REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 096 Manizales, veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 17-001-23-33-000-2024-00079-00 Naturaleza: Validez de Actos Administrativos Demandante: Departamento de Caldas Demandados: Municipio de Marmato (Caldas) ) Se decide sobre la validez del Acuerdo 05 del 5 de marzo de 2024 expedido por el Concejo de Marmato, Caldas.
I. Antecedentes 1. La demanda La gobernación solicita se realice el pronunciamiento acerca de la validez del Acuerdo 05 del 5 de marzo de 2024 expedido por el Concejo de Marmato, “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE MANERA PRO TEMPORE PARA MODIFICAR, ADICIONAR, ACREDITAR Y CONTRA ACREDITAR Y CREAR RUBROS EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS E INVERSIONES DEL MUNICIPIO DE MARMATO CALDAS PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2024”.
Señala que el referido Acuerdo vulnera entre otros, los artículos 313, numerales 3 y 5, 315, numerales 3, 6 y 9, el 345, 346, 347, 352 y el 353 de la Constitución, los artículos 18, numeral 9, el 29, literal g de la Ley 1551 de 2012, Decreto 111 de 1996 artículos 83, 84 y 109 por cuanto: -. Se da la facultad al Alcalde para modificar el presupuesto, mediante la incorporación o adición y demás operaciones presupuestales, con el superávit fiscal, variando así las cuantías o montos globales, el cual debía presentarse mediante Proyecto de Acuerdo al Concejo por parte del Ejecutivo para su discusión y aprobación. 2 -.
Se da la facultad al Alcalde para modificar el presupuesto, mediante la incorporación o adición y demás operaciones presupuestales, con los recursos de balance, de manera amplia y general, variando las partidas globales, el cual debía presentarse mediante Proyecto de Acuerdo al Concejo por parte del Ejecutivo para su discusión y aprobación. Que además, el Concejo no puede desprenderse de las facultades de monitorear que los recursos de balance sean debidamente aplicados en los proyectos de inversión, que impactaran inicialmente el presupuesto al igual que el plan operativo de inversiones.
Que la facultad así conferida, imposibilita el seguimiento y control al interior que dichas partidas precisamente por la falta de especificidad y concreción de los sectores, programas, subprogramas o rubros presupuestales de partidas globales. -. Se da la facultad al Alcalde para modificar, adicionar, acreditar, contra acreditar y crear rubros en el presupuesto de rentas y gastos e inversión, respecto a los mayores valores recaudados en fuentes de recursos propios, facultad que corresponde exclusivamente al Concejo.
Que, esta situación comporta un vicio en el proceso de formación del Acuerdo Municipal 05 de 2024, y por ende afecta su validez por expedición irregular del acto administrativo. 2. Contestación de la demanda El municipio de Marmato se opuso a las pretensiones la solicitud de invalidez indicando que, mediante Concepto 38206 del 1 de octubre de 2015 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público se indicó que además de ser factible modificar el presupuesto por decreto en los casos expresamente señalados en el artículo 76 del Decreto 111 de 1996 y el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, también es posible hacerlo “cuando el concejo haya otorgado facultades precisas y pro tempore al alcalde”.
Que el Acuerdo Municipal 005 de 2024 otorga facultades pro tempore debidamente determinadas al Alcalde de Marmato, por lo que no puede hablarse de una autorización total y permanente en cabeza de este para modificar cualquier aspecto del presupuesto, excediendo la delegación efectuada por el Concejo Municipal; lo que permite establecer que se cumple con la interpretación realizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Así, el Acuerdo Municipal No. 005 de 2024 define la facultad precisa y pro tempore, esto es, hasta el mes de marzo de la presente anualidad y bajo el cumplimiento de la normativa contenida en el Estatuto Orgánico de Presupuesto tanto nacional como municipal. Además, no existe la prohibición expresa para impedir el otorgamiento de la facultad autorizada o entregada por el Concejo Municipal, por única vez, al 3 Alcalde..
II. Consideraciones 1. Competencia y procedibilidad del medio de control El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, tiene lugar por solicitud del Gobernador, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, para “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”.
Además, la Ley 136 de 1994 artículo 82 establece que: “Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”. 2. Problema jurídico De acuerdo con lo expuesto por las partes, el asunto jurídico se centra en establecer: ¿Es invalido el Acuerdo 05 del 5 de marzo de 2024 expedido por el Concejo de Marmato, por la autorización general dada al alcalde para modificar el presupuesto con el superávit, los recursos de balance y los mayores valores recaudados en fuentes de recursos propios? Para resolverlo se hará referencia: i) al marco jurídico sobre la competencia para modificar el presupuesto municipal; el principio de anualidad del presupuesto y ii) el análisis del caso. 3.
Marco jurídico 3.1. Competencia para modificar al presupuesto municipal El ordinal 5º del artículo 313 de la Constitución señala que, a nivel municipal, al Concejo le corresponde “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. Asimismo, establece: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o 4 municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”. Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados. El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.
(Se resalta) En concordancia con lo anterior, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, expone: "ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. ( ) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. (Se resalta) A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”; y el artículo 353 señala: “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. 5 El Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP-, esto es, el Decreto 111 de 19961 en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto, que son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en los artículos 352 y 353 Constitucionales, y 1092 del mismo estatuto; que en lo pertinente, señalan: “ARTÍCULO 79.
Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68;
L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36)´ 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Aspectos Generales del Proceso Presupuesta/ Colombiano (2a Ed.). Bogotá: 2011, p. 120. 2 “(ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. { )" (Negrilla fuera del texto original) 6 ARTÍCULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71;
L. 179/94, art. 55, inc. 2º)”. Esta normativa es aplicable a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 ibidem, que dice:
ARTÍCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (L. 38/89, art. 94;
L. 179/94, art. 52). Conforme a la normativa en cita, es claro que, las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales y traslados presupuestales. El Consejo de Estado3, al referirse sobre estas figuras, ha señalado: a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, 3 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008-0022-00 7 y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”. [Resalta la Sala] De acuerdo con lo anterior, las adiciones presupuestales y que servirán de base para abrir créditos adicionales o para aumentar los existentes, necesariamente deben ser tramitadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno “porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó” 4.
Trasladado lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último ejercer directamente una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal; salvo en 4 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 16 de octubre de 2014. Rad. 66001-23-33-000-2013-00222-01(PI) 8 aquellos casos en que la ley expresamente lo autorice. Así por ejemplo, la Ley 2056 de 2020 "Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del sistema general de regalías", sobre la incorporación de recursos del SGP, señala: “ARTÍCULO 160.
Incorporación de recursos. Los beneficiarios de asignaciones directas y compensaciones deberán incluir en un capítulo presupuestal independiente los recursos que reciban por este concepto, mediante decreto expedido por el Gobernador o Alcalde o quien haga sus veces, una vez aprobado el proyecto respectivo y previa su ejecución. Los ejecutores de proyectos de inversión deben incorporar los recursos del Sistema General de Regalías en un capítulo presupuestal independiente, mediante Decreto del Alcalde o Gobernador de la entidad territorial o acto administrativo del jefe de la entidad pública, con ocasión de la aprobación del proyecto por parte de la instancia correspondiente.
En el caso de ser entidad beneficiaria y ejecutora solo deberá incorporar los recursos en un capítulo presupuestal independiente, una única vez. Para el caso de recursos de la asignación de Ciencia Tecnología e Innovación, de ser designado un ejecutor de naturaleza jurídica privada, este deberá incorporar los recursos del Sistema General de Regalías en un capítulo presupuestal independiente mediante acta de la junta o asamblea o el órgano que haga sus veces.
Para el caso de los Esquemas Asociativos Territoriales (AET), a los que se refiere el parágrafo segundo del artículo 33 de la presente Ley, deberán incorporar los recursos del Sistema en un capítulo presupuestal independiente mediante Acuerdo de la Junta o Consejo directivo, cuando sean designados como entidad ejecutora. ´ El Decreto 826 de 2020 "Por el cual se adiciona y modifica el Decreto 1082 de 2015 en lo relacionado con el pago a destinatario final del Sistema General de Regalías y se dictan otras disposiciones" señala:
ARTÍCULO 20. Modifíquese el artículo 2.2.4.1.2.7.4. del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, el cual quedará así:
ARTÍCULO 2. 2.4.1.2.7.4. Ejecución del capítulo de regalías del presupuesto de las entidades territoriales. En aplicación del artículo 96 de la Ley 1530 de 2012, las entidades territoriales beneficiarias de asignaciones directas, 40% del Fondo de Compensación Regional y recursos excedentes del FONPET y las entidades territoriales designadas como ejecutoras de un proyecto, incorporarán al presupuesto bienal que se encuentre en ejecución, mediante decreto expedido por el alcalde o gobernador, el monto de los recursos de los proyectos de inversión aprobados por el OCAD o la entidad habilitada, que correspondan a la bienalidad del Sistema General 9 de Regalías.
Igualmente, las entidades territoriales a quienes se les asignen recursos para el fortalecimiento de las oficinas de planeación o las secretarías técnicas de los órganos colegiados de administración y decisión incorporarán estos recursos al presupuesto que se encuentre en ejecución, mediante decreto expedido por el alcalde o gobernador.
Las adiciones, modificaciones, reducciones, aplazamientos y en general las operaciones presupuestales correspondientes a partidas del Sistema General de Regalías del capítulo de regalías dentro de los presupuestos de las entidades territoriales se harán por decreto del alcalde o gobernador, y se soportarán, en lo pertinente, en decisiones previamente adoptadas por el OCAD o las entidades habilitadas.
La entidad territorial deberá adquirir compromisos hasta por la totalidad de recursos aprobados por el OCAD o las entidades habilitadas para los proyectos de inversión que estén incorporados al presupuesto de la entidad, para lo cual la autoridad correspondiente en dicha entidad expedirá el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal a través del Sistema de Presupuesto y Giro de Regalías (SPGR), que garantiza la existencia de la apropiación en el presupuesto para atender el compromiso que se pretende adquirir”.
El anterior inciso aplica también para las entidades que son designadas como ejecutoras por el OCAD que no sean entidades territoriales o por la entidad habilitada”. (Se resalta) Por otra parte, el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 que consagra las funciones a cargo de los alcaldes, señaló que es una de ellas: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”.
(Se resalta) De acuerdo al marco normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que: i) a nivel municipal, corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; ii) la competencia para adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto es exclusiva del Concejo a iniciativa del Alcalde y, en consecuencia, iii) al Alcalde le está vedado adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto directamente, salvo, las excepciones contempladas, entre otras en el artículo 160 de la Ley 2056 de 2020 y el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012; iv) si el Gobierno Municipal considera necesario que se adicionen o incorporen ingresos al presupuesto aprobado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto 10 de acuerdo respectivo, pues tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad; y v) si bien no hay norma expresa que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política. 3.2.
Principio de anualidad del presupuesto El principio de anualidad del presupuesto ha sido consagrado en el artículo 346 de la Constitución Política respecto de su aprobación, así: Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura.
El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones. El artículo 8.º inciso 1 de la Ley 819 de 2003 consagra el principio de anualidad en lo referente a la ejecución, en los siguientes términos: “Artículo 8. Reglamentación a la programación presupuestal.
La preparación y elaboración del presupuesto general de la Nación y el de las Entidades Territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente”.
El Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, señala el principio de anualidad del presupuesto, así: “ARTÍCULO 12. Los principios del sistema presupuestal son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la 11 especialización, la inembargabilidad, la coherencia macroeconómica y la homeóstasis (L. 38/89, art. 8;
L. 179/94, art. 4).
ARTÍCULO 14. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción (L. 38/89, art. 10)”. De acuerdo a lo anterior, el principio de anualidad, se justifica en la importancia de la representación popular a través del Congreso, las asambleas y los concejos en la aprobación de los gastos contenida en el presupuesto y el control en la eficiencia del gasto.
No obstante, el principio de anualidad presenta excepciones, que se clasifican en dos categorías en razón del ámbito de aplicación; así, están - las que se refieren a la aprobación anual del presupuesto y - las que se refieren a la ejecución anual del presupuesto. Entre las primeras se encuentran las denominadas adiciones presupuestales, que son inclusiones de mayores ingresos o de mayores gastos al presupuesto, como por ejemplo; las adición presupuestal del superávit; de los recursos de balance y los mayores valores recaudados en los recursos propios; en razón de que estos recursos aparecen en virtud del cierre fiscal.
Por otra parte, los gastos extraordinarios que deba ejecutar una entidad y que no tengan soporte en las partidas presupuestales previamente aprobadas también deberán hacerse mediante adición presupuestal. El superávit fiscal es el valor positivo que resulta de la diferencia entre los mayores ingresos corrientes, los recursos de capital y los desembolsos del crédito, al cierre de la vigencia fiscal anterior.
Frente a los recursos del balance es pertinente indicar que, en virtud del principio de anualidad, los saldos disponibles que quedaron a 31 de diciembre de cada año pasan a ser “recursos del balance” y forman parte de los “recursos de capital”; al respecto el referido Decreto 111 de 1996, señala: “ARTÍCULO 31. Los recursos de capital comprenderán: los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional, y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas 12 las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.
PARÁGRAFO. Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo (L. 38/89, art. 21; L. 179/94, arts. 13 y 67)”. De acuerdo con lo anterior, los recursos de balance son aquellos que no se gastaron en la vigencia fiscal anterior, y se adicionan a la vigencia fiscal siguiente y hacen parte de los recursos de capital del presupuesto.
Los recursos propios de las entidades territoriales son los rendimientos que provienen de la explotación de los bienes que son de su propiedad exclusiva o las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes tributarias - impuestos, tasas y contribuciones - propias. En estos eventos, se habla de fuentes endógenas de financiación.5 4.
Análisis sustancial del caso La Gobernación de Caldas afirma que, el Acuerdo 05 del 5 de marzo de 2024 expedido por el Concejo de Marmato, es inválido por cuanto se da la facultad al Alcalde para modificar, adicionar, acreditar, contra acreditar y crear rubros en el presupuesto de rentas y gastos e inversión, con: i) el superávit fiscal, variando así las cuantías o montos globales, el cual debía presentarse mediante Proyecto de Acuerdo al Concejo por parte del Ejecutivo para su discusión y aprobación; ii) los recursos de balance, de manera amplia y general, variando las partidas globales, el cual debía presentarse mediante Proyecto de Acuerdo al Concejo por parte del Ejecutivo para su discusión y aprobación; y iii) con los mayores valores recaudados en fuentes de recursos propios, facultad que corresponde exclusivamente al Concejo.
El municipio de Marmato señala que el Acuerdo 005 de 2024 otorga facultades pro tempore debidamente determinadas al Alcalde de Marmato, por lo que no puede hablarse de una autorización total y permanente en cabeza de este para modificar cualquier aspecto del presupuesto, excediendo la delegación efectuada por el Concejo Municipal; lo que permite establecer que se cumple con la interpretación realizada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Al respecto, la Sala encuentra acreditado que, el Concejo de Marmato aprobó el Acuerdo 05 del 5 de marzo de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE MANERA PRO TEMPORE PARA MODIFICAR, ADICIONAR, ACREDITAR Y CONTRA ACREDITAR Y CREAR RUBROS EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS E INVERSIONES DEL MUNICIPIO DE 5 Corte Constitucional Sentencia C-219 de 1997.
M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz 13 MARMATO CALDAS PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2024”; en el cual se dispuso: “ARTICULO PRIMERO: AUTORÍCESE al Alcalde Municipal de Marmato (Caldas) para que de manera PRO TEMPORE, por única vez en el mes de marzo pueda MODIFICAR, ADICIONAR, ACREDITAR, CONTRA ACREDITAR Y CREAR RUBROS EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE MARMATO CALDAS PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2024”, por los siguientes conceptos: a) Dar cumplimiento a los Documentos Conpes dictados por el Gobierno Nacional b) Aprovechar el superávit fiscal, los recursos del Balance y los mayores recaudados en fuentes de recursos propios PARAGRAFO: Las adiciones y traslados presupuéstales que se realicen en virtud de la presente autorización deberán cumplir en todo momento con los requisitos que sobre el tema establece el Decreto 111 de 1996 y el Estatuto del Presupuesto Municipal adoptado mediante acuerdo No. 062 del año 2018 en sus artículos 90, 91 y por ser una facultad pro témpora solo se podrá realizar en el mes de marzo para los temas descritos en el numeral a y b del presente artículo.
ARTÍCULO SEGUNDO: El ejecutivo Municipal en coordinación con la Secretaría de Hacienda informará y dará a conocer al Concejo Municipal todos los movimientos los ajustes que se efectúen al presupuesto en virtud de esta autorización, de manera inmediata a la modificación del presupuesto.
ARTÍCULO TERCERO: Las facultades que se otorgarán en el presente acuerdo tendrán vigencia a partir del primero (1) de marzo de 2024 hasta el treinta y uno (3' de marzo de 2024 y solo podrán realizase por una sola vez.
ARTÍCULO CUARTO: presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción publicación y deroga toda norma que le sea contraria”. De acuerdo con lo anterior, en el articulo primero del referido Acuerdo se faculta de manera temporal al Alcalde para: modificar, adicionar, acreditar, contra acreditar y crear rubros en el presupuesto de rentas, gastos e inversión de la vigencia fiscal 2024, para aprovechar el superávit fiscal, los recursos de balance, y los mayores valores recaudados en fuentes de recursos propios.
El verbo rector incorporar, hace referencia a: 1. Incorporar rentas al presupuesto departamental (crear nueva renta) o 2. Incorporar apropiación que no estaban prevista en el presupuesto (créditos extraordinarios). El verbo rector adicionar hace referencia a: 3. Adicionar rentas del presupuesto (aumentar una renta ya aprobada); o 4. Adicionar una apropiación ya aprobada (aumentar una partida ya aprobada a través de un crédito suplemental). 14 En el verbo rector modificar puede subsumir las operaciones que se derivan de los verbos “incorporar” y “adicionar” descritas previamente.
Estas operaciones tendrían los siguientes efectos: 5. Modificar los montos máximos de las rentas (consecuencia de las operaciones 1 y 3), debido a que se incorpora una nueva renta o se adiciona una ya existente Esto impacta el monto global de las rentas. 6. Modificar los montos máximos de las apropiaciones, (consecuencia de la operación 2 y 4), debido a que se incorpora una nueva apropiación o se aumenta una ya existente.
Esto impacta el monto global de las apropiaciones. 7. Modificar la destinación del gasto entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma. (consecuencia de la operación 8).6 El verbo rector “Efectuar traslados presupuestales” hace referencia a: 8. Traslados que alteren la destinación entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma definida previamente por el Concejo.
El verbo rector “Crear rubros presupuestales” es la consecuencia de las operaciones correspondientes a la incorporación (operaciones 1 y 2). Desde la perspectiva de las rentas, la incorporación de una nueva renta, y desde la perspectiva del gasto la incorporación de una apropiación que no estaba prevista en el presupuesto. Por su parte, las operaciones de adición 3 y 4 no crean un rubro presupuestal independiente.7 Como se explicó en los fundamentos jurídicos, algunas operaciones pueden ser adelantadas directamente por el Ejecutivo.
De manera que, el Alcalde cuenta con la facultad para ejercer las operaciones directamente como son: - la incorporación y la adición de rentas que se derivan, entre otras, de recursos provenientes del Sistema General de Regalías (artículo 160 Ley 2056 de 2020); y de entidades del Estado o de Cooperación Internacional que tengan por objeto cofinanciar proyectos (artículo 29 de la Ley 1551 de 2012); - la incorporación y adición de apropiaciones que correspondan a la asignación del gasto de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías; y de entidades del Estado o de Cooperación Internacional que tengan por objeto cofinanciar proyectos; - los traslados presupuestales, que mantengan la destinación definida por el Concejo entre funcionamiento, servicio de la deuda, programa y subprograma; y - las operaciones de distribución presupuestal, esto es, de recursos en el marco de la partida aprobada por el Concejo.
Ahora, de la lectura del artículo 1º del Acuerdo 60 del 5 de diciembre de 2023 se observa que, se autorizó en forma general y abstracta al Alcalde para modificar, adicionar, acreditar, contra acreditar y crear rubros en el presupuesto de rentas, gastos e inversión de la vigencia fiscal 2024, para dar cumplimiento a los Documentos Conpes y para aprovechar el superávit fiscal, los recursos de balance, y los 6 Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 2023.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Pág. 24 7 Ibidem. 15 mayores valores recaudados en fuentes de recursos propios, sin ninguna especificidad o concreción, lo que conllevaría a que, se genere la posibilidad de afectar las partidas globales definidas previamente en el presupuesto aprobado por el Concejo y además, se desconozca la regla de competencia exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde, para efectuar este tipo de modificaciones.
Además, en cuanto a los recursos de balance, es decir, aquellos que no se gastaron en la vigencia fiscal anterior, y que se deben adicionan a la vigencia fiscal siguiente el Concejo tampoco puede desprenderse de las facultades de controlar que estos recursos sean debidamente aplicados en el presupuesto. Aunado a lo anterior, si bien no hay norma expresa que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al Ejecutivo Municipal para realizar modificaciones y operaciones al presupuesto global, tal prohibición deriva entre otros, de los artículos 82 y 83 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 347 de la Constitución. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 20238, señaló: "Además, la exigencia de que la alteración de las rentas sea aprobada, por regla general, por una corporación pública de elección popular desarrolla el principio de legalidad del presupuesto y pretende que se garantice el principio democrático, con el fin de que la alteración de las fuentes de ingresos sea objeto de discusión y aprobación por un órgano plural, representativo de diferentes visiones y en el marco de un proceso participativo.
En síntesis, en relación con la identificación y aprobación de las rentas también opera el principio de legalidad, con las excepciones descritas en los fundamentos 31, 42 y 43, razón por la que la facultad de delegación asambleas-gobernadores sobre la alteración de las rentas es inconstitucional. En efecto, esa facultad sacrifica el espacio de deliberación democrática sobre uno de los elementos esenciales del presupuesto y del que depende la efectiva realización del gasto público”.
(Se resalta). 5. Conclusión Colofón de lo expuesto, el Acuerdo 05 de 2024, expedido por el Concejo de Marmato es inválido toda vez que, no procedía la autorización general al alcalde para modificar, adicionar, acreditar, contra acreditar y crear rubros en el presupuesto de rentas, gastos e inversión de la vigencia fiscal 2024, pues ello conllevaría a que, se genere la posibilidad de afectar la partida global definida previamente en el presupuesto aprobado por el Concejo y que además se desconozca la regla de competencia 8 En la que se declararon inexequibles el numeral 5 del artículo 19 y el numeral 50 del artículo 119 de la Ley 2200 de 2022 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos” 16 exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde, para efectuar este tipo de modificaciones.
En consecuencia, prosperan los cargos propuestos por la gobernación de Caldas, por lo que se declarará su invalidez. En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA Primero: Declarar la invalidez del Acuerdo 05 del 5 de marzo de 2024, expedido por el Concejo de Marmato, “POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL ALCALDE MUNICIPAL DE MANERA PRO TEMPORE PARA MODIFICAR, ADICIONAR, ACREDITAR Y CONTRA ACREDITAR Y CREAR RUBROS EN EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y GASTOS E INVERSIONES DEL MUNICIPIO DE MARMATO CALDAS PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 2024”.
Segundo: Comuníquese esta determinación señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo y al alcalde de Marmato - Caldas. Tercero: Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Por la Secretaría háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 39 de 2024.
NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado Firmado electrónicamente AUGUSTO RAMON CHÁVEZ MARÍN Magistrado