CONTRATO REALIDAD – Marco normativo y jurisprudencial / ELEMENTOS DE LA RELACIÓN LABORAL – Marco normativo – Síntesis del caso: Consiste en resolver si la demandante se encontraba vinculada a la administración pública por medio de la entidad demandada mediante un contrato de prestación de servicios, como lo ha expresado en las diferentes etapas procesales la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), o si por el contrario, la parte actora logró demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios y la existencia de una relación laboral, caso en el cual, habría lugar a reconocer la existencia de dicha relación, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas, configurándose una vinculación laboral de hecho que le abriría paso al pago de las prestaciones sociales en favor de la actora.
Para ello la Sala deberá examinar la legalidad del acto administrativo demandado. Extracto: ( ) De las normas transcritas, se deduce que el elemento diferenciador entre la simple prestación de un servicio laboral y una relación laboral regida por un contrato individual de trabajo es la subordinación con la cual se presta el servicio personal, lo cual se traduce en una relación de dependencia entre el trabajador y el empleador, donde el primero se encontrará bajo las órdenes impartidas por el segundo y bajo las condiciones laborales designadas para la labor a desempeñar, bajo el marco de los principios y derechos laborales irrenunciables que deben cobijar toda relación laboral.
Sobre este aspecto, la H. Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 50 de 1990, reformatorio del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, indicó sobre la subordinación laboral lo siguiente: (…). (…) Como corolario de lo expuesto, si objetivamente se prueba la existencia de una relación laboral con la Administración, esto no convertirá automáticamente al trabajador en un empleado público, sin embargo, como se entiende que la Administración ha creado una ficción ilegal para ocultar tal relación mediante otras formas contractuales, quien se vea en ésta situación tendrá derecho a ser indemnizado por los eventuales perjuicios que le hayan sido ocasionados, es decir, se le deberán cancelar las prestaciones económicas que sean propias del cargo desempeñado y que no hayan sido devengadas por el trabajador.
(…) Ahora bien, el criterio jurisprudencial vigente en el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en materia de contrato realidad se encamina a reconocer que el conjunto de prestaciones sociales generadas con ocasión del servicio personal que en forma subordinada y a cambio de un salario prestó el trabajador a favor del patrono se reconocen a título de indemnización, lo que da lugar a que se compute el tiempo laborado para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones pertinentes por parte del empleador en el porcentaje que legalmente le corresponde, aplicándose la prescripción de los derechos derivados del contrato realidad cuando no se presenta la reclamación del derecho por parte del contratista dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo ya evidenciado como laboral.
(…) Así las cosas, conforme al problema jurídico planteado, esta Sala de Decisión verificará sí están acreditados los elementos que caracterizan las relaciones laborales, y si en consecuencia existió una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó la demandante durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente.
(…) De lo anterior, a pesar de existir pruebas en el expediente que dan cuenta que a la demandante le era supervisada la gestión de su actividad, la Sala considera que se trataba de simples instrucciones impartidas por la entidad que coordinaba la prestación del servicio, tanto así que quedaron establecidas desde un principio en los diferentes contratos de prestación de servicios, ya que era el deber de la Institución velar por la debida ejecución del contrato y del cumplimiento oportuno del objeto contractual, entre otros, siendo que así, se reitera, se pactó en todos los contratos de prestación de servicios que la demandante suscribió con la entidad demandada, siendo de pleno conocimiento por parte de la contratista saber cuáles eran sus funciones, sus obligaciones, su horario laboral y a su vez cuáles eran las obligaciones que tenía la entidad accionada para que se diera efectivo cumplimiento a los pluricitados contratos.
(…) En tanto, no era suficiente demostrar que la actora desempeñó funciones que le corresponden a los funcionarios de planta, ya que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y con la jurisprudencia citada, es posible acudir al contrato de prestación de servicios cuando no se cuente con personal suficiente en la institución para que desarrollen funciones similares a los del personal de planta, circunstancia admitida en la prueba testimonial en la cual se afirmó por los testigos la insuficiencia del personal de planta para atender la demanda del servicio de salud prestado por la entidad; por lo que además de lo anterior se requiere probar una verdadera dependencia continuada de los 2 superiores jerárquicos dentro de la entidad demandada, factor que no se logró acreditar en el caso concreto, pues simplemente se hizo referencia a las funciones desempeñadas y a una labor de coordinación reflejada en la programación de unos cuadros de turno. 3 E|REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: GONZALO ZAMBRANO VELANDIA Medellín, veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO -LABORAL- Demandantes: VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ Demandado: E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT) Radicado: 05 001 23 33 000 2017 02474 00 Instancia: PRIMERA Asunto: SENTENCIA Nº 04 Tema: La señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, actuando en nombre propio, y por conducto de apoderado judicial regularmente constituido al efecto, acude en demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), impetrando concretamente se emitan las siguientes declaraciones y condenas: 1.
PRETENSIONES PRIMERA: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio del 15 de febrero de 2017, expedido por el Gerente de la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Ant.) por medio del cual se niega el reconocimiento de los derechos laborales solicitados por la parte demandante, y en virtud de lo anterior se declare que entre la ESE HOSPITAL El contrato de prestación de servicios, puede ser probatoriamente desnaturalizado en la medida en que se demuestre que en la vinculación al ente público se dio la prestación personal y directa del servicio, la continuada dependencia y/o subordinación y la remuneración, como elementos esenciales tipificadores de la relación laboral, siendo la subordinación elemento impropio del vínculo mediante contrato administrativo. 4 PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (Ant.) y la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ se configuró una relación laboral cuya duración se prolongó entre el 1° de octubre de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2015, y se declare su existencia. SEGUNDA: Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del Derecho, se CONDENE a la ESE HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) a reconocer y pagar a la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ la totalidad de los salarios y las prestaciones sociales a las que tienen derecho los empleados vinculados a la entidad, y dejados de pagar como son: pago de horas extras, prima de servicios, vacaciones, cesantías y los intereses a las cesantías, las cotizaciones al sistema de la seguridad social que deberán computarse para efectos pensionales, y demás acreencias laborales, así mismo, la sanción moratoria por el no pago oportuno de los derechos laborales adeudados y por no consignar las cesantías en un fondo como lo dispone la ley, teniendo en cuenta el tiempo laborado por la accionante en la entidad; y de igual manera la retención en la fuente descontada en sus contratos.
TERCERO: Que las sumas a reconocer sean debidamente indexadas y/o se condene al pago de los intereses moratorios a los que hubiere lugar. CUARTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. 2.
HECHOS DE LA DEMANDA En apoyo del petitum que se somete al conocimiento del Tribunal, en la demanda se hace el relato de las siguientes circunstancias fácticas jurídicamente relevantes, que resumidamente se presentan, siendo fieles a la intención del libelista: 2.1 Afirma la parte actora que prestó sus servicios a la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), como médica general mediante contrato de prestación de servicios, iniciando con el contrato N° 193 del 1° de octubre de 2010 hasta el 1° de diciembre de 2010. 2.2.
Indica que, en el año 2011, continuó prestando sus servicios a la ESE referida como médica general mediante los siguientes contratos de prestación de servicios: Contrato de prestación de servicios N° 052 del 01 de enero de 2011 al 31 de enero de 2011. Contrato de prestación de servicios N° 132 del 01 de febrero de 2011 al 29 de febrero de 2011. Contrato de prestación de servicios N° 216 del 01 de marzo de 2011 al 31 de marzo de 2011. 5 2.3.
Que, de igual manera en el año 2012, suscribió los siguientes contratos con el mismo objeto de los anteriores: Contrato de prestación de servicios N° 032 del 01 de enero de 2012 al 31 de enero de 2012. Contrato de prestación de servicios N° 187 del 01 de febrero de 2012 al 29 de febrero de 2012. Contrato de prestación de servicios N° 219 del 01 de marzo de 2012 al 31 de marzo de 2012. Contrato de prestación de servicios N° 256 del 01 de abril de 2012 al 31 de diciembre de 2012. 2.4.
Señala que posteriormente se suscribió los contratos N° PNC 037 de 2013 desde el 02 de enero de 2013 al 31 de enero de 2013, el N° PNC 154 desde el 01 de febrero de 2013 al 31 de marzo de 2013, el N° PNC 334 del 01 de abril de 2012 al 31 de diciembre de 2013, el N° PNC 005 del 01 de enero de 2014 al 31 de enero de 2014, el N° PNC 130 del 01 de febrero de 2014 al 31 de marzo de 2014, el N° 258 del 01 de abril de 2014 al 31 de junio de 2014, el N° 455 del 01 de julio de 2014 al 31 de diciembre de 2014, el N° PS 004 del 01 de enero de 2015 al 31 de marzo de 2015 y el N° PS 324 del 01 de abril de 2015 al 31 de diciembre de 2015. 2.5.
Indica que la ESE demandada durante ese tiempo laborado no le reconoció prestaciones sociales, aun cuando ejecutó sus laborales de manera personal, atendiendo las instrucciones de superiores y cumpliendo horario laboral, utilizando los medios y recursos del hospital, por lo que se configuró una relación laboral. 2.6. Manifiesta que la entidad le imponía el horario de trabajo mediante el sistema de cuadros de turnos en donde se indica la hora de ingreso, hora de egreso, y los días de labor durante la semana, lo cual constituye una muestra clara de la subordinación y dependencia, rindiendo además informes de sus actividades. 2.7.
Afirma la demandante, que elevó petición ante la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) el 26 de enero de 2017, para que le fueran canceladas las prestaciones sociales y se efectuaran los aportes al sistema de seguridad social por el período laborado en ese hospital, la cual fue denegada por la entidad mediante el Oficio del 15 de febrero de 2017.
3. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Con la expedición del acto administrativo cuestionado, la parte actora considera violentadas las siguientes disposiciones: 6 Los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y los artículos 22, 23 y 24 del Código Sustantivo de Trabajo.
Como concepto de violación el apoderado judicial de la parte demandante cita algunas sentencias de la H. Corte Constitucional y del H. Consejo de Estado respecto del tema de contrato realidad, indicando que en los contratos de prestación de servicios donde se presenten los elementos constitutivos de un contrato de trabajo, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas, se puede llegar a desestimar el contrato de prestación de servicios para dar paso a un verdadero contrato laboral.
Señala que el acto administrativo demandado se acusa de falsa motivación argumentando que la E.S.E. demandada negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas por la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, aduciendo que la vinculación de esta última se dio bajo “contratos de prestación de servicios”, cuando la realidad es que el vínculo de la demandante se dio por medio de una verdadera relación laboral en atención a las características específicas bajo las cuales se desarrolló el vínculo que ligó a las partes.
Expresa que para el caso concreto es claro que se está en presencia de una persona que prestó sus servicios en forma continua y subordinada teniendo derecho a percibir las prestaciones sociales que se derivan de una relación de esta naturaleza.
4. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA La entidad demandada, previamente haber constituido apoderado judicial, allega el pertinente escrito de contestación de la demanda –folios 559 a 587-, por medio del cual respecto de los hechos indica que es cierto que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ suscribió diversos contratos de prestación de servicios con la E.S.E. demandada, en calidad de médica general y que una vez finalizaron los mismo, elevó petición ante la entidad para el pago de las prestaciones sociales, lo cual fue denegado por no existir vínculo laboral; no obstante, frente a los hechos relativos a la supuesta subordinación, los pagos mensuales, imposición de horarios, indicó que todos deben ser objeto de prueba durante el transcurso del proceso teniendo en cuenta que la naturaleza del vínculo fue netamente contractual conforme a la Ley 80 de 1993, así mismo manifiesta, que se opone a cada una de las pretensiones de la demanda.
Insiste en que no le asiste razón a la demandante al solicitar las prestaciones sociales, toda vez que las mismas le corresponden exclusivamente a aquellas personas sobre las cuales recae un vínculo laboral, vínculo que bajo ningún supuesto de hecho o de derecho existió entre la contratista y el Hospital demandado, ya que no suscribió un contrato laboral, sino que se materializaron contratos de prestación de servicios, por tanto, no se configuró 7 una relación de carácter laboral, aunado a que siempre se le cancelaron sus honorarios.
Respecto a la subordinación, adujo que, para el cumplimiento del objeto del contrato a la demandante se le asignó un coordinador para el desarrollo de las actividades que debía realizar, lo cual en ningún momento desencadena cumplimiento de órdenes, y por ello insiste, que entre la demandante y la entidad demandada solo se surtió una relación contractual conforme a los contratos de prestación de servicios suscritos, más nunca se configuraron los elementos de un contrato laboral como lo indica la parte actora.
Conforme a lo antes mencionado, solicitó se denegaran las súplicas incoadas en la demanda y propuso a modo de excepciones, las que denominó: 4.1. Inexistencia de relación laboral y de obligación de la ESE demandada: Toda vez que la vinculación de la demandante con la entidad fue bajo la modalidad de un contrato de prestación de servicios profesionales, labor por la cual recibían el pago de sus honorarios, además entre la demandante y el ente demandando, no existió continuidad en la prestación del servicio, pues este tuvo intervalos de tiempo, y se contrató cuando la necesidad del servicio lo requería. 4.2.
Prescripción: Debido a que transcurrieron más de 3 años desde cuando las supuestas obligaciones se hicieron exigibles, sin que se hubiere ejercido las acciones correspondientes.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del veintiocho (28) de mayo de dos mil diecinueve (2019) – folio 690 -, se corrió traslado a las partes para que allegaran por escrito sus alegatos de conclusión, registrándose las siguientes intervenciones: 5.1. Alegatos de conclusión de la entidad demandada. El apoderado judicial de la entidad demandada en el escrito de alegatos de conclusión – folios 692 a 704 -, manifiesta que en el presente asunto se superaron los 3 años no sólo de haberse ejecutado los contratos sino también de su terminación, sin que se hubiera realizado solicitud alguna por parte de la actora y esta pasividad de la demandante, trae como consecuencia jurídica la prescripción de los derechos reclamados.
Aun cuando considera el apoderado judicial de la entidad demandada que debe declararse probada la excepción de prescripción, también indicó que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ jamás prestó servicios profesionales de forma continua, ya que siempre existieron interregnos considerables de tiempo en que no se necesitaron sus servicios, además de no haberse presentado la subordinación alegada, como lo expresó el Coordinador 8 Médico del Hospital demandado Dr. Sergio Upegui Sierra en la audiencia de pruebas, donde especificó que “los días relacionados en número eran precisamente los días que el médico por voluntad propia no prestaba sus servicios”, que a la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ no se le imponían turnos, ni cumplía un horario establecido, que aun cuando aceptó la existencia de los cuadros de turnos, aclaró que ello era sólo para coordinar a los profesionales contratistas, quienes en caso de no asistir al turno, simplemente avisaban verbalmente la inasistencia y el Coordinador asumía dicho turno. Fue enfático en afirmar que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ realizaba sus actividades con autonomía y sin subordinación, simplemente se le supervisaba y no por ello puede afirmarse que automáticamente existiera subordinación, en la medida que dentro del desarrollo y ejecución de los contratos estatales, es imperativo que el ente público coordine las actividades que realizará el contratistas, es decir, no existe autonomía absoluta del contratista, ni puede aceptarse el cumplimiento de los contratos por la simple voluntad del prestador del servicio, la entidad está facultada para pedir los informes respectivos que le indiquen que el objeto del contrato fue cumplido a cabalidad.
Terminan sus alegatos indicando que, en todo contrato existe supervisión o interventoría para constatar la observancia y cumplimiento de las obligaciones pactadas, y ello no conlleva a una subordinación o dependencia del contratista al supervisor o interventor, por lo tanto, la inspección que realizó la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) no puede equipararse a una subordinación ni mucho menos dependencia. Conforme a lo anterior, solicitó se denegaran las pretensiones de la demanda. 5.3.
Intervención del Ministerio Público. La Agencia del Ministerio Público delegada para ante el Despacho del Magistrado Ponente, presentó concepto para el proceso de la referencia, en el que luego de hacer un recuento de los hechos, pretensiones, contestación a la demanda y el acontecer procesal, afirma que, de las pruebas allegadas al expediente, se logra determinar que efectivamente entre la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ y la demandada E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) existía una relación laboral.
Indica la vista fiscal, que en efecto, la actora suscribió con la demandada varios contratos de prestación de servicios cuyo objeto era prestar servicios profesionales como “Médica General” en la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), y debía atender “Consulta Externa, Urgencias, Promoción y prevención y Servicios Farmacéuticos” contratos que en un caso tuvo una interrupción de 3 meses en el año 2011 –del 01 de abril 9 al 31 de junio de 2011-, mientras que en los demás contratos hasta el 31 de diciembre de 2015, no tuvieron solución de continuidad.
Afirma la Agente del Ministerio Público, que con la prueba documental aportada por la demandante como son, los “cronogramas de turnos de médicos por prestación de servicios” se establece que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ estaba sometida a situaciones administrativas propias de servidores públicos, tales como comisiones, permisos remunerados o no, vacaciones e incapacidades laborales, con promedios superiores a las 244 horas certificados por el Coordinador Médico de la entidad.
Indicó además, que de acuerdo con la prueba testimonial del señor Coordinador Médico Sergio Raúl Upegui Sierra, aunque se establece una diferencia en el tratamiento entre el personal de planta de la entidad y el contratista, en cuanto a los llamados de atención y la intensidad en la supervisión ejercida sobre unos y otros, no ofreció diferencia en cuanto a la independencia en el cumplimiento del horario aun cuando manifestó en su declaración que no era impuesto por la institución y que podía ser modificado a voluntad por el personal contratista y que solo servía como información necesaria para el momento de realizar el pago.
De cara al objeto o labor contratada, en todos los contratos de prestación de servicios su labor era de médica general, lo cual hace parte del objeto misional del Hospital demandado, y por ello, a la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) le resulta exigible garantizar la viabilidad financiera para el cumplimiento de sus fines esenciales, en este caso, la prestación de servicios de salud.
Culmina afirmando: “Con fundamento en lo anteriormente expuesto, este Despacho respetuosamente solicita al Honorable Magistrado ponente, proponer a la Sala de decisión correspondiente CONCEDER PARCIALMENTE las pretensiones de la demandad en contra de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), en los términos que la jurisprudencia ha previsto el restablecimiento del derecho en casos que se configura la hipótesis del contrato realidad”.
No encontrándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el presente asunto previas las siguientes
6. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Le corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad del acto administrativo contenido en el Oficio del 15 de febrero de 2017, expedido por el representante legal de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) mediante el cual se le niega a la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ el reconocimiento de una relación 10 laboral, y en consecuencia resolver si la demandante estuvo vinculada mediante un contrato de prestación de servicios, o si por el contrario existió una relación laboral, caso en el cual, habría lugar a reconocer la existencia de dicha relación, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas. 6.1.
Competencia. El numeral 2º del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente1 para la fecha de presentación de la demandada, señalaba lo siguiente: “ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales. (…)” En consecuencia, es competente este Tribunal Administrativo para desatar en sede de primera instancia, conforme a Derecho, la controversia propuesta por la parte demandante en contra del ente demandado, ya que, como se precisó en el escrito de demanda, la cuantía pretendida era de $315.691.549,oo para el momento de presentación de la demanda –folio 16-, lo cual permitía radicar la competencia para el trámite de la primera instancia en esta Corporación, 1 A partir de la expedición de la Ley 2080 de 2021, la competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia varía y tratándose de medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho queda supeditada la competencia a los siguientes asuntos, de acuerdo a la modificación del artículo 152 de la ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 152.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1. De la nulidad de actos administrativos expedidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden.
Igualmente, de los de nulidad contra los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, relativos a impuestos, tasas, contribuciones y sanciones relacionadas con estos asuntos. 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3.
De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 11 como se indicó, de acuerdo a la norma vigente para la fecha de presentación de la demanda. 6.2.- Planteamiento del Problema.
Consiste en resolver si la demandante se encontraba vinculada a la administración pública por medio de la entidad demandada mediante un contrato de prestación de servicios, como lo ha expresado en las diferentes etapas procesales la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), o si por el contrario, la parte actora logró demostrar la desnaturalización del contrato de prestación de servicios y la existencia de una relación laboral, caso en el cual, habría lugar a reconocer la existencia de dicha relación, en aplicación del principio de la realidad sobre las formas, configurándose una vinculación laboral de hecho que le abriría paso al pago de las prestaciones sociales en favor de la actora.
Para ello la Sala deberá examinar la legalidad del acto administrativo demandado. 6.3.- Análisis del caso. Temas de análisis y decisión. Por elemental cuestión de orden metodológico, la Sala enuncia los siguientes temas, que, por orden de importancia, serán objeto de puntual análisis, y subsiguiente pronunciamiento, en el camino que se hace necesario recorrer a los efectos de solucionar uno por uno los aspectos propuestos por la demanda: 6.3.1.
El derecho a la igualdad en materia laboral y principios constitucionales. Principio de prevalencia de la realidad sobre las formas - Contrato Realidad – Carga Probatoria. 6.3.2. Las clases de vinculación de las personas naturales con el Estado. 6.3.3. Estado actual de la discusión atinente al tema de la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes. - sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 09 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado.- 6.3.4.
La prescripción extintiva de los derechos salariales y prestacionales derivados del contrato realidad. 6.3.1. El derecho a la igualdad en materia laboral y principios constitucionales. Principio de prevalencia de la realidad sobre las formas. Contrato Realidad en la Función Pública - Carga Probatoria. El trabajo dentro de un Estado Social de Derecho se erige como una actividad 12 humana libre, consciente y voluntaria, intrínsecamente relacionada con la dignidad humana, y cuya obligación de asegurar las condiciones dignas y justas del trabajo corresponde al Estado, incluyendo la remuneración del servicio prestado en condiciones equitativas y proporcionales.
De esta manera lo ha entendido la Honorable Corte Constitucional al indicar que: “El trabajo tiene, así, múltiples formas de expresión dentro del ordenamiento constitucional vigente, pues no es sólo un derecho a través del cual el individuo obtiene recursos que le permiten sufragar sus necesidades básicas (artículo 25 C.P.), sino que es, además, una obligación social que se traduce en un mecanismo de incorporación de la persona a la colectividad como sujeto que se dignifica a través del aporte que hace al desarrollo de una comunidad así como en un deber que tiene todo trabajador de contribuir solidariamente a la construcción de una sociedad más participativa en términos tanto políticos como económicos y, por esta vía, más democrática y plural.
Ahora bien, estos elementos básicos de la noción y las implicaciones del derecho al trabajo tienen una materialización concreta en el artículo 53 de la Constitución. Esta norma se ha encargado de señalar un conjunto de principios mínimos fundamentales, a los cuales no solamente debe ajustarse el estatuto del trabajo que debe expedir el Congreso –obligación que a 10 años de la expedición de la Carta Política del 91 no se ha cumplido-, sino todo el orden legal, pues constituyen la base valorativa que ha hecho posible la aplicación de la Constitución en materia laboral; y que ha permitido a la Corte Constitucional, acercar el texto de la Carta Política a la realidad reconociendo la necesidad de fundar a la sociedad colombiana “en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (artículo 1 C.P.)”2 Continuando con la línea de argumentación propuesta, tenemos que el artículo 53 de la Constitución Política consagró, además del principio a la remuneración mínima vital y móvil, también el principio de igualdad de los trabajadores, el cual se manifiesta en la aplicación de la premisa de “a trabajo igual, salario igual”, sin embargo, no se deja de lado que existen criterios razonables y objetivos que justifican un trato diferente entre trabajadores que pueden realizar unas mismas funciones o similares, pero nunca se justifica un trato discriminatorio, por tanto, se ha sostenido por la jurisprudencia constitucional, que el principio de igualdad en materia laboral atiende a criterios objetivos y no formales, es decir, que se trata de un concepto tanto de igualación como de diferenciación. Así lo ha precisado en numerosas oportunidades nuestro Máximo Tribunal Constitucional al indicar que: “El principio de la igualdad se traduce en el derecho a que no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias, de donde se sigue necesariamente, que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en cada uno de los acaecimientos según las diferencias constitutivas de ellos.
El principio de la justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la variada serie de desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico, social, cultural, etc., dimensiones todas ésas que en justicia deben ser relevantes para el derecho. 2 Corte Constitucional. Sentencia C – 1064 del diez (10) de octubre de dos mil uno (2001).
Magistrados Ponentes Drs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. 13 Ya esta Corporación en sentencia No. D-006 de 29 de mayo de 1992, desentrañó el alcance del principio de la igualdad así: "Ese principio de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales.
Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos. Con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado.
Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. Hay pues que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia social dominante en el pueblo colombiano. Por ello, para corregir desigualdades de hecho, se encarga al Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva.
En este sentido se deben adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados, y proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de inferioridad manifiesta, como afirma el artículo 13 en sus incisos 2o. y 3o. La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohíbe la arbitrariedad.
El operador jurídico, al aplicar la igualdad con un criterio objetivo, debe acudir a la técnica del juicio de razonabilidad que, en palabras del tratadista italiano Mortati, "consiste en una obra de cotejo entre hipótesis normativas que requieren distintas operaciones lógicas, desde la individualización e interpretación de las hipótesis normativas mismas hasta la comparación entre ellas, desde la interpretación de los contextos normativos que pueden repercutir, de un modo u otro, sobre su alcance real, hasta la búsqueda de las eventuales disposiciones constitucionales que especifiquen el principio de igualdad y su alcance El derecho a la igualdad impone entonces el deber de no consagrar un igualitarismo jurídico entre quienes se hallan en diversidad de condiciones fácticas, es decir, la obligación de crear un sistema jurídico diferente para quienes se encuentran en desigualdad en los amplios y complejos campos de la vida política, económica, social y cultural.”3 Por su parte, el artículo 53 de la Constitución Política establece como uno de los principios que deben regir toda relación laboral dentro del ordenamiento jurídico el de la “primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales”, lo cual quiere decir que mientras se den los elementos fácticos que estructuran una relación laboral, sin importar la denominación o las formas que les hayan querido dar las partes, se está frente a un contrato individual de trabajo.
La anterior disposición encuentra plena armonía en el mandato de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas 3 Corte Constitucional. Sentencia T-432 del veinticinco (25) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992). Magistrado Ponente Dr. Simón Rodríguez Rodríguez. 14 laborales, consagrado en el mismo artículo 53 Superior, los cuales, de conformidad al artículo 14 del Código Sustantivo del Trabajo “son de orden público y, por consiguiente, los derechos y prerrogativas que ellas conceden son irrenunciables”.
Conforme a lo expuesto, según el artículo 23 ejusdem, para que se presente una relación laboral se necesita la presencia de tres elementos, de forma obligatoria, para estar frente a un contrato de trabajo, a saber: “Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.” Así mismo, de acuerdo al artículo 24 del mismo Estatuto, se presume que las relaciones personales de trabajo se encuentran regidas por un contrato de trabajo.
De las normas transcritas, se deduce que el elemento diferenciador entre la simple prestación de un servicio laboral y una relación laboral regida por un contrato individual de trabajo es la subordinación con la cual se presta el servicio personal, lo cual se traduce en una relación de dependencia entre el trabajador y el empleador, donde el primero se encontrará bajo las órdenes impartidas por el segundo y bajo las condiciones laborales designadas para la labor a desempeñar, bajo el marco de los principios y derechos laborales irrenunciables que deben cobijar toda relación laboral.
Sobre este aspecto, la H. Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 50 de 1990, reformatorio del artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, indicó sobre la subordinación laboral lo siguiente: “Subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador en el contrato de trabajo 4.
En toda prestación de servicios, como por ejemplo el mandato, la prestación de servicios profesionales y la relación laboral, existen dos elementos visibles: el servicio y su remuneración. 15 Por las características especiales de la relación laboral, la doctrina jurídica ha buscado establecer el elemento determinante, que permita distinguirla de las demás prestaciones de servicios y ha encontrado que es la subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador.
En este sentido, un autor de la doctrina laboral anota: “Por lo demás, la subordinación del trabajo al empresario no es un dato que estemos en aptitud de aceptar o rechazar, sino que es un hecho real que se impone al investigador del régimen capitalista, del que constituye su esencia.”4 Se observa así que la subordinación o dependencia del trabajador en el contrato de trabajo, de carácter jurídico, tiene hondas raíces económicas y políticas, y es inseparable del sistema de producción en los regímenes políticos de estirpe liberal.
El poder jurídico del empleador en relación con el trabajo como factor de la producción económica es un poder de disposición de la energía o fuerza de trabajo del trabajador, de acuerdo con los fines de la empresa. Lógicamente, dicho poder sólo es aplicable mientras exista la relación laboral y en las actividades directamente relacionadas con ella y se traduce de manera general en la dirección de las mismas, en la imposición de reglamentos y en el ejercicio del poder disciplinario.
Sobre el contenido del poder subordinante del empleador, el citado autor expresa: “(…) “La obediencia del trabajador a las órdenes del patrono es la forma única de disposición de la energía de trabajo y es claro que el deber de obediencia constituye una relación personal, pues liga a la persona misma del trabajador, creando una relación de autoridad y, por tanto, de subordinación de la voluntad del obrero a la del patrono”.5 (…) (…) 7.
Esta corporación ha señalado que la relación de subordinación del trabajador es determinante de la relación laboral, que el poder subordinante del empleador comprende de modo general la dirección de las actividades de aquel, la imposición de reglamentos y la función disciplinaria y que el empleador está sujeto en su ejercicio a los límites constitucionales que imponen el respeto a la dignidad humana, a los derechos fundamentales que en ella se sustentan y a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, así: (…) “La subordinación a la que está sujeto el trabajador en el contrato de trabajo rige solamente para los efectos propios que se derivan de la relación laboral, es decir, para el cumplimiento de la actividad, servicio, o labor contratada y que, 4 DE LA CUEVA, Mario.
Derecho Mexicano del Trabajo. 4ª Ed. México, Editorial Porrúa, 1954, T. I, P. 495. 5 DE LA CUEVA, Mario. Ob. Cit., P.496. 16 como se expresó, permite al empleador dar órdenes, dirigir al trabajador, imponerle reglamentos, o sancionarlo disciplinariamente (…)6”.7 En este orden de ideas, cuando dentro de una relación laboral se presentan la actividad personal del trabajador, la subordinación del trabajador respecto del empleador y un salario como contraprestación del trabajo realizado, indefectiblemente se está frente a un contrato de trabajo, siendo que a quien le corresponde la carga de la prueba será al trabajador que considere que tiene un contrato de trabajo respecto a un determinado empleador.
Ahora, dentro de la Función Pública, cuando se prueban los elementos de una relación individual laboral dentro de un cargo que debe desempeñar un empleado público, no se accede inmediatamente a la Administración en calidad de tal, pues como se acotó líneas arriba, la manera de acceder a la Administración Pública para este tipo de cargos se da de una manera reglada, por tanto, que un trabajador tenga una relación laboral con la Administración desempeñando labores propias de un empleado público, no significa per se que éste pueda aspirar ni a ocupar el cargo del cual realiza las funciones ni a tener las prerrogativas del mismo, puesto que atendiendo al carácter reglado y estatutario de la función pública, para acceder a determinado cargo se deben cumplir las exigencias y requisitos mínimos, así mismo que se acceda a él mediante los mecanismos de provisión de cargos determinados por la ley, y que el nombramiento sea mediante acto administrativo.
Como corolario de lo expuesto, si objetivamente se prueba la existencia de una relación laboral con la Administración, esto no convertirá automáticamente al trabajador en un empleado público, sin embargo, como se entiende que la Administración ha creado una ficción ilegal para ocultar tal relación mediante otras formas contractuales, quien se vea en ésta situación tendrá derecho a ser indemnizado por los eventuales perjuicios que le hayan sido ocasionados, es decir, se le deberán cancelar las prestaciones económicas que sean propias del cargo desempeñado y que no hayan sido devengadas por el trabajador. 6.3.2.
Las clases de vinculación de las personas naturales con el Estado. Sea lo primero advertir que en el ordenamiento interno existen tres formas de vinculación personal con el Estado, cuales son: a) La vinculación legal y reglamentaria de los empleados públicos. La persona ingresa al servicio público por acto de nombramiento o de elección, seguida de la posesión para entrar a ejercer el empleo y poder cumplir con las funciones propias del cargo. b) La laboral contractual pública de los trabajadores oficiales, para 6 Sentencia C-299 de 1998, M. P. Carlos Gaviria Díaz, Aclaración de Voto de Hernando Herrera Vergara. 7 Corte Constitucional.
Sentencia C – 397 del veinticuatro (24) de mayo dos mil seis (2006). Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería. 17 desempeñar actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de la administración; trabajos en empresas industriales y comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, y trabajos en instituciones idénticas a las de los particulares que pueden ser fundadas y manejadas por éstos en la misma forma. –Artículo 4° del Decreto 2127 de 1945, reglamentario de la Ley 6 de 1945-. c) Por contratos de prestación de servicios, que, a términos de lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Solamente podrán celebrarse con personas naturales cuando las actividades no se puedan realizar con personal de planta o se requieran conocimientos especializados. Ahora, ocurre con frecuencia, que los entes públicos por conducto del funcionario nominador acuerda contratos de prestación de servicios para cumplir funciones propias de la entidad, lo cual da lugar a nóminas paralelas, con las que se encubre en cada caso una vinculación laboral de hecho que es perjudicial para el contratista, ya que tal forma contractual no genera el pago de prestaciones sociales, las cuales, es lo usual, tan sólo se reclaman cuando se produce el retiro del pretenso empleado.
Ahora bien, en este tipo de situaciones se ha venido aplicando el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 Superior, lo cual permite que, por este cauce, el del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se pueda examinar si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios se pretende ocultar una relación legal y reglamentaria, y en ese caso, si esa relación con la Administración es de índole laboral.
La anterior es una primera aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades en situaciones como la que de momento concentra la atención de la Sala, toda vez que, así mismo, vuelve a tener aplicación dicho principio en la hipótesis que se desbroza, en la medida en que si se demuestra la existencia de los tres (3) elementos que configuran la relación de trabajo con la administración pública, esto es, la subordinación, la prestación personal del servicio, y la remuneración, procede se reconozca una relación de trabajo, la cual le confiere al trabajador el derecho a percibir las prestaciones sociales que se le habrían birlado.
Lo dicho lleva a concluir que el contrato de prestación de servicios, como el que la demandante afirma entabló con el ente demandado, puede ser probatoriamente desnaturalizado en la medida en que se demuestre que los antes mencionados elementos esenciales tipificadores de la relación laboral se encuentran presentes. Consiguientemente, es factible demostrar la inexistencia de la relación contractual, bajo la modalidad del contrato de prestación de servicios, cuando 18 la parte reclamante, previamente haber efectuado la actuación administrativa8 solicitando el derecho al reconocimiento de las prerrogativas de orden prestacional propias de la relación de trabajo que realmente desempeñada, demuestra que estuvieron presentes los elementos que le dan origen a esta última, esto es, como ya se ha dicho, subordinación, prestación personal y remuneración. 6.3.3.
Novedades jurisprudenciales que se han producido a buena cuenta del instrumento jurídico de las sentencias de unificación. En efecto, con el empleo intensivo de la técnica de las sentencias de unificación, antes muy de la usanza de la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional y conocidas por el empleo del prefijo SU, y antes no tanto por parte del H. Consejo de Estado ni siquiera en los años inmediatamente subsiguientes a la expedición y entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011 que la habilitó en esta jurisdicción, tendencia que se ha revertido en los últimos años, esto es, que por parte del Juez supremo de lo contencioso administrativo se ha producido una especie de descubrimiento de dicho instrumento de uniformación jurisprudencial, y a raíz, decimos, de esa reciente y constante expedición de fallos de unificación, que justamente eso es lo novedoso, emanadas ahora tanto del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa -Consejo de Estado- como del órgano límite de la jurisdicción constitucional -léase Corte Constitucional-, en el tema que nos ocupa, hacemos referencia a la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 09 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fundamental para comprender la materia de la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes, la cual se permite la Sala transcribir en algunos de sus apartes: “2.3.3.
Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios. 95. Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional, ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral. 96.
Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó 8 Es del caso señalar que el concepto de vía gubernativa desapareció de la terminología procesal administrativa con el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) que ahora la denomina actuación administrativa, relativa a los recursos consagrados en la ley, esto es, los de reposición y apelación. 19 sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política. 97.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala reúne las siguientes manifestaciones, que habrán de servirle al juez contencioso-administrativo como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.3.3.1. Los estudios previos 98. La Administración Pública debe dar aplicación a un plan en cada uno de sus procesos de selección, en especial, en los que lleva a cabo de forma directa.
Así lo consideró el legislador al redactar el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 87 de la Ley 1474 de 2011, donde, en este último, bajo la figura denominada «maduración de proyectos», dispuso la exigencia de elaborar estudios, diseños y proyectos, y los pliegos de condiciones, según corresponda, con anterioridad a la apertura de un proceso de selección o a la firma de un contrato si la modalidad de contratación es la directa.
En la práctica, al conjunto de estas exigencias se le ha designado «estudios previos». 99. El mencionado artículo 87 de la Ley 1474 de 2011 resume los estudios previos como el análisis de conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar, la tramitación de las autorizaciones y las aprobaciones necesarias para la contratación o el desarrollo de los estudios, diseños y proyectos requeridos para tal fin. 100.
En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examina en el marco de esta litis, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.
No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Así lo ha interpretado la Corte Constitucional, al precisar que el objeto del contrato de prestación de servicios está conformado por «la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada». 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. 2.3.3.2. Subordinación continuada 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante 20 que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus 21 servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 2.3.3.3.
Prestación personal del servicio 109. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;36 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas. 2.3.3.4.
Remuneración 110. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado.” El fallo de unificación antes parcialmente duplicado, también fijó las siguientes reglas objeto de unificación, que deben ser tenidas en consideración, a saber: “167.
La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 168.
La segunda regla establece un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” 6.3.5. La prescripción extintiva de los derechos salariales y prestacionales derivados del contrato realidad. 22 El criterio jurisprudencial que aún se mantiene es que, para este tipo de pretensiones, debe aplicarse la prescripción de derechos laborales tomando como soporte la disposición contenida en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en tanto establece que las acciones que emanen de los derechos consagrados en el citado reglamento prescriben en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
La anterior disposición se entendía complementada por lo prescrito en el inciso 2° del artículo 164 del C. C. A., que faculta al Juez Administrativo a declarar probadas las excepciones que encuentre acreditadas, y en la actualidad, por el numeral 6° del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que habilita al Juez, ya sea de oficio o a petición de parte, declarar probada la excepción previa de prescripción desde la audiencia inicial de que trata dicha norma.
Al respecto, indicó el Honorable Consejo de Estado en la referida sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, del 09 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda, frente al término de prescripción y el momento a partir del cual se inicia, lo siguiente: “145. En lo atinente a la prescripción de derechos laborales en el orden administrativo, el Decreto 3135 de 1968 (que previó la integración de la Seguridad Social entre el sector público y el privado y reguló el régimen prestacional de los empleados públicos y los trabajadores oficiales) estableció, en su artículo 41, lo siguiente: Artículo 41.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 146.
El mencionado precepto fue posteriormente reglamentado por el Decreto 1848 de 1969, que en su artículo 102, precisó y reiteró el mismo lapso: Artículo 102.- Prescripción de acciones. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. […] 147.
Ahora, si bien lo expuesto no deja de ser un conjunto limitado de normas, ha tenido la virtualidad de generar un amplio debate al interior de esta corporación, debido a las variadas interpretaciones a que puede dar lugar. De hecho, a día de hoy, pueden identificarse cuatro momentos o tesis en lo que concierne a la jurisprudencia del Consejo de Estado frente al tema de la prescripción. Con todo, esta Sección unificó su criterio y, en la actualidad, cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], estableció a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios: […] en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. 23 148.
En la misma providencia, más adelante se señaló lo siguiente: […] quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.
(Negrillas fuera del texto) 149. En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.” Ahora bien, el criterio jurisprudencial vigente en el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en materia de contrato realidad se encamina a reconocer que el conjunto de prestaciones sociales generadas con ocasión del servicio personal que en forma subordinada y a cambio de un salario prestó el trabajador a favor del patrono se reconocen a título de indemnización, lo que da lugar a que se compute el tiempo laborado para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones pertinentes por parte del empleador en el porcentaje que legalmente le corresponde, aplicándose la prescripción de los derechos derivados del contrato realidad cuando no se presenta la reclamación del derecho por parte del contratista dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo ya evidenciado como laboral.
El anterior es el marco general dentro del cual se resuelven los contenciosos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que la parte accionante pretenda desvirtuar la relación de contratista de prestación de servicios por supuestamente haberse tipificado una relación laboral, para lo cual se deberá haber acreditado sus elementos característicos, cuales son: la prestación personal del servicio, la continuada dependencia o subordinación y la remuneración, situación ésta que se analizará si se presentó o no en el caso concreto. 4.
Del material probatorio Se encuentra debidamente establecido, desde el punto de vista probatorio, con prueba documental idónea, que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ prestó sus servicios a la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), mediante diversos contratos de prestación de servicios como MÉDICA GENERAL de la entidad demandada; cuyo objeto en todos los casos era el siguiente: “Objeto del Contrato: EL CONTRATISTA, se compromete para con LA EMPRESA a prestar los servicios profesionales de MÉDICO GENERAL.
Para tales efectos el contratista atenderá ejecutara (sic) la prestación de servicios en los siguientes procesos: CONSULTA EXTERNA EN EL SUBPROCESO DE: Consulta Médica General Preconsulta y Posconsulta de AIEPI 24 Controles de Enfermería y Programas de P y P Apoyo en Programas especiales (IIAMI, MATERNIDAD SEGURA, FAMILIA A TU LADO APRENDO, A.P.S. FAMILIA CON TRATO DIGNO.) URGENCIAS EN LOS SUBPROCESO AUXILIARES DE: Triage y Estabilización, Anamnesia (sic), examen físico, Diagnóstico y manejo.
Planeación del manejo y tratamiento del usuario Ejecución del manejo y tratamiento Seguimiento y observación Conducta definitiva Egreso de Urgencias Remisión del Usuario PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN EN LOS SUBPROCESO AUXILIARES DE: Programas de promoción y prevención Realización de actividades epidemiológicas Actividades educativas de promoción y prevención HOSPITALIZACIÓN EN LOS SUBPROCESO AUXILIARES DE: Planeación y ejecución del manejo y tratamiento del usuario en Hospitalización de Medicina General y Obstetricia de Bajo Riesgo Obstétrico.
Egreso, seguimiento y remisión del usuario en Medicina General y Obstetricia de Bajo Riesgo Obstétrico Medicina en Centro de Recuperación Nutricional. SERVICIO FARMACÉUTICO EN LOS SUBPROCESO AUXILIARES DE: Apoyo médico en fármaco vigilancia.” Dichos contratos se encuentran discriminados de la siguiente manera: Contrato de prestación de servicios N° 193 del 01 de octubre de 2010 hasta el 01 de diciembre de 2010. – Folios 29 a 37- Contrato de prestación de servicios N° 052 del 01 de enero de 2011 al 31 de enero de 2011. – Folios 38 a 42- Contrato de prestación de servicios N° 132 del 01 de febrero de 2011 al 29 de febrero de 2011. – Folios 48 a 56- Contrato de prestación de servicios N° 216 del 01 de marzo de 2011 al 31 de marzo de 2011. – Folios 57 a 65- Contrato de prestación de servicios N° PNC311 del 01 de julio de 2011 al 31 de julio de 2011. – Folios 67 a 75- Contrato de prestación de servicios N° PNC399 del 01 de agosto de 2011 al 31 de agosto de 2011. – Folios 76 a 85- Contrato de prestación de servicios N° PNC439 del 01 de septiembre de 2011 al 30 de septiembre de 2011. – Folios 86 a 93- 25 Contrato de prestación de servicios N° PNC514 del 01 de octubre de 2011 al 31 de octubre de 2011. – Folios 94 a 105- Contrato de prestación de servicios N° PNC648 del 01 de noviembre de 2011 al 30 de noviembre de 2011. – Folios 106 a 114- Contrato de prestación de servicios N° PNC813 del 01 de diciembre de 2011 al 31 de diciembre de 2011. – Folios 115 a 123- Contrato de prestación de servicios N° PNC032 del 01 de enero de 2012 al 31 de enero de 2012. – Folios 124 a 133- Contrato de prestación de servicios N° PNC187 del 01 de febrero de 2012 al 29 de febrero de 2012. – Folios 134 a 143- Contrato de prestación de servicios N° PNC219 del 01 de marzo de 2012 al 31 de marzo de 2012. – Folios 144 a 152- Contrato de prestación de servicios N° PNC256 del 01 de abril de 2012 al 31 de diciembre de 2012. – Folios 153 a 173- Contrato de prestación de servicios N° PNC037 del 02 de enero de 2013 al 31 de enero de 2013. – Folios 174 a 182- Contrato de prestación de servicios N° PNC154 desde el 01 de febrero de 2013 al 31 de marzo de 2013. – Folios 183 a 190- Contrato de prestación de servicios N° PNC334 del 01 de abril de 2013 al 31 de diciembre de 2013. – Folios 191 a 199- Contrato de prestación de servicios N° PNC005 del 01 de enero de 2014 al 31 de enero de 2014. – Folios 200 a 206- Contrato de prestación de servicios N° PNC130 del 01 de febrero de 2014 al 31 de marzo de 2014. – Folios 207 a 210- Contrato de prestación de servicios N° PNC258 del 01 de abril de 2014 al 31 de junio de 2014. – Folios 211 a 216- Contrato de prestación de servicios N° PNC455 del 01 de julio de 2014 al 31 de diciembre de 2014. – Folios 217 a 223- Contrato de prestación de servicios N° PCN004 del 01 de enero de 2015 al 31 de marzo de 2015. – Folios 224 a 230- Contrato de prestación de servicios N° PNC324 del 01 de abril de 2015 al 31 de diciembre de 2015. – Folios 231 a 238- Por otro lado, con la demanda se aportaron adicionalmente las siguientes 26 pruebas: - Copia del derecho de petición presentado por la demandante ante la entidad demandada, el día 26 de enero de 2017, en la que solicita se le reconozca las prestaciones sociales durante todo el tiempo en que prestó servicios a la entidad, por haberse configurado una relación laboral. – Folios 23 y 24- - Oficio del 15 de febrero de 2017, expedido por el Gerente de la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Ant.) por medio del cual se niega el reconocimiento de los derechos laborales solicitados por la demandante. – Folios 25 a 28- - Copia de los cuadros de turno mensuales de los Médicos Generales de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) durante los años 2010 a 2015 y en los que se encuentra la demandante mencionadas para prestar sus servicios. - Folios 239 a 301- - Copia de los cuadros mensuales con la descripción de las horas trabajadas, la liquidación de los recargos y horas extras de los Médicos Generales de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) durante los años 2010 a 2015. - Folios 302 a 532- Con la contestación a la demanda, la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), no aportó ninguna prueba.
En la etapa probatoria, se allegó copia del expediente administrativo que contiene los antecedentes de la actuación objeto del presente proceso. –Folio 607 a 680- Testimonios: En la audiencia de pruebas celebrada el 2 de abril de 2019, se recepcionaron los testimonios de los señores Sergio Raúl Upegui Sierra y Luis Alveiro Vega Peña. 3.5.1.
Testimonio del señor Sergio Raúl Upegui Sierra. En resumen, indicó este deponente, que es Médico y está vinculado a la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) como Coordinador Médico desde hace más de 20 años y que para la época en la que la demandante prestaba sus servicios profesionales como médica general a esa ESE era el Supervisor del contrato por ser el Coordinador Médico.
Hizo referencia a las funciones que desempeñaban los médicos de planta, así como las desempeñadas por la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA 27 RAMÍREZ, indicando que aun cuando en ambos casos tenían las mismas funciones, si existían varias diferencias, por cuanto los contratistas no tenían un régimen disciplinario, podían ausentarse sin ningún inconveniente del Hospital simplemente informaba verbalmente que no se presentaría, no requería ningún permiso para ausentarse como si lo debía hacer el médico de planta que debía pasar la solicitud del permiso por escrito y contar con un permiso previo para no asistir, ni debían justificar su inasistencia, no debían presentar excusa alguna.
Afirmó, que si el médico de planta cometía alguna falta, se le abría proceso disciplinario, además debía cumplir todas las formalidades en caso de hacer uso de sus vacaciones, o permiso, pues siempre era por escrito y de manera anticipada, lo cual, no se requería por los contratistas. Puntualizó que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, en varios períodos no prestó sus servicios a la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), “porque ella misma lo solicitó, ya que los contratistas podían decidir las fechas en las que no deseaban asistir a laborar, ellos elegían.” Agregó, que él por ser el coordinador médico de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), era el interventor o supervisor del contrato con la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, y aclaró que “no se le impartían órdenes, ella tenía absoluta autonomía, yo me limitaba a validar el pago y verificar que realizara los registros.” Explicó que los médicos contratistas eran contratados por 200 horas, razón por la cual eran ellos quienes decidían cuántas horas diarias prestaban sus servicios, y dependiendo de ello se les cancelaba los honorarios. 3.5.2.
Testimonio del señor Luis Alveiro Vega Peña. El señor Luis Alveiro Vega Peña indicó que es Administrador Financiero, fue Concejal del municipio de Arboletes (Ant.) del 2021 a 2003, luego del 2008 al 2010 fue Secretario de Salud de ese municipio y en ese mismo período era miembro de la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Ant.) por derecho propio; posteriormente, del año 2010 al 2015 fue Subgerente de la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Ant.).
Manifestó que conoce a la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ toda vez que fue contratista durante el tiempo en el que él fungió como Subgerente de la E.S.E. Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes, que ella era Médica general y prestaba sus servicios como tal en ese hospital, que su vinculación siembre fue por prestación de servicios profesionales teniendo en cuenta que debido a una reestructuración en la planta de cargos del hospital, solo se dejaron unos pocos médicos vinculados por contrato laboral y en caso de ser necesario para la prestación del servicio médico, se realizaban 28 contrataciones de médicos por horas, para solventar las necesidades de la comunidad.
Refirió que con los médicos vinculados por medio de contrato de prestación de servicios era muy difícil coordinar las actividades, por cuanto en muchas ocasiones no asistían a la institución y no se les podía imponer nada, además porque simplemente se les pagaba las horas laboradas. 4. Caso Concreto Lo primero que debe puntualizar esta Sala de decisión frente a la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ y de eso no hay duda, es que no pueden en ningún caso ser considerada empleada pública, pues indiscutiblemente no había accedido al servicio público previo acto de nombramiento y posesión, esto es, su situación frente al ordenamiento no es legal ni reglamentaria, lo cual de entrada impide que se reconozca que se encuentra en igualdad de condiciones con otro empleado que si accedió a la función pública en forma regular, así uno y otro desempeñen las mismas funciones, todo ello, a efecto de que no se valide el ingreso al servicio público de personas que no han asumido el compromiso de obedecer la Constitución Nacional ni las Leyes de la República, además que en tales supuestos el ingreso al servicio de la Administración Pública lo provee, las más de las veces, un funcionario distinto del nominador, evadiendo, es más, las disponibilidades presupuestales necesarias para garantizar que el cargo esté debidamente financiado dentro del presupuesto de la entidad.
Ahora bien, la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, se vinculó mediante diversos Contratos de Prestación de Servicios a la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), cuyo objeto era ser MÉDICA GENERAL, inicialmente el 1° de octubre de 2010 y luego continuó suscribiendo ese tipo de contratos año tras año hasta el 31 de diciembre de 2015, no obstante, en el año 2011 durante los meses de abril, mayo y junio, no prestó sus servicios profesionales a la entidad.
Los contratos suscritos entre la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ y la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) fueron los siguientes: Número del contrato Fecha de inicio Fecha de terminación 193 01 de octubre de 2010 01 de diciembre de 2010 052 01 de enero de 2011 31 de enero de 2011 132 01 de febrero de 2011 29 de febrero de 2011 216 01 de marzo de 2011 31 de marzo de 2011 PNC311 01 de julio de 2011 31 de julio de 2011 PNC399 01 de agosto de 2011 31 de agosto de 2011 PNC439 01 de septiembre de 2011 30 de septiembre de 2011 PNC514 01 de octubre de 2011 31 de octubre de 2011 29 PNC648 01 de noviembre de 2011 30 de noviembre de 2011 PNC813 01 de diciembre de 2011 31 de diciembre de 2011 PNC032 01 de enero de 2012 31 de enero de 2012 PNC187 01 de febrero de 2012 29 de febrero de 2012 PNC219 01 de marzo de 2012 31 de marzo de 2012 PNC256 01 de abril de 2012 31 de diciembre de 2012 PNC037 02 de enero de 2013 31 de enero de 2013 PNC154 01 de febrero de 2013 31 de marzo de 2013 PNC334 01 de abril de 2013 31 de diciembre de 2013 PNC005 01 de enero de 2014 31 de enero de 2014 PNC130 01 de febrero de 2014 31 de marzo de 2014 PNC258 01 de abril de 2014 31 de junio de 2014 PNC455 01 de julio de 2014 31 de diciembre de 2014 PCN004 01 de enero de 2015 31 de marzo de 2015 Aseveró la parte actora, que en virtud de las funciones que ejercían en la entidad demandada, solicitó el pago de las prestaciones sociales el 26 de enero de 2017, petición que fue denegada mediante el acto administrativo contenido en el Oficio del 15 de febrero de 2017 expedido por el Gerente de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), así, la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ presentó demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se le ordene a la entidad demandada que declarara la existencia de la relación laboral y en consecuencia se le cancelen las prestaciones sociales a las que consideraba tenía derecho.
Así las cosas, conforme al problema jurídico planteado, esta Sala de Decisión verificará sí están acreditados los elementos que caracterizan las relaciones laborales, y si en consecuencia existió una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó la demandante durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente. i) Prestación personal del servicio En primer lugar, la demandante acredita la prestación personal del servicio, a través de los varios contratos de prestación de servicios suscritos con la demandada, los cuales se detallaron en el acápite anterior de esta providencia; adicionalmente los objetos de cada vinculación fueron para prestar servicios en el área de la salud como MÉDICA GENERAL, y la actividad desarrollada por la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ se prestó en el E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.).
También se encuentra acreditado, que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ tuvieron dentro de sus funciones la de prestar atención en consulta externa, urgencias, promoción y prevención y servicios farmacéuticos, lo que significa que la labor era desarrollada directamente por 30 la acá demandante, y no a través de otra persona. ii).
Subordinación continuada Siguiendo los criterios consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025- CES2-2021 del 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, antes parcialmente transcrita, son indicios de la subordinación ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, entre estas, i) el lugar de trabajo, ii) el horario de labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, y iii) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
En efecto, en lo que corresponde al lugar de trabajo está acreditado que en el presente asunto la demandante tuvo que prestar sus servicios personales al interior de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.); y en lo que respecta a los elementos probatorios con los que se pretende acreditar el restante elemento de la relación laboral, esto es, el relativo al horario de labores, la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar respecto del empleador es necesario que se acredite la existencia de una continuada dependencia o subordinación -elemento sin el cual no es posible hablar de una relación legal y reglamentaria propia de los empleados públicos, a los cuales la parte actora ha pretendido asimilar su situación-, la demandante únicamente aportó los contratos de prestación de servicios, así como los cuadros de prestación de servicios en la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) por el período durante el cual estuvo vinculada contractualmente a la entidad demandada y los cuadros mensuales con la descripción de las horas trabajadas con la liquidación de los recargos y horas extras.
Sin embargo, en la audiencia de pruebas celebrada ante el Despacho del Magistrado Ponente, los testigos señores Sergio Raúl Upegui Sierra y Luis Alveiro Vega Peña, coincidieron en indicar que a la médica VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, no se le imponían horarios, que ella prestaba sus servicios por horas, y era ella quien decidía por cuántas horas lo hacía, y de acuerdo a las horas que asistía al Hospital demandado a prestar sus servicios médicos, se le liquidaban sus honorarios.
Es más, el señor Sergio Raúl Upegui Sierra en calidad de Coordinador Médico de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.), en su declaración, puntualizó que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, en varios períodos no prestó sus servicios “porque ella misma lo solicitó, ya que los contratistas podían decidir las fechas en las que no deseaban asistir a laborar, ellos elegían”¸ y enfatizó que él por ser el Coordinador Médico de la E.S.E. demandada, era el interventor o supervisor del contrato con la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ, y “no se le impartían órdenes, ella tenía absoluta autonomía, yo me limitaba a validar el pago y verificar que realizara los registros.” 31 Si bien la parte actora afirma que cumplía un horario y que sus funciones eran similares a los médicos generales vinculados por medio de contrato laboral con la entidad demandada, así como de la supervisión del servicio prestado por la accionante, ello no implica necesariamente la existencia de una subordinación, sino más bien de la coordinación que debía existir en el actuar de la contratista en relación con el tiempo de trabajo para el que se requería su servicio y que en relación con el mismo no podía ser un simple agente externo en la institución, por lo cual debía actuar en armonía con la labor de los compañeros de servicio, y con el médico coordinador del servicio de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES.
Lo contrario significaría que los contratistas se encuentran en una situación privilegiada que los haría acudir al lugar del servicio cuando así quisieran sin consideración a que se trata de la prestación de un servicio de salud que requiere de una atención permanente, motivo por el cual se fijan cuadros de turnos entre los médicos (as), los enfermeros (as) y los auxiliares de enfermería que prestaban sus servicios a determinada entidad de salud y que se permitiera el cumplimiento de las horas pactadas en los diferentes contratos de prestación de servicios profesionales de salud, y luego por el Coordinador del área se sacaba el cuadro de turnos de atención a cumplir y en caso de algún cambio debía ser claramente informado dado que se recuerda que se está al frente de una prestación prioritaria y permanente de servicios de salud, y que el ciudadano no tendría que asumir la carga de una falta de personal, y aun así, en el presente asunto, afirmó el Coordinar Médico que los contratistas prestaban sus servicios por horas y eran ellos directamente quienes decidían cuántas horas asistían al Hospital de lo cual dependía la suma cancelada por honorarios al mes.
Respecto de los horarios y cumplimiento de labores de un contratista indica el H. Consejo de Estado en sentencia de Sala Plena del 18 de noviembre de 20039, posición que fue reiterada por la Sección Segunda de dicha Corporación en la sentencia del 14 de abril de 201610: “(…) 6. Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada. 9 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Radicación número: 17001-23-31-000-1999-0039-01(IJ), Magistrado Ponente: NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA. 10 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”.
Sentencia del 14 de abril de 2016, Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ. Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00668-01(1292-14). 32 Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores “relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido.
Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93). Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.
Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.
Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales. (…)” De lo anterior se desprende que no necesariamente se está frente a un contrato laboral cuando se desempeñan funciones similares a las de los empleados de planta, dado que una relación legal y reglamentaria tiene requisitos especiales, y; por otra parte, se debe resaltar que en el caso en que se labore en la sede de la entidad, por sí mismo, no da lugar a que se declare la existencia del contrato laboral.
Además de la jurisprudencia citada ut supra se concluye que el hecho de recibir instrucciones sobre la correcta prestación del servicio, cumplir determinados horarios, rendir informes sobre la prestación del mismo no constituyen elementos de una relación de subordinación continuada, sino que se enmarcan en una relación de coordinación que debe existir entre los contratistas vinculados mediante contrato de prestación de servicios y la Administración, para la correcta ejecución de los recursos públicos en aras de prestar un mejor servicio.
En armonía con lo manifestado por el Consejo de Estado en la sentencia referida y en consonancia con lo dictaminado por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se acepta no sólo que la actividad del contratista sea igual a la de los empleados de planta, y que, así mismo, esa labor contratada se realice en condiciones similares a los de los empleados de planta, v.gr. en lo relacionado con el tiempo en que ellas se cumplen y que respecto de las mismas se ejerza una labor de coordinación más no de subordinación, ya que son las necesidades de la Administración las que justifican la suscripción de los contratos de prestación de servicios cuando, entre otras razones, las actividades contratadas no pueden llevarse a cabo con los funcionarios de la propia entidad por insuficiencia de los mismos o por otras circunstancias o 33 que la tarea contratada requiera de quien la cumple conocimientos especializados.
De lo anterior, a pesar de existir pruebas en el expediente que dan cuenta que a la demandante le era supervisada la gestión de su actividad, la Sala considera que se trataba de simples instrucciones impartidas por la entidad que coordinaba la prestación del servicio, tanto así que quedaron establecidas desde un principio en los diferentes contratos de prestación de servicios, ya que era el deber de la Institución velar por la debida ejecución del contrato y del cumplimiento oportuno del objeto contractual, entre otros, siendo que así, se reitera, se pactó en todos los contratos de prestación de servicios que la demandante suscribió con la entidad demandada, siendo de pleno conocimiento por parte de la contratista saber cuáles eran sus funciones, sus obligaciones, su horario laboral y a su vez cuáles eran las obligaciones que tenía la entidad accionada para que se diera efectivo cumplimiento a los pluricitados contratos.
No está por demás aclarar, que en el presente asunto, ninguno de los contratos firmados por la demandante y la ESE accionada, fijaron ni establecieron horario, por el contrario expresamente indicó como forma de pago que la “suma que le será cancelada a EL CONTRATISTA, por mensualidad vencida, a razón de veinte mil pesos ($20.000.oo) por cada hora efectivamente laborada y certificada por el INTERVENTOR…” Lo anterior es reflejo del deber –obligación contractual que a la Administración le impone el ordenamiento en tanto por el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 se establece que es deber ineludible de la entidad contratante “…vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o interventor”, en tanto, existía coordinación entre la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) y la parte actora para efectos de llevar a cabo la prestación del servicio contratado como Médica general, pues el hecho de que tuviera eventualmente unos horarios de turnos que se acordaban con la accionante, unos parámetros generales de tiempo para desempeñar la tarea contratada, por si sola es insuficiente para entender acreditada la existencia de una relación laboral, toda vez que es pertinente la aplicación de la doctrina de las actividades por coordinación, que se configura a partir de la relación que de ordinario se establece entre los servicios prestados por la entidad contratante y el servicio contratado con la contratista, tal como sucede en el presente caso, en donde la labor encomendada se encontraba sujeta a unas obligaciones, de donde se desprende el tiempo, las funciones y en general las obligaciones que la demandante tenía para dar cumplimiento cabal a los contratos de prestación de servicios suscritos.
Igualmente, no puede pasarse por alto que de conformidad con la Ley 1474 de 2011, por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública, es una obligación para las entidades públicas vigilar permanentemente la correcta ejecución de los contratos que se hayan 34 celebrado, ya sea por intermedio de un supervisor o de un interventor, lo cual deriva en un seguimiento de tipo técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico de las actividades del contratista realizadas en función de la ejecución del contrato.
Al respecto, indica el artículo 83 de la referida norma: “ARTÍCULO 83. SUPERVISIÓN E INTERVENTORÍA CONTRACTUAL. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.
La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.
La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.
El contrato de Interventoría será supervisado directamente por la entidad estatal.” -Negrilla y subrayado fuera del texto- De tal manera, de acuerdo a la norma en cita, el hecho de que las entidades estatales realicen una supervisión de las actividades de los contratistas respecto de la ejecución de los contratos en donde el Estado es parte contratante, constituye una obligación legal radicada en su cabeza, sin que esto signifique, ni remotamente, que se esté ante una relación de subordinación laboral, pues resulta apenas lógico que la Administración esté alerta al cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista, pues de ellos depende la adecuada prestación del servicio que se les ha encomendado o la ejecución de una obra que traerá beneficios para la comunidad, siendo que una actitud diferente pone en peligro el interés general, el cual constituye un fin superior en los actos y contratos de la Administración. 35 En tanto, en sentencia del veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015)11 el H. Consejo de Estado advirtió que se ha afirmado jurisprudencialmente que en el caso de quienes prestan servicios de salud, es válida la suscripción de Órdenes de Prestación de Servicios, en tanto sus servicios se ajustan al contenido del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en donde se prescribe la posibilidad de celebrar estos contratos con personas naturales, cuando la actividad a contratar no puede ser realizada por el personal de planta de la Entidad respectiva o cuando para tal efecto, se requiere de conocimientos especializados.
Por otra parte, tampoco el suministro de local, oficina u otros elementos en este caso médico – asistenciales para que la contratista cumpla el servicio contratado es suficiente para desnaturalizar el contrato de prestación de servicios, más aún, en no pocas oportunidades, las más de las veces, es un valor agregado o un plus de la remuneración del contratista quien de otra forma se vería obligado a tener a disposición del contratante una oficina por su propia cuenta lo que deterioraría sus ingresos, más aún cuando, la parte actora era contratista para la prestación de servicios en salud, pues como médica general no podía prestar los mismos sin los utensilios necesarios que le brindara la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) lugar de ejecución de los diferentes contratos.
Conforme a lo expuesto, la Sala estima que la demandante no aportó el material probatorio necesario para demostrar la existencia de un contrato realidad entre ésta y la entidad accionada, en particular no demostró la existencia de la relación de subordinación que sustentara la existencia del contrato de trabajo. Los elementos arrimados permiten afirmar que, si bien la demandante señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ prestó en forma personal las actividades que le fueron confiadas y a cambio recibió un pago, ello ocurrió en forma autónoma, es decir, que prestó el servicio por cuenta y riesgo propio habiéndosele respetado su criterio profesional.
Aún la circunstancia de que hubiera demostrado la observancia en términos generales y amplios de un horario no podría por sí mismo probar la existencia de una relación de subordinación pues, tratándose de actividades previamente programadas, es apenas razonable que las mismas se presten en unos horarios y lugares que se establezcan para ello; y por prestarse el servicio conforme a ellos, no se genera una relación de trabajo sino el cumplimiento de los términos en los que fue convenido el contrato de prestación de servicios.
Adicionalmente, como lo ha reconocido el Honorable Consejo de Estado, la sola circunstancia de que en la ejecución del contrato de prestación de servicios se den algunas circunstancias similares a las que se dan de ordinario en la relaciones funcionales administrativas de los empleados públicos, no permite concluir por si sola que se oculta una relación legal reglamentaria bajo la modalidad contractual de prestación de servicios, debiendo tenerse en cuenta las siguientes precisiones: 11 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”.
Consejero ponente: ALFONSO MARÍA VARGAS RINCÓN, Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00066-01(1013-14). 36 La dedicación temporal del contratista, así sea prolongada o que se repitan contratos de prestación de servicios con la misma finalidad, no convierte la relación contractual administrativa en relación legal y reglamentaria. Así mismo, se admite que el contrato de prestación de servicios, como toda relación contractualmente adquirida, debe tener un objeto, ya que, como bien se ha puntualizado, no es posible aceptar que el contratista pueda realizar la labor que quiera, cuando quiera y como tenga a bien prestarla, sino que es ineludible que se someta al cumplimiento de unas pautas mínimas, ya que de no ser así ahí si se desnaturalizaría el vínculo contractual pero en modo alguno para convertirlo en relación laboral legal reglamentaria, sino en una vena rota de la Administración capaz de originar los juicios de reproche en las instancias disciplinarias, fiscales y aún penales apropiadas. Tampoco se pasa por alto que cuando la Administración requiera de un mayor número de funcionarios de los que cuenta en su planta de personal, para cumplir sus propios cometidos, bien puede transitoriamente acudir a la figura contractual con tal de superar la coyuntura, situación que deberá ser valorada en cada caso con sumo cuidado porque por esta vía es como podría en un momento dado estar desfigurándose la relación contractual, cuando so pretexto de intentar superar una situación meramente coyuntural debidamente soportada se emplea la vinculación contractual para alimentar nóminas paralelas, objeto de los más drásticos reproches y consiguientes juicios de repetición. Conforme a lo anterior, y para el objeto de estudio no se ha demostrado que en la vinculación contractual de la demandante con el ente público demandado se hayan configurado la totalidad de los elementos esenciales tipificadores de la relación laboral, tales como la prestación personal y directa del servicio, la continuada dependencia y/o subordinación y la remuneración, motivo por el cual no se puede predicar que la señora VIVIANA PATRICIA IBARRA RAMÍREZ haya quedado desprotegida o que se le hayan vulnerado sus garantías mínimas laborales, por cuanto, se reitera, estuvo vinculada a la entidad demandada mediante contratos de prestación de servicios y la terminación de los mismos se debió a que el plazo estipulado para la prestación del servicio como médica general se cumplió a cabalidad, es decir, simplemente fue la expiración del plazo la que dio lugar a su terminación. En tanto, no era suficiente demostrar que la actora desempeñó funciones que le corresponden a los funcionarios de planta, ya que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y con la jurisprudencia citada, es posible acudir al contrato de prestación de servicios cuando no se cuente con personal suficiente en la institución para que desarrollen funciones similares a los del personal de planta, circunstancia admitida en la prueba testimonial en la cual se afirmó por los testigos la insuficiencia del personal de planta para atender la demanda del servicio de salud prestado por la 37 entidad; por lo que además de lo anterior se requiere probar una verdadera dependencia continuada de los superiores jerárquicos dentro de la entidad demandada, factor que no se logró acreditar en el caso concreto, pues simplemente se hizo referencia a las funciones desempeñadas y a una labor de coordinación reflejada en la programación de unos cuadros de turno. De suerte pues, que no se remite a dudas que la obligación de las partes, como lo indica el artículo 177 del C. de P. C., -ahora artículo 167 del Código General del Proceso- consistía en aportar y colaborar para que se trajera al juicio el recaudo acreditativo necesario para fijar dentro de la actuación los supuestos de hecho de las normas consagratorias de los efectos jurídicos pretendidos; disposición que consagra el principio del onus probandi, prescribiendo que incumbe a las partes la carga de la prueba de los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
Sobre la importancia del principio de la carga de la prueba se pronuncia EL Doctrinante Hernando Devis Echandía12, en su obra de derecho probatorio, destacando las siguientes notas características de la noción: “Características esenciales de la regla sobre la carga de la prueba. … a) Forma parte de la teoría general de aplicación del derecho.
Esta característica resulta evidente si se piensa que, precisamente, permite al juez decidir de fondo sobre la actuación del derecho sustancial en el caso concreto, cuando falta la prueba de los hechos que constituyen su presupuesto. b) Es una regla general para toda clase de procesos… c) Contiene una regla de juicio para el juez y una pauta para la actividad probatoria de las partes.
La primera permite y ordena al juez decidir de fondo, a falta de prueba o certeza sobre los hechos, prohibiendo el non liquet; la segunda les señala a las partes los hechos cuya prueba les interesa que sea practicada y que, por consiguiente, les conviene aportar o pedirle al juez que la practique… d) No determina quién debe llevar la prueba, sino quién asume el riesgo de que no se produzca. … e) Debe ser una regla objetiva consagrada en la ley… f) Su aplicación constituye una cuestión de derecho. … g) Debe apreciarse con un criterio objetivo.
Los casos de dificultad, imposibilidad y obstrucción de la prueba. Como resultado lógico de las dos anteriores características, el juzgador toma de la ley el criterio para la distribución de la carga y la aplicación de las consecuencias de la falta de certeza, sin que las circunstancias especiales de las partes ni la dificultad en obtener la prueba, lo determinen ni modifiquen. … h) Es una regla sustitutiva o sucedánea de la prueba y, por lo tanto, eventual.
Esto es consecuencia de la regla de juicio que en ella se contiene, para regular la decisión cuando falta la prueba; si ésta es suficiente, aquélla no puede tener aplicación. Se dice, por esto, que distribuye la falta de certeza y que es una regla para decidir sobre el hecho incierto o desconocido, pero no es sustitutiva de la actividad probatoria de la parte gravada con la carga, sino de la prueba considerada objetivamente, cualquiera que sea su origen; porque, como hemos dicho, al juez sólo le interesa saber si existe la prueba, siéndole indiferente quién la haya aportado.
La prueba allegada al proceso no tiene dueño y produce sus efectos respecto de todas las partes y sus pretensiones o excepciones; esto se conoce como principio de la comunidad o 12 TEORÍA GENERAL DE LA PRUEBA JUDICIAL. Tomo I páginas 440 y s. s. Primera Edición. Editorial Biblioteca Jurídica DIKE. 1989. HERNANDO DEVIS ECHANDÍA. 38 adquisición de la prueba.
Sólo cuando falta la prueba debe el juez examinar a quién correspondía suministrarla, para aplicar en su contra las consecuencias sustánciales; es decir, que con ella no se distribuye la prueba, sino la consecuencia de la falta de prueba o certeza. … i) Sólo se aplica por el juez a hechos alegados y controvertidos (Lo segundo, si la ley admite la prueba de confesión) y no exentos de prueba.
El juez debe basar su decisión en los hechos alegados por las partes, en la oportunidad que la ley procesal señala, pues de lo contrario incurre en incongruencia en relación con la causa petendi; por lo tanto, los hechos que no hayan sido alegados en alguna de esas oportunidades, son ajenos al debate, su prueba no interesa, es indiferente que falte y no pueden dar lugar a que el juez aplique la regla de juicio para sustituirla. … j) Su influencia se extiende a todo el proceso, pero se aplica por el juez en el momento de decidir.
Lo primero en cuanto estimula y orienta la actividad probatoria de las partes, ya que contribuye a determinar su legitimación para la prueba y guarda estrecha relación con sus afirmaciones (aspecto subjetivo y concreto); lo segundo, porque su fin primordial es permitir la decisión de fondo cuando la prueba no otorga la necesaria certeza. … k) Regla la premisa menor del llamado silogismo judicial.
Esto es, se refiere a los hechos del proceso que deben corresponder a los contemplados en la norma sustancial como presupuestos para su aplicación. l) Es independiente del sistema de valoración de las pruebas y de los deberes de veracidad, lealtad y probidad que tiene las partes. … m) Se determina no sólo por la situación inicial del proceso, sino por circunstancias posteriores. … n) Tiene aplicación no sólo a las cuestiones sustanciales discutidas en el proceso, sino también a otras de carácter procesal. … o) Se diferencia del objeto y del tema o necesidad de la prueba. p) Está consagrada entonos los códigos sustanciales y de procedimiento, expresa o implícitamente. …” En consecuencia con lo enunciado, la Sala procederá a DENEGAR LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA, toda vez que la supuesta relación laboral alegada por la parte actora con la entidad demandada no fue probada debidamente en el curso del proceso, dado que la mayor parte del material probatorio obrante en el expediente da cuenta que la prestación de sus servicios profesionales como Médica General en la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) se realizó bajo la modalidad de contratos estatales de prestación de servicios, con cuadros de turnos como es lógico en la profesión médico asistencial que se desempeña, además que sus funciones eran estrictamente relacionadas con el objeto de cada uno de los contratos “la prestación de servicios profesionales como, MÉDICA GENERAL (…) en los procesos de CONSULTA EXTERNA (…)URGENCIAS (…) PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN (…) SERVICIO FARMACÉUTICO” que claramente tendrían similitud con las funciones de sus compañeras (os) dado que son Médicos Generales que deben atender las mismas áreas de la E.S.E. HOSPITAL PEDRO NEL CARDONA DE ARBOLETES (ANT.) para el cual fueren asignados, con una remuneración pactada por las horas efectivamente realizadas durante cada mes, y bajo la supervisión de un funcionario de la entidad, como así lo estipulan los contratos -por el Coordinador Médico-, que como se pudo observar de la prueba testimonial nunca implicó una subordinación o acatamiento de órdenes diferentes a las instrucciones y el cuadro de turnos previamente acordado con la contratista o escuchada su propuesta sin olvidar que debía 39 cumplir la totalidad de las horas pactadas en los diferentes contratos, lo anterior, deviene concluir que no se encuentran configurados los elementos de una relación laboral legal y reglamentaria entre las partes.
Por último, toda vez que esta Corporación se apresta a decidir de fondo el presente litigio, entiéndanse resueltas las excepciones propuestas sobre los aspectos sustantivos concernientes al problema jurídico planteado en el libelo demandatorio.
7. DE LAS COSTAS DE PRIMERA INSTANCIA. En cuanto a la condena en costas, no puede perderse de vista que la Sala en pronunciamientos anteriores había acogido el criterio netamente objetivo, considerando que no se debía valorar el comportamiento de la parte vencida, quedando de lado la mala fe o temeridad con la que hubiera podido actuar, debiéndose valorar así, criterios objetivos de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso.
Sin embargo, esta Sala de Decisión, en asuntos similares, ha resuelto acoger la postura del H. Consejo de Estado, Sección Segunda, en la Sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018 del 18 de julio de 2018 del H. Consejo de Estado, en la cual esa Alta Corporación no condenó en costas, habiéndose aportado como razón para arribar a esa conclusión que –Consideración #239- “… la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición al vencido, por lo que no se condenará en costas en esta instancia”.
Posición que ha sido recientemente reiterada por el Consejo de Estado en otras de sus Secciones, indicando respecto de la condena en costas lo siguiente: “(…) la Sala estima pertinente precisar que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. 40 (…)”13 En los mismos términos, en sentencia del 26 de mayo de 2022, la Sección Segunda del Consejo de Estado14, sostuvo: “Sobre la condena en costas Es importante destacar que la condena en costas no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite de las dos instancias del proceso no se observa su causación, se revocará la condena en costas dispuesta por el Tribunal contra la accionante.” En providencia del 11 de marzo de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado15, concluyó que no había lugar a acceder a la condena en costas, toda vez que en el expediente no se aportaron pruebas que demostraran con suficiencia que los gastos por concepto de apoderamiento y las costas reclamadas se causaron, indicando: “Tal como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la condena en costas, en los términos previstos en el artículo 365 del CGP, surge de la derrota de una parte en el proceso o de la decisión desfavorable del recurso interpuesto.
Con todo, se destaca la regla contenida en el numeral 8 de la citada disposición, en la que se establece un requisito específico para que haya lugar a la referida condena, esto es, que las costas efectivamente se hayan causado y que la parte interesada haya aportado los medios de prueba idóneos que así lo acrediten16. En el asunto bajo examen, no obra en el expediente prueba de los gastos o expensas en los que incurrió la parte demandante con ocasión del proceso, por ser necesarios para su desarrollo, de manera que tampoco se encuentran acreditadas las costas por ese concepto.” Por su parte, la Sección Cuarta del órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ha sostenido que a la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8) del Código General del Proceso, se debe encontrar probado o justificada en el proceso la condena en costas (agencias en derecho y gastos del proceso), para su causación17. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, Sentencia del 20 De Enero De Dos Mil Veintidós (2022), Radicado 050012333000201401233 01. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, Magistrado Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022), Radicado 05001-23-33-000-2014-01327-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Giraldo López, Once (11) De Marzo De Dos Mil Veintiuno (2021), Radicación Número: 44001-23-33-000- 2012-00029-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Sentencia de 6 de julio de 2016, radicado: 25000-23-37-000-2012-00174-01(20486), C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2013-01403-01(24233);
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: Milton Chaves García, veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), Radicación número: 25000-23-37-000-2016-01988-01(24028); Consejo de Estado, Sala 41 Así las cosas, atendiendo el criterio reiterado por el Consejo de Estado, esto es, que solo hay lugar a la condena en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso y al no haberse comprobado, en el presente asunto, el pago de gastos ordinarios y que la actividad efectivamente realizada por el abogado haya generado otro tipo de gastos, la Sala no condenará en costas y agencias en derecho a ninguna de las partes.
DECISIÓN Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA SÉPTIMA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NIÉGANSE las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de ésta providencia.
SEGUNDO. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, de conformidad con lo anteriormente expuesto.
TERCERO
NOTIFÍQUESE ESTA SENTENCIA de conformidad con el artículo 203 del CPACA.
CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Discutido y Aprobado en Sala de la fecha Acta Nº 15 LOS MAGISTRADOS, GONZALO ZAMBRANO VELANDIA MARTHA NURY VELÁSQUEZ BEDOYA De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Veinticinco (25) De Noviembre De Dos Mil Veintiuno (2021), Radicación Número: 05001-23-33-000-2016- 00224-01(25390), entre otros. 42 CARLOS CRISTOPHER VIVEROS ECHEVERRI