REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 112 Manizales, veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 17-001-33-33-003-2019-00306-01 Naturaleza: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Alejandra Gañan Luque Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Se emite fallo con ocasión del recurso interpuesto por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la actora.
I. Antecedentes 1. La demanda 1.1. Pretensiones Se depreca la nulidad del acto administrativo S-2019-019981 DECAL del 8 de abril de 2019, mediante el cual se negó la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales. Que a título de restablecimiento del derecho, se declare que entre las partes existió una relación laboral; se condene a reconocer y pagar las acreencias laborales respectivas; el valor de los aportes al sistema de seguridad social, las vacaciones que nunca disfrutó ni le pagaron; primas de servicios; auxilio de cesantías; intereses de las cesantías; dominicales y festivos laborados; recargos diurnos y nocturnos; horas extras diurnas y nocturnas; y la indemnización moratoria por el no pago de las acreencias laborales. 1.2.
Hechos En síntesis, se señaló que la demandante prestó sus servicios personales como médica general en la Dirección de Sanidad de la Policía Metropolitana de Manizales – Área de Sanidad – Clínica de la Policía la Toscana, desde el 2 de julio de 2014 hasta el 2 de junio de 2018, sin solución de continuidad, de forma directa a través de contratos de prestación de servicios.
Que durante todo el tiempo en que estuvo laborando para la demandada estuvo cobijada bajo la realidad de un contrato laboral prestando personalmente el servicio, recibiendo un salario como retribución del servicio, con continua subordinación que le exigía agendamiento de actividades acorde a las que realiza un médico de planta con una vinculación legal y reglamentaria, desempeñando funciones de consulta externa y valoraciones al personal de aspirantes, bajo la supervisión del médico coordinador, del supervisor del contrato y de la directora de la clínica. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación Invoca los artículos 1, 2, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución. Afirmó que se transgrede el principio de la primacía de la realidad sobre las formas y hace referencia a los supuestos contemplados en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo que define los elementos del contrato de trabajo. 2.
Contestación de la demanda La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional se opuso a las pretensiones, señaló que la Policía Nacional puede suscribir contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993.
Que es cierto lo referente a que la actora prestó de forma personal sus servicios en el Área de Sanidad del Departamento de Policía de Caldas, de acuerdo con los contratos suscritos, los cuales tienen como característica ser intuito personae, es decir, que versan sobre actividades que no pueden ser delegadas a un tercero, por haber sido celebrados en consideración a las calidades personales de la contratista, conforme lo establece el mismo clausulado contractual.
Afirmó que cada relación contractual fue debidamente liquidada en forma bilateral, declarándose las partes a paz y salvo por todo concepto, con ocasión del cumplimiento total y de las obligaciones asumidas por la ejecución del citado contrato, y en ese sentido, considera que es contradictorio que hoy reclame una relación laboral que jamás existió. No formuló excepciones. 3.
Sentencia de primera instancia El a quo declaró la nulidad del Oficio S — 2019 —019981 DECAL del 08 de abril de 2019, y declaró la existencia de la relación laboral entre la demandante y la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional durante los periodos: i) 2 de julio 2014 al 16 de febrero de 2015; ii) 9 de marzo 2015 al 9 de septiembre de 2015; iii) 21 de octubre 2015 al 20 julio de 2016; iv) 2 de agosto 2016 al 2 de febrero de 2017; y v) 3 marzo de 2018 al 2 junio de 2018.
Declaró probada la excepción de “prescripción extintiva” de los derechos laborales y prestaciones sociales derivadas de los contratos u órdenes de prestación de servicios causadas en los periodos i) 2 de julio 2014 al 16 de febrero de 2015; ii) 9 de marzo 2015 al 9 de septiembre de 2015; excepto en lo relacionado con los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones.
A título de indemnización ordenó a la demandada reconocer y pagar a favor de la demandante “las mismas prestaciones sociales que se cancelaban a quienes desempeñaban empleos de características similares al realizado por ella, correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, para lo cual se tomará como base el valor de lo pactado en cada uno de los contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad…” para los periodos: iii) 21 de octubre 2015 al 20 julio de 2016; iv) 2 de agosto 2016 al 2 de febrero de 2017; y v) 3 marzo de 2018 al 2 junio de 2018.
“Para el efecto, se tomará como base el valor de lo pactado en cada uno de los contratos de suscritos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas, conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta providencia. La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones”.
Finalmente condenó a la entidad demandada “… a tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional19 de la demandante, dentro de todos los periodos laborados por prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Alejandra Gañan Luque, como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador”. Como fundamento de su decisión señaló que resulta evidente que la situación de la accionante se enmarca en una relación laboral y no de prestación de servicios; por cuanto no se trató de un vínculo meramente coordinado y con plena autonomía de la contratista, pues se logró comprobar en el proceso que la demandante cumplía turnos en esa entidad, se pactó el pago de determinadas sumas de dinero como contraprestación por la labor y además de que dicho servicio fue prestado de manera personal por la demandante. 4.
Recurso de apelación La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional Solicitó revocar el fallo y en su lugar negar las pretensiones argumentando que, en cada uno de los contratos que suscribió la entidad con la demandante, no se evidencia una subordinación laboral, sino que se puede constatar que son obligaciones referentes al servicio prestado; no es cierto que la entidad le impusiera un horario, es decir, que fue contratada en razón al servicio que se necesitaba de “Auxiliar de Enfermería” (sic), toda vez que no podía suplirse la necesidad con el personal de planta, surgiendo la necesidad de suscribir contratos mediante la modalidad de contratación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Que aunque hayan surgido diversos pactos, no indica que se pretendiera disfrazar una relación laboral a través de la figura de la contratación por prestación de servicios, es así que cada proceso se realizó de manera transparente atendiendo los lineamientos normativos previstos para tal fin. Que cada relación contractual fue debidamente liquidada en forma bilateral, declarándose las partes a paz y salvo por todo concepto, con ocasión del cumplimiento total y de las obligaciones asumidas por la ejecución del citado contrato, y en ese sentido es contradictorio que hoy se reclame una relación laboral que jamás existió. Concluyó que, entre la Seccional de Sanidad Caldas y la señora Alejandra Gañan Luque se sostuvo una relación contractual por prestación de servicios profesionales con compromisos de imperioso cumplimiento, derivación celebrada en diversas oportunidades bajo el amparo legal del Estatuto General de Contratación Estatal y demás normas conexas, sin que se haya generado en momento alguno relación laboral.
II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos Vista la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto se debe establecer: ¿Se acreditaron los elementos de una relación laboral entre la accionante y la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional? 2. Primer problema jurídico Para dar respuesta, se hará referencia: i) al marco jurídico sobre el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades; los elementos propios de la relación laboral, para luego ii) descender al análisis del caso concreto. 2.1.
Marco jurídico y jurisprudencial 1 2.1.1. La primacía de la realidad sobre las formalidades La Constitución Política, en su preámbulo, asegura a sus integrantes “la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo”.
La anterior premisa fue desarrollada en los artículos 13 y 25 ibidem, según los cuales: i) Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley y “recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y 1 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 16 de agosto de 2018, Radicación número: 19001- 23-31-000-2006-01070-01(1007-12) oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”; y, ii) se garantiza el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, el cual surge como uno de los valores y propósitos del Estado al ser consagrado en el Preámbulo de la Constitución con particular importancia. Como sustento de lo anterior, el artículo 53 consagró el principio de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, como aquella garantía de los trabajadores más allá de las condiciones que formalmente se hayan pactado.
La finalidad de este articulado es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el principio de igualdad ante la ley. Desde tiempo atrás, la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT.)2, expresamente consagró en su Preámbulo el “reconocimiento del principio de salario igual por un trabajo de igual valor” premisa que se fundamentó en el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT3 al señalar que: “todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto”.
Dicho Convenio en Colombia es fuente de derecho de aplicación directa en virtud del artículo 53 de la Constitución Política, al decir: “los Convenios Internacionales del Trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna”, cuyo contenido es norma interpretativa de los derechos constitucionales en virtud del artículo 93 de la Constitución Política. 2.1.2.
Elementos propios de la relación laboral El Código Sustantivo de Trabajo en sus artículos 23 y 24 estableció los elementos para estructurar una relación laboral, así: i) La actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia “del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al País”; y iii) un salario como retribución del servicio. 2 Aprobada en 1919 3 Aprobado por Colombia mediante la Ley 22 de 1967 Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 20214 retomando los desarrollos jurisprudenciales previos sobre estos elementos los condesó bajo los siguientes parámetros: Sobre el elemento de la prestación personal del servicio, señaló que el mismo puede ser identificado, en tanto “Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este5; pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas6.”.
En lo referente a la subordinación o dependencia dicha providencia señaló una serie de situaciones indicativas de su existencia y que deben ser valoradas a la luz de cada caso particular, las mismas se sintetizan así: “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.
Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. 5 Cita de cita: Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 6 Cita de cita: Al respecto, véase entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);
C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” (Subrayado y negrillas de este Tribunal).
Finalmente, sobre la existencia de remuneración por las actividades desarrolladas precisó que “Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo.
En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” 2.2. Análisis sustancial del caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el recurso de apelación, no se discute en esta instancia la existencia de la prestación personal del servicio por parte de la demandante a favor de la Policía Nacional, ni la remuneración pactada y recibida por la demandante por los servicios prestados.
El debate se centra en establecer la existencia o no de la subordinación y si ello es suficiente para declarar la existencia de la relación laboral. Teniendo en cuenta lo anterior, para establecer si se encuentra acreditada o no la relación de subordinación en la prestación del servicio, se atenderán los criterios esbozados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021, sobre los indicios de existencia de este elemento. 2.2.1.
Indicios respecto a la existencia de un horario de trabajo y al lugar de desarrollo de las actividades El Consejo de Estado7 ha precisado que, normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista, o un sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades no implican necesariamente que exista subordinación laboral, pero pueden ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, lo cual deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido.
En el caso concreto, los contratos suscritos entre la Policía Nacional y la demandante, tenían por objeto, en términos generales, la “Prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión como Médico General para ser prestados en la Regional de Incorporación No. 3 y en el área de sanidad Caldas”,8 y además como finalidad del contrato se estableció: “El presente contrato está orientado a lograr la efectiva y eficiente prestación del servicio propio de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional”9, también se menciona en algunos contratos que la contratista prestaría sus servicios en “la Clínica de la Policía la Toscana en el servicio de consulta externa, hospitalización y consulta prioritaria”10 y “comisiones a los municipios del departamento de Caldas, Quindío y Risaralda de acuerdo a la programación proyectada por la unidad”11.
De igual manera, en todos los contratos se estipuló un tiempo de servicios, como por ejemplo “los honorarios corresponden a servicios prestados en el ÁREA DE SANIDAD por un tiempo no inferior a seis (06) horas día, treinta y tres (33) horas semanales, ciento cuarenta y tres (143) horas mensuales”12. La testigo María Verónica Franco Diaz señaló que se desempeñó como enfermera en la Clínica de la Policía en el servicio de urgencias y hospitalización entre 2012 y 2018, y refirió que allí conoció a la señora Alejandra Gañan quien se desempeñó como médica general entre el 2014 y el 2018.
Sobre el cumplimiento de horario informó que, dependiendo el servicio en el que estuviera la médica Gañan Luque, ella tenía que cumplir determinadas horas, con turnos de 6 y hasta 12 horas; refirió que los turnos eran asignados por la coordinación médica tanto en la clínica de la Policía la Toscana, como cuando eran enviados en comisión a hacer incorporaciones en los municipios del departamento de Caldas.
El relato de la testigo es creíble por cuanto también laboró en la Clínica de la Policía y coincidió con los tiempos de servicio de la demandante, por lo cual tenía, desde el desarrollo de su labor, el conocimiento directo de los hechos aquí debatidos. Además, corroboró lo señalado en las certificaciones y los contratos de prestación de servicios aportados, en cuanto a las labores, lugar y turnos de prestación de servicios. 7 Sección Segunda.
Sentencia unificación SUJ-025-CE-S2-2021 de 09 de septiembre de 2021. 8 Expediente Samai Juzgado, archivo: “8ED_02DocumentosPruebasp(.pdf) NroActua 22” fl. 19. 9 Expediente Samai Juzgado, archivo: “8ED_02DocumentosPruebasp(.pdf) NroActua 22” fl. 10. 10 Expediente Samai Juzgado, archivo: “8ED_02DocumentosPruebasp(.pdf) NroActua 22” fl. 52. 11 Expediente Samai Juzgado, archivo: “8ED_02DocumentosPruebasp(.pdf) NroActua 22” fl. 38. 12 Expediente Samai Juzgado, archivo: “8ED_02DocumentosPruebasp(.pdf) NroActua 22” fl. 59.
De manera que, en el presente asunto puede tenerse por configurado el indicio de subordinación por el lugar de trabajo en que la demandante debía desempeñar sus actividades y por la existencia de un horario de trabajo, sin embargo, se analizaran los demás indicios para definir si se encuentra o no acreditada la existencia de la subordinación laboral. 2.2.2.
Indicios de dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar más allá de la simple coordinación entre contratante y contratista Al respecto el Consejo de Estado13 ha precisado que, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia del elemento de la subordinación, en la medida en que se demuestre que, la contratante ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que se llevó a cabo el cumplimiento del objeto contractual.
Ahora, frente al principio de coordinación en contraposición a la subordinación, el Consejo de Estado sostuvo: “Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del servicio de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia.”14 De acuerdo con lo anterior, se analizarán los medios probatorios arribados, para establecer la existencia o no de actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad contratante que se alejen de un ejercicio normal de coordinación entre contratante y contratista, ello en aplicación de criterios de sana critica. 13 Sección Segunda.
Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 09 de septiembre de 2021. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Rad.: 23001-23-33-000-2016-00147-01(2420-19) En el caso concreto, los contratos suscritos entre la Policía Nacional y la demandante, en cuanto a las funciones que la demandante debía cumplir, se señalan similarmente, por ejemplo: “DECIMA: OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: En general, son obligaciones de EL CONTRATISTA: … 2) Colaborar y propender por el cuidado de los recursos de la entidad (físicos, técnicos y económicos) incluida la propiedad intelectual y derechos de autor, y elementos entregados por el área de sanidad, para la debida ejecución de las actividades convenidas y a no utilizarlos para fines y en lugares diferentes a los contratados y a devolverlos a la institución a la terminación del presente contrato.
Así mismo, se responsabiliza de los daños o pérdida que sufran estos, a excepción del deterioro natural por el uso … Los bienes que entregue la Entidad al CONTRATISTA para el desarrollo de las tareas objeto del presente contrato, se hará mediante inventario, el cual tendrá fecha de suscripción la misma en que se inicie el contrato. … 21) Llevar los registros de las valoraciones realizadas a los aspirantes, así como mantener actualizados los informes estadísticos definidos por la normatividad vigente y todos aquellos registros necesarios para el cumplimiento de los procesos de costos. … 25) Practicar la valoración médica para la selección de auxiliares bachilleres, auxiliares de policía y alumnos a las escuelas de formación dentro de la etapa del proceso de admisión de la Dirección de Incorporación, que se realiza a los aspirantes en el eje cafetero… 26) Realizar las valoraciones a los aspirantes en la ciudad de Manizales de manera principal y en los diferentes municipios del departamento de Caldas, de acuerdo a las comisiones programadas por la Regional de Incorporación N°3… 28) Ingresar al sistema SINCO y registrar en los expedientes de cada aspirante la información de la valoración practicada… 35) Tener disponibilidad de forma continua con las (4) horas diarias (22) horas semanales y (95) horas mensuales, de acuerdo a las actividades programadas por la Regional de Incorporación N°3, y que las obligaciones personales o laborales de forma particular del profesional no afecten el normal cumplimiento del contrato. 36) Mantener comunicación permanente con el personal médico de los grupos de incorporación de Risaralda y Quindío, de igual forma con medicina laboral de la Dirección de Incorporación, Área de Sanidad Caldas y el analista del proceso de DINCO”.
La testigo María Verónica Franco Diaz, fue clara en señalar que la accionante en el desempeño de las funciones, como médica general, estaba sujeta a las medidas y órdenes impuestas por la demandada, tales como: solicitudes de permisos, cumplimiento de las directrices y órdenes dadas desde la coordinación médica, además de la obligación de portar el carnet y los uniformes con los logos de la institución suministrados por la accionada y finalmente afirmó que la demandante no era autónoma en desempeñar su labor.
De acuerdo con lo anterior, de la naturaleza de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios, se infiere que la demandante debía sujetarse a las directrices y requerimientos que diera la Policía Nacional, relacionados con el registro de las valoraciones médicas de cada aspirante en el sistema “Sinco”, esto es, que no podía actuar de manera autónoma.
Además, del análisis de los servicios prestados por la accionante, así como de la forma en que la Policía Nacional ejercía la dirección y control efectivo de las actividades ejecutadas por la demandante, no hay duda que, esta era la encargada de dirigir y disponer del trabajo de la demandante, por lo que no puede hablarse de una simple relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista. 2.2.3.
Indicios referentes al desarrollo de actividades misionales de la entidad Contratante y vocación de continuidad Al respecto el Consejo de Estado15 ha señalado que, si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración y si la tarea acordada no corresponde a actividades nuevas, que no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, se desdibuja la relación contractual.
Como se ha indicado, se encuentra acreditado que la actora laboraba en una clínica, con funciones de médica general, por lo que se infiere que desarrollaba labores misionales de la entidad contratante. En este punto cabe ilustrar que, aunque las funciones de la Policía no son directamente relacionadas con la prestación de servicios de salud, esto “… no obsta para que en la ejecución de su cometido ejerza otras funciones como lo es la prestación del servicio médico asistencial para los familiares de sus empleados, que dependan exclusiva y económicamente de estos.”16 Efectivamente, la Ley 352 de 1997 estructuró el sistema de salud en la Policía Nacional, en el cual la Dirección de Sanidad tiene como función dirigir la operación y el funcionamiento de este sistema de salud (art. 16.a).
Este sistema prevé un régimen de beneficios que incluye salud operacional y ocupacional, medicina laboral, atención básica y planes complementarios. El artículo 21 del Decreto 1795 de 2000 señala que los establecimientos de sanidad policial tienen como objeto garantizar la continuidad en la prestación de servicios de salud a los afiliados y beneficiarios de este sistema de salud.
En los casos en que una entidad asume la atención médica de sus usuarios, el Consejo de Estado estimó que “… es preciso señalar que esta corporación en un asunto de similares contornos, analizó la naturaleza del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) para arribar a la conclusión de que el servicio médico asistencial, es una función permanente y obligatoria de la entidad, con soporte normativo y reglamentario, luego no se puede interpretar que las actividades eran temporales o transitorias.” 17 15 Entre otras: Consejo de Estado, sentencia de 3 de marzo de 2011.
M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Rad 15001-23-31-000-1999-02528-01(0693-10). Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección "A" M.P.: Alfonso Vargas Rincón Rad.: 68001231500020020210401 (0233-08) 16 Consejo de Estado Sección segunda. Sentencia de 18 de octubre de 2018. MP Rafael Francisco Suárez Vargas. Rad. 20001-23-39-000-2015-00100-01(3645-16). 17 Ibídem.
Lo anterior indica que los servicios médicos prestados en la Nación – Policía Nacional – Departamento de Policía Caldas Área de Sanidad - Clínica La Toscana son de carácter permanente y para su ejecución fue contratada la demandante a través de varios contratos de prestación de servicios. En efecto, en los contratos de prestación de servicios, claramente se precisó en su clausulado, la relación directa que existía entre las labores que debía cumplir la accionante y las actividades propias del Departamento de Policía Caldas Área de Sanidad al indicarse, por ejemplo, en la finalidad del contrato lo siguiente: “El presente contrato está orientado a lograr la efectiva y eficiente prestación del servicio propio de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional” 18.
Sumado a ello se evidenció que la contratación de la demandante no fue meramente temporal sino que se prolongó por varios años entre 2014 y 2018, por lo tanto, no son de recibo el argumento de la demandada en cuanto a que la ejecución de varios y sucesivos contratos de prestación de servicios se fundamentó en lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y que cada relación contractual fue debidamente liquidada en forma bilateral, declarándose las partes a paz y salvo por todo concepto; pues lo que ello denota es el abuso de la figura del contrato de prestación de servicios para enmascarar una relación laboral y evadir consistentemente el pago de prestaciones sociales, desconociendo, así, las garantías especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, dejando de lado, además, la excepcionalidad de este tipo de contratación.19 Por lo tanto, valoradas las pruebas en su conjunto se colige que, si bien la demandante se vinculó a la Nación – Policía Nacional – Departamento de Policía Caldas Área de Sanidad a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación. El despacho advierte que de conformidad con las pruebas aportadas20, se encuentra un error aritmético en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia en el ordinal primero, por lo cual se modificará en el sentido de precisar que en último contrato con su respectiva prórroga suscrito entre la accionante y la entidad demandada se convino entre el 03 de marzo de 2017 y el 02 de junio de 2018. 2.3.
Conclusión Se encuentran acreditados los elementos propios de una relación laboral, toda vez que, la señora Alejandra Gañan Luque prestó sus servicios a la Nación – Policía Nacional – Departamento de Policía Caldas Área de Sanidad de forma personal, subordinada y con una remuneración. 18 Expediente Samai Juzgado, archivo: “8ED_02DocumentosPruebasp(.pdf) NroActua 22” fl. 10. 19 Ver entre otras: Corte Constitucional, Sentencia T-723, dic. 16/16 20 Expediente Samai Juzgado, archivo: “8ED_02DocumentosPruebasp(.pdf) NroActua 22” fls. 73-90.
En consecuencia, no prosperan los argumentos expuestos por la demandada en su apelación, por tanto, se modificará la sentencia de primera instancia en el ordinal primero conforme a lo anteriormente mencionado y se confirmará en todo lo demás. 3. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, en concordancia con los numerales 1 y 3 del artículo 365 del Código General del Proceso – CGP, no se condenará en costas teniendo en cuenta que no se encuentra acreditada su causación en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: Corregir el ordinal primero de la sentencia del 27 de noviembre de 2023 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Manizales dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Alejandra Gañan Luque contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en el sentido de precisar que: El último contrato con su respectiva prórroga suscrito entre la accionante y la entidad demandada se convino entre el 03 de marzo de 2017 y el 02 de junio de 2018.
SEGUNDO: Confirmar en todo lo demás el fallo de primera instancia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en el programa informático “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 46 de 2024. NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado Encargado Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado