TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024). MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ACCIONANTE: PAULA ALEJANDRA SALAMANCA PIÑEROS ACCIONADO: MUNICIPIO DE SAN ALBERTO - CESAR RADICADO: 20001-33-33-001-2023-00127-01 MAGISTRADA PONENTE: MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO I. ASUNTO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la actora popular Paula Alejandra Salamanca Piñeros, contra la sentencia de fecha 12 de marzo de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Aguachica - Cesar, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1.
HECHOS La accionante Paula Alejandra Salamanca Piñeros manifestó que en el municipio de San Alberto, Cesar, no se había incorporado dentro de los programas de atención al cliente el servicio de intérprete y guía intérprete para personas sordas y sordociegas que lo requirieran para su comunicación y acceso a la información en condiciones de igualdad material.
Indicó que el día 29 de marzo de 2023 peticionó a la entidad territorial accionada la adopción de medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados, tendientes a la vinculación de un intérprete o guía intérprete oficial de lengua de señas colombiana, idóneo. Adujo que en virtud de lo anterior, el Municipio de San Alberto - Cesar manifestó que no se había celebrado ningún tipo de contrato con intérprete o guía intérprete oficial alguno, en razón a que no había surgido la necesidad de tal vinculación ni tampoco se había presentado alguna situación de tal naturaleza en los trámites o servicios prestados por la alcaldía municipal.
Consideró que la falta de un intérprete o guía intérprete oficial de lengua de señas colombiana limitaba los derechos de comunicación e información de la colectividad sordo-ciega del Municipio de San Alberto, así como del ejercicio y goce de sus derechos colectivos cuyo amparo se demanda. 2.2. PRETENSIONES Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 2 Constituyó el objeto de la presente acción constitucional, las pretensiones que a continuación se transcriben: “PRIMERO. DECLARAR, que el MUNICIPIO DE SAN ALBERTO, CESAR ha vulnerado el derecho colectivo de las personas con limitaciones físicas, por discapacidad (sordas, sordociegas e hipoacúsicas) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; por la omisión en la implementación del servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas del municipio y visitantes, en los programas de atención al usuario.
SEGUNDO. ORDENAR, al MUNICIPIO DE SAN ALBERTO, CESAR; vincular a un intérprete o guía intérprete oficial de Lengua de Señas Colombiana –LSE- idóneo, que garantice el derecho de las personas con limitaciones físicas, por discapacidad (sordas, sordociegas e hipoacúsicas al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.
TERCERO. APLICAR, lo establecido en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura y la Sentencia de Unificación con radicado 15001-33-33-007-2017-00036-01 de la Sala de decisión especial No. 27 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Honorable Consejo de Estado, en lo relativo a costas Procesales y sus respectivos componentes.
CUARTO. Que si el MUNICIPIO DE SAN ALBERTO, CESAR; realiza lo solicitado en las pretensiones anteriores durante el trámite de la presente acción y se concluya como un hecho superado, igualmente se condene y se reconozca lo solicitado en la pretensión tercera respecto a costas y expensas procesales”.
2.3. ACTUACIONES PROCESALES Mediante auto adiado 25 de julio de 2023, se admitió la presente demanda contra el Municipio de San Alberto-Cesar, a quien se le corrió traslado para que se pronunciaran respecto a los hechos y pretensiones aducidas por la parte accionante. III. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de San Alberto, Cesar, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda bajo el argumento de haber garantizado la protección de los derechos colectivos de las personas con discapacidad, resaltando las acciones adelantadas por la actual administración en pro de la protección de los derechos colectivos.
Propuso las excepciones de improcedencia de la acción popular por inexistencia de vulneración de derecho colectivo, temeridad y mala fe del accionante, considerando que si lo que se pretendía era la protección del derecho a la igualdad de las personas con discapacidad auditiva residentes y visitantes del Municipio de San Alberto - Cesar, existía para ello otro tipo de acciones constitucionales.
Asimismo, señaló que con la acción popular no se perseguía únicamente el desarrollo de una labor de tipo asistencial, sino que también se pretendía integrar socialmente a la población con discapacidad y que las mismas fueran incluidas en los diferentes programas llevados a cabalidad. Estimó que en el caso bajo estudio existía mala fe por parte de la actora popular, toda vez que pretendía con la acción incoada el reconocimiento de un incentivo económico como lo era la condena en costas de la entidad territorial accionada.
Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 3 Advirtió que lo relatado por la accionante eran apreciaciones subjetivas habida cuenta que no aportó prueba sumaria de la presunta vulneración de los derechos colectivos, mientras que la entidad territorial accionada si había realizado acciones tendientes a tener a disposición de los usuarios las herramientas requeridas para la atención eficiente e idónea, más puntualmente a los ciudadanos sordos y sordociegos, quienes contaban con acceso a la plataforma dispuesta por el Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones – MINITIC, pudiendo acceder a la misma en tiempo real y de forma virtual, donde se contaba con interpretes calificados que traducían en tiempo real el lenguaje de señas, cumpliendo de esta manera con las disposiciones legales establecidas en la Ley 982 de 2005.
Por lo anteriormente expuesto, solicitó se negaran las pretensiones de la demanda. IV. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, el día 25 de octubre de 2023 se celebró la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue declarada fallida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Aguachica, dada la inasistencia de la entidad demandada.
V. SENTENCIA RECURRIDA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Aguachica - Cesar, en sentencia del 12 de marzo de 2024, dispuso: “PRIMERO: Declarar que el Municipio de San Alberto se encuentra vulnerando los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de las personas con discapacidad fono-auditiva de ese Municipio, tal como se expuso en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Ordenar al Municipio de San Alberto, que dentro del término de tres (3) meses, siguientes a la notificación de esta sentencia, lleve a cabo las medidas administrativas necesarias para dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 8 de la Ley 982 de 2005, esto es, la incorporación en los programas de atención al usuario del servicio de intérprete o guía intérprete para las personas sordas y sordociegas de ese municipio; a cuyo vencimiento del término señalado, informe a este Juzgado los trámites y gestiones realizados para el cumplimiento de lo dispuesto en esta providencia.
TERCERO: Confórmese un comité para la verificación del cumplimiento de la presente sentencia en el cual participarán además del suscrito Juez, las partes, el secretario de Salud del Municipio de San Alberto, el Personero Municipal de San Alberto, el Procurador delegado ante este Juzgado y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
CUARTO: No condenar en costas a la parte accionada en esta instancia” (sic) La anterior disposición, con fundamento en las siguientes consideraciones: Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 4 “Con base en el material probatorio obrante en el expediente, el Despacho concluye que el Municipio de San Alberto no cuenta con el servicio de intérprete o guía intérprete para las personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas que lo requieran de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio, ni cuenta con una política pública, métodos ni funcionarios idóneos para la adecuada atención de la población con discapacidad auditiva, omisión que constituye una vulneración del derecho colectivo al acceso y la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos contemplado en el artículo 4 literal j) de la Ley 472 de 1998, además de un obstáculo para el acceso en condiciones de igualdad a los servicios que presta la entidad demandada (artículo 13 de la CP).
En ese sentido, resulta importante señalar que la entidad accionada no sólo debe velar porque en la prestación de los servicios propios de su actividad se propenda por garantizar la autonomía de la población sorda, sordociega e hipoacúsica; sino, además, porque no existan barreras dentro de las instalaciones que impidan o dificulten el acceso a la prestación de servicios de aquellos usuarios.
Además, porque la atención que se les brinde sea de acuerdo con sus necesidades y de forma tal que garantice su libertad y dignidad humana. Cabe agregar, que no le asiste razón a la entidad accionada cuando afirma que con la implementación del centro de relevo por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones-MinTic se logra garantizar a este tipo de población el derecho a los servicios de la entidad estatal, por cuanto dicho programa no se encuentra contemplado para que las entidades públicas y privadas fueran los usuarios finales del servicio, por tratarse de un servicio exclusivo para personas con discapacidad auditiva, correspondiéndole a cada entidad financiar y realizar sus propios ajustes razonables para la prestación de los servicios propios de su actividad.
Si bien es cierto, del material probatorio obrante en el expediente se desprenden las gestiones realizadas por la entidad territorial para las vigencias 2022 y 2023, en aras de garantizar la protección de los derechos colectivos de las personas con discapacidad, así como las instalaciones de la alcaldía están aptas para personas con limitaciones en la movilidad, no es menos cierto que tales medidas no son suficientes para atender de manera adecuada a la población en situación de discapacidad auditiva.
Tampoco le asiste razón al extremo accionado cuando sostiene que no existen elementos probatorios que sustenten la necesidad de la vinculación del intérprete dada la escasa población residente en el municipio. Al respecto, se debe indicar que lo manifestado no exime a los entes territoriales de atender las obligaciones que por mandato de la ley están llamados a acatar, aún más cuando se trata de grupos poblacionales que requieren de una atención especial”.
(sic) VI. RECURSO DE APELACIÓN La sentencia de primera instancia fue apelada por la accionante Paula Alejandra Salamanca Piñeros, censurando lo dispuesto en el proveído por cuanto consideró que se le debieron reconocer las costas procesales en su componente específico de agencias en derecho de conformidad con las reglas de unificación sentadas en el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado.
Indicó que el fallador de primera instancia no condenó en costas a la parte accionada, con fundamento en lo establecido en la sentencia del Consejo de Estado adiada 11 de diciembre de 2015, que dispuso que la condena en costas en las acciones populares era procedente cuando el proceso culminara con sentencia total o parcialmente estimatoria de las pretensiones y que en el expediente Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 5 aparecieran causadas y en la medida de su comprobación, añadiendo que podía ser impuesta a la parte vencida siempre que tal decisión se justificara y se hallara debidamente demostrada.
Por lo anterior desconoció que la negativa de la condena en costas con fundamento en aquel precedente es contraria a la reciente postura sentada por el mismo Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 6 de agosto de 2019 emitida dentro del radicado 5001-33-33-007-2017-00036-01, en la cual se indicaba que se entendían causadas las agencias en derecho siempre que el actor popular resultara vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos.
Añadió que de acuerdo a la referida sentencia de unificación, el pago de las costas procesales, sea expensas o agencias en derecho, no constituían una dádiva o privilegio a favor del actor popular que acudió a un proceso para defender los derechos colectivos e interés público, sino que por el contrario, se sustentaba en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor se vio determinado a buscar la protección de los derechos colectivos ante las autoridades judiciales asumiendo para tal propósito una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal que de otra manera no hubiera tenido que soportar.
En contraste con lo anterior, precisó que el precedente judicial zanjó las diversas interpretaciones en lo relativo al reconocimiento y tasación de las erogaciones por concepto de costas procesales a favor del actor popular, deviniendo entonces la necesidad de proferir una sentencia protectoria de derechos e intereses colectivos, debiéndose seguir para tal propósito las reglas del Código Civil única y exclusivamente para tasar las erogaciones.
Por lo expuesto, solicitó la revocatoria del numeral cuarto de la sentencia del 12 de marzo de 2024 y en su lugar se profiriera decisión reconociendo las costas procesales específicamente en su componente de agencias en derecho. Así mismo, que en el evento de no ser única apelante se le reconociera las agencias en derecho por ambas instancias, toda vez que, de no haber sido por su gestión realizada en procura de llevar adelante la defensa de los derechos e intereses colectivos, no se hubieran adoptado por parte del municipio accionado las medidas necesarias para la protección de tales garantías en favor de la población sorda, sordociegas e hipoacúsicas.
VII. ACTUACIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 11 de abril de 2024, se dispuso la admisión del recurso de apelación presentado por la parte accionante, ordenándose notificar dicha decisión a las partes intervinientes y al Ministerio Público. VIII. CONSIDERACIONES 8.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, esta Sala es competente para conocer de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Jueces Administrativos del Circuito Judicial de Valledupar.
Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 6
8.2. PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico se circunscribe a determinar, si conforme a la regla jurisprudencial establecida por el Consejo de Estado respecto a la condena en costas en la acción popular, en el presente caso habría lugar a condenar por tal concepto en su componente de agencias en derecho al Municipio de San Alberto, Cesar, como lo insinúa la parte accionante, como consecuencia de la sentencia favorable de fecha 12 de marzo de 2024 proferida en primer grado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Aguachica, Cesar, en la que se negó la condena cuyo reconocimiento se reclama ante esta instancia judicial? 8.3.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 8.3.1. De la acción popular, concepto, naturaleza y finalidad La acción popular ha sido consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política como un mecanismo judicial idóneo y preferente para exigir a las autoridades públicas o, a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas, la efectividad, garantía y protección de los derechos colectivos.
Al referirse a estas acciones para explicar su consagración en el texto superior, la Corte Constitucional en sentencia C-215 de 1999, expresó que la constitucionalización de la acción popular obedeció a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no era ya particular, sino compartido por una pluralidad de individuos.
Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que cuando quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño colectivo, se cuente con la protección que la Constitución les ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa de la comunidad”.
La acción popular es de naturaleza principal y autónoma, de manera que su ejercicio no está sujeto a la inexistencia de otro mecanismo de defensa, de un trámite administrativo independiente, o de lo que pueda decidirse en otro proceso judicial de carácter ordinario. La Corte Constitucional al estudiar la naturaleza de la acción popular1, precisó como características esenciales: “(i) es una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;
(ii) es pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) es de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta 1 En las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;
T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T- 443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, entre muchas otras. Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 7 proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’2;
(iv) es también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos”.3 8.3.2. De la acción popular en la Ley 472 de 1998 Con la expedición de la Ley 472 de 19984 se definió el marco jurídico de este mecanismo constitucional como el medio procesal idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos, que tiene por objeto “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
De acuerdo con dicha norma, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales5, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados6.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 9 ibidem, estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Ahora, en relación con su carácter preventivo, tanto la Corte Constitucional7 como el Consejo de Estado8 han establecido que su prosperidad no depende de que se consolide un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar la vulneración del mismo.
Agregando que las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos colectivos y por lo mismo, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra un daño a un derecho o interés común”9. 2 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano. 3 Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 4 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 5 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. 6 Sobre el particular ver CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2004- 00640-01(AP). 7 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 8 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez.
Radicación número: N°2002-2693-01. 9 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias C-215 de 1999. M.P.: Martha Victoria Sáchica (E) y C-569 de 2004. M.P.: Rodrigo Uprimny Yepes. Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 8 8.3.3. De los derechos colectivos El Consejo de Estado ha sostenido que el derecho colectivo, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación, ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera, a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.
Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada a la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos10. 8.3.3.1. Del derecho colectivo vulnerado por incumplimiento de la Ley 982 de 2005 El Consejo de Estado ha sostenido que el derecho de acceso a los servicios públicos está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios, receptores o beneficiarios de los servicios públicos, sin que sea suficiente esa condición porque debe sumársele a lo anterior que los prestadores de dichos servicios lo hagan con eficiencia y oportunidad.
Ahora, en cuanto a la posibilidad de vulneración de los derechos colectivos como consecuencia del incumplimiento de los mandatos establecidos en la Ley 982 de 2005 “por la cual se establecen normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordo ciegos y se dictan otras disposiciones” vale la pena resaltar que con tal normativa se busca establecer un conjunto de medidas orientadas a favorecer a un segmento específico de la población nacional como lo es la comunidad sorda y sordociego, y a contribuir a su inserción en la comunidad.
Por lo anterior, en su articulado se oficializa la lengua de señas en Colombia como idioma necesario de comunicación de las personas con pérdidas profundas de audición y las sordociegas que no pueden desarrollar lenguaje oral, por lo que, se proclama el derecho inalienable de todo sordo o sordociego a acceder a una forma de comunicación, ya sea esta la lengua de señas colombiana o el oralismo.
Siendo deber del Estado de apoyar las actividades de investigación, enseñanza y difusión de la lengua de señas en Colombia, así como de garantizar la disponibilidad de intérpretes y guías intérpretes idóneos para que las personas enmarcadas en tal condición puedan acceder a todos los servicios que como ciudadanos colombianos les confiere la Constitución Política11. 8.4.
De las costas procesales 10 Consejo de Estado - Sección Tercera – Sentencia del 10 de febrero de 2005 – Consejera Ponente Dra. MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ - Rad. Nº 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de fecha 23 de mayo de 2013, Consejero Ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA.
Radicación No. 15001-23-31-000-2010-01166-01(AP). Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 9 Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho. Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gastos de traslado de testigos, entre otros.
Las segundas - agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. De ahí que, por ejemplo, no hay lugar al reconocimiento de las agencias en derecho en los eventos en que resulta vencedor quien no concurre al proceso por apoderado o litigando en causa propia, como sería el caso de la representación por un curador ad litem, sin perjuicio de la condena en costas a cargo del perdedor, que debe incluir las expensas, dentro de la cuales, como se advirtió, están los honorarios que correspondan a los auxiliares de la justicia. Las costas, tanto en su componente de expensas como de agencias en derecho, son fijadas por el juez de conocimiento bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al capricho del fallador12. 8.4.1.
De las costas procesales en las acciones populares El tema de las costas en las acciones populares fue regulado por el legislador en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, precisando que el juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a tal concepto y que solo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe por cualquiera de las partes.
Agregando que, en este caso, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, que serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar. Sobre este aspecto, en sentencia de 6 de agosto de 2019, se dijo13: “En lo que toca con la interpretación sistemática del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y de las normas del procedimiento civil con las normas constitucionales, la Sala reitera que las acciones populares son de raigambre superior y constituyen en sí mismas un derecho político, mientras que las costas procesales son un instituto de carácter procesal, que en el esquema de distribución de las cargas públicas guarda íntima relación con los principios de igualdad y equidad, porque, se repite, las expensas y las agencias en derecho corresponden, en su naturaleza, finalidad y concepto, a una compensación y como tal no pueden ser fuente de enriquecimiento injusto, ni para quien se beneficia de ellas ni para aquel que debe asumirlas. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial No. 27, sentencia de unificación de fecha 6 de agosto de 2019, Consejera Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE.
Radicación No. 15001-33-33- 007-2017-00036-01. 13 Consejo de Estado, Sala de decisión especial 27, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación 15001333300720170003601 C.P. Rocío Araújo Oñate. Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 10 Las costas, como ya se dijo, son de orden público a tal punto que las partes no pueden estipular sobre ellas válidamente, y sólo puede renunciarse a ellas una vez han sido reconocidas en instancia, tal como lo preceptúa el artículo 365 del Código General del Proceso.
El pago de las costas procesales, trátese de expensas o de agencias en derecho, no constituye una dádiva o un privilegio a favor del actor popular que tuvo que acudir a un proceso para defender los derechos colectivos y el interés público. Por contrario, se sustenta en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada, cuando el actor popular se ve determinado a buscar la protección de los derechos colectivos ante las autoridades judiciales, bien por causa de un agente público o de uno particular, asumiendo para tal propósito una carga de defensa económica y de esfuerzo procesal, que de otra manera no habría tenido que soportar.
Una posición contrapuesta permitiría que la sociedad se beneficie de una carga de solidaridad asumida por el actor popular, a fin de beneficiar a la comunidad, que rompe el principio de distribución equitativa de las cargas y con ello el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta, constituyendo un privilegio o prerrogativa a favor del agente que ha ocasionado, por acción o por omisión, la vulneración o amenaza de los derechos colectivos protegidos constitucionalmente.” Acorde con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, hay lugar a reconocer las expensas y gastos procesales solamente a favor del actor popular que resulta victorioso.
No se otorgan a favor de la entidad de quien se demanda la protección, salvo que el actor popular hubiese actuado temerariamente o de mala fe. En este último evento, el actor popular estará obligado, además, a cancelar la multa prevista en la norma antes citada, para lo cual hay que tener en cuenta que la imposición de condena en costas es de orden público y no corresponde al arbitrio del operador judicial que conoce de la causa, pues las normas procesales indican claramente cuándo y en contra de quién debe imponerse.
Sobre el concepto de costas la doctrina actualizada ha sostenido que: “Las costas son los gastos que para las partes y demás intervinientes genera la tramitación de un proceso. Como se sabe, a pesar de que la administración de justicia es gratuita, los trámites judiciales aparejan gastos para quienes deben acudir a ellos. Por eso el artículo 6 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de administración de justicia, establece que “la administración de justicia será gratuita y su funcionamiento estará a cargo del Estado”, pero de manera alguna ello significa que durante el trámite de las actuaciones no sea necesario para quienes intervienen en el proceso asumir erogaciones que son inherentes al desarrollo de tales actuaciones; por el contrario, adelantar un proceso judicial implica para los intervinientes realizar desembolsos económicos para cubrir gastos indispensables para el normal devenir de la litis.
Las costas, enseña el artículo 361 del Código General del Proceso, están integradas por 1) las expensas, esto es la totalidad de los gastos generados durante el trámite del proceso, como honorarios de auxiliares de la justicia, copias, certificaciones, desgloses, cauciones judiciales, etc.; y 2) las agencias en derecho, que corresponden a una retribución que se le reconoce a la parte vencedora por los gastos de representación judicial en los que ha incurrido14” En similar sentido se ha pronunciado también la Corte Constitucional, precedente que se considera válido traer a colación no sólo por haberse dictado en sede de 14 Sanabria Santos, Henry.
Derecho procesal civil general. Ediciones Universidad Externado de Colombia, Bogotá – D.C., pág. 977. Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 11 control de constitucionalidad concreto y concentrado, sino también debido a la conceptualización que de las agencias en derecho hizo la mencionada alta corte, y en la que se precisó: “No puede olvidarse que las costas solamente serán decretadas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Esto supone que las partes actúen con la debida diligencia a lo largo de todo el proceso judicial, aportando los documentos y demás elementos idóneos para demostrar la causación de costas (…) La liquidación de expensas corresponde esencialmente a un trámite de verificación y cálculo sumatorio de los costos en que incurrió la parte con ocasión del proceso, para lo cual deberá acudirse al material probatorio obrante en el expediente.
A su turno, la liquidación de agencias en derecho, aunque necesariamente remite al expediente, supone sin embargo un análisis más reposado del juez o magistrado de cada uno de los factores para su cálculo. En consecuencia, es razonable suponer que al momento de liquidar las costas no se requieran elementos probatorios diferentes a los que durante el proceso fueron allegados al expediente, lo cual explica la prohibición de cuestionar las agencias, hasta tanto ellas hayan sido fijadas por el juez.
Y lejos de afectar los principios de celeridad, publicidad y economía, la previsión del artículo 393-3 del C.P.C. busca garantizarlos, no sólo con el objeto de dinamizar la actividad judicial, sino también para evitar duplicidad en los trámites del incidente. (…) Durante el proceso judicial las partes tienen la posibilidad de aportar elementos probatorios tendientes a demostrar el valor de las costas y, durante el trámite de liquidación, pueden controvertir las decisiones adoptadas, no sólo mediante objeción a la liquidación efectuada por el juez, sino, incluso, apelando el auto que las apruebe, respecto de las agencias en derecho15”. -Se resalta por fuera del texto original-.
Así las cosas, la condena en costas por concepto de expensas se reconoce en favor de la parte vencedora que ha incurrido en erogaciones para poder tramitar el proceso, siempre y cuando aparezca comprobado en el expediente que se ha incurrido en dichos gastos. Mientras, la condena por concepto de agencias en derecho obedece a una retribución por los gastos de apoderamiento a pesar de que el numeral 3 del artículo 366 autoriza reconocer agencias en derecho incluso en los casos en que se litigue en causa propia o sin apoderado.
Ello en razón a que las agencias en derecho son una retribución por la defensa judicial, entendida esta en una forma genérica. Basados en este criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha abstenido de condenar en costas por concepto de agencias en derecho en asuntos donde la decisión judicial no obedece a la defensa judicial ejercida por la parte vencedora sino a raíz de giros jurisprudenciales ocurridos luego de la presentación de la demanda16, o ha reducido el monto de las mismas teniendo en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión judicial en casos donde los alegatos o intervención de la parte vencedora son de calidad precaria17, o incluso ha denegado la condena por este concepto cuando no se ha ejercido en absoluto tal defensa judicial18. 15 Corte Constitucional, sentencia C-089 de 2002. 16 Al respecto, ver las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de noviembre de 2019, rad.: 25000-23-42-000-2014-04355-01 (2483-18), M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas; y Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 23 de enero de 2020, rad.: 11001-03-15-000-2019-04677-00(AC), M.P.: Gabriel Valbuena Hernández. 17 Al respecto, ver las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2021, rad.: 11001-33-36-036-2012-00216-01 (60283), M.P.: Martín Bermúdez Muñoz;
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22 de enero de 2020, rad.: 41001-33-31-005-2007-00104-01 (61545), M.P.: María Adriana Marín; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de diciembre de 2017, rad.: 25000-23-36-000-2013-00825-01 (56402A), M.P.: Guillermo Sánchez Luque. 18 Al respecto, ver las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de abril de 2020, rad.: 76001-23-33-006-2013-00647-01 (4469-18), M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas; y Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de enero de 2021, rad.: 47001-23-33-000-2017-00127-01(5647-18), M.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 12 Así mismo, la autoridad judicial puede abstenerse de imponer condena en costas por este concepto cuando las pretensiones de la demanda prosperan sólo en forma parcial, tal como lo consagra el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso. No obstante, en los eventos donde la condena en costas se torna procedente y hay lugar a imponer condena por concepto de agencias en derecho, el Consejo Superior de la Judicatura ha establecido los parámetros bajo los cuales se cuantifica esta clase de condena, en los acuerdos No. 1887 de 2003 y PSAA16-10554 de 2016, aplicables según el momento en que se haya radicado la demanda.
Ya en torno a las reglas para imponer la condena en costas, su proporción, los eventos en que procede, y de la liquidación de las mismas, se ocupa el Código General del Proceso en sus artículos 365 y 366, lo que reitera que la decisión de condenar en costas o no a la parte vencida en juicio no depende del arbitrio de la autoridad judicial que asume la competencia del caso, sino que debe regirse por los mencionados artículos que definen claramente cuándo y cómo procede la condena en costas referida.
Al tenor de las reglas del articulo 365 y 366 del Código General del Proceso, se reconocen las expensas que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Ello quiere decir que sólo será posible tasar la suma de las expensas conforme a lo que se acredite y verifique en el expediente, teniendo en cuenta que debe reconocerse aquellas expensas necesarias para el desarrollo del proceso.
Ahora, respecto a las agencias en derecho en las acciones populares, al tenor del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 siempre hay lugar a reconocerlas a favor del actor popular que resulta victorioso y solo se puede condenar al demandante a pagar los gastos de la demandada cuando se demuestra que la acción era temeraria o el actor popular actuó de mala fe.
Cuando ello ocurre, podrá imponerse una multa al actor popular hasta de 20 salarios mínimos. Acorde con las reglas de los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, se reconocen las agencias en derecho que estén causadas en el proceso y se liquidan en la medida de su comprobación. Ello quiere decir que, concretado el hecho de que el actor popular resultó triunfante en la pretensión protectoria, hay lugar a reconocerle las agencias en derecho.
No obstante, aun cuando se verifique en forma objetiva su victoria procesal, la tasación de la suma a reconocer por la actividad procesal del actor popular, requiere la valoración del juez respecto de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, o de otras circunstancias especiales a partir de la cual, debe fijar el monto que estimó razonable por concepto de agencias en derecho.
Conforme al artículo 366 del Código General del Proceso, la liquidación de las agencias en derecho procede aun cuando se actúe sin apoderado, y para fijarlas se aplican las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura, con base en la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó en causa propia además de las circunstancias especiales, sin exceder el límite impuesto por el Consejo Superior.
Las agencias en derecho no corresponden a un pago de honorarios, se trata de un reconocimiento que se realiza a la parte vencedora, bien sea que haya actuado por intermedio de apoderado o directamente en el proceso, no corresponden al precio de una labor profesional, sino a la compensación razonable de los Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 13 esfuerzos de tiempo, dedicación, diligencia y eficacia que tuvo el actor popular y en relación con la naturaleza y duración de la causa procesal19. 8.5.
Caso Concreto La señora Paula Alejandra Salamanca Piñeros, demanda a través de la presente acción popular el amparo de los derechos colectivos al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna de la comunidad sorda, sordociega e hipoacúsica del Municipio de San Alberto, Cesar, ante la omisión de incluir en los programas de atención al usuario el servicio de intérprete o guía intérprete oficial de Lengua de Señas Colombiana –LSE- idóneo, que garantice el derecho colectivo cuyo amparo se exige a favor de las personas con aquellas limitaciones físicas.
A juicio de la accionante, la falta de un intérprete o guía intérprete oficial de Lengua de Señas Colombiana, limita los derechos a la comunicación y al acceso a la información en condiciones de igualdad material del grupo poblacional sordociego del Municipio de San Alberto, discrepando del argumento que sobre el asunto expuso tal ente territorial en cuanto que no había existido la necesidad en la vinculación de los perfiles requeridos dada la ausencia de situación alguna en los trámites de los servicios prestados.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Aguachica, Cesar, al conocer del asunto en primera instancia, declaró responsable al Municipio de San Alberto en la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora, por cuanto consideró que de las pruebas arrimadas al expediente se podía concluir que la entidad territorial no contaba con el servicio de intérprete demandado en la acción popular, ni tampoco con una política pública para la adecuada atención de la población sorda, sordociega e hipoacúsica, constituyendo esa circunstancia un obstáculo para el acceso en condiciones de igualdad a los servicios prestados, siendo deber del municipio velar por la autonomía de aquel grupo poblacional.
Decisión que fue objeto de censura parcial por parte de la actora popular, quien cimentó su reproche en el hecho de que la autoridad judicial no condenó en costas procesales en su componente de agencias en derecho al Municipio de San Alberto, Cesar, desconociendo la regla jurisprudencial que para tal fin había trazado el Consejo de Estado en sentencia de unificación en la que dejó consignado que las agencias en derecho se entendían causadas siempre que el actor popular resultara vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos, sumado a que este concepto se sustentaba en la necesidad de restablecer la equidad quebrantada cuando el actor se vio determinado a buscar la protección de los derechos colectivos ante la autoridad judicial asumiendo para dicho propósito una carga económica y de esfuerzo procesal.
Ahora bien, teniendo en cuenta que en el presente caso lo único que constituye el objeto de la apelación incoada por la parte accionante es lo relacionado con la negación de la condena en costas, procede la Sala a adoptar la decisión correspondiente con fundamento en el último pronunciamiento del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 6 de agosto de 2019, respecto a la condena en costas en las acciones populares.
En ese orden, conviene recordar que de lo establecido por el Alto Tribunal 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala de Decisión Especial No. 27, sentencia de unificación de fecha 6 de agosto de 2019, Consejera Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Radicación No. 15001-33-33- 007-2017-00036-01. Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 14 Contencioso en la mentada sentencia de unificación, se pueden extraer como presupuestos para la procedencia de la condena en costas en su componente de agencias en derecho 1) que el actor popular resulte vencedor en las pretensiones protectorias de los derechos colectivos. 2) que se acredite su causación conforme a los criterios establecidos en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, esto es, naturaleza, calidad y duración de la gestión. 3) proceden con independencia de si se actuó a través de apoderado judicial o en causa propia.
Así las cosas, revisado el caso bajo examen, encuentra la Sala satisfechos los anteriores presupuestos, ello si se tiene en cuenta que en primer lugar la actora popular resultó vencedora en la sentencia del 12 de marzo de 2024 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Aguachica, quien amparó los derechos colectivos a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna de las personas con discapacidad fono – auditiva del Municipio de San Alberto, Cesar, acogiéndose de esta manera las pretensiones protectorias.
En segundo lugar, se evidencia en el expediente que la actuación de la accionante en el proceso no se limitó únicamente a la presentación de la demanda, sino que se mantuvo activa y diligente en el decurso de las etapas procesales, contestando las excepciones propuestas por el Municipio de San Alberto en la contestación de la demanda, solicitando y aportando pruebas, asistiendo a la audiencia de pacto de cumplimiento, presentando sus alegaciones conclusivas y el recurso de apelación contra la sentencia de primer nivel.
Lo anterior comprobó la calidad de su gestión en un juicio de naturaleza constitucional promovido en pro de la salvaguarda de unos derechos colectivos, cuya duración se aproximó a los ocho (8) meses comprendidos desde el 25 de julio de 2023 (presentación de la demanda) hasta el 21 de marzo de 2024 (se concedió recurso de apelación contra la sentencia).
Por último, se acreditó en el expediente que la actora popular actuó en el proceso en causa propia. Visto así el panorama, hallándose acreditado en el sub examine el cumplimiento de los presupuestos establecidos jurisprudencialmente por el Consejo de Estado para el reconocimiento de agencias en derecho en la acción popular, la Sala advierte sobre la vocación de prosperidad del recurso de apelación presentado por la señora Paula Alejandra Salamanca Piñeros con ocasión de lo dispuesto en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 12 de marzo de 2024, que negó la condena en costas.
En consecuencia, se revocará tal decisión y en su lugar se fijarán las agencias en derecho conforme lo establecido en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso20 por remisión expresa del artículo 38 de la Ley 472 de 199821. En tal sentido, se señalará por dicho concepto el equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes conforme a lo establecido en el 20 Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 21 ARTÍCULO 38.- Costas.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.
(Subraya fuera del texto original) Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 15 artículo 5 del Acuerdo PSAA16 10554 del 5 de agosto de 201622 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. La Sala se abstendrá de imponer condena en costas en esta instancia al no encontrar demostrada su causación. IX.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, X.
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el numeral cuarto de la sentencia de fecha 12 de marzo de 2024, proferida en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Aguachica, Cesar, por las razones expuestas en las motivaciones de la presente providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas de primera instancia, en su componente de agencias en derecho al Municipio de San Alberto, Cesar. Se fija por tal concepto el equivalente de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor de la actora popular.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de primera instancia.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Notifíquese a las partes por el medio más expedito y eficaz, personalmente, vía fax o por comunicación telegráfica.
SEXTO: Ejecutoriada la presente decisión, por secretaría devuélvase el expediente a su juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en reunión de Sala de decisión, efectuada en la fecha. Acta No.79. MARÍA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada 22 ARTÍCULO 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son:
1. PROCESOS DECLARATIVOS EN GENERAL. En única instancia. a) Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, entre el 5% y el 15% de lo pedido. b). En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 8 S.M.M.L.V. En primera instancia. a) Por la cuantía. Cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario: (i) De menor cuantía, entre el 4% y el 10% de lo pedido.
(ii) De mayor cuantía, entre el 3% y el 7.5% de lo pedido. b) Por la naturaleza del asunto. En aquellos asuntos que carezcan de cuantía o de pretensiones pecuniarias, entre 1 y 10 S.M.M.L.V. En segunda instancia. Entre 1 y 6 S.M.M.L.V. Acción popular Proceso No. 2023-00127-01 Sentencia de segunda instancia 16 JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA CARLOS MARIO ARANGO HOYOS Magistrado Magistrado Firmado Por: Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carlos Mario Arango Hoyos Magistrado 003 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Jose Antonio Aponte Olivella Magistrado Oral 002 Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 19b207da902be98ba2881f6167a3953ac0841b1dad4c9ad5ba6123a6ac08e521 Documento generado en 25/07/2024 09:06:38 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica