SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEXTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintiuno (21) de junio del año dos mil veinticuatro (2024) AUTO RESUELVE APELACIÓN Medio de Control: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2019-00028-01 Demandante: Cesar Augusto Mizger Pacheco Demandado: ESE Hospital San Rafael de Chinú Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de las partes contra el auto de fecha 13 de julio de 2021 proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se decretó el embargo de las cuentas de ahorro y corrientes que la ESE Hospital San Rafael de Chinú tenía en algunos bancos y se negó el embargo de los demás recursos solicitados.
I.
ANTECEDENTES a) Hechos y pretensiones1 El señor Cesar Augusto Mizger Pacheco, mediante apoderado judicial presentó solicitud de ejecución de la sentencia contra la ESE Camu San Rafael de Chinú, con la finalidad de hacer efectiva la sentencia de fecha 02 de marzo de 2017, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Con la demanda, la parte ejecutante solicitó como medida cautelar que se decretara el embargo y retención de los dineros producto de los contratos de prestación de servicios que la ESE Hospital San Rafael de Chinú tenga o llegare a tener en las entidades promotoras de salud Mutual ser, Comparta, Salud vida, Ambuq-asociación mutual de barrios unidos de Quibdó, Coomeva EPS, Nueva EPS, Comfacor, así como también el embargo y retención de los dineros que sean legalmente embargables que tengan o que llegase a tener en las cuentas de ahorro o corrientes el ente demandado en las entidades bancarias BBVA-Chinú, Bancolombia-Chinú, Banco de Bogotá -Sincelejo, Banco Agrario de Colombia, Banco del Occidente – Sincelejo, Banco Las Villas de Sincelejo, Banco Davivienda de Sincelejo, Banco Davivienda de Sincelejo, Banco Colpatria de Sincelejo.
Así mismo, solicitó que se decrete en la proporción legal el embargo y retención de los dineros que transfiere el municipio de Chinú a la ESE Hospital San Rafael de Chinú por cualquier concepto, sea de contratos, convenios o transferencia interinstitucional, etc. b) Auto apelado2 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería mediante providencia de fecha 13 de julio de 2021 decidió decretar el embargo de los recursos depositados en las cuentas de ahorro o corrientes que la ESE Hospital San Rafael de Chinú tiene en las siguientes entidades bancarias: Bbva – Chinú, Bancolombia –Chinú, Banco de Bogotá- Sincelejo, Banco Agrario de Colombia, Banco del Occidente de Sincelejo, Banco Las Villas de Sincelejo, Banco Davivienda de Sincelejo y Banco Colpatria de Sincelejo, siempre y cuando el embargo recaiga sobre las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y de las cuentas de libre destinación de la ESE Hospital San Rafael de Chinú, para lo cual la entidad bancaría deberá verificar su destinación, limitando el 1 Archivo N° 01ExpedienteDigitalizado 2 Archivo N°02AutoDecretaEmbargo Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 2 embargo en la suma de $51.900.000.
De igual forma, decidió negar el embargo de los dineros provenientes de las entidades prestadoras de salud y de las transferencias realizadas por el Municipio de Chinú a la ESE. Como fundamento de su decisión indicó que el carácter inembargable de los recursos que integran el sistema de seguridad social, entre ellos el de salud no es absoluto.
Es por esto que en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional ha sostenido que en lo relacionado con el presupuesto de las entidades y órganos del Estado existen unas excepciones cuando se trate de: I) satisfacer créditos u obligaciones de índole laboral, necesarias para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidas en dichas decisiones; iii) títulos que provengan del Estado, que reconozcan una obligación clara expresa y exigible.
Así mismo, cita sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta. Consejera Ponente: Rocío Araújo Oñate de fecha 25 de marzo de 2021. Radicación número: 20001-23-33-000-2020-00484-01(AC) Actor: José David Flórez Rodríguez Demandado: Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar. Destaca que en el presente asunto, el fin último de la solicitud de la medida cautelar solicitada se concreta en el cumplimiento de las sumas reconocidas en la providencia judicial de fecha 2 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, lo cual se encuentra dentro de las excepciones antes señaladas, por lo que es procedente la solicitud de embargo de los recursos depositados en las cuentas de ahorro o corrientes que la ESE Hospital San Rafael de Chinú, tiene en algunas cuentas bancarias.
En cuanto al embargo de los dineros provenientes de las entidades prestadoras de salud y de las transferencias realizadas por el Municipio de Chinú, el Juzgado se abstuvo de decretarlo, indicando que se desconoce el origen y destinación de los dineros solicitados, en tanto pueden de tratarse de dineros inembargables. d) El recurso de reposición y en subsidio apelación del ejecutado3 Parte ejecutada: Realiza un análisis jurisprudencial respecto de la materia indicando en síntesis que acorde con lo establecido en los artículos 48 y 63 de la Constitución Política, artículos 134 y 182 de la Ley 100 de 1993, artículo 8o del Decreto 050 de 2003, artículo 19 del Decreto Extraordinario 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, artículo 8 del Decreto 050 de 2003, artículo 36 de la ley 1485 de 2011, son recursos inembargables los siguientes: •Los recursos del Sistema de Seguridad Social. •Las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación. •Los recursos del Sistema General de Participaciones- SGP. •Los recursos del Sistema General de Regalías. •Los demás recursos a los que por su naturaleza o destinación la ley le otorgue la condición de inembargables.
Adicionalmente cita el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, en el que se relacionan otros bienes inembargables del Estado. Indica que la Ley 1753 de 2015, en su artículo 66 crea la Entidad Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, con el fin de garantizar el adecuado flujo de los recursos y los respectivos controles, dicha entidad hace parte del SGSSS, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.
Agrega que los recursos que administra el ADRES, incluidos los de las cuentas maestras de recaudo del régimen contributivo, así como los destinados al cumplimiento de su objeto son inembargables conforme a lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 y que decretar el embargo de estos recursos se estaría vulnerando el ordenamiento jurídico Colombiano, y afectando 3 Archivo 26RecursoApelacion Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 3 gravemente el patrimonio público y el orden económico y social del Estado, y a su vez la prestación del servicio de salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para los habitantes del territorio nacional. e) Recurso de apelación del ejecutante Parte ejecutante: Señala que el A quo muy a pesar de haberse guiado por el fallo de tutela proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del expediente con radicado: 20001-23-33-000-2020-00484-01(AC) y de las excepciones contenidas en las sentencias C-793/2002, C-1154/2008, C-539-2010 y C 543/2013 no aplicó el mismo análisis a los recursos que por venta de servicios hace la ESE Hospital San Rafael de Chinú a las distintas EPS, solo se dedicó a señalar que dichos dineros pueden tratarse de dineros inembargables, dineros que si bien corresponden a la salud, también son producidos por la venta de servicios que hacen las ESE, de acuerdo al incido d) del artículo 4o del decreto 1876 de 1994, que les permite ofrecer a las entidades promotoras de salud, y demás personas naturales o jurídicas que los demanden, servicios y paquetes de servicios a tarifa competitiva en el mercado, lo que vuelve dichos recursos como ingresos de la entidad.
Agrega, que sin importar que dichos recursos fueran de carácter inembargable por tratarse de recurso de salud, la excepción se rompe frente a los postulados de las sentencias que consagra las tesis en que se pueden embargar dichos dineros, pues, estamos frente a una sentencia de carácter laboral, que cumple con todas las condiciones dentro del proceso para que se procedan a embargar los recursos que por venta de servicio recibe la ESE de las distintas EPS; aunado a lo anterior, estos recursos de venta deben ingresar a cuentas de libre destinación, que por no tener una destinación específica, pueden utilizarse para todos los sectores.
Considera que faltó motivación para negar la solicitud de medidas cautelares, puesto que el juez de instancia no profundizó en el tema de dichos recursos, y mucho menos hizo el análisis a pensar que si son dineros de carácter inembargables estábamos frente a los requisitos de excepción que consagra la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional y del honorable Consejo de Estado, pues, al cumplir con todos los requisitos no tenía otro camino que ordenar el embargo en el porcentaje que ordena para los bienes o recursos inembargables el artículo 594 del Código General del Proceso, en su numeral 3o.
Por lo antes expuesto, solicita que se modifique el auto reprochado, y en su lugar se ordene el embargo en el porcentaje del 33% conforme al artículo 594 inciso 3o, sobre las trasferencias que hagan las distintas EPS por la venta de servicios que le hace la ESE Hospital San Rafael de Chinú, al igual, en dicho porcentaje de las transferencias que haga el municipio de Chinú por cualquier concepto. e) Auto resuelve recurso de reposición Mediante providencia de fecha 11 de agosto de 2022 el A quo resolvió el recurso de reposición interpuesto por la parte ejecutada contra el auto que decretó el embargo de los recursos depositados en las cuentas de ahorro o corrientes que la ESE Hospital San Rafael de Chinú tiene en algunas entidades bancarias, decidiendo reponer el auto al considerar que pese a que en el mismo no se ordenó el embargo de cuentas maestras donde se depositan recursos provenientes de SGSSS como lo sostuvo el recurrente, no obstante, atendiendo a la rectificación jurisprudencial contenida en la sentencia T- 053 de 2022, emitida por la H. Corte Constitucional se hizo necesario aclarar la medida cautelar decretada, así: “Ordenar el embargo de los recursos depositados en las cuentas de ahorro o corrientes que la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE CHINÚ, tiene en las siguientes entidades bancarias: BBVA – CHINU, BANCOLOMBIA –CHINU, BANCO DE BOGOTA- SINCELEJO, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO DEL OCCIDENTE DE SINCELEJO, BANCO LAS VILLAS DE SINCELEJO, BANCO DAVIVIENDA DE SINCELEJO y BANCO COLPATRIA DE SINCELEJO, siempre y cuando el embargo recaiga sobre las cuentas donde se depositan recursos Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 4 propios de la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE CHINÚ, teniendo especial cuidado la entidad bancaria de consultar el origen de los dineros en ella depositados y sobre todo que no sean de aquellos originados en rubros trasferidos por la Nación provenientes del SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, ni cuentas maestras que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema SGSSS, para lo cual la entidad bancaría deberá verificar su destinación, ya que estos dineros no son susceptibles de embargo”.
II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un juez administrativo, susceptible de apelación (artículo 153 del C.P.A.C.A.). b) Problema jurídico En esta instancia la Sala deberá analizar el siguiente problema jurídico: ¿Determinar si los recursos públicos que financian la Salud son inembargables o si por el contrario el caso objeto de análisis se encuentra inmerso dentro de las excepciones de inembargabilidad precisadas por la jurisprudencia de las altas cortes en la medida que se pretende la ejecución de una sentencia judicial de carácter laboral? Para resolver los anteriores planteamientos la Sala procederá a abordar los siguientes aspectos: i) Premisa normativa y jurisprudencial sobre la embargabilidad e inembargabilidad de los recursos públicos en general y especificando los recursos de la salud y ii) solución del caso concreto. i) Premisa normativa y jurisprudencial sobre la embargabilidad e inembargabilidad de los recursos públicos Para resolver los recursos interpuestos se remitirá la Sala a lo regulado en el Capítulo I del Libro Cuarto de la ley 1564 de 2012 por remisión del artículo 306 del CPACA.
Así las cosas, el artículo 593 del CGP, en su numeral 10°, regula la figura del embargo y hace referencia a las sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios: “Artículo 593. Embargos. Para efectuar embargos se procederá así: ( ) 10. El de sumas de dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y las costas más un cincuenta por ciento (50%).
Aquellos deberán constituir certificado del depósito y ponerlo a disposición del juez dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el embargo. Por su parte, el artículo 594 de la Ley 1564 del 2012, estableció los siguientes bienes con connotación de inembargabilidad: “Artículo 594. bienes inembargables.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social.
Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 5 2. Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios. ( ) 3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario de éstas; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos del total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
(…)” De la norma citada se advierte que los bienes allí mencionados no pueden ser embargados, no obstante, este principio tiene sus excepciones y en esa medida en sentencia C-1154 de 2008, se recogió la línea jurisprudencial sobre el sustento constitucional de la inembargabilidad señalando tres excepciones al mismo, a saber: i) La necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, ii) El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias, y iii) Los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
Postura reiterada por la Corte Constitucional en sentencia T-053 de 2022, en donde al realizar el estudio de inembargabilidad de los recursos de la salud señaló: “Así, dentro de su vasta jurisprudencia a propósito del tema de la inembargabilidad de los recursos públicos, al referirse en concreto a los recursos del SGP, en un primer momento esta Corporación encontró legítimo que el carácter inembargable de los mismos debía plegarse para atender créditos a cargo de las entidades territoriales que tuvieran origen en actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones –incluido el sector salud– y que estuvieran recogidos en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, permitiéndose así el embargo de los recursos de la participación respectiva cuando los recursos destinados al pago de sentencias o conciliaciones no fueran suficientes.
Sin embargo –como se vio ut supra–, posteriormente la Corte reformuló el alcance de las excepciones a la inembargabilidad en atención al nuevo enfoque del SGP incorporado por el Constituyente a raíz del Acto Legislativo No. 4 de 2007. Dicha reforma constitucional supuso una modificación del marco normativo gracias al cual se fortaleció el afán por asegurar el destino social y la inversión efectiva de aquellos recursos del SGP, lo que condujo a que se reevaluaran las condiciones que tornaban viable el embargo de los mismos.
Producto de dicho análisis, la Sala Plena efectuó un “acople” de la jurisprudencia y señaló que los recursos de destinación específica del SGP sólo podían comprometerse subsidiariamente para hacer efectivas las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia judicial, en el evento de que los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no fueran suficientes para atender tales acreencias.
En razón de este nuevo criterio, luego la Corte precisaría que el principio general de inembargabilidad se predica incluso frente a las obligaciones contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con los recursos del SGP. Lo anterior fue ratificado más recientemente cuando, al revisar la constitucionalidad de la Ley Estatutaria de Salud, este Tribunal señaló que la aplicación del principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud “deberá estar en consonancia con lo que ha sentado y vaya definiendo la jurisprudencia”, remitiéndose entonces a lo decidido en el fallo de control abstracto que, a manera de criterio hermenéutico de armonización, precisó que era factible embargar los recursos de destinación específica del SGP para garantizar el pago de obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia si y solo si se verificaba que para asegurar la cancelación de dichos créditos resultaban insuficientes los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial.
En ese sentido, no cabe duda de que el precedente constitucional vigente ha delimitado las condiciones para exceptuar el principio general de inembargabilidad de los recursos de la salud correspondientes al SGP en los siguientes términos: (i) que se trate de obligaciones de índole laboral, (ii) que estén reconocidas mediante sentencia, (iii) que se constate que para satisfacer dichas acreencias son insuficientes las medidas cautelares impuestas sobre los recursos de libre destinación de la entidad territorial deudora”.
Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 6 De igual forma, el Consejo de Estado mediante providencia de fecha de 17 de noviembre de 2022, alude a las excepciones a la inembargabilidad de los recursos públicos4: “(…) Nótese que, por regla general, las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman están revestidos del principio de inembargabilidad, empero, la Corte Constitucional, en sentencia C-566 de 20037, aclaró que este principio solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales», postura reiterada en fallo C-1154 de 20088, en el que indicó que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, «ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana», existen tres excepciones frente a su aplicación. La primera surge cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, como se determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y la tercera se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible.
Al respecto, la sección tercera de esta Corporación, con auto de 19 de febrero de 2004, precisó que los recursos parafiscales pueden ser embargados, pese a ser tenidos en cuenta dentro del presupuesto general de la Nación, toda vez que se incorporan a este tan solo para registrar la estimación de su cuantía. A pesar de ello, por tener destinación específica, el bien se podrá retener cautelarmente solo cuando la naturaleza de la obligación adeudada corresponda a dicha reserva.
Cabe anotar que la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente en el litigo administrativo una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, que ordena: Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: […] ( ) tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante, el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia judiciales o constan en títulos emanados de la administración. De lo anterior se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial relacionada con derechos laborales (negrillas fuera de texto) Con relación a la inembargabilidad de los recursos públicos específicamente que financian la salud el H. Consejo de Estado ha señalado5: (…) “3.
Según el artículo 599 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 CPACA, en los procesos ejecutivos el ejecutante puede solicitar el embargo y secuestro de bienes del ejecutado. El juez, al decretar los embargos y secuestros, puede limitarlos y el valor de los bienes embargados no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas, salvo que se trate de bienes afectados por hipoteca o prenda que garantice el crédito.
En concordancia, el artículo 594 CGP dispone que no se podrán embargar, entre otros: (i) 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter, Radicación número: 68001-23-33- 000-2013-00858-02 (1921-2019), Actor: Gerardo Mantilla Mantilla - Demandado: UGPP 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: Guillermo Sanchez Luque, Radicación número: 08001-23-33- 000-2016-01416-02(67517), Actor: Consultoría y Construcciones SAS - Demandado: ESE Hospital Materno Infantil Ciudadela Metropolitana De Soledad.
Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 7 los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales; (ii) las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social; (iii) los bienes de uso público y los destinados a un servicio público -cuando este se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden o por medio de concesionario-, pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio;
(iv) si el servicio público lo prestan particulares, podrán embargarse los bienes destinados al servicio, así como los ingresos brutos que se produzcan; (v) los recursos municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las mismas; (vi) las sumas que se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas para la construcción de obras públicas y (vii) las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales. 4.
El artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 -Ley Estatutaria de Salud- dispone que los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos en la Constitución y la ley. Al estudiar la exequibilidad de esta norma, la Corte Constitucional concluyó que la inembargabilidad no tiene carácter absoluto y existen algunas excepciones6.
De ahí que, de acuerdo con esos pronunciamientos de constitucionalidad se puede ordenar el embargo de estos recursos cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial7; (ii) de sentencias judiciales8, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado9 y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos10.
(Negrillas y subrayas de la Sala) Ahora bien, en un caso con similitudes fácticas al objeto de estudio, donde obraba como parte ejecutada una Empresa Social del Estado, el Consejo de Estado11 expuso que cuando se trate del cumplimiento de una sentencia judicial es procedente el embargo de las cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas a su pago, cuyos recursos pertenezcan al Presupuesto General de la Nación: (…) “Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación no es absoluto, este debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política para cada persona, toda vez que, como se vio, una de esas excepciones tiene que ver con el pago de créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, excepción que fue consagrada desde la sentencias C-013 y C-017 de 1993, en la cuales la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), aún con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.
En aplicación de dicha tesis, este despacho ha resuelto controversias análogas, en auto de 10 de febrero de 2022, se decidió que en el marco de un proceso ejecutivo es procedente decretar medidas cautelares de embargo a los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación; siempre y cuando, el título ejecutivo tenga como fuente una acreencia de origen laboral o de seguridad social, como lo son el pago de salarios y prestaciones sociales del empleador a la labor del trabajador en el marco de una relación laboral.
En efecto, teniendo en cuenta que en el presente proceso ejecutivo, la señora Tomasa Cárdenas Miranda pretende el pago de la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2007 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, confirmada por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 1 de maro de 2012, por medio de las cuales, se declaró la nulidad de la Resolución 0369 de 16 de abril de 2012 y ordenó a 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-313 de 2014 [fundamento jurídico 5.2.24.3]. 7 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992 [fundamento jurídico 5.2.2]. 8 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-546 de 1992 [fundamento jurídico 5.2.2] y sentencia C-354 de 1997 [fundamento jurídico 3 y 6]. 9 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-103 de 1994 [fundamento jurídico d]. 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-793 de 2002 [fundamento jurídico 7]. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter, Radicación número: 68001-23-33- 000-2013-00858-02 (1921-2019), Actor: Gerardo Mantilla Mantilla - Demandado: UGPP Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 8 la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga, a liquidar y pagar debidamente indexado en favor de la ejecutante, las cesantías definitivas conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, con la respectiva indemnización moratoria a partir del 11 de julio de 2002 y hasta que se haga efectivo el pago de la prestación adeudada.
De tal suerte que, esta Sala concluye que como lo perseguido es el pago de una obligación laboral contenida en una sentencia judicial ejecutoriada, ello configura uno de los supuestos previstos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Magdalena al ordenar como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas bancarias que posee la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénega en el Banco de Bogotá en las ciudades de Ciénaga y Santa Marta, limitando su valor a ciento cincuenta y cuatro millones ciento treinta y un mil quinientos sesenta y ocho pesos ($154.131.568 m/cte.); toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional, y de esta corporación, en las providencias mencionadas, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembagabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.” (…) (Negrillas y subrayas de la Sala) De lo anterior, se advierte que los recursos de las ESE al ser recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación y destinados a atender la salud de todas las personas que residen en el país por regla general son inembargables, no obstante, existen unas excepciones al principio de inembargabilidad precisadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en las cuales se permite que se ordene el embargo de los recursos de la salud cuando se reclama el pago de créditos u obligaciones: (i) de origen laboral cuyo pago no se ha obtenido por la vía administrativa o judicial;
(ii) de sentencias judiciales, (iii) la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título emanado del Estado y iv) de los recursos de destinación específica, si las obligaciones reclamadas tienen como fuente alguna de las actividades a las que estaban destinados estos recursos. Sobre los recursos que por venta de servicios recaudan las ESE a través de contratos de prestación de servicios, dicho recursos hacen parte del Sistema de Seguridad Social y conforme lo establece el artículo 594 del CGP, son recursos inembargables aquellos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social, así que en principio podrían considerase inembargables en su totalidad; sin embargo, la Corte Constitucional ha indicado que la inembargabilidad debe ser vista como una principio y por ello debe acompasarse con los demás principios que regulan la materia.
De este modo, en cada caso concreto debe analizarse si en ese evento se puede dar aplicación de la excepción de inembargabilidad. En cuanto a los recursos que por transferencia remiten la Nación a los Municipios los cuales hacen parte del Sistema General de Participaciones, puesto que son aquellos que se reciben con el objetivo de satisfacer necesidades básicas en educación, salud, agua potable y saneamiento básico el Consejo de Estado12 en sentencia de 05 de diciembre de 2022 realizó un análisis de la embargabilidad de estos recursos, así: “La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 21 del Decreto Ley 28 de 2008 «en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica».
Entonces, conforme al Acto Legislativo 4 de 2007 y el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, la 12 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 9 única excepción que existe para que proceda el embargo de los dineros del Sistema General de Participaciones es la relacionada con los créditos laborales judicialmente reconocidos.
Esta tesis fue reiterada en la Sentencia C-539 de 2010 y reemplazó la interpretación que se venía sosteniendo en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2001, en razón al nuevo marco constitucional. (…) Ahora bien, con posterioridad a los referidos pronunciamientos, el legislador volvió a incluir la prohibición de embargar recursos del Sistema General de Participaciones en los artículos 594 (numeral 1) del CGP, 45 de la Ley 1551 de 2012 y 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015.
La Corte Constitucional no ha estudiado las referidas normas; sin embargo, en virtud de la cosa juzgada material que se explicó en acápites anteriores, la directriz impartida en la Sentencia C-1154 de 2008, referente a la posibilidad de decretar embargos a los recursos del Sistema General de Participaciones para satisfacer obligaciones laborales que consten en providencias judiciales, también aplica respecto de las nuevas normas que aluden a la inembargabilidad de dichos recursos y cuyo contenido fue declarado condicionalmente exequible por dicha corporación. La anterior conclusión también se funda en las siguientes razones: i) los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, 21 del Decreto Ley 28 de 2008, 594 (numeral 1) del CGP, 45 de la Ley 1551 de 2012 y 2.6.6.1., del Decreto 1068 de 2015 contienen igual prohibición en orden a proteger idénticos recursos, es decir, los del Sistema General de Participaciones; y ii) permanece vigente el marco constitucional bajo el cual se analizó el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, por ende, la lectura que hizo la Corte Constitucional mantiene plena aplicabilidad, en tanto no se han modificado las normas superiores que fundaron su decisión”.
De este modo, se advierte que existe la posibilidad de decretar embargos a los recursos del Sistema General de Participaciones para satisfacer obligaciones laborales que consten en providencias judiciales. v) Caso concreto Procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado: Determinar si los recursos públicos que financian la salud son inembargables o si por el contrario el caso objeto de análisis se encuentra inmerso dentro de las excepciones de inembargabilidad precisadas por la jurisprudencia de las altas cortes en la medida que se pretende la ejecución de una sentencia judicial de carácter laboral? Bajo los supuestos normativos y jurisprudenciales estudiados en la parte normativa de esta providencia y conforme al material probatorio obrante en el expediente advierte la Sala que contrario a lo expuesto por la parte ejecutada, en el proceso de la referencia operó una de las excepciones de inembargabilidad de los recursos públicos, en tanto, la medida cautelar de embargo fue solicitada dentro de un proceso ejecutivo promovido con el fin de obtener el pago de una suma reconocida en una sentencia proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así estima la Sala que la medida decretada tendiente al embargo de los recursos depositados en las cuentas de ahorro o corrientes que la ESE Hospital San Rafael de Chinú tiene en algunas entidades bancarias se encuentra acorde con la normatividad y jurisprudencia aplicable.
En lo que atañe a la limitación impuesta por el Juez de primera instancia, la misma no fue objeto de recurso por parte del ejecutante, por ende, la Sala no se pronunciará al respecto. Ahora bien, en lo atinente al embargo de los recursos que reciba la ESE por contratos de prestación de servicios que suscribe con unas EPS debe indicarse que aun cuando el ejecutante no precisa de que tipo de recurso se trata, se infiere que los mismos tienen relación con la prestación del servicio de salud por tratarse de contratos efectuados entre una ESE y unas EPS, por ello, pese a que estos en principio son inembargables, lo cierto es que también opera la excepción antes señalada como quiera que el título ejecutivo en el presente caso es una obligación contenida en una sentencia de carácter laboral y ello Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 10 permite que excepcionalmente dichos recursos se puedan embargar.
En ese sentido es procedente ordenar el embargo de los recursos que por concepto de contratos de prestación de servicios tiene la ESE Hospital San Rafael de Chinú con las EPS Mutual ser, Comparta, Salud vida, Ambuq-Asociación Mutual de Barrios Unidos de Quibdó, Coomeva EPS, Nueva EPS, y Comfacor limitando el embargo a la suma del valor del crédito más un 50% lo cual arroja la suma de $51.918.927 sin que ello implique desconocer las prohibiciones legales.
En relación con los recursos provenientes de transferencias realizadas desde el Municipio de Chinú a la ESE San Rafael de Chinú las cuales hacen parte del Sistema General de Participación y se destinan para la salud, como quiera que en el caso concreto se trata de una obligación laboral que consta en una providencia judicial se ordenará el embargo de dichos recursos, ordenándose oficiar al Municipio de Chinú a fin de que ponga a disposición del Juzgado Segundo Administrativo de Montería los dineros retenidos, limitando el embargo al porcentaje del 33% conforme lo establece el numeral 3 del artículo 594 del CGP, sin que ello implique desconocer las prohibiciones legales.
Ofíciese a las entidades respectivas para efectos de que pongan a disposición del Juzgado Segundo Administrativo de Montería los dineros retenidos. En cuanto a la solicitud de embargo de los recursos que por cualquier otro concepto recibe la ESE San Rafael de Chinú del Municipio de Chinú, se negará como quiera que para la Sala no es posible determinar el origen de esos recursos, si se trata de contratos por la prestación del servicio de salud a la población no asegurada o convenios interinstitucionales, y si bien no es dable imponerle al ejecutante cargas adicionales respecto de la solicitud de embargo, lo cierto es que dicha solicitud debe ser clara en relación con los recursos que pretende embargar, no siendo procedente imponer una medida desconociendo el concepto de los recursos.
Conforme los argumentos antes esbozados, esta Sala procederá a revocar parcialmente el auto de fecha 13 de julio de 2021, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se decretó el embargo de las cuentas de ahorro y corriente que la ESE Hospital San Rafael de Chinú tiene en algunas entidades bancarias y se negó las demás solicitudes.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta del Tribunal Administrativo de Córdoba, RESUELVE:
PRIMERO: Revocar parcialmente por las razones expuestas en esta providencia el auto de fecha 13 de julio de 2021, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se decretó el embargo de las cuentas de ahorro y corriente que la ESE Hospital San Rafael de Chinú tiene en algunas entidades bancarias y se negó las demás solicitudes.
En consecuencia:
SEGUNDO: Decretar el embargo de los recursos que por concepto de contratos de prestación de servicios tiene la ESE Hospital San Rafael de Chinú con las EPS Mutual ser, Comparta, Salud vida, Ambuq-asociación mutual de barrios unidos de Quibdó, Coomeva EPS, Nueva EPS, y Comfacor limitando el embargo al porcentaje del 33% conforme lo establece el numeral 3 del artículo 594 del CGP, sin que ello implique desconocer las prohibiciones legales.
Ofíciese a las entidades respectivas para efectos de que pongan a disposición del Juzgado Segundo Administrativo de Montería los dineros retenidos.
TERCERO: Decretar el embargo de los recursos que por concepto de transferencia realiza el Municipio de Chinú a la ESE Hospital San Rafael de Chinú, correspondientes a aquellos que hacen parte del Sistema General de Participaciones limitando el embargo a la suma del valor del crédito más un 50% $51.918.927 sin que ello implique desconocer las prohibiciones legales.
Ofíciese al ente territorial respectivo para efectos de que pongan a disposición del Juzgado Segundo Administrativo de Montería los dineros retenidos.
CUARTO: Confírmese en lo demás la providencia apelada de fecha 13 de julio de 2021, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. Asunto: Expediente nro. 23-001-33-33-002-2019-00028-01. 11 QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, LUZ ELENA PETRO ESPITIA EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA