REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sincelejo, trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) SALA TERCERA DE DECISIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”.
Asunto: Caducidad / facultad de adecuar la demanda. Magistrada Ponente: Tulia Isabel Jarava Cárdenas
1. OBJETO DE DECISIÓN. Decidir el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Actora en contra del Auto proferido el 30 de junio de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, mediante el cual, se rechazó la demanda. 2.
ANTECEDENTES. 2.1. Pretensiones: La señora Delcy de Jesús Arroyo Salas, por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”, con la siguiente finalidad: “l. PRETENSIONES DE MERA DECLARACIÓN: 1.
Se declare la nulidad del acto administrativo SUB 198541 del 27 de julio de 2022, expedido por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES- y los actos administrativos fictos o presuntos negativos, productos del silencio de dicha entidad, al no responder dentro del término legal los recursos de reposición y apelación, presentados en contra de la Resolución SUB 198541 del 27 de julio de 2022, a través de los cuales dicha entidad negó a favor de la señora DELCY ARROYO SALAS, la liquidación de su pensión en los términos de la Sentencia de calendas 05 de marzo de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo. 2.
Se declare el incumplimiento de la orden judicial de calendas 05 de marzo de 2013 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo, por parte de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. 3. Se declare que el valor de la mesada pensional de la señora DELCY ARROYO SALAS, debe equivaler a la suma de $868.126,42, liquidada con el salario mensual más alto y todos los factores salariales devengados por el actor en su último año de servicio, conforme lo dispuso en la Sentencia de calendas 05 de marzo de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, efectiva a partir del 18 de septiembre de 2005.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 2 II. PRETENSIONES DECLARATIVAS DE CONDENAS: Como consecuencia de la declaración de nulidad de los actos acusados, se condene a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, al restablecimiento del derecho de la señora DELCY ARROYO SALAS, reconociendo a su favor lo siguiente: 1.
A pagar a favor de la señora DELCY ARROYO SALAS, la suma de $31.414.389,36 que incluye el valor de las diferencias pensionales dejadas de percibir por mi representada, entre lo que debió pagar la accionada conforme la sentencia de calendas 05 de marzo de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Sincelejo y lo que reconoció conforme la Resolución GNR 281011 del 14 de septiembre de 2015, más la indexación respectiva. 2.Se condene a la demandada ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES-, al pago de los intereses moratorias a favor de la parte demandante de conformidad con lo normado por el artículo 177 del CCA, causados a partir el 03 de abril de 2013 fecha en que se hizo exigible la obligación, hasta la fecha de presentación de esta demanda, por la suma $81.947.576,02 de y los que se causen en adelante) hasta cuando se verifique el pago total de la deuda. 3.
Se indexe el valor de las mesadas, primas y demás emolumentos adeudados hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de las mesadas pensionales a favor de mi poderdante. (…)”. 2.2. Hechos El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo mediante Sentencia del 5 de marzo de 2013, ordenó: “(…)
SEGUNDO: DECLARESE la Nulidad absoluta de las Resoluciones No 5875 del 21 de junio de 2006, y la nulidad parcial de la resolución 8343 del 26 de julio de 2007 y la nulidad del acto ficto o presunto por medio de la cual el Instituto de seguro social se negó a reliquidar la pensión de jubilación, en tanto que la pensión no se reconoció con todos los factores salariales devengados por la actora durante el último año de servicios, conforme a las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE al INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL y/o COLPENSIONES y la reliquidación pensiona/ a favor de la señora DELCY DE JESUS ARROYO SALAS, a partir del 18 de septiembre de 2005, en cuantía del setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales conforme al punto "2.5.2.
La liquidación del derecho pensional de esta providencia.
CUARTO: EL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL y/o COLPENSIONES deberá pagar la diferencia que resulte de la cantidad liquidada y /as sumas cancelada por el mismo concepto, descontando los valores correspondientes a los aportes no efectuados para pensión". NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas.
Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 3 El 3 de abril de 2013, quedó ejecutoriada la providencia en comento, razón por la cual, la parte demandante le solicitó a la entidad demandada su cumplimiento el 5 de marzo de esa misma anualidad. Colpensiones a través de la Resolución No. GNR 281011 del 14 de septiembre de 2015, “le da cumplimiento parcial a la sentencia del 05 de marzo de 2013 (…) determinando que el valor de la primera mesada pensional de la señora DELCY DE JESUS ARROYO SALAS” era de “$808.963,oo; pagadera a partir del 18 de septiembre de 2005”, sin embargo, el valor de la mesada debe corresponder a $868.126,42.
En virtud de lo anterior, dijo que el pago efectuado por Colpensiones a favor de la señora Delcy de Jesús “no guarda consonancia con lo establecido por la sentencia del 05 de marzo de 2013 (…), lo cual constituye un pago parcial de esta obligación y a la vez un detrimento al patrimonio de mi representada”. 2.3. Trámite en Primera Instancia. El 19 de enero de 20231, la parte ejecutante presentó demanda ejecutiva, en contra de Colpensiones; correspondiéndole por reparto al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo.
En Auto del 7 de febrero de 20232, el Juzgado adecuó la demanda al medio de control ejecutivo y se declaró sin competencia por el factor de conexidad, para tramitar el presente asunto y ordenó su remisión al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo3, decisión que se le notificó a la parte ejecutante el 8 de ese mismo mes y anualidad4.
En Auto del 30 de junio del 20235, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Sincelejo rechazó la demanda, por haber operado la caducidad, decisión en contra de la cual la parte actora presentó recurso de apelación el 7 de julio de 20236. En Providencia del 21 de noviembre de ese mismo año7, se concedió el recurso en alusión. 1 Ver en SAMAI documento denominado “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2” 2 Ver en SAMAI documento denominado “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2” 3 Ver en SAMAI documento denominado “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2” 4 Ver en SAMAI documento denominado “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2” 5 Ver en SAMAI documento denominado “4_AUTOAVOCACONOCIMIENTO(.pdf) NroActua 5” 6 Ver en SAMAI documento denominado “6_RECEPCIONMEMORIAL_RECURSOAPELACIONSENT(.pdf) NroActua 8” 7 Ver en SAMAI documento denominado “7_AUTOCONCEDEAPELACION(.pdf) NroActua 10” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas.
Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 4 3. PROVIDENCIA IMPUGNADA. Como viene dicho, en Auto del 30 de junio de 20238, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, dispuso: “PRIMERO: AVÓQUESE conocimiento de la presente demanda, conforme lo manifestado.
SEGUNDO: RECHÁCESE la presente demanda ejecutiva, instaurada por DELCY DE JESÚS ARROYO SALAS, en contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, conforme a las consideraciones de la parte motiva de esta providencia. (…) Como fundamento de lo anterior, expuso el Juez: “De lo citado, se extrae que por regla general la acción ejecutiva en escenarios contenciosos administrativos, caduca a los 5 años, de ser exigible la obligación, siendo menester acudir a más del término de ejecutoria de la providencia judicial, cuando esta sea el título que se pretende exigir, a lo establecido en el artículo 177 inciso 4to del Decreto 01 de 1984, esto es que el titulo solo es ejecutable al término de 18 meses de la ejecutoria respectiva –Hoy 10 meses según lo dispuesto en el artículo 192 inciso 2do del CPACA-.
En tal sentido, se observa que el presente caso, la sentencia de 5 de marzo de 20131 esta ejecutoriada desde el 3 de abril de 2013, que el término de 18 meses para poder ser ejecutada, se extiende hasta el 4 de octubre de 2014, siendo esta la fecha donde inicia el computo del término de caducidad, y que en atención del término de 5 años previsto en el artículo 164 del CPACA, numeral 2, literal k, el termino para presentar la demanda en tiempo fenecía el 3 de octubre de 2019, y como quiera que la demanda es presentada tan solo el 19 de enero de 2023, se evidencia la materialización del fenómeno de caducidad de la acción. En consecuencia, se dispondrá el rechazo de la demanda por haber operado la caducidad de la acción”
4. EL RECURSO DE APELACIÓN. Inconforme con la anterior decisión y con el objeto de obtener su revocatoria, la Parte Ejecutante interpuso Recurso de Apelación, en el cual argumentó: “ A través del Auto de fecha 30 de junio de 2023, se decide por parte del Juzgado 4º Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, rechazar la "demanda ejecutiva" instaurada por el señor DELCY ARROYO SALAS en contra de la entidad COLPENSIONES, decisión que resulta inadmisible, teniendo en cuenta que el trámite inicialmente presentado por la actora, fue el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, asignado por reparto al Juzgado Tercero Administrativo oral del Circuito de Sincelejo.
La anterior decisión se fundamentó, en lo resuelto por el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo mediante el auto de calendas 07 de febrero de 2023, en el que se ordenó declarar la falta de competencia para conocer de la Acción Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentada por la señora DELCY ARROYO SALAS en contra de COLPENSIONES, por 8 Ver en SAMAI documento denominado “4_AUTOAVOCACONOCIMIENTO(.pdf) NroActua 5” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas.
Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 5 considerar que el trámite que debía dársele a dicho proceso, era el ejecutivo, siendo, según dicho despacho el competente para conocer del mismo, el juzgado que tuvo conocimiento del proceso ordinario en el que fueron expedido los títulos ejecutivos, esto es el Juzgado 4º Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo.
Se señala de antemano, que la decisión que debió adoptar el despacho en el auto de calendas 30 de junio de la presente anualidad, fue la de declarar el conflicto negativo de competencia respecto a la remisión hecha por el Juzgado 4º Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo a través del auto de calendas 07 de febrero de 2023. En efecto, no le resulta posible al Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, conocer del proceso de adelantado por la señora DELCY ARROYO SALAS, debido a que el mismo, no reúne las características de un proceso ejecutivo, ya que como bien se aprecia dentro hechos, las pretensiones de la demanda, no se encamina a obtener simplemente el cumplimiento de unas sentencia judiciales, sino a la declaratoria de nulidad de un acto administrativo mediante el cual se resuelve una situación de carácter particular y concreto como lo fue la SOLICITUD DE RELIQUIDACION PENSIONAL presentada por la señora DELCY ARROYO SALAS el día 23 de febrero de 2022.
Ahora bien, admitir que la acción de nulidad presentada por la señora DELCY AROYO SALAS ante el Juzgado 3º Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo, corresponde a un trámite de ejecución, seria desconocer el derecho fundamental que tiene la actora de solicitar la correcta liquidación de su pensión, presumiendo la legalidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto con apariencia de ejecución. Se tiene además que, la decisión adoptada por el honorable Juzgado 3º Administrativo de adecuar el trámite de nulidad y restablecimiento de derecho presentado por la señora DELCY ARROYO SALAS al trámite ejecutivo y posteriormente remitirlo al Juzgado 4 º Administrativo, resulta improcedente, debido a que, si en gracia de discusión se aceptara la pertinencia del trámite ejecutivo, no le corresponde al Juzgado 4º Administrativo conocer del mismo, por tratarse de un proceso ejecutivo presentado en vigencia de la Ley 1437 de 2011, tal como lo definió el Tribunal Administrativo de Sucre mediante providencia de calendas 31 de enero de 2019.
Con fundamento en lo expuesto, solicito muy respetosamente se revoque la decisión adoptada a través del auto de calendas 30 de junio de 2023 y en su defecto, se establezca la competencia del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo para del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora DELCY ARROYO SALAS en contra de COLPENSIONES”. 5.
CONSIDERACIONES. 5.1. Competencia. La Sala es competente para decidir la controversia puesta en su consideración de conformidad con lo establecido en el literal g del numeral 2 del Artículo 1259 del 9 ARTÍCULO 125. DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA- modificado por el Art. 20 de la Ley 2080 de 2021-, concordante con el numeral 1º del Art. 24310 ibídem –modificado por el Art. 62 de la Ley 2080 de 2021- 5.2.
Fondo del Asunto: Conocidos los extremos de la Litis y el contenido del Recurso de Apelación que sirve como derrotero del ejercicio del Juez en Segunda Instancia11, corresponde a la Sala determinar: I) Cual es el medio de control a impetrar para obtener el cumplimiento de una sentencia judicial. II) Sin el presente proceso se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad.
Para lo anterior, se dilucidará sobre lo siguiente: - Control judicial de los actos administrativos de ejecución. Los actos administrativos de ejecución “son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la administración, sino que por el contrario, con ellos se atiende una decisión judicial, como por ejemplo, lo ordenado por una sentencia que la administración debe cumplir, los cuales, por no tener la condición de crear, modificar o extinguir derechos, no son objeto de medio de control alguno”12, por regla general.
No obstante, el H. Consejo de Estado ha considerado que los actos a administrativos de ejecución excepcionalmente son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando se adopten disposiciones nuevas o distintas a las indicadas en la sentencia objeto de cumplimiento por la administración, en efecto dijo: “Todo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas;
(…) 10 ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. (…) 11 Artículo 320 C.G del P: “FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71” (Resaltado propio) 12 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, Sentencia del 25 de mayo de 2023, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Expediente: 08001-23-33-000-2018-00422-01 (1952-2021), Demandante: Stephany Valle Córdoba, Demandada: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas.
Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 7 ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente […]"13.
En otras palabras, los decretos demandados no son susceptibles de control judicial por cuanto no entrañan decisión autónoma alguna que ponga fin a una actuación administrativa, simplemente cumplen una orden judicial. Ahora bien, como lo ha señalado esta Corporación los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría nueva decisión y no mera ejecución (…)14” Por lo tanto, los actos administrativo de ejecución por regla general no son enjuiciables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, pero excepcionalmente lo serán “i) cuando se apartan de la decisión que los origina y solo respecto de este asunto, ii) no le dan cumplimiento, sino que dictaminan algo nuevo, iii) modifican sustancialmente la orden impartida o iv) afectan la competencia de la entidad que los profiere”15. - De la facultad de adecuar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al ejecutivo, en caso que se pretende el cumplimiento de una sentencia judicial.
El inciso 1° del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, establecer que el Juez le dará a la demanda el “trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”. Sobre esta facultad, el H. Consejo de Estado ha indicado que es una obligación imperativa, que garantiza los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en efecto dijo: “En reiterados pronunciamientos la Sala ha puesto de presente, con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, que el juez tiene la obligación de ejercer los deberes-poderes de impulsión procesal que la ley le otorga, para hacer efectivos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 13 «Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente 5934, C. P. Julio César Uribe Acosta». 14 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 10 de octubre de 2002, expediente 15001-23-31-000-1994-4091-01 (3364-02), C. P. Jesús María Lemos Bustamante. 15 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Magistrado ponente: Luis Alberto Álvarez Parra, Auto del 20 de enero de 2023,Referencia: Nulidad y Restablecimiento Del Derecho, Radicación: 11001-03-28-000-2022-00340-00, Demandantes: Angie Vanessa Martínez Damián y Otros, Demandado: Consejo Nacional Electoral.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 8 Entre esos deberes, se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que legalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada.
Así lo puso de presente esta Sección en sentencia de 14 de febrero de 2012, al señalar: “Se debe advertir que el Tribuna tuvo la obligación de haber adecuado la acción al trámite que le correspondía. La Sala considera, en esta medida, que el juez debe asumir los deberes encaminados a garantizar el derecho y evitar decisiones que no son de fondo y no resuelven sobre las pretensiones, convirtiéndose en casos de denegación de justicia y vulneración de los derechos fundamentales, desconociendo los mandatos y deberes que le imponen los artículos 37 y 409 del Código de Procedimiento Civil, respecto a la diligencia y obligación de velar por la rápida solución del proceso, los cuales resultan aplicables ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la remisión que hace el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El juez no puede asumir una posición pasiva que por esa causa, le conduzca a abstenerse de fallar de fondo, pues es su deber adoptar las medidas procesales para hacer eficaz la protección del bien jurídico para cuya efectividad el ciudadano pone en marcha la jurisdicción. La razonabilidad de la tesis que reitera la Sala, a favor del cumplimiento por los jueces, del deber procesal de adecuar la acción al trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, a más de evitar desgaste judicial, es plausible, pues a todas luces, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto”.16.
Pues bien, la nulidad y restablecimiento del derecho según lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, es el medio de control, a través del cual, “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.
Por su parte, el “proceso ejecutivo en materia contenciosa administrativa constituye aquel mecanismo que faculta al administrado para exigir por vía judicial la ejecución de aquellas obligaciones claras, expresas y exigibles, las cuales están contenidas en las sentencias judiciales proferidas por la Jurisdicción Contenciosa Administrativo, conforme a lo previsto en el artículo 297 del CPACA, en concordancia con el artículo 422 del CGP” 17. 16 Consejo de Estado sala de lo Contencioso Administrativo Seccion Primera Consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, 28 de febrero de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2012-01642-00.
Ver en ese mismo sentido Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Providencia 28 de septiembre de 2017, Radicación número: 76001- 23-33-000-2014-00356-01. Actor: Jorge Enrique Fong Soler. Demandado: Municipio de Buenaventura 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero ponente: César Palomino Cortés, Providencia del 11 de noviembre de 2021, Radicación número: 25000-23-42- 000-2019-01256-01(0634-21), Actor: Laura Montenegro Cortés. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- U.G.P.P NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas.
Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 9 De ahí que, los actos administrativos de ejecución a través de los cuales la administración le da cumplimiento a una obligación contenida en una sentencia judicial, sin apartarse, modificar o tomar una nueva decisión no son enjuiciables a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; puesto que, el proceso ejecutivo es el medio idóneo para exigir el cumplimiento o la adecuada ejecución de una obligación derivada de una sentencia judicial.
Al respecto, el H. Consejo de Estado consideró: “(…) 1. Los actos de ejecución son aquellos actos administrativos que cumplen lo ordenado en una sentencia judicial u otro acto administrativo, v. gr. la resolución Núm. 2279 de 14 de mayo de 2004 a través de la cual CASUR dice haber cumplido la sentencia judicial de condena proferida a favor del hoy accionante.18 Por regla general y salvo norma expresa en contrario, frente a este tipo de actuaciones no procede recurso alguno en vía administrativa19 porque no constituyen una decisión diferente a la ejecución de una orden. 2.
Las controversias sobre el cumplimento a una providencia judicial de condena no pueden generar actos administrativos demandables a través de un medio de control ordinario declarativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, significaría dilatar ad infinitum las controversias jurídicas entre las partes. Esto haría nugatorio el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada material. 3.
En virtud de todo lo anterior, la Sala considera en este caso que el mecanismo procesal idóneo para controlar la respuesta dada por la administración ante la petición del ciudadano demandante, es el trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial. Esto porque la finalidad del actor es lograr el cumplimiento total de una sentencia judicial, y demostrar que este solo se dio en forma parcial, imperfecta, y tardía. (…) (i) Conclusión. 4.
Si el beneficiario de una condena judicial expedida por esta jurisdicción está en desacuerdo con los actos administrativos a través de los cuales se da cumplimiento a una sentencia judicial, o con la forma en que dio cumplimiento al fallo, no es posible iniciar una vía administrativa que sea susceptible de control judicial a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no es dable reabrir el debate que por vía judicial ordinaria está revestido de cosa juzgada material. 5.
En su lugar, el mecanismo procesal para hacerlo es acudir al ejercicio del derecho de acción a través del proceso ejecutivo o de la ejecución de la condena a continuación del proceso ordinario, dentro del cual el juez definirá si la sentencia fue debidamente ejecutada, o no. 6. Por lo tanto, la Sala sostiene que los actos demandados no son susceptibles de control judicial por el medio de control de nulidad y restablecimiento que fue 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Bogotá, D.C., catorce (14) de julio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00644-01. 19 Artículo 75 del CPACA. «No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.» NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas.
Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 10 invocado y que le asiste razón al a-quo al concluir que para buscar la satisfacción del derecho pretendido lo pertinente era la iniciación del proceso ejecutivo.”20 - Caducidad del medio de control ejecutivo. La caducidad es un fenómeno procesal en virtud del cual, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en la vía jurisdiccional21.
Así, pues, corresponde a las partes asumir la carga procesal de impulsar el litigio dentro de ese plazo, el cual es fijado por la ley y, por ello, si no lo hacen en tiempo, pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho22. No obstante, por estar en juego derechos fundamentales de la persona, como lo son, entre otros, el acceso a la administración de justicia, su declaración sólo será procedente cuando la extinción del plazo aparezca de forma ostensible.
El H. Consejo de Estado, en forma reiterada, ha sostenido que la caducidad ha sido instituida para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales frente a aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen dentro de un término específico, trayendo a colación, lo que al respecto, ha prohijado la Corte Constitucional en los siguientes términos: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya (sic) en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, SUBSECCIÓN "A", Consejero ponente: William Hernández Gómez, Auto del 23 de enero de 2020, Radicación número: 25000-23-42-000- 2013-04019-01(3927-15), Actor: Luís Eduardo Torres Duarte, Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – Casur, Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. apelación auto que rechazó demanda, adecuación de los medios de control.
Auto interlocutorio. 21 Palacio, Hincapié, Juan, Ángel, Derecho Procesal Administrativo, Pág. 94 22 Auto de 6 de agosto de 2009, Exp. 36.834, entre muchas otras decisiones. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 11 podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general”23. De conformidad con el literal k) del numeral 2 del Art. 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la oportunidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a demandar la ejecución de una sentencia judicial, caduca al cabo de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación, esto es, después de transcurrido 18 meses a partir de la ejecutoria de la sentencia proferida en los procesos iniciado en vigencia del Decreto 01 de 1984 y de 10 meses seguidos a la ejecutoria de la sentencia adoptada en procesos tramitados con la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, el H. Consejo de Estado en Providencia del 27 de julio del 202324, consideró: “38. Específicamente para el caso de los procesos ejecutivos, el ordenamiento jurídico colombiano estableció que cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el término para solicitar su ejecución es de cinco años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida 26 y podrán ser cobradas en diferentes oportunidades, según la norma procesal con la que hayan sido concebidas. 39.
En efecto, si la providencia se expidió bajo el sistema descrito en el Decreto 01 de 1984, sus mandatos relacionados con el pago o devolución de dinero por parte de una entidad pública podrán ser reclamados cuando hayan trascurrido 18 meses a partir de la ejecutoria de la decisión judicial, en virtud de lo establecido en el artículo 177 del CCA, que dispone: (…) 40.
Por su parte, si el fallo fue expedido según las reglas del CPACA, su cumplimiento podrá demandarse en momentos diferentes, según el tipo de condena impuesta a la Administración: cuando consista en pagar o devolver una suma de dinero, su cobro jurisdiccional podrá iniciarse cuando hayan transcurrido 10 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia; sin embargo, cualquier otro tipo de prestación, podrá reclamarse ante un juez al término de 30 días siguientes a la ejecutoria de la respectiva condena tal como lo dispone el artículo 192 del CPACA.
(…) 23 Sentencia C-832 de agosto 8 de 2001; M.P. Rodrigo Escobar Gil. 24 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, Providencia del 27 de julio de 2023, Referencia: Proceso Ejecutivo, Radicación: 25000-23-42-000-2018-01282-01 (3600-2021), Ejecutante: Olga Lucía Garzón de Pereira, Ejecutada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Temas: Apelación de sentencia que ordena seguir adelante con la ejecución – Intereses moratorios derivados de condena judicial - Caducidad NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 12 41.
Como se aprecia de todo lo anterior, a efectos de verificar si ocurrió el fenómeno de la caducidad debe establecerse en primer lugar la norma aplicable al caso, la fecha de exigibilidad del título ejecutivo y en el caso de regirse por la Ley 1437 de 2011, debe rá determinarse si se cumplen los plazos establecidos en la norma dependiendo del tipo de obligación cuyo cumplimiento se persigue. - Caso concreto.
Pues bien, en el expediente está demostrado que en Sentencia proferida el 5 de marzo de 201325, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, se resolvió: “(…)
SEGUNDO: DECLARESE la Nulidad absoluta de /as Resoluciones No 5875 del 21 de junio de 2006, y la nulidad parcial de la resolución 8343 del 26 de julio de 2007 y la nulidad del acto ficto o presunto por medio de la cual el Instituto de seguro social se negó a reliquidar la pensión de jubilación, en tanto que la pensión no se reconoció con todos los factores salariales devengados por la actora durante el último año de servicios, conforme a las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: En consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNESE al INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL y/o COLPENSIONES y la reliquidación pensional a favor de la señora DELCY DE JESUS ARROYO SALAS, a partir del 18 de septiembre de 2005, en cuantía del setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales conforme al punto "2.5.2.
La liquidación del derecho pensional” de esta providencia.
CUARTO: EL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL y/o COLPENSIONES deberá pagar la diferencia que resulte de la cantidad liquidada y /as sumas cancelada por el mismo concepto, descontando los valores correspondientes a los aportes no efectuados para pensión". Decisión que quedo ejecutoriada el 3 de abril de 201326. Así mismo, que la parte demandante solicitó el cumplimiento de la sentencia aportada como título ejecutivo mediante Derecho de Petición del 7 de mayo de 2023, identificado con Radicado No. 2013_305083327.
Igualmente, que Colpensiones a través de la Resolución No. GNR 281011 del 14 de septiembre de 2015, “Por la cual se reliquida una Pensión de VEJEZ en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO” 28, resolvió: 25 Ver en SAMAI, Descripción del documento, págs. 252 a 263. 26 Ver en SAMAI, Descripción del documento, pág. 266 27 Ver en SAMAI, Descripción del documento, págs. 47 a 49. 28 Ver en SAMAI, Descripción del documento, págs. 47 a 49.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 13 También, se observa que en la providencia apelada el A-quo avocó conocimiento y declaró la caducidad del medio de control ejecutivo; en desacuerdo con ello, la parte demandante en su recurso de apelación centra su inconformidad, indicando que la demanda se presentó en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir la legalidad de la Resolución No. GNR 281011 del 14 de septiembre de 2022 y no en ejercicio del medio de control ejecutivo, por lo que no se puede predicar la configuración de la caducidad.
La Sala no comparte el anterior argumento, dado que en el asunto la parte ejecutante pretende debatir el cumplimiento de la obligación de dar contenida en la Sentencia proferida el 5 de marzo de 201329, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, esto al haber solicitado en el acápite de 29 Ver en SAMAI, Descripción del documento “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2”, págs. 252 a 263.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 14 pretensiones de la demanda que se “declare el incumplimiento de la orden judicial de calendas 05 de marzo de 2013”, lo cual, es un pretensión que conforme la Jurisprudencia Contenciosa Administrativa puesta de presente, debe dirimirse en el marco de un proceso ejecutivo como acertadamente lo consideró el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en Auto del 7 de febrero de 202330; mediante el cual, se adecuó la presente demanda al medio de control ejecutivo en cumplimiento de la facultad prevista en el inciso 1° del artículo 171 de la Ley 1437 de 2011.
En este punto, se advierte que en el asunto no se está en presencia de una de las excepciones que permiten controvertir en el trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho un acto administrativo de ejecución, dado que la Resolución No. GNR 281011 del 14 de septiembre de 2022 no se aparta, modifica o dictamina algo nuevo a lo resuelto en la Sentencia fechada 5 de marzo de 2013, iterando que la parte ejecutante en el sub-lite se encuentra en desacuerdo con la forma en que la entidad demandada le dio cumplimiento a la obligación base de recaudo.
Ahora, establecido como está que el proceso ejecutivo es el mecanismo procesal idóneo para establecer el cumplimiento de una obligación contenida en una sentencia judicial, el término de 5 años para presentar la demanda en uso del mencionado medio de control inició a computarse al vencimiento de los 18 meses siguientes la ejecutoria de la sentencia aportada como título ejecutivo, dado que el proceso ordinario inició en vigencia del Decreto 01 de 1984.
Como la Sentencia fechada 5 de marzo de 2013, quedó ejecutoriada el 3 de abril de esa misma anualidad, los 18 meses de que trata el artículo 177 del CCA para su exigibilidad corrieron del 4 de abril de 2013 al 4 de octubre de 2014, por lo que el término de 5 años consagrado en el literal k) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 para impetrar la demanda ejecutiva inició el 5 de octubre de 2014 y finalizó el 5 de octubre de 2019, de modo que, el 11 de noviembre de 202231 cuando la parte demandante presentó solicitud de Conciliación Extrajudicial y la demanda en la Oficina Judicial de Sincelejo el 19 de enero de 202332, había operado el fenómeno jurídico de la caducidad como lo consideró el A-quo. 30 Ver en SAMAI documento denominado “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2” 31 Ver en SAMAI, Descripción del documento “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2-“ Pág. 79. 32 Ver en SAMAI, Descripción del documento “3_Actuaciones Juzgado 3(.zip) NroAc tua 2 (.zip) NroActua 2“, Pág. 79.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 15 Tampoco, tiene vocación de prosperidad el argumento del apelante consistente que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo en Auto del 30 de junio del 2023 no debió avocar conocimiento del proceso y rechazar la demanda, sino declarar “el conflicto negativo de competencia respecto a la remisión hecha” por el Juzgado Tercero “Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo a través del auto de calendas 07 de febrero de 2023”, dado que el juzgado que recibe el expediente, en ocasión a la declaratoria de falta de competencia de otro operador de justicia, puede declarar su falta de competencia o avocar su conocimiento de conformidad a lo establecido en el artículo 154 de la Ley 1437 del 2011, modificada por el artículo 33 de la Ley 2080 de 2021, última determinación que fue la adoptada por el juez de instancia, considerando que era el competente para impartirle tramite al proceso.
De igual manera, no se comparte el reproche del apelante, en virtud del cual alega que “si en gracia de discusión se aceptara la pertinencia del trámite ejecutivo, no le corresponde al Juzgado 4º Administrativo conocer del mismo, por tratarse de un proceso ejecutivo presentado en vigencia de la Ley 1437 de 2011”; puesto que, el precitado Despacho por haber sido el juez del conocimiento del proceso ordinario en el que se profirió la sentencia aportada como título ejecutivo, es el competente para conocer del procesos ejecutivo, por el factor de conexidad; lo cual, se acompasa con la Jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo, que enseña que “…en atención a la vocación de doble instancia del proceso ejecutivo reglado en el CPACA y el factor de conexidad, sin excepción alguna, la ejecución de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción deberá tramitarse por el juez que conoció en proceso en primera instancia…”33.
Lo anteriores argumentos son suficientes, para CONFIRMAR el auto apelado. En virtud de lo anterior, SE DECIDE:
PRIMERO: CONFIRMAR el Auto proferido el 30 de junio de 2023, por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, por lo dicho en la parte motiva de este proveído. 33 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Providencia del 10 de noviembre de 2023, Referencia: Ejecutivo, Radicación: 11001-03-25-000-2022-00622-00 (5671- 2022), Demandante: Víctor Hugo Alomía Díaz.
Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Asunto: Declara la falta de competencia y ordena remitir NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación No. 70-001-33-33-004-2011-00205-01 Demandante: Delcy de Jesús Arroyo Salas. Demandado: Administradora Colombina de Pensiones “Colpensiones”. 16 SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión del día de hoy.
Los Magistrados, TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY