremo activo no acreditó la falla del servicio endilgada. 8 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 27. Al respecto, precisó que a pesar de la decisión contenida en la Resolución 1310 de 9 de mayo de 2017, por la cual se exoneró a la sociedad Quirolife del procedimiento sancionatorio, la medida de seguridad impuesta se sujetó a las normas legales que la regulaban pues se constató la eventual violación de normas sanitarias por la posible desatención del Registro Obligatorio para la prestación de servicios de salud de acuerdo con lo previsto en el artículo 15 del Decreto 1011 de 2006. 28.
Por lo expuesto, consideró que se configuró una “culpa exclusiva de la víctima, pues es suficientemente persuasivo el contenido del acta levantada el 11 de septiembre de 2014, en la que se evidenció lo encontrado en el lugar, su forma de operación y del personal a cargo, pues todo ello era indicativo de la prestación de un servicio médico”.
En esa medida, “al momento de la imposición de la medida, actuó sujeta a una verificación preliminar que resultaba indicativa de que la demandante, en efecto, prestaba servicios de salud, en concreto “terapias manuales”, al tenor de lo establecido en la Resolución 2003 de 2014, pues, como se dejó en el acta de la visita, se refería a “clínicas”, “pacientes” y “doctores”, conceptos todos relacionados con la prestación de servicios de salud.
A ello debe agregarse lo indicado en el certificado de existencia y representación legal de Quirolife, en el que se deja indicada la prestación de tratamientos de medicina alternativa, lo que supone que la demandada actúa ante la legítima convicción del incumplimiento de las normas relacionadas con el registro de prestadores de servicios de salud”.
II. CONSIDERACIONES Cuestión previa – escogencia del medio de control y caducidad 29. El Agente del Ministerio Público solicitó a la Sala de decisión declarar la indebida escogencia del medio de control de reparación directa y declarar que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En su defecto, negar las pretensiones de la demanda por no encontrarse acreditadas las imputaciones efectuadas a la entidad demandada. 30.
Al efecto adujo que la medida de seguridad adoptada por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá contenida en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979, consistente en la suspensión temporal de los servicios prestados por Quirolife Colombia S.A.S. era autónoma y no se encontraba sujeta al inicio o decisión de un eventual procedimiento sancionatorio seguido contra el prestador, por lo que al no ser una decisión de mero trámite sino un acto administrativo definitivo, era susceptible de ser controvertido ante esta jurisdicción a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 31.
Al respecto la Sala puntualiza que mediante auto de 5 de mayo de 2020, la Sección Tercera del Consejo de Estado, al resolver sobre el recurso de apelación contra la providencia de 24 de enero de 2019 que rechazó la demanda por caducidad del medio de control de nulidad y 9 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 restablecimiento del derecho, determinó que en el caso concreto el medio de control de reparación directa si era procedente para ventilar las pretensiones de la demanda comoquiera que “se trata de establecer la responsabilidad del Estado como consecuencia de una acción - medida cautelar impuesta en el curso de una investigación administrativa-“. 32.
Atendiendo que mediante auto de 24 de marzo de 2021 el despacho sustanciador ordenó obedecer y cumplir a lo resulto por el superior, en esta oportunidad la Sala acoge en su integridad los planteamientos esbozados por el Consejo de Estado, autoridad que determinó la procedencia del medio de control de reparación directa para el asunto bajo análisis, así como la presentación oportuna de la demanda. 33.
Lo anterior, comoquiera que al margen de la naturaleza jurídica de las medidas de seguridad a que refiere el artículo 576 de la Ley 9 de 1979, en el caso concreto la eventual antijuridicidad del daño surgió a partir de exoneración de la responsabilidad administrativa, según fue definido en la Resolución No. 1310 de 2017. 34. Aclarado lo anterior, la Sala procederá a resolver el fondo del asunto sometido a consideración, teniendo en cuenta que los presupuestos procesales para resolver de fondo están cumplidos y que se hizo el saneamiento en cada etapa del proceso, por lo que se concretará a lo siguiente: (i) problema jurídico;
(ii) tesis de la sala; (iii) hechos probados y (iv) análisis del caso concreto. Problema Jurídico 35. Corresponde a la Sala decidir si accede o niega las pretensiones del medio de control de reparación directa, derivadas de la presunta falla del servicio por parte de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. Para ello resolverá los siguientes aspectos: (i) Determinar si la Secretaría Distrital de Salud incurrió en una vulneración a los principios de confianza legítima, legalidad y seguridad jurídica, a) por desconocimiento de los derechos otorgados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Educación al expedir visas de trabajo y convalidación de títulos académicos y b) al exigir requisitos inexistentes en el ordenamiento jurídico para ejercer la quiropráctica, como la inscripción en el Registro de Operadores de Salud, a pesar de no existir legislación que considere a la quiropráctica como una profesión propia del campo de la salud.
(ii) Dilucidar si la Superintendencia Nacional de Salud a través de la Resolución 1310 de 2017, por la cual exoneró a Quirolife Colombia S.A.S. de la actuación administrativa adelantada, reconoció que ante la ausencia de regulación normativa de la quiropráctica como un servicio de salud, la medida de suspensión temporal de servicios nunca debió imponerse. 10 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 (iii) Esclarecer si la demandada incurrió en extralimitación de funciones en la actuación administrativa adelantada, a). por presunta contradicción entre el acta de suspensión de servicios y el pliego de formulación de cargos y b). por falsa o indebida motivación del acto por no informarse la norma que facultaba la imposición de la medida, no comunicarse el contenido de la queja que dio lugar a la visita administrativa y no practicarse pruebas, entre otras presuntas irregularidades.
(iv) En consecuencia, de acreditarse lo anterior, si la demandada debe ser condenada al pago de los perjuicios de orden material solicitados en la demanda. 36. En tal sentido, la Sala abordará el análisis de los presupuestos de la responsabilidad extracontractual del Estado, con la finalidad de determinar si efectivamente se ocasionó un daño antijurídico a la demandante, derivado de una supuesta falla en el servicio por parte de la Secretaría Distrital de Salud.
En caso afirmativo, la Sala estudiará la procedencia de perjuicios materiales pretendidos por la parte actora. Tesis de la Sala 37. La Sala negará las pretensiones de la demanda al no haberse acreditado los elementos de responsabilidad del Estado, a saber, el daño de naturaleza antijurídica y su imputación a la demandada por falla del servicio. 38.
Explicará que con ocasión de los hallazgos contenidos en el Acta de visita de 11 de septiembre de 2014 el Comité Verificador de servicios ofertados de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá estimó procedente imponer la medida de suspensión de los servicios prestados por Quirolife Colombia S.A.S., por presuntamente corresponder al desarrollo de actividades de “terapias manuales” propias del campo de la salud en medicina alternativa, sin contar con habilitación e inscripción ante el Registro Especial de Prestadores de Salud (REPS). 39.
Señalará que a pesar de que posteriormente el Ministerio de Salud fijó su posición en el sentido de indicar que la falta de regulación de la quiropráctica impedía equipararla a un servicio de salud, y por ende, para su ejercicio no se requería la inscripción en el aludido registro, la medida preventiva impuesta no comportó un daño antijurídico para la demandante, pues existieron criterios objetivos, coherentes con las funciones de inspección, vigilancia y control respecto del sistema de salud, que sustentaron su imposición temporal hasta tanto se definiera dicha situación jurídica, con el fin de salvaguardar intereses de superior jerarquía. 40.
Por su parte, dirá que no se demostró la falla del servicio endilgada, toda vez que, (i) la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá no incurrió en extralimitación de sus funciones de inspección, vigilancia y control frente al sistema de habilitación de los prestadores de servicios de salud (ii) la entidad demandada no vulneró los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y legalidad y (iii) tampoco incurrió en irregularidades procesales o sustanciales al imponer la medida sanitaria de seguridad de suspensión temporal y preventiva de servicios o 11 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 al tramitar el procedimiento sancionatorio contra Quirolife Colombia S.A.S. por presunta infracción del Decreto 1011 de 2006 y la Resolución 2003 de 2014. 41. En este orden concluirá que la aminoración económica padecida por la demandante, por los ingresos dejados de percibir durante el periodo de vigencia de la medida de seguridad, no comportó un daño antijurídico por cuanto esta se impuso con base en criterios proporcionales y razonables que inicialmente permitían equiparar la actividad desarrollada a un servicio de salud, además, no se derivó de alguna irregularidad o extralimitación por parte de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. Por ende, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda ni resulta procedente acceder al reconocimiento de los perjuicios solicitados.
Hechos probados 42. Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará el material probatorio con fundamento en los postulados de la sana crítica y la apreciación racional1. En este contexto, este Tribunal valorará las pruebas documentales aportadas por la parte actora en el escrito de demanda, frente a las cuales se cumplió con el presupuesto de contradicción. Sobre la imposición de medida de seguridad de suspensión temporal a Quirolife S.A.S. 43.
Acta de Visita de Quejas de 11 de septiembre de 2014 realizada por la Comisión Técnica de Vigilancia y Control de la Oferta de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá2: “(…) Razón social del prestador visitado: Quirolife Colombia S.A.S. Nombre comercial del prestador visitado: Quirolife Colombia S.A.S. Código de prestador: No tiene Fecha de inscripción: No tiene (…) En Bogotá D.C. a los 11 días del mes 09 de 2014 en cumplimiento al oficio con Radicado auto comisorio No. 517 de fecha 11 09 2014, emanado de Vigilancia y Control de la Oferta, se hizo presente en las instalaciones de la institución referenciada, la Comisión Técnica de Vigilancia y Control de la Oferta, quien procedieron a realizar visita conforme lo previsto en el Decreto 1011 de 2006, Resolución 2003 de 2014, Resolución 1441 de 2013, Resolución 1043 de 2006, Resolución 2680, Resolución 3763 de 2007, Ley 9 de 1979 y demás normatividad vigente, con el fin de: Verificar los servicios ofertados en la institución de la referencia. La diligencia es atendida por Fitzpatrick Rian Dominic, en calidad de representante legal, una vez enterado del objeto de la diligencia, los comisionados proceden a presentarse e identificarse como funcionarios de la Secretaría Distrital de Salud: La comisión se hace presente en la institución de la referencia siendo las 14:00 horas, donde se informa que se debe esperar a que se presente el señor representante legal, el cual recibirá el auto comisorio.
La comisión evidencia publicidad a nombre de Quirolife con dos sedes, Clínica Pasadena, ubicada en la calle 102ª # 49c-27 y la sede de Clínica Nueva Autopista (Alcalá) en la K23 #137-30 (…). Se presenta el señor Colby King que informa que él es el doctor especialista en quiropráctica, quien atiende a los pacientes, pero que no está autorizado para dar información a la comisión sino únicamente el delegado de la firma de 1 ARTÍCULO 176.
APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. 2 Folios 7 a 12 – Cuaderno No. 2 Pruebas. 12 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 abogados que representa legalmente a la institución, el cual sale de la misma siendo las 14:45 horas. Se hace presente el representante legal de la institución, señor Rian Dominic Fitzpatrick siendo las 15:00 horas, a quien se le informa el objeto de la diligencia, pero que no firma el acto comisorio sino hasta cuando llegue el abogado de la institución. Se aporta certificado de Cámara de Comercio del 30 de julio de 2014 en dos páginas en el que se lee la inscripción del registro mercantil de la razón social Quirolife Colombia S.A.S. (…) con objeto social de manejo (en servicios) se corrige – funcionamiento y administración de centros terapéuticos especializados en servicios quiroprácticos, realización de tratamientos terapéuticos para mejorar la función del sistema esquelético, mediante técnicas no invasivas … que se anexa en copia a la presente acta.
Se pregunta a quien atiende la visita sobre el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, a lo que responden no tener ya que desde la embajada y desde hace 3 años les dijeron que no requerían más trámites para trabajar y poner una empresa, sino los de la Cámara de Comercio. Se pregunta sobre quién es el profesional responsable encargado de la prestación de servicios de salud, aportando certificado en grado de Doctor de Quiropráctica al señor Rian Dominic Fitzpatrick otorgado por el Palmer College of Chiropractic el 27-02- 2004 y grado de bachiller en ciencias de la Memorial University of Newfoundland de 25-05- 2000, certificado grado Doctor de Quiropráctica al señor Colby King del Parker University College of Quiropractic del 12-01-2012.
Se pregunta si los títulos aportados han sido convalidados por el Ministerio de Educación a lo que se responde que solamente se han apostillado. Se pregunta por el horario de atención al público informando que es lunes y miércoles de 9 am a 1 pm y de 3 pm a 7 pm, los martes y jueves de 7 am a 11 am, los viernes de 9 am a 1 pm y los sábados de 10:30 am a 1 pm.
Siendo las 15:40 pm se hace presente el abogado representante de la institución, Doctor Camilo Torres Romero (…) quien firma como recibido el auto comisorio No. 517 de fecha 11-09-2014. La Comisión indaga sobre el proceso de atención, informando que inicialmente el usuario separa cita, a su llegada diligencia un formato con sus datos e historia clínica, en la cual también realiza unas anotaciones el doctor, se entrega un formato denominado “Registro de Ingreso” en el cual se explica acerca de la quiropráctica y sus objetivos, dicho registro es firmado por el paciente.
En la valoración inicial el doctor entrevista al usuario y le solicita una serie de radiografías. Posteriormente el paciente asiste con la radiografía, el doctor emite un reporte y formula el plan de tratamiento que consiste en el número de ajustes a realizar en las vértebras según lo observado. Se anexan los soportes en dos folios. Por los hallazgos descritos la comisión procede a imponer medida de seguridad consistente en la suspensión temporal y preventiva de servicios a consulta externa intramural ambulatoria código 399 medicina alternativa – ayurveda en baja complejidad y de apoyo diagnóstico y complementación terapéutica intramural ambulatoria código 737 terapia alternativa – terapias manuales en baja complejidad, para lo cual se diligencia el acta de imposición de medida de seguridad que hace parte integral (…)”. 44.
Acta de Levantamiento de Sellos y/o Medida de Seguridad de 16 de julio de 2015 suscrita por la Subdirección de Inspección, Vigilancia y Control de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá3: “(…) Medida impuesta por: Quejas X Razón social del prestador visitado: Quirolife Colombia S.A.S Nombre comercial del prestador visitado: Quirolife Colombia S.A.S. (…) En Bogotá a los 15 días del mes de 07 de 2015 en cumplimiento al oficio con radicado No. 2015IE18780 de 02 07 2015 emanado de [la] Subdirección de Inspección, Vigilancia y Control se hace presente en las instalaciones de la institución referenciada, la Comisión Técnica de Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de Salud, con el fin de realizar diligencia de levantamiento de medida de seguridad, conforme a lo previsto en el Decreto 1011 de 2006, Resolución 2003 de 2014, Ley 9 de 1979 y demás normatividad vigente.
La diligencia es atendida por Adriana Castelblanco (…) en calidad de administradora, una vez enterado del objeto de la diligencia, los comisionados proceden a presentarse e identificarse como funcionarios de la Secretaría Distrital de Salud, encontrando: Inmueble de dos pisos parcialmente desocupado con muebles de oficina en algunas de las habitaciones, 4 camillas arrumadas en un cuarto del primer piso, en el aviso publicitado ubicado en la fachada únicamente se encuentra el nombre Quirolife, sin hacer referencia a prestación de servicios de salud.
Durante el recorrido realizado por el inmueble no se 3 Fls. 13 a 15 – Cuaderno No. 2 Pruebas. 13 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 observa prestación de servicios de salud ni pacientes. En la fachada lateral se evidencia otro aviso de Quirolife donde ofertan “revitaliza tu columna”.
Quien atiende la visita informa que hicieron la solicitud de levantamiento para el arriendo temporal de los espacios de la casa hasta el 30 de noviembre 2015, fecha en la que finaliza el contrato de arrendamiento. Por lo anteriormente descrito, la comisión decide levantar el sello publicitario ubicado en la pared de la recepción y aclara que no se levanta la medida de seguridad hasta que toda la oferta de servicios (página web, avisos publicitarios), hayan sido desmontados.
Se le informa a la institución que deben radicar nuevamente solicitud de levantamiento de medida de seguridad ante la Subdirección de Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de Salud (…)”. De la formulación de pliego de cargos a Quirolife Colombia S.A.S. 45. Auto No. 4949 de 26 de diciembre de 2016 proferido por la Subdirectora de Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de Salud de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, dentro de la investigación administrativa No. 201500019, por el cual formula pliego de cargos contra Quirolife Colombia S.A.S., en los siguientes términos4: “(…) Dio origen a la presente investigación de carácter administrativa la Visita de Quejas de fecha 11 de septiembre de 2014, ordenada a través de Auto Comisorio No. 517 de la misma fecha y frente al establecimiento denominado Quirolife Colombia SAS, encontrándose la prestación de servicios de salud de Consulta Externa de Medicinas Alternativas (Ayurveda) y de Apoyo Diagnóstico y Complementación Terapéutica – Terapias Alternativas (Terapias Manuales) sin hacerse inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Salud (REPS) y sin el talento humano requerido en la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que se impuso medida de seguridad consistente en la Suspensión Temporal y Preventiva de dichos servicios; en cuanto al segundo sitio mencionado, so pena de no haberse facilitado el acceso de la Comisión de funcionarios adscrito a este Despacho el día de la visita respectiva (27 de agosto de 2014), se puso constatar la prestación de servicios de salud -al parecer terapias manuales- sin la debida inscripción de la institución y habilitación del servicio correspondiente en el Registro Especial de Prestadores de Salud (REPS).
(…) En ese orden de cosas y atendiendo a los medios probatorios allegados legalmente al proceso este Despacho procederá a formular cargos en contra de la institución denominada Quirolife Colombia S.A.S. en los siguientes términos: 5.1. Cargo Único. Se presume una infracción a lo dispuesto en el Decreto 1011 de 2006, artículo 13 (vigente para la época de los hechos), en concordancia con el artículo 4° de la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social, por cuanto durante el desarrollo de la visita de Quejas de 11 de septiembre de 2014 se evidenció que la institución estaba prestando el servicio de Terapias Alternativas – Terapias Manuales sin haberse inscrito y haberlo habilitado en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS).
(…) En virtud de los anteriores hallazgos, recordemos que los estándares de calidad están direccionados a establecer la existencia de procesos de atención de los usuarios que tengan relación directa con la prevención o minimización de los riesgos asistenciales que guardan estrecha relación con el parámetro de calidad y suficiencia en todos sus ámbitos.
Así las cosas, el despacho considera que existe mérito suficiente para la formulación de cargos por la infracción de las normas arriba transcritas, pues hasta esta etapa procesal se ha evidenciado una presunta irregularidad en cabeza del prestador que ha sido puesta de presente. En consecuencia, el Despacho requiere a la institución investigada a efectos de que presenten las explicaciones respectivas y conducentes para el esclarecimiento de los hechos materia de investigación. (…)”. 4 Fls. 16 a 27 – Cuaderno No. 2 Pruebas. 14 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 46. Mediante comunicación No. 2017ER14269 de 6 de marzo de 2017 la sociedad Quirolife S.A.S., por conducto de apoderado judicial, descorrió el traslado del auto de formulación de cargos5, para lo cual adujo como argumentos de defensa, los siguientes: (i) violación al principio de confianza legítima, legalidad y seguridad jurídica, (ii) falla del servicio por falta de regulación de la quiropráctica como profesión de la salud válida para ejercer en Colombia, (iii) vulneración del derecho al trabajo y a la libre escogencia de profesión u oficio y (iv) nulidad de la actuación administrativa por violación al principio de legalidad, el debido proceso y el derecho de defensa.
De la exoneración de responsabilidad a Quirolife Colombia S.A.S. 47. Mediante Resolución No. 1310 de 9 de mayo de 2017 la Subdirectora de Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de Salud de la Secretaría Distrital de Bogotá resolvió de fondo la Investigación administrativa No. 201500019 adelantada contra Quirolife Colombia S.A.S. en los siguientes términos6: “(…)
ARTÍCULO PRIMERO: EXONERAR de toda responsabilidad a la institución Quirolife Colombia S.A.S. (…) en cabeza de su representante legal y/o quien haga sus veces, por la violación a lo dispuesto en el Decreto 677 de 1995, en concordancia con el Decreto 1011 de 2006, artículo 13, en concordancia con el artículo 4° de la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad a la parte motiva de esta providencia”. 48.
En fundamento de lo decidido expuso: “(…) En consideración a las irregularidades consignadas en el Acta de visita de 11 de septiembre de 2014 realizada en la sede de la institución Quirolife Colombia S.A.S., y luego del cumplimiento de las ritualidades pertinentes, se procedió al análisis de las pruebas que militan en la investigación administrativa, por lo cual esta instancia consideró inicialmente que existía mérito suficiente para la formulación de pliego de cargos en contra de dicha institución, profiriéndose para el caso el Auto No. 4949 de 26 de diciembre de 2016, por la presunta infracción al Decreto 1011 de 2006, artículo 13, en concordancia con el artículo 4° de la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social, por cuanto en dicha visita inicialmente se evidenció que la institución investigada estaba ofertando servicios de salud en la dirección visitada no habilitados y al parecer, prestados, específicamente el servicio de Apoyo diagnóstico y Complementación Terapéutica – Terapias Manuales.
(…) En el caso particular, inicialmente se señaló a la institución Quirolife Colombia S.A.S. del incumplimiento de dichas obligaciones, en específico, la de no estar inscrita en el REPS para la fecha del 11 de septiembre de 2014, por cuanto en dicho momento, la comisión consideró que se estaba ofertando servicios de salud del componente de Apoyo Diagnóstico y Complementación Terapéutica.
El despacho observa a folios 2 a 4 del expediente administrativo el acta de visita de quejas de 11 de septiembre de 2014, en la cual la institución Quirolife Colombia S.A.S., al parecer estaba ofertando servicios de salud, razón por la cual obra a folios 5 a 7 que en dicha fecha se impuso medida de seguridad, consistente en la suspensión temporal del servicio de Terapias Manuales, razón por la cual, contrario a lo manifestado por el apoderado de la institución investigada, el servicio que, en efecto, fue afectado con dicha medida, fue el servicio mencionado. 5 Fls. 29-63 – Cuaderno No. 2 Pruebas. 6 Fls. 84 a 103 – Cuaderno No. 2 Pruebas. 15 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 Así las cosas, inicialmente se le formuló pliego de cargos a la institución Quirolife Colombia S.A.S., mediante Auto No. 4949 de 26 de diciembre de 2016, por la infracción al artículo 13 del Decreto 1011 de 2006 y artículo 4° de la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social, del cual se dio traslado al prestador y éste presentó escrito de descargos, (…) con los siguientes argumentos: a) Que la Secretaría Distrital de Salud formuló pliego de cargos teniendo en cuenta un servicio diferente al que le impuso medida de seguridad el día 11 de septiembre de 2014. b) Que actualmente no se tiene claridad respecto a si la profesión de quiropráctica puede ser considerada o no al área de la salud, razón por la cual no se le puede endilgar responsabilidad alguna hasta tanto el Ministerio de Salud y el Ministerio de Educación definan a que rama pertenece.
Frente a lo anterior, el apoderado de la institución Quirolife Colombia S.A.S., presenta una serie de medios de prueba, los cuales serán tenidos en cuenta en dicha valoración (…). De los anteriores medios de prueba, es necesario resaltar las respuestas con radicados 201525300844181 de 2015/05/14, 201525001257361 de 2015/07/24, 201525330190911 de 2015/11/10, para lo cual proponemos la línea cronológica de respuestas otorgadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, a saber: a) 201525300844181 de 2015/05/14, en el cual el Ministerio de Salud manifiesta su preocupación frente a las implicaciones de convalidar un título de una disciplina que en Colombia no es ofertada por ninguna institución de educación superior, así como tampoco se tiene claridad respecto a la disciplina en la cual se pueda encasillar el ejercicio de la misma; sin embargo, exhorta a los profesionales para que habiliten el servicio de Terapias Manuales, de conformidad con lo definido en la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social. b) 201525001257361 de 2015/07/24, a través del cual el Ministerio de Salud precisa que “los profesionales en quiropráctica solamente acreditan formación en terapia física e incluyen otros componentes de profundización relacionados con masajes y diferentes técnicas en este campo. c) No obstante, el Ministerio de Salud, al parecer cambia su posición en la respuesta con radicado 201525330190911 de 2015/11/10, en el cual señala que “la convalidación le permite hacer algunas actividades de terapia física y otros componentes de profundización con masajes y diferentes técnicas en este campo, no queda claro que se esté convalidando un título de una profesión del área de la salud, aun cuando el mismo no se ofrece en el Sistema Educativo Colombiano … es claro que las normas colombianas exigen la obtención de un título que cuente con el reconocimiento a un título equivalente a los otorgados por instituciones de educación superior colombianas, para que el profesional pueda participar directamente en la prestación de servicios de salud, caso que no ocurre en el caso de la quiropráctica, toda vez que como se mencionó dicha profesión no existe en nuestro país y por ende no es posible asimilar los títulos emitidos en el exterior a un título equivalente en Colombia, por lo tanto, dicho título no cuenta con el aval suficiente para participar en la estructura organizacional de servicios de salud.
En conclusión, este Ministerio considera que no existe en el país normatividad del sector educativo ni del sector salud ni tradición académica científica o asistencial que permitan considerar a la quiropraxia como una profesión del área de la salud. Ante tal situación, es entendible la razón por la cual, los profesionales que hacen parte de la institución Quirolife S.A.S. interponen acción de tutela con la finalidad que se les permita clarificar su situación, pues su título fue convalidado en Colombia, y no se tiene claridad a qué campo pertenece, pues, se observa que el Ministerio lo invitó a que Quirolife Colombia S.A.S. hiciera su proceso de habilitación en salud pero al momento de encasillar el ejercicio de la quiropráctica a través de la institución, se tiene que el mismo Ministerio de Salud a la fecha no tiene claridad de la situación, razón por la cual, si bien de manera inicial se invitó a los profesionales Power y King a inscribirse con el servicio de terapias manuales, lo cierto es que posteriormente no se tiene claro [que] la actividad de la quiropráctica puede ser considerada como actividad en salud o pertenece a otro campo que escapa a la competencia de la Regulación del Sistema Obligatorio de Garantía de calidad en los Servicios de Salud prevista en el Decreto 1011 de 2006 y el actual Decreto 780 de 2016. 16 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 Es así como el despacho ha sentado una duda razonable respecto del alcance de la Quiropráctica en el país, razón por la cual, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Nacional, se absolverá a la institución Quirolife Colombia S.A.S., pues la actividad de la quiropráctica que se encuentra dentro del desarrollo de su objeto social, no comporta claridad respecto de si puede ser o no considerada como una actividad en salud, razón por la cual, ante dicha dicotomía, no podrá predicarse tal alcance hasta tanto el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Educación Nacional definan tal situación (…)”.
(Subraya de la Sala). 49. El acto administrativo en comento fue notificado personalmente el 8 de junio de 20177. Responsabilidad del Estado por incumplimiento de funciones administrativas 50. El Consejo de Estado ha señalado que en los casos en los que se analiza la responsabilidad del Estado como consecuencia de la producción de daños ocasionados por la omisión en el cumplimiento de las funciones a cargo de la administración, el título de imputación aplicable es la falla del servicio.
Pues bien, para hablar de omisión o de indebido cumplimiento, el alto tribunal ha puntualizado que debe evidenciarse que la autoridad púbica no ha atendido, o lo ha hecho de forma deficiente o defectuosa, el contenido obligacional, es decir, se ha apartado del cabal cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha asignado.8 51.
En el mismo sentido el Consejo de Estado se ha pronunciado de manera reiterada, y ha establecido que “el daño antijurídico puede ser ocasionado por el funcionamiento anormal de la administración que se concreta en el incumplimiento de una obligación legal. Así, <el análisis del caso debe hacerse bajo el régimen de la falla del servicio, toda vez que según la jurisprudencia de esta Corporación en los casos en que se analiza la responsabilidad como consecuencia de la producción de daños, por omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus funciones, es necesario confrontar el deber funcional con el grado de cumplimiento u observancia del mismo por parte de la autoridad demandada en el caso concreto>.”9 52.
Ahora, para que efectivamente proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, será necesario que concurran dos supuestos: (i) la existencia de una obligación atribuida a la autoridad, sobre la cual no haya cumplido y (ii) que la omisión sea la causa del daño. Así lo ha referido el Consejo de Estado: “En suma, son dos los elementos cuya concurrencia se precisa para que proceda la declaratoria de responsabilidad administrativa por omisión, como en el presente caso: en primer término, la existencia de una obligación normativamente atribuida a una entidad pública o que ejerza función administrativa y a la cual ésta no haya atendido o no haya cumplido oportuna o satisfactoriamente; y, en segundo lugar, la virtualidad jurídica del eventual cumplimiento de dicha obligación, de haber interrumpido el proceso causal de producción del daño, daño que, no obstante no derivarse - temporalmente 7 Fl. 104 – Cuaderno No. 02 Pruebas. 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 21 de febrero de 2002. Radicación: 05001-23-31-000-1993-0621-01(12789). Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez. 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 20 de octubre de 2014. Radicación: 25000-23-26-000-1998-01906-01(27136).
Consejera Ponente: Olga Mélida Valle De la Hoz. 17 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 hablando - de manera inmediata de la omisión administrativa, regularmente no habría tenido lugar de no haberse evidenciado ésta”.10 53. En virtud de lo expuesto, la Sala estudiará la presunta actuación irregular de la Secretaría Distrital de Salud al haber ordenado la suspensión temporal de los servicios prestados por Quirolife Colombia S.A.S. a pesar de que, según aduce la demandante, no existía fundamento legal para la adopción de dicha decisión. Caso concreto 54.
De conformidad con lo expuesto, la parte actora pretende que se declare administrativamente responsable a la Secretaría Distrital de Salud por los perjuicios materiales ocasionados en virtud de la presunta extralimitación en el ejercicio de sus funciones al haber ordenado la suspensión temporal de la prestación de servicios por parte de Quirolife Colombia S.A.S. y adelantado un procedimiento administrativo sancionatorio en su contra, sin existir fundamento legal para ello. 55.
En tal sentido, a partir de los hechos probados, la Sala abordará el análisis de los presupuestos de responsabilidad extracontractual del Estado, con la finalidad de determinar si efectivamente se ocasionó un daño a la demandante, derivado de una supuesta falla en el servicio por parte de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, si reviste el carácter antijurídico, y si es jurídicamente imputable a la demandada.
Sobre los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado El daño 56. Para que exista responsabilidad patrimonial atribuible al Estado11, es necesario determinar en primera medida la existencia de un daño, pues solo ante su acreditación habrá lugar a analizar la posible imputación de este al Estado. Además, para que sea susceptible de ser indemnizado debe ser “cierto, presente o futuro, determinado o determinable, anormal y que se trate de una situación jurídicamente protegida”12. 57.
En el caso que nos ocupa se tiene que el daño alegado por la parte demandante consiste en la presunta afectación patrimonial padecida con ocasión de los recursos dejados de percibir por la suspensión de operación de Quirolife Colombia S.A.S. durante el periodo de vigencia de la medida sanitaria de seguridad. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 2007. Radicación: 25000-23-26-000-2000-02359-01(27434). 11 Constitución Política. Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 12 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C. 1 de febrero de 2012.
Rad. 73001233100019990053901 (Exp. 22464). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 18 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 58. De conformidad con las pruebas aportadas al proceso se encuentra acreditado que el 21 de septiembre de 2011 se constituyó la sociedad Quirolife Colombia S.A.S., cuyo objeto fue el “manejo, funcionamiento y administración de centros terapéuticos especializados en servicios quiroprácticos, realización de tratamientos terapéuticos para mejorar la función del sistema músculo esquelético, mediante técnicas no invasivas, efectuar consultas y diagnósticos sobre las condiciones biomecánicas de los pacientes y realizar la demás actividades conexas y complementarias relacionadas con tratamiento de medicina alternativa”. 59.
Se encuentra demostrado que el objeto social se desarrolló en dos establecimientos de Bogotá, donde se efectuaba valoración, atención y formulación de tratamiento a pacientes, actividad comercial que generaba ingresos patrimoniales para la sociedad demandante. 60. Teniendo en cuenta que el 11 de septiembre de 2014 la Comisión Técnica de Vigilancia y Control de Oferta de la Secretaría Distrital de Salud impuso medida de seguridad temporal y preventiva, consistente en la suspensión de servicios de consulta externa de quiropráctica suministrados por la sociedad Quirolife, se generó un daño a la demandante por los ingresos dejados de percibir por la imposibilidad de ejercer la actividad económica durante el periodo de vigencia de la medida que, según los hechos de la demanda, se extendió hasta el 21 de julio de 2015. 61.
Ahora bien, observa la Sala que la parte actora hace consistir el daño alegado en la presunta aminoración patrimonial padecida por los gastos en los que tuvo que incurrir para la manutención del inmueble durante la época de suspensión de los servicios y los honorarios de abogado que tuvo que cancelar para su defensa en el marco de la actuación administrativa sancionatoria adelantada por la Secretaría Distrital de Salud. 62.
Considerando que dichos gastos corresponden al eventual perjuicio padecido por la suspensión de servicios ordenada por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, el análisis de la Sala sobre su acreditación y reconocimiento a título de indemnización se abordará en el evento de demostrarse la responsabilidad administrativa de la demandada.
Del carácter antijurídico del daño y su imputación a la demandada 63. Establecida la ocurrencia del daño como se dilucidó en párrafos anteriores, conviene determinar su carácter antijurídico y su atribución fáctica y jurídica a la entidad demandada. El H. Consejo de Estado ha definido el daño antijurídico así: “El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.
En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho, que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique, resultando que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera 19 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre”.13 (Énfasis añadido) 64. En esa línea, el daño antijurídico se define como la lesión injustificada que ha sufrido el administrado, quien no tenía el deber jurídico de soportarlo. 65.
Respecto al segundo elemento de la responsabilidad, el Consejo de Estado ha señalado que “la imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado”.14 La atribución del daño a la demandada se determina a partir de los distintos regímenes de imputación, siendo del caso aclarar que la falla del servicio como título de imputación, se configura por retardo, irregularidad, ineficacia, omisión o ausencia del mismo, así lo ha reiterado el Consejo de Estado: “(…) Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo.
El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.
Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía”.15 66. Pues bien, para el caso concreto la parte actora adujo que la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá incurrió en una falla en el servicio que provocó el detrimento patrimonial de la sociedad Quirolife Colombia S.A.S. por la presunta extralimitación en el ejercicio de sus funciones, a saber: (i) vulneración de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica por el desconocimiento de derechos reconocidos por otras autoridades para el desarrollo de la quiropráctica, (ii) desconocimiento del principio de legalidad al exigir requisitos inexistentes no previstos en el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la profesión, (iii) ausencia de relación causal entre los hechos que dieron lugar a la imposición de la medida de seguridad y lo plasmado en el pliego de cargos y (iv) irregularidades en la actuación administrativa por falta de notificación de la queja que le dio origen, omisión de práctica de pruebas, falta de indicación de la norma que le sirvió de fundamento, entre otras.
Frente a estos supuestos, la Sala dilucidará conforme las pruebas aportadas si efectivamente la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá incurrió en una falla del servicio. 67. Para analizar la presunta extralimitación por parte de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá en cumplimiento de sus funciones y así determinar si la aminoración patrimonial comportó un daño de carácter antijurídico, la Sala traerá a colación las normas que sustentaron la imposición de la medida de seguridad de suspensión temporal y preventiva de servicios a Quirolife Colombia S.A.S. en virtud del Decreto 1011 de 2006, la Resolución 2003 de 2014 y 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Providencia del 7 de diciembre de 2021. Radicación número: 25000-23-26-000-2012-00494-01(54626). Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 29 de abril de 2020. Radicación número: 05001-23-31-000-2010-00197-01(56329).
Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corrales. 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 7 de marzo de 2012. Radicación 25000-23-26-000-1996-03282-01(20042). Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. 20 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 la Ley 09 de 1979, vigentes para la época de los hechos, relacionadas con la inspección, vigilancia y control sobre los prestadores de servicios de salud, así como la imposición de medidas sanitarias de seguridad en materia de salubridad pública. 68.
Al respecto, el artículo 13 del Decreto 1011 de 2006, por el cual se estableció el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención de Salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, determinó que la prestación de servicios de salud por parte de instituciones prestadoras de servicios de salud o profesionales independientes de salud debía ser declarada e inscrita ante el Registro Especial de Prestadores de Salud (REPS)16. 69.
Así mismo, estableció en cabeza de las entidades departamentales y distritales de salud la responsabilidad de verificar el cumplimiento de las condiciones exigibles a los prestadores de servicios de salud17, efectuar plan de visitas de verificación18 y ejercer la inspección, vigilancia y control del Sistema Único de Habilitación19. 70.
De manera particular, la norma otorgó a las entidades distritales, como es el caso de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, la competencia para imponer medidas sanitarias de seguridad20, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control, medidas que se encuentran reguladas en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979, en los siguientes términos: 16 Artículo 13.
Inscripción en el registro especial de prestadores de servicios de salud. Es el procedimiento mediante el cual el Prestador de Servicios de Salud, luego de efectuar la autoevaluación y habiendo constatado el cumplimiento de las condiciones para la habilitación, radica el formulario de inscripción de que trata el artículo 11 del presente decreto y los soportes que para el efecto establezca el Ministerio de la Protección Social, ante la Entidad Departamental o Distrital de Salud correspondiente, para efectos de su incorporación en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud.
La Entidad Departamental o Distrital de Salud efectuará el trámite de inscripción de manera inmediata, previa revisión del diligenciamiento del formulario de inscripción. La revisión detallada de los soportes entregados será posterior al registro especial de prestadores de servicios de salud, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del presente decreto.
A partir de la radicación de la inscripción en la Entidad Departamental o Distrital de Salud, el Prestador de Servicios de Salud se considera habilitado para ofertar y prestar los servicios declarados. Parágrafo 1º. Cuando un Prestador de Servicios de Salud preste sus servicios a través de dos (2) o más sedes dentro de la misma jurisdicción Departamental o Distrital, deberá diligenciar un sólo formulario de inscripción. Cuando un Prestador de Servicios de Salud preste sus servicios a través de dos o más sedes dentro de dos (2) o más Departamentos o Distritos, deberá presentar el formulario de inscripción en cada una de las jurisdicciones Departamentales o Distritales de Salud en las cuales presta los servicios, declarando en cada una, una sede como principal.
Parágrafo 2º. El Prestador de Servicios de Salud deberá declarar en el formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud, los servicios que se prestan en forma permanente. La inobservancia de esta disposición se considera equivalente a la prestación de servicios no declarados en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud y dará lugar a la aplicación de las sanciones establecidas en los artículos 577 de la Ley 09 de 1979, 49 de la Ley 10 de 1990 y 5 del Decreto 1259 de 1994 y las normas que las modifiquen o sustituyan.
Para el caso de los servicios prestados en forma esporádica, el Prestador de Servicios de Salud deberá informar de esta situación a la Entidad Departamental o Distrital de Salud correspondiente, la cual realizará visitas en fecha y lugar acordados con el prestador, con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas para dichos servicios, ordenando su suspensión si los mismos no cumplen con los estándares establecidos, de conformidad con lo previsto en el artículo 576 de la Ley 09 de 1979 y las normas que las modifiquen o sustituyan. 17 Artículo 19.
Verificación del cumplimiento de las condiciones para la habilitación. Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud serán las responsables de verificar el cumplimiento de las condiciones exigibles a los Prestadores de Servicios de Salud en lo relativo a las condiciones de capacidad técnico-administrativa y de suficiencia patrimonial y financiera, las cuales se evaluarán mediante el análisis de los soportes aportados por la Institución Prestadora de Servicios de Salud, de conformidad con los artículos 8º y 9º del presente decreto.
En relación con las condiciones de capacidad tecnológica y científica, la verificación del cumplimiento de los estándares de habilitación establecidos por el Ministerio de la Protección Social, se realizará conforme al plan de visitas que para el efecto establezcan las Entidades Departamentales y Distritales de Salud, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 21 del presente decreto. 18 Artículo 21.
Plan de visitas. Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud deben elaborar y ejecutar un plan de visitas para verificar que todos los Prestadores de Servicios de Salud de su jurisdicción, cumplan con las condiciones tecnológicas y científicas, técnico-administrativas y suficiencia patrimonial y financiera de habilitación, que les son exigibles.
De tales visitas, se levantarán las actas respectivas y los demás soportes documentales adoptados para este proceso. 19 Artículo 49. Inspección, vigilancia y control del Sistema Único de Habilitación. La inspección, vigilancia y control del Sistema único de Habilitación, será responsabilidad de las Direcciones Departamentales y Distritales de Salud, la cual se ejercerá mediante la realización de las visitas de verificación de que trata el artículo 21 del presente decreto, correspondiendo a la Superintendencia Nacional de Salud, vigilar que las Entidades Territoriales de Salud ejerzan dichas funciones. 20 Artículo 53.
Aplicación de las medidas sanitarias de seguridad. El incumplimiento de lo establecido en el presente decreto, podrá generar la aplicación de las medidas sanitarias de seguridad previstas en las normas legales, por parte de las Entidades Territoriales de Salud en el marco de sus competencias, con base en el tipo de servicio, el hecho que origina el incumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente decreto y su incidencia sobre la salud individual y colectiva de las personas. 21 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 “ARTICULO 576. Podrán aplicarse como medidas de seguridad encaminadas a proteger la salud pública, las siguientes: a) Clausura temporal del establecimiento, que podrá ser total o parcial; b) La suspensión total o parcial de trabajos o de servicios; c) El decomiso de objetos y productos; d) La destrucción o desnaturalización de artículos o productos, si es el caso, y e) La congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos, mientras se toma una decisión definitiva al respecto.
PARAGRAFO. Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar”. (Subraya y negrilla de la Sala). 71. A su turno, la Resolución 2003 de 28 de mayo de 201421, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, reiteró que todo prestador de servicios de salud debía estar inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS)22, e igualmente asignó a las entidades departamentales y distritales de salud la función de vigilancia y control del cumplimiento de dicho deber23. 72.
Aunado lo anterior, el Decreto 507 de 201324 definió las funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, en los siguientes términos: “(…)
ARTÍCULO 1. (…) Además de las atribuciones generales establecidas en el presente Acuerdo para las secretarías, la Secretaría Distrital de Salud tiene las siguientes funciones básicas: (…) c. Vigilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas, científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud y de la Protección Social, para garantizar el logro de las metas del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin perjuicio de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas a las demás autoridades competentes.
(…)
ARTÍCULO 20. Subdirección de Inspección, Vigilancia y Control de servicios de salud. Corresponde a la Subdirección Inspección, Vigilancia y Control el ejercicio de las siguientes funciones: 1. Ejercer la Inspección, vigilancia y control a los prestadores de servicios de salud públicos y privados del Distrito Capital. 2. Gestionar las quejas recibidas por presuntas fallas en la prestación de servicios de salud. 3.
Adelantar en primera instancia los procesos administrativos sancionatorios contra los prestadores de servicios de salud y adoptar las decisiones que correspondan, en cumplimiento de los objetivos y funciones que le competen, por inobservancia de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras de obligatorio cumplimiento. 4.
Gestionar los trámites y solicitudes relacionadas con los registros, de acuerdo a la competencia de inspección vigilancia y control de la oferta. 5. Coordinar el proceso del servicio social obligatorio en el Distrito Capital. 6. Las demás que se le asignen y que correspondan a la naturaleza de la dependencia. (…)”. 21 “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de Habilitación de servicios de salud”. 22 Artículo 4.
Inscripción y habilitación. Todo prestador de servicios de salud debe estar inscrito en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y tener al menos un servicio habilitado. La inscripción y habilitación debe realizarse en los términos establecidos en el Manual de Inscripción de Prestadores de Servicios de Salud y Habilitación de Servicios de Salud adoptado con la presente resolución. 23 Artículo 18.
Vigilancia y control. Las Entidades Departamentales y Distritales de Salud y la Superintendencia Nacional de Salud, en el marco de sus competencias, vigilarán y controlarán el cumplimiento de la presente resolución. 24 “Por el cual se modifica la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá D.C.”. 22 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 73. Una vez expuesto el marco normativo sobre las funciones de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, así como los requisitos de habilitación de los prestadores de servicios de salud, la Sala referirá a las actuaciones que dieron lugar a la imposición de la medida de seguridad de suspensión temporal y preventiva de los servicios de quiropráctica ofrecidos por Quirolife Colombia S.A.S., lo anterior, con el fin de determinar la presunta extralimitación de funciones aducida en la demanda por desconocimiento de los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima. 74.
En torno al caso bajo análisis, la Sala encuentra que la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, a través de Comisión Técnica de Vigilancia y Control de la Oferta, realizó visita de verificación de servicios ofertados a Quirolife Colombia S.A.S. por tratarse de una institución que, según su objeto social, se dedicaba al suministro de servicios terapéuticos quiroprácticos no invasivos y tratamientos de medicina alternativa. 75.
Así, mediante Acta de 11 de septiembre de 2014 la comisión verificadora dejó constancia acerca del proceso de atención de pacientes en las instalaciones de Quirolife Colombia S.A.S., consistente en una valoración inicial, apertura de expediente clínico, emisión de ordenes diagnósticas (radiografías) y asignación de un plan de tratamiento. 76.
En dicha diligencia, indagó acerca del formulario de inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) a que refieren los artículos 10 y 13 del Decreto 1011 de 2006 y el artículo 4° de la Resolución 2003 de 2014, no obstante, el encargado de atender la diligencia manifestó que la sociedad no contaba con dicho registro pues desde la embajada les habían indicado que no era necesario el cumplimiento de requisitos adicionales, además del registro mercantil, para el desarrollo de la actividad. 77.
Al advertir que Quirolife desarrollaba actividades que se enmarcaban en la prestación de servicios propios del sistema de salud, en tanto estas eran equiparables al tratamiento de medicina alternativa de “terapias manuales”, a saber, “consulta externa intramural ambulatoria código 399 medicina alternativa – ayurveda en baja complejidad y de apoyo diagnóstico y complementación terapéutica intramural ambulatoria código 737 terapia alternativa – terapias manuales en baja complejidad”, y a pesar de ello no se encontraba inscrita en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) a que refirió el Decreto 1011 de 2006, la Secretaría Distrital de Salud, a través del comité verificador, estimó procedente la imposición de la medida de seguridad sanitaria de suspensión temporal y preventiva del servicio de conformidad con las competencias legales y reglamentarias aludidas. 78.
Es del caso anotar que la Resolución 2003 de 2014 definió los servicios de salud como “el conjunto de recursos, insumos, procesos y procedimientos organizados y autorizados con el objeto de prevenir las enfermedades, promover, mantener y recuperar y/o rehabilitar la salud de las personas”. Igualmente, definió las terapias manuales como servicios de salud en la modalidad de medicinas o terapias alternativas, así: 23 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 79. En esa medida, toda vez que en la visita de verificación de los servicios ofertados se logró constatar que Quirolife Colombia S.A.S. suministraba servicios de diagnóstico y tratamiento no invasivos para el mejoramiento de la función muscular y esquelética, la autoridad administrativa consideró que la actividad desarrollada se enmarcaba en el servicio de “medicinas alternativas” en la modalidad de “terapias manuales”. 80.
Igualmente estimó que las actividades realizadas por Quirolife Colombia S.A.S. podían enmarcarse en la modalidad de medicina alternativa denominada “ayurveda”, la que también describe terapias manuales para el tratamiento de enfermedades en los términos de la Resolución 2003 de 2014, así: 24 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 81. De lo expuesto se extrae que la Secretaría Distrital de Salud ordenó la suspensión de la prestación de servicios a Quirolife Colombia S.A.S. como medida de seguridad sanitaria preventiva y transitoria, actuación que ejecutó en virtud de las funciones que le competían relativas a la inspección, vigilancia y control, al advertir el presunto suministro de servicios de salud sin mediar inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y, por tanto, habilitación para el desarrollo de la actividad. 82.
Pues bien, en atención a los argumentos expuestos en la demanda relacionados con la presunta vulneración de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y legalidad, observa la Sala que la actora alegó que a través de la imposición de la medida de suspensión de servicios, la Secretaría Distrital de Salud desconoció los derechos reconocidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Educación a los profesionales de la quiropráctica que desarrollaban su labor en la empresa Quirolife Colombia S.A.S., comoquiera que dichas autoridades habían expedido visas y trabajo y convalidaciones de títulos académicos que autorizaban, sin más requisitos, el ejercicio de la actividad en Colombia. 83.
Así mismo, argumentó que la Secretaría Distrital de Salud exigió el cumplimiento de requisitos inexistentes en el ordenamiento jurídico para el ejercicio de la quiropráctica, pues a pesar de no existir regulación en el ordenamiento que la calificara como una profesión del campo de la salud, exigió su inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Salud (REPS), y en ausencia de este, impuso de plano la medida de seguridad sanitaria de suspensión de servicios. 84.
Sobre los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica, la Corte Constitucional ha reiterado su jurisprudencia en los siguientes términos25: “(…) Como en reiteradas ocasiones lo ha resaltado la jurisprudencia de esta Corte, el principio de buena fe es parte fundamental del ordenamiento que nos rige, al punto de orientar nuestro sistema jurídico con miras a brindar garantías en la relación de los ciudadanos entre sí y con la administración. Sobre este último aspecto, el Tribunal ha determinado que la buena fe debe estar presente en todas las actuaciones y procedimientos de las entidades públicas, con el fin de garantizar que las expectativas que legalmente le surgen al particular se concreten de manera efectiva y adecuada.
En esa medida, se observa que una de sus manifestaciones es el principio de confianza legítima, también abordado por esta Corporación en múltiples ocasiones y conforme al cual “las autoridades y los particulares deben entonces ser coherentes en sus actuaciones, respetar los compromisos adquiridos en sus acuerdos y convenios, y garantizar la estabilidad y durabilidad de las situaciones generadas, de tal suerte que así como la administración pública no puede ejercer sus potestades defraudando la confianza debida a quienes con ella se relacionan, tampoco el administrado puede actuar en contra de aquellas exigencias éticas”.
Bajo ese orden, se puede afirmar que el mencionado principio no es únicamente un ideal ético, sino que es jurídicamente exigible. En consecuencia, la confianza que el administrado deposita en la seriedad y la estabilidad de las actuaciones desplegadas por los entes del Estado, merece ser protegida y respetada. 25 T-458 de 2017. 25 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 Como resultado de lo señalado, la administración no debe hacer uso de sus potestades defraudando la confianza de los particulares, al igual que a estos últimos no se les permite ir en contra de sus respectivas exigencias éticas. Por tanto, ambos extremos deben regir sus actuaciones por la coherencia, respetar los compromisos adquiridos y garantizar la estabilidad de las situaciones generadas.
Sobre este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una serie de criterios que, una vez identificados, permiten afirmar que se produjo una vulneración del principio de confianza legítima. En efecto, se ha señalado que debe configurarse una imagen de aparente legalidad derivadas de actos u omisiones de la administración; el ciudadano debe actuar en todo momento de buena fe; el actuar precedente de las autoridades presupone la existencia de expectativas serias y fundadas que generan también convicción del objetivo esperado, las que se pueden ver afectadas por un cambio intempestivo e inesperado de la administración (…)” -Se destaca-. 85.
De manera reciente el Máximo Órgano constitucional explicó lo siguiente26: “(…) El principio de confianza legítima hace parte del concepto más amplio de buena fe y constituye una “protección del administrado, para que este no sufra cambios intempestivos, cuando de forma previa se ha iniciado un trámite”. Así, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional “(…) si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege.
En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”. -Destaca la Sala-.
Uno de los elementos centrales del principio de confianza legítima es la estabilidad en las acciones de la administración de cara a los particulares. Al respecto, la Corte ha sostenido que “el principio de la confianza legítima se ha aplicado cuando al administrado se le ha generado una expectativa seria y fundada de que las actuaciones posteriores de la administración, y en casos excepcionales de los particulares, serán consecuentes con sus actos precedentes, lo cual generan una convicción de estabilidad en sus acciones”.
Así las cosas, de acuerdo con la reciente Sentencia T-206 de 2021, “i) la confianza legítima es un principio que emana de la garantía constitucional de buena fe; ii) busca otorgar estabilidad a la situación que conoce el ciudadano, para que esta no cambie de manera intempestiva; iii) no se limita a la estabilidad de la normativa vigente sino también a las actuaciones precedentes de la administración y; iv) se trata de un principio que puede aplicarse en muchos escenarios y para proteger multiplicidad de derechos, como el debido proceso, el trabajo o la educación”. 86.
Por su parte, el principio de legalidad atiende a la salvaguarda de la seguridad jurídica y el debido proceso, en tanto otorga la garantía del conocimiento previo de las conductas prohibidas y las sanciones o penas aplicables, controlando con ello la arbitrariedad judicial o administrativa y asegurando la igualdad ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado27. 87.
Lo primero que observa la Sala es que en el oficio No. 2017ER14269 de 6 de marzo de 2017 por el cual Quirolife Colombia S.A.S. descorrió el traslado del pliego de cargos contenido en el Auto No. 4949 de 26 de diciembre de 2016, se enunciaron, entre otros documentos, “la resolución dictada por el Ministerio de Educación mediante el cual convalidó y reconoció el título profesional del Dr. Colby Weber King” y “copia simple de la visa del Dr. Colby Weber King 26 T-266 de 2022. 27 C-394 de 2019. 26 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 y Keegan Charles Power”, los cuales fueron incorporados a la actuación administrativa adelantada por la Secretaría Distrital de Salud, no obstante, estos no fueron aportaros como prueba documental al presente trámite, luego se desconoce el alcance los presuntos derechos que alega la demandante le fueron reconocidos por los aludidos ministerios a los profesionales que ejercían su labor como quiroprácticos en dicha institución. 88.
En segundo lugar, es menester señalar que el servicio público de salud adquiere dicho carácter porque su finalidad es garantizar a la generalidad de personas la atención integral requerida para la recuperación del estado físico y psicológico que permita vivir en condiciones de dignidad, de manera que en los términos de la Ley 100 de 1993, su prestación debe atender a los principios de universalidad, solidaridad, igualdad, equidad, progresividad y calidad, asegurando este último, criterios de evidencia científica, seguridad y oportunidad. 89.
En cumplimiento de dichos principios, por disposición constitucional28, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Salud y de la Protección Social, de conformidad con las competencias otorgadas en el artículo 156 de la Ley 100 de 199329, se encargó de orientar, regular, controlar y vigilar el servicio público esencial de salud, estableciendo para el efecto los requisitos de habilitación que deben cumplir los actores del sistema de salud para la prestación de dicho servicio. 90.
Fue así que mediante el Decreto 1011 de 2006 se reguló el “Sistema Único de Habilitación”, conformado por un conjunto de normas, requisitos y procedimientos a través de los cuales se registra y controla el cumplimiento de condiciones básicas administrativas, tecnológicas y científicas, indispensables para la entrada y permanencia en el sistema de salud por parte de los Prestadores de Servicios de Salud. 91.
Dicho reglamento estableció la inscripción en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) como presupuesto necesario de habilitación en el sistema, previo cumplimiento de las condiciones técnicas, financieras y administrativas referidas en la norma, so pena de aplicarse las medidas sanitarias y del ordenamiento legal. 92.
Quiere ello significar que la prestación del servicio público de salud en Colombia corresponde a una actividad reglada, que si bien puede ser ejercida por particulares, requiere para su desarrollo el cumplimiento de requisitos materiales de habilitación establecidos en la ley y los reglamentos, que refieren a la capacidad técnica y científica para la atención en salud, así como también requisitos formales que permiten efectuar seguimiento y control de calidad a los servicios ofertados, mediante la inscripción en el respectivo registro de prestadores. 28 Artículo 49.
Acto Legislativo No. 02 de 2009, artículo 1°. El artículo 49 de la Constitución Política quedará así: La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
También, establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades privadas, y ejercer su vigilancia y control. (…). 29 ARTÍCULO 156. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. <Artículo condicionalmente EXEQUIBLE> El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: a) El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social en Salud;
(…). 27 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 93. Ahora bien, según lo anotado, la transgresión a los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y legalidad, supone, entre otras cosas (i) que la situación que se pretende amparar revista una imagen de aparente legalidad, (ii) que el administrado actúe de buena fe y existan expectativas serias y fundadas, basadas en razones objetivas para confiar en la durabilidad de dicha situación y (iii) que la administración desconozca los compromisos adquiridos mediante el cambio súbito de una determinada regulación. 94.
Pues bien, revisadas las pruebas aportadas al proceso, considera la Sala que no es posible afirmar que, a partir del otorgamiento de visados, permisos de trabajo o convalidaciones de títulos académicos, existiera una expectativa legítima de que Quirolife su actividad comercial sin el posible sometimiento a la inspección, vigilancia y control de la autoridad distrital de salud, si se tiene en cuenta que esta revestía las características propias del servicio de “terapia manual” reconocido por el ordenamiento como un servicio de salud propio del campo de la medicina alternativa.
Además de ello, tampoco se puede pasar por alto que el objeto social de la institución describía la “prestación de actividades relacionadas con tratamientos de medicina alternativa”, propias del sistema de salud regulado por la Resolución No. 2003 de 2014. 95. Tampoco se advierte que la administración hubiere desconocido compromisos previamente adquiridos con Quirolife Colombia S.A.S., pues existió un exhorto del Ministerio de Salud y de la Protección Social hacia los profesionales de la quiropráctica, conocido por la demandante, para que se habilitaran para la prestación de “terapias manuales”, como modalidad de servicios de medicina alternativa regulados en la Resolución 2003 de 2014, y de esa manera cumplieran los requisitos del Decreto 1011 de 2006, así como los estándares de calidad exigidos en dicha normativa. 96.
En efecto, a pesar de que dicha documental no fue aportada de manera íntegra al presente proceso, de su contenido da cuenta la Resolución 1310 de 9 de mayo de 2017 de la Subdirección de Inspección, Vigilancia y Control, por la cual exoneró de responsabilidad a Quirolife S.A.S., en los siguientes términos: “(…) a) 201525300844181 de 2015/05/14, en el cual el Ministerio de Salud manifiesta su preocupación frente a las implicaciones de convalidar un título de una disciplina que en Colombia no es ofertada por ninguna institución de educación superior, así como tampoco se tiene claridad respecto a la disciplina en la cual se pueda encasillar el ejercicio de la misma; sin embargo, exhorta a los profesionales para que habiliten el servicio de Terapias Manuales, de conformidad con lo definido en la Resolución 2003 de 2014 del Ministerio de Salud y Protección Social. -Destaca la Sala-. 97.
En esa medida, se observa que después de realizada la visita de verificación de servicios ofertados por la Secretaría Distrital de Salud, que tuvo lugar el 11 de septiembre de 2014, Quirolife Colombia S.A.S. mediante oficio de 14 de mayo de 2015 fue requerida por el Ministerio de Salud y Protección Social con el fin de habilitar los servicios propios de su profesión ante el Sistema de Salud, a través de la modalidad de medicina alternativa de terapias manuales. 28 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 98. En esa medida, teniendo en cuenta que (i) el objeto social de la sociedad Quirolife Colombia S.A.S. describía la prestación de servicios de diagnósticos y tratamientos terapéuticos no invasivos y (ii) que pese a no existir regulación expresa de la actividad la misma se ajustaba al componente de “terapias manuales” propio de las medicinas alternativas, no resultaba desproporcionado o irrazonable que la Secretaría Distrital de Salud considerara procedente, conforme al ordenamiento legal vigente, la imposición de una medida preventiva de suspensión de servicios, hasta tanto se definiera la situación jurídica de Quirolife Colombia S.A.S., atendiendo con ello a un interés superior, esto es, la prestación de servicios de salud en condiciones de calidad. 99.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que dicho exhorto reconoció que a pesar de no existir claridad sobre la disciplina en la que se podía encasillar la actividad de la quiropráctica, con la finalidad de formalizar su ejercicio ante la autoridad competente, resultaba pertinente su habilitación a través del servicio de salud de “terapias manuales” propio de la categoría de medicinas alternativas. 100.
Por otro lado, en relación a la presunta vulneración del principio de legalidad, es cierto que para el momento en que se impuso la medida de seguridad de suspensión de servicios no existía reglamentación específica en Colombia que caracterizara a la quiropráctica como un servicio de salud en los términos de la Resolución 2003 de 2014, no obstante, en un esfuerzo por legalizar la situación de dichos profesionales y garantizar el ejercicio de dicha ciencia en condiciones de técnicas, administrativas y científicas de calidad, el Ministerio de Salud en su oportunidad estimó que dicho servicio podía equipararse a la modalidad de “terapias manuales”, y en esa medida, era procedente que los profesionales encargados de su prestación se formalizaran a través Sistema Único de Habilitación. 101.
Por ende, no es posible afirmar que para la fecha de la visita de verificación de servicios ofertados realizada por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá a Quirolife Colombia S.A.S. se hubieren impuesto requisitos no contemplados en el ordenamiento, pues precisamente la finalidad de la medida preventiva fue la de impedir que una actividad, que revestía las características propias de un servicio de salud, pues comprendía un proceso de diagnóstico y suministro de medidas terapéuticas, se ejerciera sin la debida habilitación y sometimiento a inspección, vigilancia y control de las autoridades competentes. 102.
Distinto es que, posteriormente, y tal como se dejó anotado en la Resolución 1310 de 9 de mayo de 2017, mediante oficio 201525330190911 de 10 de noviembre de 2015, el Ministerio de Salud y Protección Social hubiera optado por acoger el criterio según el cual la ausencia de regulación normativa de la profesión de la quiropráctica en Colombia y la falta de criterios que permitirán equipararla a otras profesiones ofertadas por instituciones de educación superior en el país, impedían equiparar dicha actividad a un servicio de salud propio del sistema regulado por la Ley 100 de 1990 y el Decreto 1011 de 2006.
En dicha oportunidad la autoridad ministerial manifestó lo siguiente: 29 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 “(…) “la convalidación le permite hacer algunas actividades de terapia física y otros componentes de profundización con masajes y diferentes técnicas en este campo, no queda claro que se esté convalidando un título de una profesión del área de la salud, aun cuando el mismo no se ofrece en el Sistema Educativo Colombiano … es claro que las normas colombianas exigen la obtención de un título que cuente con el reconocimiento a un título equivalente a los otorgados por instituciones de educación superior colombianas, para que el profesional pueda participar directamente en la prestación de servicios de salud, caso que no ocurre en el caso de la quiropráctica, toda vez que como se mencionó dicha profesión no existe en nuestro país y por ende no es posible asimilar los títulos emitidos en el exterior a un título equivalente en Colombia, por lo tanto, dicho título no cuenta con el aval suficiente para participar en la estructura organizacional de servicios de salud.
En conclusión, este Ministerio considera que no existe en el país normatividad del sector educativo ni del sector salud ni tradición académica científica o asistencial que permitan considerar a la quiropraxia como una profesión del área de la salud”. (Subraya y negrilla de la Sala). 103. En virtud de lo expuesto se logra evidenciar que, contrario a lo esgrimido por la demandante, la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá cumplió con sus funciones de inspección, vigilancia y control y no incurrió en extralimitación alguna que llevara a concluir una falla del servicio, pues como medida preventiva, con el fin de salvaguardar derechos y principios de rango superior, como es la prestación del servicio en condiciones de calidad, estimó procedente imponer la suspensión temporal y preventiva de las actividades realizadas por Quirolife S.A.S. por revestir las características propias de un servicio de salud, y hasta tanto se definiera su situación jurídica. 104.
En esa medida, no es posible predicar la ocurrencia de un daño antijurídico o una falla del servicio en la actuación de la demandada, pues al margen de que el Ministerio de Educación aclarara su posición en el sentido de afirmar que dicha profesión no era equiparable a un servicio de salud, y que ello hubiera conllevado a exonerar a Quirolife de la presunta responsabilidad administrativa endilgada, ello no implica que los motivos de hecho que sustentaron inicialmente la imposición de la medida no hubieran sido razonables frente a la naturaleza de las actividades que desarrollaba la demandante o que esta no se encontrara en el deber jurídico de soportar dicha actuación, pues el proceder de la entidad accionada fue coherente con los deberes inspección, vigilancia y control que debía ejercer sobre los prestadores de servicios de salud. 105.
Ahora bien, en cuanto al segundo supuesto señalado por la demandante para argumentar la falla del servicio por parte de la demandada, a saber, el presunto reconocimiento de un error en la Resolución 1310 de 9 de mayo de 2017 al sostenerse en dicha oportunidad que la medida sanitaria de seguridad consistente en la suspensión de los servicios ofertados no era procedente, debe la Sala traer a colación lo indicado por la autoridad administrativa: “(…) Ante esta situación es entendible la razón por la cual, los profesionales que hacen parte de la institución Quirolife S.A.S., interponen acción de tutela con la finalidad que se les permita clarificar su situación, pues su título fue convalidado en Colombia y no se tiene claridad a qué campo pertenece, pues se observa que el Ministerio lo invitó a que Quirolife Colombia S.A.S., hiciera su proceso de habilitación en salud (visita de 11 de septiembre de 2014) pero al momento en encasillar el ejercicio de la quiropráctica a través de la institución se tiene que el mismo Ministerio de Salud a la fecha no tiene claridad de la situación, razón 30 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 por la cual, si bien, de manera inicial se invitó a los profesionales Power y King a inscribirse con el servicio de terapias manuales, lo cierto es que posteriormente no se tiene claro la actividad (sic) de la quiropráctica puede ser considerada como actividad en salud o pertenece a otro campo que escapa a la competencia de la regulación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de los Servicios de Salud prevista en el Decreto 1011 de 2006 y el actual Decreto 780.
Es así como el despacho ha sentado una duda razonable respecto del alcance de la quiropráctica en el país, razón por la cual, de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Nacional se absolverá a la institución Quirolife Colombia S.A.S., pues la actividad de la quiropráctica que se encuentra dentro del desarrollo de su objeto social no comporta claridad de si puede ser o no considerada como una actividad en salud, razón por la cual, ante dicha dicotomía, no podrá predicarse tal alcance hasta tanto el Ministerio de Salud y Protección Social y el Ministerio de Educación Nacional definan tal situación (…)”. 106.
Considera la Sala que del acto administrativo no se puede deducir el reconocimiento de algún yerro o irregularidad al imponer la medida sanitaria de seguridad o en el trámite del procedimiento administrativo sancionatorio; por el contrario, la autoridad administrativa expone que, ante la existencia de un criterio inicial del Ministerio de Salud que equiparó la quiropráctica al servicio de salud de terapias manuales (en virtud del cual se exhortó a los profesionales de dicha área para obtener la respectiva habilitación), lo que luego fue variado en el sentido de sostener que no existían elementos técnicos o normativos que permitieran identificarla como un servicio de salud, pues se generó duda razonable acerca del alcance regulatorio del Decreto 1011 de 2006 respecto de dicha disciplina, por tanto, hasta tanto las autoridades competentes procedieran a la regulación para su desarrollo no serían exigibles los requisitos de habilitación contemplados en dicha normatividad. 107.
En esa medida, si bien la autoridad administrativa exoneró de responsabilidad a Quirolife Colombia S.A.S. al advertir que para el ejercicio de su actividad comercial no estaba sometida a la regulación del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad en Servicios prevista en el Decreto 1011 de 2006, en tanto no era posible equiparar la quiropráctica a un servicio de salud propiamente dicho, ello no implicó la existencia de una omisión o extralimitación de funciones al momento de imposición de la medida sanitaria de seguridad, pues ante el desarrollo de una actividad que cumplía con los criterios de la medicina alternativa de terapias manuales, la Secretaría de Salud estimó de manera razonada que dicha actividad podía enmarcarse en un profesión del campo de la salud y por ende con efectos preventivos, era necesaria la suspensión de la actividad hasta tanto se resolviera sobre dicha situación jurídica, decisión que resultó coherente con la postura inicial del Ministerio de Salud y de la Protección Social, que exhortó a los trabajadores de Quirolife para obtener habilitación en el área de la medicina alternativa – terapias manuales. 108.
También la parte demandante alegó que la falla del servicio de la demandante se concretó en un presunto “error de contenido” por la supuesta discordancia entre el acta de imposición de la medida de seguridad de 11 de septiembre de 2014 y el pliego de cargos contenido en el auto No. 4949 de 26 de diciembre de 2016 proferido por la Secretaría Distrital de Salud. 31 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 109. Lo anterior, pues mientras la suspensión temporal de actividades se sustentó en la práctica de la medicina “ayurveda”, la cual se diferencia de la quiropráctica y nunca se desarrolló en las instalaciones de Quirolife, el pliego de cargos formulado, por supuesta infracción al Decreto 1011 de 2006, se basó en la ejecución de terapias alternativas manuales de baja complejidad. 110.
Verificadas las pruebas aportadas al proceso la Sala no observa la aludida irregularidad, pues del contenido del acta de 11 de septiembre de 2014 se desprende que la medida de seguridad sanitaria de suspensión temporal se impuso porque la actividad de la quiropráctica podía equipararse a 2 categorías de servicios de salud enlistados en la Resolución No. 2003 de 2014, que correspondían con el criterio de terapias manuales, a saber: (i) consulta externa intramural ambulatoria código 399 medicina alternativa – ayurveda en baja complejidad y (ii) apoyo diagnóstico y complementación terapéutica intramural ambulatoria código 737 terapia alternativa – terapias manuales en baja complejidad, y fue precisamente este último el que dio lugar a la formulación de cargos por parte de la Secretaría Distrital de Salud. 111.
De manera que, a pesar de que la autoridad consideró inicialmente que la actividad desarrollada por Quirolife podía enmarcarse en las 2 categorías de servicios, precisamente al no existir regulación expresa de dicha disciplina en la Resolución 2003 de 2014, procedió a la imposición de la medida, y posteriormente mediante auto de formulación de pliego de cargos consideró que la disciplina era mayormente equiparable a la modalidad de terapias manuales propia de las medicinas alternativas, sin que se advierta yerro o contradicción alguno a partir de dicho ejercicio de adecuación. 112.
En cuanto refiere a los presuntos yerros en la actuación administrativa por la cual se impuso la medida sanitaria de seguridad por cuanto (i) no se indicó la norma que sustentó su imposición, (ii) no se solicitaron pruebas y (iii) no se puso en conocimiento el contenido de la queja, debe la Sala anotar que ninguno de los presupuestos fácticos que sustentan dicha inconformidad se encuentran acreditados en el proceso toda vez que el formato del ”Acta de Visitas” de 11 de septiembre de 2014 indica la normativa que sustentó la diligencia, a saber, el Decreto 1011 de 2006, la Resolución 2003 de 2014, la Ley 9 de 1979, entre otras, siendo esta última la que reguló las medidas sanitarias de seguridad, cuyo trámite no exige la práctica de pruebas particulares para su procedencia. 113.
Además, conforme lo determina el parágrafo del artículo 576 de la Ley 9 de 197930, las medidas sanitarias de seguridad tienen carácter inmediato, preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar, es decir, al margen del procedimiento sancionatorio administrativo que se adelante, en el cual se surtirá el correspondiente debate probatorio, por lo que ninguna garantía procesal fue coartada a la demandante. 30 PARAGRAFO.
Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar. 32 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 114. Así las cosas, no avizora la Sala a partir de los hechos probados la existencia de irregularidad alguna constitutiva de falla en el servicio, en el trámite de imposición de medida de suspensión temporal y preventiva de servicios, adelantado por la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá. Por ello, si bien la suspensión de actividades en el establecimiento ocasionó un daño a la demandante, por los ingresos dejados de percibir durante el periodo de su vigencia, y posteriormente la misma autoridad profirió un acto administrativo exonerando a la demandante de la responsabilidad administrativa endilgada, ello no implica que la afectación haya sido antijurídica o sea imputable al organismo de control y vigilancia del sistema de salud. 115.
Por ende, concluye la Sala que la aminoración patrimonial padecida por la demandante no es un hecho que comprometa la responsabilidad de la administración, pues existían criterios objetivos y razonables que sustentaban inicialmente la imposición de la medida de suspensión de servicios, no obstante fue la modificación del criterio adoptado por el Ministerio de Salud acerca de la naturaleza de la actividad de la quiropráctica, lo que zanjó una duda acerca de la posibilidad de equipararla a un servicio de salud y condujo a la exoneración de responsabilidad a favor de Quirolife Colombia S.A.S. 116.
Desde los argumentos anterior, la Sala encuentra que, aunque se comprobó que hubo un daño consistente en la aminoración patrimonial padecida por los ingresos dejados de percibir durante el periodo de vigencia de la medida preventiva y temporal de suspensión de servicio; del acervo probatorio no se concluye que la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá haya incurrido en extralimitación en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control respecto del sistema de salud, ni tampoco se vislumbra irregularidad procesal o material en el trámite de imposición de la medida de seguridad o en la actuación sancionatoria que culminó con decisión favorable a la demandante. 117.
En esa medida, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda tendientes a que se declare administrativamente responsable a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, así como tampoco se reconocerán los perjuicios materiales aducidos por la parte actora. 118. Finalmente, si bien la parte actora adujo en el escrito de alegatos de conclusión, que la falta de contestación de la demanda se constituía en un indicio grave de responsabilidad de la Secretaría Distrital de Salud, para la Sala no es procedente acoger dicho planteamiento pues, conforme lo ha explico el Consejo de Estado31, “la contestación de la demanda se configura como una prerrogativa en favor del demandado para ejercer su derecho de defensa, controvertir lo que contra él se aduce, pedir pruebas y plantear las excepciones que considere pertinentes”. 119.
Además, aunque el artículo 97 del CGP32 contempla una consecuencia adversa para la accionada en caso de guardar silencio frente a la demanda, no es posible en el sub judice 31 Consejo de Estado – Sección Cuarta. Rad. 080012333000201900531 (Exp. 27042). 24 de agosto de 2023. C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 32 ARTÍCULO
97. FALTA DE CONTESTACIÓN O CONTESTACIÓN DEFICIENTE DE LA DEMANDA. La falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de ella, o las afirmaciones o negaciones contrarias a 33 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp. No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 aplicar la consecuencia jurídica prevista en dicha norma comoquiera que en los términos del artículo 217 del CPACA33, no tendrá valor la confesión de los representantes de las entidades públicas, en esa medida “no puede aceptarse que el silencio de las entidades demandadas o la deficiencia en la contestación, haga presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda”34.
Condena en costas 120. Las costas del proceso son todas aquellas erogaciones necesarias para dar curso a la actuación judicial y llevarla a su culminación. Están compuestas por dos tipos de gastos, de un lado, los denominados gastos ordinarios del proceso y, de otro lado, las agencias en derecho. 121. Los gastos ordinarios del proceso corresponden a las expensas útiles para tramitar el proceso, o sea, están destinados a sufragar los costos de la actuación judicial y sin estos no es posible impulsar el proceso.
Están a cargo de la parte demandante, por ser quien activa la jurisdicción, y su falta de cancelación puede conllevar a la declaratoria de desistimiento tácito del proceso. 122. De este modo, el pago de los gastos ordinarios del proceso constituye un requisito para dar curso a la demanda en los eventos en que se determine su procedencia. Al respecto el numeral 4 del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 señala: “El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…) 4.
Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos. El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice. En las acciones cuya pretensión sea exclusivamente la nulidad del acto demandado no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso”. 123.
De otro lado, las agencias en derecho corresponden a las sumas discrecionalmente que el juez decreta a favor de la parte vencedora del litigio por apoderamiento judicial, pero que no corresponden a los honorarios del abogado que ejerce la representación judicial de quien sale avante en el proceso. 124. En cuanto a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece: “ARTÍCULO 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se la realidad, harán presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda, salvo que la ley le atribuya otro efecto. 33 ARTÍCULO 217. DECLARACIÓN DE REPRESENTANTES DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS.
No valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas. 34 Consejo de Estado – Sección Segunda. Rad. 25000234200020180035501 (Exp. 2659-2022). 31 de agosto de 2023. C.P. Cesar Palomino Cortes. 34 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal35”. 125. Así, es necesario acudir a las reglas fijadas en el Código General del Proceso en materia de condena en costas, la cuales están contenidas en el artículo 365 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”. 126. Para la Sala, del análisis de la normativa citada se concluye que la condena en costas no obedece al análisis de la conducta de la parte vencida en juicio, sino al hecho de perder el proceso o resolver de forma desfavorable las pretensiones, excepciones o el recurso interpuesto, siempre y cuando se acredite su causación. 127.
En este aspecto, es importante precisar que el inciso introducido con la Ley 2080 de 2021, no implica que se haya retomado el criterio subjetivo para la condena en costas en los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción, sino que estableció la posibilidad de decretar condena en este aspecto, incluso, en los eventos en que se ventila un interés público, es decir, 35 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 35 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 contempla una excepción a la excepción contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 128. En esta línea de pensamiento, como en este caso se negarán las pretensiones de la demanda, a la luz de lo previsto en el numeral 1º del artículo 365 del CGP, habría lugar a condenar en costas a la parte vencida en juicio, esto es, al extremo demandante. 129.
No obstante, como el numeral 8º de la misma norma indica que la condena en costas solo se efectuará en la medida de su configuración y comprobación, advierte la Sala que en el curso de esta instancia no se demostró la causación de costas propiamente dichas. 130. En cuanto a las agencias en derecho, la Sala considera que no se causaron en favor de la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, pues a pesar de haberse notificado en debida forma el auto admisorio de la demanda, no presentó escrito de contestación y ni siquiera constituyó apoderado judicial para que ejerciera su representación en el asunto, por ende, resulta claro que no desplegó ninguna actuación en el curso del proceso, por lo que no hay lugar a imponer condena por concepto de agencias en derecho a su favor y en contra de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas y agencias en derecho.
TERCERO
NOTIFÍQUESE ELECTRÓNICAMENTE la presente decisión, mediante el envío de mensaje de datos a los correos electrónicos de las partes, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y al agente del Ministerio Público al buzón de correo electrónico institucional; bajo la advertencia de que las manifestaciones de las partes deberán efectuarse de manera preferente a través de la ventanilla virtual dispuesta en el aplicativo SAMAI, obligatorio para la jurisdicción contencioso administrativa en los términos del Acuerdo PCSJA23-12068 del 16 de mayo de 2023, expedido por la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura.
CUARTO: La presente decisión fue discutida y aprobada en Sala de Decisión virtual de la fecha, y en constancia de aceptación de su contenido se suscribe por los Magistrados que la conforman a través del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la plataforma SAMAI. 36 Reparación Directa Sentencia de primera instancia Exp.
No. 25000-23-36-000-2018-00654-00 QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría de la Sección los gastos ordinarios del proceso, y en caso de remanentes devuélvanse al interesado. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en Acta de Sesión de la fecha) Firmado electrónicamente BEATRIZ TERESA GALVIS BUSTOS Magistrada Ausente con excusa Firmado electrónicamente JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA Magistrado Magistrada