REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Sentencia No. 075 Manizales, tres (03) de mayo de dos mil veinticuatro (2024). RADICADO: 17-001-23-33-000-2023-00221-00 NATURALEZA: Protección de los derechos e intereses colectivos ACCIONANTE: Personería Municipal de Aguadas ACCIONADOS: Empresa para el Desarrollo Territorial – Proyecta Departamento para la prosperidad Social (DPS) Municipio de Aguadas Se dicta sentencia en el proceso de la referencia. I. Antecedentes 1.
Demanda El Personero municipal de Aguadas solicita se declare que las demandadas han incurrido en una acción u omisión que amenaza, vulnera y pone en alto riesgo los derechos colectivos, especialmente a: “(i) la seguridad pública; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (ii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
(iii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente…”. Por lo tanto, solicita se les ordene: “realizar los trámites necesarios para la reanudación del contrato de obra de infraestructura vial denominada “REPOSICIÓN DE CAPA DE PAVIMENTO DEL PUEBLITO VIEJO DEL MUNICIPIO DE AGUADAS”; … realizar la terminación de las obras de pavimentación y sus obras complementarias, informando en detalle los trámites pertinentes, anexando el nuevo cronograma de obras con la fecha de entrega”. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 2 Como fundamento de su solicitud señala que, mediante el contrato 501 FIP de 2021, el Departamento de Prosperidad Social -en adelante DPS-, contrató a la Empresa Proyecta, para intervenir la vía que conduce a la zona del “pueblito viejo” del municipio de Aguadas, ello, gracias a que el ente territorial hizo parte del proyecto del DPS con una obra de infraestructura vial denominada “reposición de capa de pavimento del pueblito viejo del municipio de Aguadas”; que para abril de 2022 se iniciaron las obras por el contratista elegido por Proyecta, hasta diciembre de ese año, sin que a la fecha de presentación de la demanda se hayan reanudado las obras, a pesar de las múltiples peticiones realizadas antes las entidades demandadas por el actor popular e incluso por la misma comunidad.
Destacó que por el sector confluye población de especial protección como adultos mayores, personas en condiciones de discapacidad y menores de edad, quienes se han visto perjudicados por no poder circular por la vía inconclusa o por los andenes; que ante una emergencia no sería posible el ingreso del carro de bomberos o una ambulancia; además, por la falta de pavimentación las aguas lluvias se han ido filtrando en los cimientos de las viviendas aledañas, ocasionando inundaciones y humedades en dichas viviendas. 2.
Contestación de las accionadas 2.1. Municipio de Aguadas1 Se opuso a las pretensiones de la parte actora; manifestó que no es la entidad ejecutora de los recursos del contrato de obra que se ha denunciado ni fue quien apropió los recursos con esta finalidad; adujo que sólo presentó y gestionó un proyecto de infraestructura ante el DPS desde 2020 y fue desde allí que se planeó su desarrollo a través de convenio interadministrativo entre el DPS y Proyecta, y en ese sentido aclaró que son la parte contratante y ejecutante de las obras las llamadas a responder.
Informó que la administración municipal no ha sido ajena a la problemática que se ha presentado en el sector, que se ha reunido en varias oportunidades con la comunidad, pero que sólo hasta el pasado mes de septiembre tuvo conocimiento 1 Expediente Samai archivo: “58RECEPCIONDEME_CONTESTAMP_CONTESTACIONMUNICIPI(.PDF) NROACTUA 27”. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 3 de la terminación del convenio entre el DPS y Proyecta, así como de algunas investigaciones que existen sobre el mismo y su ejecución, razón por la cual no pueden intervenir la vía so pena de interferir en el desarrollo de las actuaciones de los organismos de control.
Así, propuso las excepciones que tituló “INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS POR PARTE DEL MUNICIPIO DE AGUADAS” y “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MUNICIPIO DE AGUADAS – CALDAS”. 2.2. Departamento para la Prosperidad Social2 Se opuso a las pretensiones de la parte actora, frente a los hechos manifestó que, el único responsable de desarrollar la maduración, contratación y ejecución de las obras hasta su entrega a satisfacción del proyecto denominado “Reposición de capa de pavimento del Pueblito Viejo del municipio de Aguadas” es la Empresa Proyecta, de acuerdo con lo pactado en el contrato de gerencia integral 501 FIP de 2021.
Informó que “Proyecta” suscribió el contrato de obra 037 de 2021 con el Consorcio San Juan y asignó la interventoría a Ingenieria & Futuro S.A.S, a través del contrato 010 de 2022. El contrato de obra inició el 08 de febrero de 2022 y de acuerdo con el último informe de interventoría del 05 de noviembre de 2022, el contrato se encuentra suspendido y llegó a una ejecución del 55,2%.
Consideró que la terminación de las obras iniciadas es competencia de la empresa contratada para tal fin, en virtud del contrato señalado. Además, aclaró que el contrato terminó de manera anticipada por un supuesto incumplimiento de “Proyecta” y que el contrato se encuentra inmerso en una investigación penal y por lo tanto, las obras quedaron inconclusas y no pueden ser terminadas hasta tanto se den los respectivos fallos en el aspecto penal y en lo derivado en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así las cosas, propuso las excepciones que tituló “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, “FALTA DE INDIVIDUALIZACIÓN Y PRUEBA DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS PRESUNTAMENTE CAUSADOS EN EL MARCO DE LAS DISPOSICIONES 2 Expediente Samai archivo: “45CONTESTACIONDEMANDADNPPDF(.PDF) NROACTUA 21”. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 4 CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE REGULAN LAS ACCIONES POPULARES”, “AUSENCIA DE MATERIAL PROBATORIO QUE COMPROMETA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL” e “INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL”. 2.3.
Empresa Para el Desarrollo Territorial – Proyecta: Presentó contestación de forma extemporánea. 3. Audiencia de Pacto Se celebró el 19 de marzo de 2024 y se declaró fallida por falta de acuerdo entre las partes. 4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Publico 4.1. Parte demandante Guardó silencio en esta etapa. 4.2.
Empresa Para el Desarrollo Territorial - Proyecta Refirió que no es la entidad responsable directa del estado de la obra, ya que cumplió sus obligaciones al seleccionar un contratista para llevar a cabo la pavimentación. Esto demuestra que la acción de Proyecta fue diligente y conforme a las disposiciones contractuales contenidas en el convenio 501 del 2021 suscrito con el DPS.
En segundo lugar, manifestó que la falta de pagos al contratista se derivó directamente de la falta de autorización por parte del ordenador del Gasto, y que ese hecho es evidencia clara de la dependencia de Proyecta respecto a la autorización de pagos del DPS, para avanzar con la obra. 4.3. Municipio de Aguadas Sostuvo que la parte actora no refirió al municipio de Aguadas como responsable de la vulneración de los derechos colectivos, ello por cuanto considera que el ente territorial, no tiene nada que ver con la ejecución de las obras, las cuales señaló 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 5 como responsable a la empresa Proyecta y al DPS por ser quien asignó los recursos para su realización. Por lo anterior, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no existen pruebas que indique la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda. 4.4.
Departamento para la Prosperidad Social Sostuvo que la entidad no es la llamada a responder por los hechos atribuidos en la demanda, por considerar que no es la entidad competente encargada de adelantar los procesos pre-contractuales y de selección necesarios para contratar y ejecutar las obras consistentes en la construcción de la etapa final y obras requeridas para la puesta en funcionamiento de la vía y capa de pavimento del Pueblito Viejo del Municipio de Aguadas.
Señaló que si bien suscribió el convenio No. 501 del 26 de agosto de 2021 con la empresa Proyecta, el mismo no pudo continuarse ejecutando debido al incumplimiento de las obligaciones contraídas por la empresa contratista. De otra parte, señaló que el DPS debe ceñirse a ejecutar las funciones establecidas por el Decreto 2094 de 2016, por lo cual reiteró la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta en la contestación a la demanda.
Por lo expuesto solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, en especial aquellas encaminadas a atribuir responsabilidad en cabeza del DPS. 4.5. Concepto Ministerio Público Señaló que en el presente asunto, se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, como también de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, ante la falta de ejecución de las obras públicas correspondientes al proyecto de infraestructura vial. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 6 Por lo anterior indicó que, se debe declarar la responsabilidad del DPS, por la vulneración de los derechos colectivos; así mismo, concurren los presupuestos para impartir las órdenes tendientes a la protección de los derechos de la colectividad, las cuales deben ser cumplidas por las accionadas en el marco de sus competencias constitucionales y legales.
II. Consideraciones 1. Problemas jurídicos De conformidad con la demanda y su contestación, se centran en determinar: ¿Existe una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos del goce del espacio público, a la realización de las construcciones y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, teniendo en cuenta el estado de la vía que conduce al “pueblito viejo” del municipio de Aguadas? En caso afirmativo: ¿La vulneración y/o amenaza de los derechos colectivos, se debe a la acción u omisión de las entidades demandadas? Si es así: ¿Cuáles son las medidas que se deben adoptar para hacer cesar la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos? 2.
Primer problema jurídico Para su resolución se analizará: i) el núcleo esencial y alcance de los derechos colectivos invocados; ii) los hechos probados y iii) el análisis del caso concreto. 2.1. Núcleo esencial y alcance de los derechos colectivos invocados De acuerdo con la demanda, los derechos colectivos invocados son los siguientes: 2.1.1.
El derecho al goce del espacio público El artículo 82 de la Constitución establece que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con lo anterior, el Decreto 1504 de agosto 4 de 1998, “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”, sobre el espacio público y su destinación 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 7 señala en su artículo primero que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”. Con respecto al concepto de espacio público el artículo 5 de la Ley 9ª de 1989, prevé: “Artículo 5° Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
“Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, […], y en general, todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.” El artículo 674 del Código Civil sobre los bienes públicos y de uso público, señala: “Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio”. Acerca de la utilización del espacio público, la Corte Constitucional se ha pronunciado en el siguiente sentido: “En cuanto al espacio público, no es cierto que constituya un derecho constitucional fundamental, pues su ubicación dentro del cuerpo de la Carta Política, la relación que guarda con el interés general y el hecho de no ajustarse a ninguno de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional para tenerlo por fundamental, claramente sugieren la idea de que se trata de un derecho constitucional colectivo y del ambiente, que se desprende de la obligación del Estado colombiano de velar por la integridad del espacio público y su destinación al uso 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 8 común […] En principio, el uso del espacio público, en tanto derecho constitucional de carácter colectivo, solamente puede protegerse por vía de acciones populares”3.
Dentro de este marco, la competencia para la conservación, mantenimiento y pavimentación de las vías se encuentra definida en la Ley 105 de 1993, ley que se encarga de redistribuir competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, y que en su artículo 17 establece la competencia en cabeza de los municipios respecto de las vías urbanas, suburbanas y terciarias, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
17. INTEGRACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA DISTRITAL Y MUNICIPAL DE TRANSPORTE. Hace parte de la infraestructura distrital municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de acuerdo con la participación que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos le sean transferidos.” Regulación que concuerda con el artículo 1 del Decreto 1504 de 1998, que señala la obligación del Estado, y determina la competencia de los municipios, así: “Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.
En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”. Por su parte, la Ley 1551 de 2012 que en su artículo 6 modifica el artículo 3 de la Ley 136 de 1994 referente a las funciones de los municipios y establece en el numeral 3 la de: “Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.
Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal”. Así las cosas, no hay duda sobre la naturaleza del derecho colectivo y la obligación constitucional y legal que le asiste al Estado para brindar protección a 3 Corte Constitucional, Sentencia T-537 de 1997.
M.P.: Fabio Morón Díaz. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 9 los bienes de uso público, que para el caso sub examine corresponde a las calles, calzadas, separadores, carriles, los cuales constituyen el espacio público y por tanto, el Estado tiene la obligación de resguardar y preservar su cabal funcionamiento y uso común. 2.1.2.
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado este derecho implica “(…) la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo (…)”.4 Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como progresa y se desarrolla una determinada población, asentada en una determinada entidad territorial, bien sea en sus zonas urbanas o rurales, con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. En efecto, el Consejo de Estado5 ha manifestado al respecto que: “(…) el derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir”. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.
No. AP-2005-00901. CP: Mauricio Fajardo Gómez. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 19 de noviembre de 2009, CP: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación Número: 17001-23-31-000-2004-01492-01(AP). 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 10 En ese orden de ideas, la jurisprudencia de la alta corporación de lo contencioso administrativo ha concluido que la vulneración al derecho colectivo de la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de calidad de vida de los habitantes “implica que las autoridades públicas y/o los particulares desconozcan la normativa en materia urbanística y usos del suelo”.6 2.1.3.
El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Se encuentra consagrado en el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, y está orientado “a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio” 7.
Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.
De ahí que, el Consejo de Estado haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”8. Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos 6 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 1 de noviembre de 2019, CP: Hernando Sánchez Sánchez, Radicación Número: 68001-23-31-000-2012-00104-02 (AP). 7 Consejo de Estado, Sección Primera.
C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 26 de marzo de 2015. Rad.: 15001-23- 31-000-2011-00031-01 8 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 11 ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva y también reactiva que instaura como estándar de sus actuaciones.
“Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”.9 2.2. Análisis del caso concreto El demandante señala que, se encuentran vulnerados los derechos a “(i) la seguridad pública; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(ii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; (iii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente”, por cuanto, debido al estado en que se encuentra la vía, se impide la circulación peatonal y vehicular; que en el sector confluye población de especial protección como adultos mayores, personas en condiciones de discapacidad y menores de edad; ante una emergencia no sería posible el ingreso del carro de bomberos o una ambulancia; además, por la falta de pavimentación las aguas lluvias se han ido filtrando en los cimientos de las viviendas aledañas, ocasionando inundaciones y humedades en dichas viviendas.
Ni el municipio de Aguadas ni el DPS niegan la existencia de la situación de amenaza y vulneración de los derechos colectivos señalada por el demandante, pues se limitan a señalar que no son los responsables de dicha afectación. Respecto de la vulneración de los derechos colectivos se encuentra acreditado que: -. El DPS suscribió el Convenio 501 FIP del 26 de agosto de 202110 con la Empresa para el Desarrollo Territorial – Proyecta, cuyo objeto era: “REALIZAR LA GERENCIA INTEGRAL A LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIAL CON EL PROPÓSITO DE APORTAR A LA 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010.
C.P. María Elizabeth García González. Rad. 2005-01449-01(AP). 10 Consecutivo, “017AnexosTraslado “; “CONTRATO No, 501 FIP PROYECTA” 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 12 INCLUSIÓN SOCIOECONÓMICA, LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA, LA CONSOLIDACIÓN DE TERRITORIOS Y LA GENERACIÓN DE ESPACIOS PARA LA REINTEGRACIÓN, ESTABILIZACIÓN Y RECONCILIACIÓN SOCIAL EN EL MARCO DE LA CONVOCATORIA No. 001 DEL 2020 Y LA REACTIVACION ECONÓMICA.
En dicho contrato se pactó como obligaciones de la gerencia integral -entre otras, la de: “11. Dar inicio a la estructuración de los procesos contractuales a que haya lugar dentro de los siete (7) días calendarios siguientes al cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato, de conformidad con la normativa aplicable a los mismos y según el cronograma de actividades propuesto por la GERENCIA INTEGRAL”11 -.
Según el “Formato Informe Semanal de Interventoría” del 8 de noviembre de 2022, Proyecta en virtud del contrato antes referido, suscribió el contrato de obra 037 de 2021 con el contratista Consorcio San Juan, cuyo objeto era la “Reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo Municipio de Aguadas-Caldas”12, con fecha de inicio el 7 de febrero de 2022 y fecha estimada de terminación, el 16 de noviembre del mismo año y por valor de $1.460.879.916. -.
El municipio de Aguadas mediante oficio D.A. 1000-015 del 21 de enero de 202313, solicitó información a la Empresa para el Desarrollo Territorial-Proyecta respecto del “estado del proyecto denominado “REPOSICIÓN DE LA CAPA DE PAVIMENTO DEL PUEBLITO VIEJO DEL MUNICIPIO DE AGUADAS”, en el que señaló: “…producto del sin número de quejas y peticiones que se han recibido en la Alcaldía Municipal por parte de la comunidad, quienes esperan con añoranza la culminación de las actividades que se iniciaron en el mes de abril del año pasado, por medio del presente requerimos a la empresa Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío para que informen a esta entidad el estado actual del contrato convenido para realizar el proyecto en mención, ya que en diferentes visitas que se han realizado en el sitio por personal de la Alcaldía las mismas se encuentran en las mismas condiciones desde hace tres (03) meses aproximadamente, generando esto mayores afectaciones e incomodidad a la población. 11 Idem.
Pág. 9 12 Consecutivo “49” del expediente digital. 13 Consecutivo “3”, pág. 7-11 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 13 Por otra parte, es importante reiterar la premura que se tiene en el sitio con el avance de las actividades de conformación de la capa de rodadura y andenes, ya que como ha se mencionó en el oficio D.A 1000-059 "Es importante aclarar, además, que si bien el Municipio tiene un plazo estimado de cuatro (4) meses para la ejecución de las obras de reposición de las redes de acueducto y alcantarillado, este se encuentra supeditado al avance de las obras en la reposición de la capa de rodadura", la colocación de las tapas de las cajas de acueducto se debe realizar al momento del vaciado de los andenes para realizar en debida forma dicho proceso constructivo y así garantizar las actividades ejecutadas, además del riesgo que representa la presencia de estas cajas sin sus tapas para los transeúntes.
A continuación, se presentan algunas actividades que permiten evidenciar el avance de la obra: 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 14 -. La anterior petición, fue reiterada por el municipio de Aguadas, por medio oficio D.A. 1000-052 del 15 de marzo de 202314, ello ante la falta de respuesta por parte de la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío. -.
El Personero de Agudas solicitó a Proyecta información sobre la ejecución del contrato, quien respondió: “Como es de público conocimiento, el Contrato de Obra Nº 037 del 2021 celebrado entre la Empresa para el Desarrollo Territorial - Proyecta y el Consorcio San Juan se celebró con ocasión a la gerencia Integral contratada entre PROYECTA y el Departamento de Prosperidad Social (Contrato 501 FIP) (…) Esa demora en la aprobación de las maduraciones de los proyectos por parte de Prosperidad Social dio como resultado que los avances de obra no se pudieran ir pagando en la medida que fueran ocurriendo, lo que generó que los contratistas de obra se vieran afectados económicamente hablando, por tal motivo fueron suspendidas las obras contratadas hasta que se superara dicha circunstancia. Ahora, actualmente Prosperidad Social de manera arbitraria y unilateral decidió no continuar con la ejecución del Contrato 501 FIP, aun cuando están pendientes de pago tantas obras con sus respectivas Interventorías.
De acuerdo a lo anteriormente mencionado, la Empresa para el Desarrollo Territorial - PROYECTA espera que usted como personero municipal comprenda la situación jurídica que actualmente afecta el contexto del proyecto vial denominado "Reposición de capa de pavimento del pueblito viejo del Municipio de Aguadas", y en ese sentido acepta las razones jurídicas y de fondo que han llevado a que este proyecto se encuentre suspendido y que el mismo no podrá reanudarse hasta tanto no se superen los hechos aquí descritos.” 15 (Se destaca) -.
El Personero de Agudas solicitó al DPS información sobre la ejecución del contrato, y este por medio de oficio del 10 de octubre de 202316 informó: 14 Consecutivo “3_ED_003ANEXOS(.pdf)”, pág. 13-16 15 Consecutivo “3_ED_003ANEXOS”, del expediente electrónico pág. 67-68 16 Consecutivo “53” expediente digital 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 15 “1.
Que según lo informado por el Supervisor del Convenio Gerencia Integral 501 de 2021 por el cual la empresa Proyecta era la encargada de ejecutar el proyecto "REPOSICIÓN DE LA CAPA DE PAVIMENTOS DEL PUEBLITO VIEJO DEL MUNICIPIO DE AGUADAS CALDAS", este fue suspendido el 4 de agosto del 2021 (sic) y finalizado el 20 de septiembre de 2023 por el cumplimiento del plazo de ejecución, ahora bien las razones por las cuales fueron suspendidos los trabajos de obra deben ser consultadas con la empresa mencionada y a la que también fue enviada la presente solicitud.
Así mismo este despacho se permite informar que por el momento no existe una solución provisional para las obras inconclusas mencionadas en su petición. 2. Ahora bien respecto a esta petición esta oficina se permite informar que a corto plazo no es posible la terminación de la obra mencionada ni se cuentan con los recursos que puedan financiar su terminación, no obstante es importante mencionar que se encuentra en consultas internas institucionales con el fin de dar solución a la problemática expuesta en su petición.” (Se destaca) -.
La Secretaría de Planeación del municipio de Aguadas, por medio de oficio S.P.2000-088 del 21 de marzo de 202417, atendiendo prueba de oficio decretada por el Tribunal, informó: “(…) Que mediante contrato de Obra 1420.10.1.06 DE 2022, El Municipio realizó la Reposición de redes de acueducto y alcantarillado en la calle 17 sector Alto de la Virgen zona urbana del municipio de Aguadas, Caldas.
Este contrato fue ejecutado en un 100% y recibido a satisfacción según acta de liquidación Luego de realizadas las obras se inició con el Contrato “REPOSICIÓN DE LA CAPA DE PAVIMENTO DEL PUEBLITO VIEJO DEL MUNICIPIO DE AGUADAS” Contrato de Gerencia Integral N° 501 de 2021, Contratado por el 17 Consecutivo “80” expediente digital 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 16 Departamento para La Prosperidad Social DPS, quien adjudicó a la empresa PROYECTA QUINDIO.
En este Contrato de Obra, La Alcaldía Municipal no realizo la contratación de obra, ni la contracción de la Interventoría, estas estuvieron a cargo del DPS. Estado actual de la via: La capa de rodadura existente de la vía, consistía en adoquines en concreto, con el proyecto se planteó una capa de rodadura en concreto hidráulico, en toda la longitud del proyecto.
Como se puede apreciar en las fotografías, la vía se encuentra en material original, nivel de subrasante, sin ningún tipo de nivelación, ni de adecuación para recibir el material granular tipo subbase o base, adicionalmente se puede ver claramente que las zanjas que se realizaron para la reposición de las líneas de acueducto y alcantarillado no fueron debidamente compactadas, ya que con el pasar de los días 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 17 y los meses sufrieron asentamientos considerables, por otra parte algunas obras del sistema de alcantarillado se encuentran incompletas.
Las viviendas del sector, se han visto gravemente afectadas debido a que, el agua lluvia penetra directamente sus cimientos y las paredes que limitan con la vía, esto ha originado humedades, las cuales no han podido ser mitigadas, debido esto a que la vía no cuenta con una capa protectora (puede ser la de rodadura final o una granular) que impida la infiltración de las aguas lluvias a las viviendas aledañas al proyecto.
Es de anotar que, en dicha zona del Municipio las viviendas están construidas en su mayoría con sistemas constructivos tradicionales como bahareque y tapia pisada, materiales poco residentes a la humedad, que a la fecha requieren reparaciones y mejoramientos ocasionados por la filtración de aguas lluvias que en tiempo de invierno, recrudecen sus condiciones. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 18 El Sector del Alto de la Virgen, es un sector tradicional del municipio, y muy turístico, que en su mayoría obedecen a personas de la tercera edad correspondiendo a un aproximado del 65 % del total, se debe tener en cuenta, demás que, en este sector viven alrededor de 60 Artesanas Tejedoras, lo que ha hecho difícil la comercialización de su producto “El Sombrero Aguadeño” debido a la falta de la vía de acceso en buen estado.
( )”. (sic) -. Proyecta allegó memorial el 22 de marzo de 202418, en el que aportó: “Informes de interventoría a partir del 05 de noviembre de 2022 y Certificado sobre el estado actual de ejecución del objeto del contrato“, referentes al contrato 037 de 2021, en los que se señala los avaneces de obra y cantidades de obra. -. De acuerdo con el informe de interventoría 25 del 05 de noviembre de 2022, el contrato 037 de 2021 se encuentra suspendido y llegó a una ejecución del 55,2%. -.
El DPS por medio de oficio del 1 de abril de 202419, atendiendo prueba de oficio decretada por el Tribunal, informó que desde el 1 de septiembre de 2023 no se generaron informes de supervisión del Convenio Gerencia Integral 501 de 2021, toda vez que fue suspendido desde el 31 de julio de 2023, ampliándose la suspensión hasta el 20 de septiembre de 2023, fecha en la que finalizó su plazo de ejecución, sin que se suscribiera acta de terminación o liquidación; que ”se encuentra radicado mediante Memorando N° M-2023-4300-075454 del 21 de noviembre de 2023, dirigido a la Subdirección de Contratación, el proceso por presunto incumplimiento de PROYECTA”.
De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso se evidencia que, el municipio de Aguadas presentó y gestionó un proyecto de infraestructura ante el DPS desde 2020, posteriormente el DPS suscribió el Convenio 501 FIP del 26 de agosto de 2021 con Proyecta para realizar la gerencia integral a los proyectos de infraestructura vial; este convenio fue suspendido el 31 de julio de 2023 hasta el 20 de septiembre de 2023, fecha en la que finalizó su plazo de ejecución, sin que se suscribiera acta de terminación o liquidación. 18 Expediente Samai: archivos archivos 91 al 119, “NroActua 49(.pdf)”. 19 Consecutivo “84” expediente digital 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 19 Además, se encuentra acreditado que, en virtud de dicho convenio, Proyecta suscribió el contrato de obra 037 de 2021 con el Consorcio San Juan, cuyo objeto era la “Reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo Municipio de Aguadas- Caldas”; que estas obras se iniciaron el 8 de febrero de 2022, y fecha estimada de terminación según el inicio de obra para el 7 de junio del mismo año, sin embargo fue suspendida el 24 de marzo, reanudada el 6 de julio y suspendida nuevamente el 15 de diciembre de 202220, por lo que las obras quedaron inconclusas.
Según lo anterior, es claro que la vía que conduce a la zona del “pueblito viejo”, esto es, la calle 17 sector Alto de la Virgen del municipio de Aguadas está actualmente sin pavimentar, en material original, sin nivelación ni de adecuación para recibir el material granular tipo subbase o base, y las zanjas realizadas para reponer las líneas de acueducto y alcantarillado no fueron compactadas y presenta asentamientos considerables; además, algunas obras del sistema de alcantarillado se encuentran incompletas.
Dicha situación, configura la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por cuanto, se iniciaron unas obras para pavimentar la vía, pero no fueron culminadas, quedando la vía en mal estado, por lo que no es posible el paso peatonal ni vehicular.
Adicionalmente, la falta de culminación de las obras de pavimentación de la vía ha permitido que se generen daños a las redes de alcantarillado, y ha ocasionado que las aguas lluvias se filtren en los cimientos y paredes de las viviendas aledañas, generando humedades. 2.3. Conclusión Se encuentra acreditada la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y el derecho a la seguridad y prevención 20 Consecutivo ”93” expediente digital. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 20 de desastres previsibles técnicamente, debido a que se iniciaron unas obras para pavimentar la vía que conduce a la zona del “pueblito viejo”, esto es, la calle 17 sector Alto de la Virgen del municipio de Aguadas, pero no fueron culminadas, lo que ha generado que, sea imposible el paso peatonal y vehicular; además ha permitido que se generen daños a las redes de alcantarillado, y ha ocasionado que las aguas lluvias se filtren en los cimientos y paredes de las viviendas aledañas, generando humedades. 3.
Segundo problema jurídico: ¿La vulneración de los derechos colectivos, se debe a la acción u omisión de las entidades demandadas? Para su resolución se analizará: i) el marco jurídico sobre las competencias de las entidades demandadas; y ii) el caso concreto. 3.1. Marco jurídico - funciones de las entidades públicas demandadas 3.1.1.
Departamento para la Prosperidad Social Conforme el artículo 4 del Decreto 2094 del 22 de diciembre de 2016 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social”, son funciones de la entidad las siguientes: “1. Formular, dirigir, coordinar, ejecutar y articular las políticas, planes, programas, estrategias y proyectos para la inclusión social y la reconciliación en términos de la superación de la pobreza y pobreza extrema, la atención de grupos vulnerables y la atención y reparación a víctimas del conflicto armado a que se refiere el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
( ) 4. Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para gestionar y focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional en el territorio, con criterios de eficiencia y eficacia, para garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida. ( ) 12. Administrar el Fondo de Inversión para la Paz, FIP, en los términos y condiciones establecidos en la Ley 487 de 1998 y demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan ”. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 21 3.1.2.
Municipio de Aguadas El artículo 2° de la Constitución señala que, son fines esenciales del Estado, entre otros, “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Igualmente, se estableció que “[l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.
El artículo 311 ibidem, indica que, “[a]l municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.
El artículo 3° de la Ley 136 de 199421 modificado por el artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, señala que, corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley. … 3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. … 7.
Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional. … 21 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 22 9.
Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. 11.
Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias. … 19. Garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento básico a los habitantes de la jurisdicción de acuerdo con la normatividad vigente en materia de servicios públicos domiciliarios. … 23.
En materia de vías, los municipios tendrán a su cargo la construcción y mantenimiento de vías urbanas y rurales del rango municipal. Continuarán a cargo de la Nación, las vías urbanas que formen parte de las carreteras nacionales, y del Departamento las que sean departamentales”. El artículo 76.4.1 de la ley 715 de 200122 que señala corresponde a los municipios en materia de transporte: “Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio”.
La Ley 105 de 199323 señala en su artículo 19 que: “corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de la infraestructura de transporte de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley”. 22 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 23 Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 23 Asimismo, el artículo 20 menciona que: “ corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. ( )”.
Según lo anterior, es claro que al municipio le corresponde planear, construir, mantener y proteger el espacio público, que comprende, entre otros aspectos, las vías públicas e infraestructuras de transporte. 3.2. Análisis de la responsabilidad de las demandadas en el caso concreto La parte actora señala que, las demandadas son responsables de la vulneración y amenaza de los derechos colectivos por cuanto, el DPS contrató a “Proyecta”, para intervenir la vía que conduce a la zona del “pueblito viejo” del municipio de Aguadas; que la contratación obedeció a que el municipio hizo parte del proyecto del DPS con una obra de infraestructura vial denominada “reposición de capa de pavimento del pueblito viejo del municipio de Aguadas”; que para abril de 2022 se iniciaron las obras por parte del contratista elegido por Proyecta, hasta diciembre de ese año, sin que a la fecha de presentación de la demanda se hayan reanudado las obras.
El DPS aclaró que, suscribió convenio 501 FIP del 26 de agosto de 2021 con Proyecta, para realizar la gerencia integral a los proyectos de infraestructura vial; que este tterminó por incumplimiento de “Proyecta”; que esta empresa en desarrolló al citado convenio, suscribió Contrato de Obra 037 de 2021 con el Consorcio San Juan para la “Reposición de capa de pavimento del pueblito viejo del municipio de Aguadas”.
El municipio de Aguadas señaló que, no es la entidad ejecutora de los recursos del contrato de obra, ni fue quien apropió los recursos con esta finalidad; que sólo presentó y gestionó un proyecto de infraestructura ante el DPS desde 2020 y fue desde allí que se planeó su desarrollo a través de convenio interadministrativo entre el DPS y Proyecta, y en ese sentido son estas las llamadas a responder.
Proyecta aduce que, no es la responsable directa del estado de la obra, ya que cumplió sus obligaciones al seleccionar un contratista para llevar a cabo la pavimentación; que el responsable es el DPS, pues al ser el ordenador del gasto es el llamado a autorizar los pagos y en consecuencia es la entidad llamada a 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 24 asumir la responsabilidad por la interrupción de la obra y tomar medidas para garantizar la continuidad y finalización adecuada de la obra.
Al respecto, como se señaló en el análisis del problema jurídico anterior, se encuentra acreditado que, el municipio de Aguadas presentó y gestionó un proyecto de infraestructura ante el DPS desde 2020, posteriormente el DPS suscribió el Convenio 501 FIP del 26 de agosto de 2021 con Proyecta para realizar la gerencia integral a los proyectos de infraestructura vial; este contrato fue suspendido el 31 de julio de 2023 hasta el 20 de septiembre de 2023, fecha en la que finalizó su plazo de ejecución, sin que se suscribiera acta de terminación o liquidación. En virtud de dicho contrato de gerencia, Proyecta suscribió el contrato de obra 037 de 2021 con el Consorcio San Juan, cuyo objeto era la “Reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo Municipio de Aguadas-Caldas”; que estas obras se iniciaron el 8 de febrero de 2022, sin embargo, la ejecución fue suspendida el 24 de marzo del 2022 y finalizado el 15 de diciembre de 202224 por lo que las obras quedaron inconclusas.
Además, se encuentra acreditado que, en el convenio de gerencia celebrado entre el DPS y Proyecta, en cuanto a la forma de pago de los contratos de obra se pactó, en la cláusula 7 denominada "Forma de Desembolso", que: “los desembolsos se realizarán mediante actas parciales de acuerdo con los porcentajes de ejecución de cada proyecto y la forma de pago establecida en el contrato”.25 En el contrato de obra 037 se estableció que los pagos quedan supeditados a la autorización por parte del DPS.
Al respecto se refirió a la cláusula “CUARTA - VALOR Y FORMA DE PAGO del contrato, donde se especifica que el valor total del presente contrato asciende a la suma de MIL CUATROCIENTOS SESENTA MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS DIECISEIS PESOS ($1.460.879.916.00) MCTE. La forma de pago acordada es que la Empresa para el Desarrollo Territorial - PROYECTA cancelará el valor del contrato a 24 Consecutivo ”93” expediente digital 25 Consecutivo ”46” expediente digital.
Pág. 19 y 20 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 25 través del Departamento para la Prosperidad Social mediante actas parciales de obra previo recibido a satisfacción”. -. El Oficio GG -556 del 6 de octubre de 202326, Proyecta en respuesta al accionante indicó: “Esa demora en la aprobación de las maduraciones de los proyectos por parte de Prosperidad Social dio como resultado que los avances de obra no se pudieran ir pagando en la medida que fueran ocurriendo, lo que generó que los contratistas de obra se vieran afectados económicamente hablando, por tal motivo fueron suspendidas las obras contratadas hasta que se superara dicha circunstancia. Ahora, actualmente Prosperidad Social de manera arbitraria y unilateral decidió no continuar con la ejecución del Contrato 501 FIP, aún cuando están pendientes de pago tantas obras con sus respectivas interventorías.
Esa terminación del Contrato 501 FIP es un hecho gravísimo que ha generado Prosperidad Social, porque dicha entidad como contratante dentro del Contrato 501 FIP es la única administradora de los recursos económicos y mientras no sean aprobados los pagos de los avances de obra no podrán ser cancelados los valores pendientes de pago a los contratistas (…)”.
De acuerdo a lo anterior, independientemente de la causa de suspensión y terminación del Convenio 501 FIP del 26 de agosto de 2021 y por consiguiente del Contrato 037 de 2021 es claro que el DNP tenía la obligación de garantizar la continuidad y finalización adecuada de la obra " Reposición de la capa de pavimento del pueblito viejo del municipio de aguadas”27, puesto que debía "Ejercer la supervisión para verificar el cumplimiento del objeto contractual y las obligaciones a que se compromete el contratista, sin perjuicio de las observaciones y recomendaciones a que haya lugar”.28 26 Expediente Samai: archivo “3_ED_003ANEXOS(.PDF) NROACTUA 14” folios 67 y 68. 27 Consecutivo ”47” página 8, expediente digital. ”5.1.
Obligaciones de Prosperidad Social ( ) 9. Cumplir con las demás obligaciones que contribuyan a garantizar el cabal cumplimiento y ejecución contractual.” 28 Consecutivo ”47” página 8, expediente digital. ”5.1. Obligaciones de Prosperidad Social ( ) 4 ) 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 26 Además, cabe precisar que, la Ley 1437 de 2011 mediante la cual se expidió el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que la actividad de la administración -en este caso el DPS- está sujeta a ciertos principios como lo son los que a continuación se destacan: “7.
En virtud del principio de responsabilidad, las autoridades y sus agentes asumirán las consecuencias por sus decisiones, omisiones o extralimitación de funciones, de acuerdo con la Constitución, las leyes y los reglamentos. ( ) 10. En virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares. 11.
En virtud del principio de eficacia, las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa. 12.
En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas. 13. En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas”.29 De acuerdo con el compendio antes referido, para la Sala resulta diáfano, que cuando los funcionarios responsables de ejecutar una obra pública o de velar por su terminación no realizan las acciones necesarias (coordinación, búsqueda de recursos, celebración de contratos y supervisión de su ejecución) y permiten que obra quede inconclusa con la pérdida en la inversión y en la ejecución del proyecto de interés público que perseguía realizarse, violan los principios anteriormente mencionados. 29 artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 27 De modo que la responsabilidad del DPS, no se circunscribía única y exclusivamente a la suscripción del Convenio tantas veces citado, sino que debía ejercer sobre el mismo la supervisión para verificar el cumplimiento del objeto contractual y las obligaciones a las que se comprometió Proyecta, siempre con el objetivo primordial consistente en la satisfacción del bien de la comunidad y la debida ejecución del presupuesto público.
Así, el DNP es responsable de la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público; la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por cuanto, a pesar de proceder a la suspensión y posterior terminación del Convenio 501 FIP del 26 de agosto de 2021, no adoptó las medidas necesarias para hacer culminar las obras o asegurar la conservación de las ejecutadas hasta ese momento.
No es posible atribuirle responsabilidad a Proyecta por la vulneración de los derechos colectivos mencionados, por cuanto, el convenio de gerencia suscrito con el DNP se encontraba suspendido desde el 4 de agosto del 2023 y finalizado el 20 de septiembre de 2023, por tanto, en este momento no tiene competencia o capacidad para continuar con la ejecución de las obras.
Si bien el municipio de Aguadas tiene entre sus funciones velar por el adecuado estado de las vías, en este caso no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos mencionados, por cuanto no es la entidad ejecutora de los recursos del contrato de obra 037, ni fue quien apropió los recursos con esta finalidad; además, se demostró que el ente territorial con la suscripción del contrato No. 1420.10.1.06 de 2022 cuyo objeto era la “Reposición de redes de acueducto y alcantarillado en la calle 17 sector Alto de la Virgen zona urbana del municipio de Aguadas, Caldas.”30, ha ejecutado acciones tendientes a salvaguardar los derechos colectivos que acá se amparan. 30 Consecutivo ”80” expediente digital. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 28 3.3.
Conclusión La vulneración de los derechos colectivos se debe a la acción u omisión del DNP, por cuanto, a pesar de proceder a la suspensión y posterior terminación del Convenio 501 FIP del 26 de agosto de 2021, no adoptó las medidas necesarias para hacer culminar las obras o asegurar la conservación de las ejecutadas hasta ese momento.
Dicha vulneración no es imputable ni a Proyecta ni al municipio de Aguadas por las razones señaladas. En consecuencia, se declarará probada la excepción de “INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS” y “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” propuestas por el municipio de Aguadas – Caldas y no probadas las de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, “FALTA DE INDIVIDUALIZACIÓN Y PRUEBA DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS PRESUNTAMENTE CAUSADOS EN EL MARCO DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE REGULAN LAS ACCIONES POPULARES”, “AUSENCIA DE MATERIAL PROBATORIO QUE COMPROMETA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL” e “INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL” propuestas por el DNP. 4.
Tercer problema jurídico ¿Cuáles son las medidas que se deben adoptar para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos? Para su resolución se analizará: i) el marco jurídico sobre las facultades del juez en la decisión; y ii) el caso concreto. 4.1. Marco jurídico sobre las facultades del juez en la decisión El artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, establece: “La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 29 necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. (…)”. La Sección Primera del Consejo de Estado31, haciendo referencia a reiterada jurisprudencia, sobre los poderes del juez popular, ha señalado: “(…) resulta de gran importancia precisar que de acuerdo con la Ley reguladora de la acción popular, la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior si ello fuere posible- (Artículo 2 Ley 472 de 1998 / Artículo 144 Ley 1437 de 2011)-, cuando quiera que por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sean violados o amenazados – (Artículo 9 Ley 472 de 1998) -.
Casos en los que corresponde al juez adoptar las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible -(Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional.
(…) Ciertamente, en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos. (…) Lo anterior guarda coherencia con el artículo 2o de la Constitución Política al establecer que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 31 Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia del 28 de septiembre de 2023. Radicación No. 170012333000201700568-01 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 30 4.2. Caso concreto La parte demandante solicita en síntesis se ordene “proceder de manera inmediata y urgente a realizar los trámites necesarios para la reanudación del contrato de obra de infraestructura vial denominada “REPOSICIÓN DE CAPA DE PAVIMENTO DEL PUEBLITO VIEJO DEL MUNICIPIO DE AGUADAS”; … realizar la terminación de las obras de pavimentación y sus obras complementarias, informando en detalle los trámites pertinentes, anexando el nuevo cronograma de obras con la fecha de entrega”.
Las entidades demandadas simplemente señalan que, existen algunas investigaciones sobre la celebración de los contratos y su ejecución, razón por la cual no pueden intervenir la vía so pena de interferir en el desarrollo de las actuaciones de los organismos de control. De acuerdo con las pruebas aportadas se encuentra acreditado el estado actual en que se encuentra la vía, y la falta de culminación de las obras; en cuanto a las acciones que se requieren para el amparo de los derechos colectivos, se tiene que, la Secretaría de Planeación del municipio de Aguadas, por medio de oficio S.P.2000-088 del 21 de marzo de 202432, atendiendo prueba de oficio decretada por el Tribunal, señaló: “POSIBLE INTERVENCIÓN PARA HABILITAR LA VÍA 1.
Nivelación del terreno. 2. Relleno y compactación de las brechas de las líneas de alcantarillado. 3. Terminar las obras sobre cámaras de inspección de alcantarillado inconclusas. 4. Existen cámaras de inspección del alcantarillado que fueron recibidas a satisfacción, pero como no tienen elementos de protección, estas han sufrido daños, por tal motivo dichas recamaras deben ser reparadas. 5.
Extender y compactación de una capa de material granular tipo afirmado. 6. Construcción de cunetas, con el fin de evitar erosiones tempranas por la acción de las aguas lluvias sobre la capa de afirmado. 7. Se considera un volumen aproximado de 587 M3 de afirmado, para dar transitabilidad, funcionabilidad a la vía y acceso a las viviendas afectadas.” (sic) 32 Consecutivo “80” expediente digital 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 31 Al respecto, la Sala considera que, las referidas acciones son las necesarias y adecuadas para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos.
Teniendo en cuenta lo anterior, así como las responsabilidades de las entidades demandadas y las obligaciones incumplidas, de acuerdo con lo expuesto en el análisis del segundo problema jurídico, para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos, se ordenará al Departamento para la Prosperidad Social (DPS), que según su competencia, dentro de los seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta providencia, realice: i) Las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos; ii) Las gestiones contractuales necesarias para ejecutar las obras de construcción, reposición o arreglo de las redes de alcantarillado y obras accesorias en la vía que conduce a la zona del “pueblito viejo”, esto es, la calle 17 sector Alto de la Virgen del municipio de Aguadas y que se encuentren en mal estado. ii) Las gestiones contractuales necesarias para ejecutar las obras que fuesen técnicamente necesarias para culminar la pavimentación de la referida vía, como son: - Nivelación del terreno. - Relleno y compactación de las brechas de las líneas de alcantarillado. - Terminar las obras sobre cámaras de inspección de alcantarillado inconclusas. - Reparación de las cámaras de inspección del alcantarillado. - Extender y compactación de una capa de material granular tipo afirmado. - Construcción de cunetas, con el fin de evitar erosiones tempranas por la acción de las aguas lluvias sobre la capa de afirmado; así como la ejecución de las demás obras accesorias y necesarias para finalizar al 100% la “Reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo municipio de Aguadas - Caldas” así como las demás obras accesorias para garantizar el seguro y adecuado tránsito peatonal y vehicular.
Dichas obras deberán culminar en los seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta providencia. No es de recibo el argumento del DPS frente a que no es ejecutora de obras, pues la discusión no versa sobre la competencia legal para hacerlo, sino sobre los efectos generados por cuanto, aunque suspendió y terminó el Convenio 501 FIP del 26 de agosto de 2021, no adoptó las medidas necesarias para culminar las 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 32 obras o asegurar la conservación de las ejecutadas hasta ese momento. que la entidad tiene dentro de sus funciones la de “Adoptar y ejecutar planes, programas, estrategias y proyectos para gestionar y focalizar la oferta social de las entidades del Orden Nacional en el territorio, con criterios de eficiencia y eficacia, para garantizar el mejoramiento de las condiciones de vida”.
Tampoco es de recibo el argumento según el cual, por la existencia de unas investigaciones sobre la celebración de los contratos y su ejecución, no se puede intervenir la vía, pues, el asunto de marras versa sobre la protección de los derechos colectivos conculcados y no sobre asuntos que pertenece su conocimiento a la justicia ordinaria penal. 4.
Costas De conformidad con el artículo 38 de la ley 472 de 1998 en armonía con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo M. P. Rocío Araújo Oñate del 6 de agosto 2019, radicación: 15001- 33-33-007-2017-00036-01, no se impondrá condena en costas, por cuanto no se encuentra probada su causación. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Tercera de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar probadas las excepciones de “INEXISTENCIA DE VIOLACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS” y “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” propuestas por el municipio de Aguadas – Caldas y no probadas las de “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA”, “FALTA DE INDIVIDUALIZACIÓN Y PRUEBA DE LOS DAÑOS Y PERJUICIOS PRESUNTAMENTE CAUSADOS EN EL MARCO DE LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES QUE REGULAN LAS ACCIONES POPULARES”, “AUSENCIA DE MATERIAL PROBATORIO QUE COMPROMETA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL” e “INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL” propuestas por el DNP. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 33 SEGUNDO: Declarar que el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) se encuentra vulnerando los derechos colectivos a “la seguridad pública; el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”.
TERCERO: Ordenar al Departamento para la Prosperidad Social (DPS), que según sus competencias, dentro de los seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta providencia, realice y culmine: i) Las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos; ii) Las gestiones contractuales necesarias para ejecutar las obras de construcción, reposición o arreglo de las redes de alcantarillado y obras accesorias en la vía que conduce a la zona del “pueblito viejo”, esto es, la calle 17 sector Alto de la Virgen del municipio de Aguadas y que se encuentren en mal estado. ii) Las gestiones contractuales necesarias para ejecutar las obras que fuesen técnicamente necesarias para culminar la pavimentación de la referida vía, como son: - Nivelación del terreno. - Relleno y compactación de las brechas de las líneas de alcantarillado. - Terminar las obras sobre cámaras de inspección de alcantarillado inconclusas. - Reparación de las cámaras de inspección del alcantarillado. - Extender y compactación de una capa de material granular tipo afirmado. - Construcción de cunetas, con el fin de evitar erosiones tempranas por la acción de las aguas lluvias sobre la capa de afirmado; así como la ejecución de las demás obras accesorias y necesarias para finalizar al 100% la “Reposición de la capa de pavimento del Pueblito Viejo municipio de Aguadas - Caldas” así como las demás obras accesorias para garantizar el seguro y adecuado tránsito peatonal y vehicular.
Dichas obras deberán culminar en los seis (6) meses, contados a partir de la expedición de esta providencia.
CUARTO: Conformar el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, en el cual participarán además del Magistrado Ponente, las partes, el Ministerio Público.
QUINTO: Sin condena en costas. 17-001-23-33-000-2023-00221-00 Protección de Derechos e Intereses Colectivos 34 SEXTO: Remitir copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.
SÉPTIMO: Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría liquidar los gastos ordinarios del proceso, devolver a la parte interesada los remanentes, si los hubiere, y archivar el expediente, previas las anotaciones en el portal web “Samai”. Proyecto discutido y aprobado en Sala Tercera de Decisión realizada en la fecha, según Acta No. 32 de 2024.
NOTIFICAR Firmado electrónicamente DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Ponente Firmado electrónicamente AUGUSTO MORALES VALENCIA Magistrado