TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01. ACCIÓN: TUTELA. ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES.
TEMA: SEGURIDAD SOCIAL, DEBIDO PROCESO Y DERECHOS DE LAS PERSONAS EN ESTADO DE DISCAPACIDAD Y CON DISMINUCIONES SENSORIALES O FÍSICAS. 0110-002-2024 I. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensiones- contra el fallo proferido el 08 de mayo de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, dentro de la acción constitucional de la referencia, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales invocados por el actor como vulnerados.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos1. El señor Baudilio Castillo Cortés actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra Colpensiones por considerar que dicha entidad estaba transgrediendo sus derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso y, las garantías de las personas en estado de discapacidad y con disminuciones sensoriales o físicas.
En ese orden de ideas, expuso que nació el 28 de noviembre de 1974 por lo que tiene 49 años de edad y actualmente padece de “ceguera bilateral (congénita) y (sic) lumbagia crónica postraumática”, patologías que han disminuido significativamente su calidad de vida al diezmar su capacidad para trabajar de manera eficiente e impedirle acceder a cargos con mejores remuneraciones.
Sostuvo que, con ocasión a dichas circunstancias, el 14 de marzo de 2024 presentó ante Colpensiones solicitud de determinación de pérdida de la capacidad laboral a la cual se le asignó la radicación No 2024_4937534, empero, hasta la fecha la entidad no le había notificado ninguna respuesta relativa al trámite en cuestión y bajo ese entendido, recordó que la calificación de pérdida de la capacidad laboral era el punto de partida para que eventualmente se generara el reconocimiento de una pensión de invalidez en atención a las regulaciones establecidas en el art. 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993 modificada por el art. 142 del Decreto 119 de 2012.
Corolario de estas aseveraciones, deprecó tutelar los derechos fundamentales vulnerados y consecuentemente, ordenar a Colpensiones que dentro de un término perentorio le notificara las gestiones adelantadas en el trámite de calificación de pérdida de la capacidad laboral – en adelante PCL- referido, comunicándole en debida forma las respuestas a que hubiera lugar.
III. Actuación de la primera instancia. 3.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a la entidad accionada. La Juez de instancia mediante auto del 24 de abril de 20242 -notificado en debida forma3- admitió la acción de tutela promovida en contra de Colpensiones y le corrió traslado para que dentro del término de dos (2) días contados a partir de la comunicación de esa providencia, ejerciera su derecho de defensa, rindiendo un informe respecto a los hechos que motivaron 1 SAMAI Índice 00002 Archivo DEMANDA TUTELA PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 2 – Juzgado. 2 SAMAI Índice 00003- Juzgado. 3 SAMAI Índice 00004- Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01. ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. el libelo, advirtiéndole que su omisión injustificada acarrearía las responsabilidades previstas en el art. 19 del Decreto 2591 de 1991. 3.2. Contestaciones. 3.2.1.
Colpensiones4: A través de memorial radicado el 30 de abril del 2024, la accionada se pronunció indicando que lo pretendido por el actor, desnaturalizaba el carácter subsidiario y residual de este mecanismo constitucional, por cuanto el asunto no se había sometido a los procedimientos ordinarios idóneos para su resolución, manifestando enseguida que acorde con lo reglado en el art. 6° del Decreto 2591 de 1991 la tutela resultaba improcedente cuando existieran otros medios de defensa judicial, motivo por el cual y dada la esencia del trámite de calificación, el actor debía agotar los procedimientos administrativos y judiciales dispuestos para tal fin, evitando ventilar sus pretensiones en una acción de tutela.
Paralelamente, puso de presente que, mediante oficio del 18 de mayo de 2024, se atendió la petición del señor Castillo Cortés informándole que “No es procedente emitir el dictamen al no registrar cotizaciones o aportes en la historia laboral de Colpensiones.” Bajo ese entendido, pidió tener en cuenta que decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas, invadía la órbita del juez ordinario y su autodominio, pero además, excedía las competencias del juez constitucional en la medida en que no se probó la vulneración de derechos fundamentales ni la existencia de un perjuicio irremediable que viabilizara la protección pretendida.
En esa línea, reiteró que de conformidad con lo consagrado en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela se tornaba improcedente en razón a que la controversia suscitada debía resolverse por el juez natural, pues tal como se previó en numeral 4°5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, aquellos eran competentes para definir los conflictos relativos a la prestación de los servicios de seguridad social que surgieran entre los afiliados, beneficiarios o usuarios y los empleadores, las entidades administradoras o prestadoras, haciendo eco de lo esgrimido por la Corte Constitucional en la sentencia T- 427 de 2018.
A su vez, afirmó que la protección tutelar transitoria sólo debía darse ante la existencia de un perjuicio irremediable, el cual, en su criterio no se configuraba en el sub examine debido a que estaba condicionado a que: i) la persona hubiera agotado los recursos en sede administrativa y la entidad mantuviera su decisión de negar el derecho, ii.) se hubiera acudido a la jurisdicción respectiva dentro de la oportunidad o en caso contrario, su omisión estuviera justificada en motivos ajenos a la voluntad del peticionario, y, iii.) se tratara de una persona de la tercera edad, se demostrara la amenaza inminente, la afectación a su subsistencia en condiciones dignas, salud, mínimo vital o la conexidad con derechos fundamentales, o la gravedad de agotar los trámites ordinarios; siendo necesario que en cualquier evento, las narraciones estuvieran sustentadas en fundamentos fácticos que dieran cuenta de las condiciones materiales del presunto afectado, pues de lo contrario el asunto adquiría un carácter estrictamente litigioso ajeno a la competencia del juez de tutela.
Por otro lado, hizo referencia a la inexistencia de un hecho vulnerador, en tanto no era posible jurídica ni materialmente endilgar a Colpensiones una acción u omisión que afectara las garantías del actor, porque el interesado acudió a esta instancia sin haberlo hecho antes a la entidad y esto se evidenciaba en que no se tenía ninguna petición pendiente de resolver en su favor; para los efectos pertinentes; apoyó las razones de su dicho en lo discurrido por la Corte Constitucional en la sentencia T-134 de 2014.
Con todo, solicitó denegar la acción de tutela por contener pretensiones abiertamente improcedentes al no cumplir los requisitos del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 y la ausencia de acreditación de vulneración de derechos. Como anexo, aportó oficio con radicado BZ2024_4937534-0760563 del 18 de marzo de 2024 dirigido al señor Baudilio Castillo Cortés mediante el cual se le informó que, una vez efectuada la revisión documental, se evidenció que no era posible continuar con la calificación PCL por cuanto no se registraban cotizaciones o aportes en la historia laboral de Colpensiones. 3.2.
Decisión de primera instancia6. 4 SAMAI Índice 00005 y 00006 - Juzgado. 5 “(…) Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos (…)” 6 SAMAI Índice 00007 - Juzgado.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01. ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia mediante fallo del 08 de mayo de 2024 resolvió: “(…) FALLA PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales de Petición, Seguridad Social y Debido Proceso del señor Baudilio Castillo Cortes, de acuerdo a la solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral, radicada el día 14 de marzo de 2024.
SEGUNDO: ORDENAR a COLPENSIONES que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, emita respuesta clara, completa y de fondo a la petición de calificación de pérdida de capacidad laboral elevada por el accionante.
TERCERO: ORDENAR a COLPENSIONES que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, inicie trámite administrativo necesario para obtener de calificación de pérdida de capacidad del señor BAUDILIO CASTILLO CORTES, teniendo en cuenta los documentos aportados con la respectiva petición del día 14 de marzo de 2024.
(…)”. Para sustentar tales determinaciones, la Juez de Instancia efectuó un recuento de los antecedentes del trámite y más adelante, se refirió al marco general de la acción de tutela, a las reglas de protección del derecho de petición y su núcleo esencial, al debido proceso, a la seguridad social desde su concepción como una garantía fundamental y a las entidades competentes para emitir las calificaciones de invalidez y pérdida de la capacidad laboral.
Luego, al contrastar esos supuestos jurídicos con los hechos que tuvo como probados, coligió que Colpensiones como entidad encargada de determinar en primera medida la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez, así como el origen de las contingencias, estaba actuando en contravía de lo dispuesto en el art. 142 del Decreto 019 de 2012, que modificó el art. 41 de la Ley 100 de 1993 al no adelantar el trámite relativo a expedir el dictamen de calificación PCL solicitado por el accionante, máxime atendiendo a que en la respuesta suministrada no se informó la etapa en la que se encontraba el procedimiento, y tampoco se evidenciaba que aquella se hubiera notificado en debida forma al interesado, vulnerando así sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y la seguridad social, destacando que en cualquier caso no se encontraba demostrada la elaboración o emisión del dictamen en cuestión. 3.3.
Argumentos de la impugnación7. Dentro del término oportuno para ello8, la Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones controvirtió la decisión, precisando, en primer lugar, que esa entidad procedió a atender la petición del accionante al haberle informado que no era procedente emitir el dictamen al no registrar cotizaciones o aportes en la historia laboral con esa Administradora de Pensiones.
En segundo lugar, recabó en que lo solicitado por el extremo activo por intermedio de la tutela contrariaba el carácter subsidiario y residual de ese mecanismo frente a los derechos invocados, cuando los mismos no habían sido sometidos a los procedimientos pertinentes e idóneos para su resolución, ignorando así los postulados constitucionales tendientes a indicar que esa vía no estaba habilitada para efectuar el tipo de reconocimientos como el pretendido.
En tercer lugar, recordó que según lo determinado en el numeral 4° del art. 2° del Código Procesal del Trabajo, las controversias que se presentaran en el marco del Sistema de Seguridad Social entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras debían ser conocidas por la jurisdicción ordinaria laboral, motivo por el cual, esta disputa resultaba ser del resorte de la jurisdicción ordinaria laboral, correspondiéndole al actor agotar los procedimientos administrativos y judiciales diseñados para tales efectos.
Posteriormente, ratificó los argumentos expuestos en la contestación concernientes a: i.) la órbita de competencia del juez constitucional, que dista de la solución de conflictos como el discutido en el sub examine, ii.) el carácter subsidiario del trámite de calificación por vía de tutela, recordando que dirimir este tipo de debates en principio estaba en cabeza del juez natural, pues no se habían agotado los medios ordinarios y tampoco se estaba en presencia 7 SAMAI Índice 00010 - Juzgado. 8 Teniendo en cuenta que la impugnación se presentó el 16 de mayo de 2024 y el fallo se notificó el 09 de mayo del 2024 (SAMAI Índice 00009), de acuerdo con lo establecido en el Decreto 806 de 2020 con vigencia permanente dada por la Ley 2213 de 2022, el cómputo de los tres (3) días hábiles para presentar la impugnación inició pasados dos (2) días siguientes al envío de la comunicación electrónica, por tanto, el término oportuno para presentar la impugnación feneció el 17 de mayo de 2024.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01. ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. de un perjuicio irremediable, y, iii.) la subsidiariedad de la tutela para discutir acciones u omisiones de la administración cuando se trataba de obtener el reconocimiento de prestaciones económicas.
Agregó, que estaba en cabeza de todos los jueces, inclusive los constitucionales, precaver una eventual lesión al patrimonio público, al ser este último un derecho colectivo; de igual modo, informó que el área encargada de dar cumplimiento a un eventual fallo era la Dirección de Medicina Laboral, agradeciendo vincular al trámite solo a los funcionarios que guardaran competencia con lo decidido y la estructura organizacional de Colpensiones.
Por tanto, solicitó conceder la alzada y revocar la decisión de instancia, como quiera que en su sentir la acción de tutela no cumplía con los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 y además, tampoco se demostró que Colpensiones vulnerara los derechos reclamados. 3.4. Concesión de la impugnación9.
Al verificar que la impugnación se interpuso en tiempo, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito por medio de auto del 22 de mayo del año que transcurre, concedió el recurso, correspondiéndole por reparto el asunto, al Despacho Segundo de esta Corporación. 3.5. Concepto del Ministerio Público. El Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.
IV. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA. 4.1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación. De conformidad con lo previsto en los artículos 8610, 116 inciso 1º11 de la Constitución Política; 3212 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 333 de 202113 esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. 4.2.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal como Juez constitucional resolver lo siguiente: ¿Debe revocarse la sentencia proferida el día 08 de mayo de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales invocados y, se ordenó a Colpensiones emitir una respuesta clara, completa y de fondo a la petición de calificación PCL presentada por el accionante, así como iniciar el trámite administrativo necesario para obtener el dictamen respectivo? 9 SAMAI Índice 00010 - Juzgado. 10 “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. 11 “ARTICULO 116. <Artículo modificado por el artículo del Acto Legislativo No. 3 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> <Inciso modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”. 12 “ARTICULO
32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. 13 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela".
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01. ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. Se precisa que el problema jurídico, se resolverá aplicando en concreto las normas que regulan el asunto, así como la jurisprudencia constitucional, no sin antes revisar los presupuestos de procedencia de la acción de tutela. 4.3.
El asunto examinado supera los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. En efecto, la Sala encuentra acreditado que el asunto tiene relevancia constitucional al tratarse de la presunta vulneración del debido proceso14, catalogado como un derecho fundamental en el art. 29 de la Constitución Política; a su turno, la seguridad social15, se encuentra instituida en el art. 48 ibídem y la Corte Constitucional de manera reiterada ha precisado su carácter fundamental en tanto es un “derecho irrenunciable” que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional16 y un servicio público de categoría obligatoria que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado por entidades públicas o privadas17.
Por otra parte, atendiendo a que la A-quo de oficio analizó el derecho de petición18, se advierte que al mismo se le otorgó el rango de fundamental en el art. 23 de la Carta Política. Del mismo modo, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, también se cumplen entendiéndose en su orden, que quien acudió a la tutela es el titular de los derechos deprecados, por ser la persona que está adelantando los trámites para obtener la calificación PCL y el destinatario de las resultas del procedimiento; a su vez, la parte accionada corresponde a la entidad causante de la presunta omisión que está generando la afectación de los derechos por negarse de manera injustificada a proferir dicho dictamen.
La inmediatez, comprendida como la razonabilidad del lapso trascurrido entre la supuesta vulneración del derecho fundamental invocado y acudir al juez constitucional19, también se acredita, pues entre el inicio de la acción de tutela -24 de abril de 202420- y el hecho generador del daño alegado, esto es, la omisión de Colpensiones en adelantar la calificación PCL, pasó alrededor de un mes y 10 días, teniendo en cuenta que el formulario de determinación de pérdida de capacidad laboral, ocupacional y revisión del estado de invalidez de los pensionados fue radicado por el interesado ante la accionada el 14 de marzo de 202421 y durante ese interregno, la entidad no emprendió los trámites que resultaban de su competencia para satisfacer los pedimentos del interesado.
En relación al requisito de subsidiariedad, debe subrayarse que la acción de tutela sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial; tal disposición, fue desarrollada por el artículo 6 numeral 1 del Decreto 2591 de 1991, en el que se estableció que este mecanismo constitucional resulta improcedente cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales, a menos que se interponga para impedir un perjuicio irremediable o, cuando se compruebe que a pesar de existir un recurso o mecanismo judicial ordinario, este no es idóneo ni efectivo al revisar las circunstancias particulares de la persona y del asunto objeto de análisis.
Las anteriores subreglas implican entonces que, en el evento de verificar la existencia de otros medios de defensa judiciales, debe realizarse en cada caso una evaluación de la idoneidad y eficacia del mecanismo propuesto, para determinar si dicho medio tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los derechos invocados, para lo cual, el Órgano Límite de la Jurisdicción Constitucional en la Sentencia T-040 de 2016, 14 El artículo 29 de la constitución Política “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable” 15 El artículo 48 de la Constitución Política “la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley…” 16 Sentencias T-427 de 2018 y T-144 de 2020. 17 Sentencia T-045 de 2022 M.P Paola Andrea Meneses Mosquera 18 El artículo 23 de la Constitución Política “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales” 19 Sentencia T-160 de 2021 “2.3.
Inmediatez. La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar que la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es por ello, que el principio de inmediatez dispone que, aunque la acción de tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe darse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.
Para definir el plazo razonable, se considera el tiempo transcurrido entre el momento en el que se produjo la vulneración o amenaza a un derecho fundamental y la interposición de la acción. De manera que no se vea afectada la naturaleza propia de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata y urgente19 de derechos fundamentales.
De allí, que le corresponda al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de inmediatez” 20SAMAI Índice 00002 Archivo ACTA REPARTO DEMANDA J033ADMINISTRATIVO BAUDILIO CASTILLO(.pdf) NroActua 2 – Juzgado. 21SAMAI Índice 00002 Archivo DEMANDA TUTELA PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 2 Página 24 – Juzgado. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01.
ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. manifestó que la idoneidad hace referencia a que el medio “debe ser materialmente apto para producir el efecto protector de los derechos fundamentales” y la eficacia significa que “esté diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho”, enfatizando además que, este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal.
Aunado a lo descrito, la Corte Constitucional de manera sistemática ha reconocido que el requisito de subsidiariedad debe abordarse con una mayor flexibilidad cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, y bajo ese criterio, si la solicitud de amparo es promovida por “niños, niñas y adolescentes, personas cabeza de familia, en situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través de criterios de análisis más amplios, aunque no menos rigurosos”22.
Para estos eventos, la jurisprudencia ha sostenido que, el juez de tutela debe brindar un tratamiento diferencial al accionante y verificar si este se encuentra en la posibilidad de ejercer el medio de defensa en igualdad de condiciones al común de la sociedad23, pues de esa valoración dependerá establecer si el requisito de subsidiariedad se cumple o no, en cada situación concreta.
Entonces, siguiendo estos criterios y en aras a despejar los cargos de la impugnación atinentes a que el accionante debe acudir ante el juez natural para salvaguardar los derechos materia de análisis, esta Corporación consonante con lo advertido por la A-quo y los presupuestos traídos a colación, estima que si bien, prima facie este tipo de controversias deben ser resueltas por el juez ordinario en tanto el numeral 424 artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social prevé que las disputas relativas a los servicios de seguridad social son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, lo cierto es que el Órgano Límite de la Jurisdicción Constitucional recientemente en la sentencia T-402 de 2022 abordó un asunto con similares pretensiones reafirmando la procedencia excepcional para resolver de fondo el litigio cuando “la falta de reconocimiento de una prestación afecta o amenaza de manera directa los derechos fundamentales de las personas (…)”25, al determinar que las circunstancias particulares del tutelante incidían en la idoneidad y eficacia del mecanismo ordinario.
Con base en estos postulados, es dable colegir que acudir al juez ordinario para que se ordene a Colpensiones proceder a calificar la pérdida de la capacidad laboral del actor, no se ajusta a los criterios de idoneidad y eficacia establecidos como pilares para descartar la procedencia de la acción de tutela, ante la configuración las siguientes circunstancias a saber: i.) de la historia clínica26 emerge que el señor Castillo Cortés ha sido diagnosticado con ceguera bilateral congénita y lumbalgia crónica postraumática, ii.) el accionante acreditó haber radicado formulario de determinación de pérdida de la capacidad laboral el 14 de marzo de 2024 ante Colpensiones, entidad que no demostró iniciar ninguna gestión relativa a emitir el dictamen en cuestión y tampoco a requerir al interesado para que allegara o completara alguna documentación concerniente al trámite; por el contrario, en el desarrollo de esta acción de tutela simplemente se limitó a señalar que no era posible llevar a cabo la determinación de la pérdida de la capacidad laboral del actor en tanto no registraba cotizaciones o aportes en la historia laboral de Colpensiones, iii.) al verificar en el Registro Único de Afiliados -RUAF27-, fue posible constatar que el señor Baudilio Castillo Cortés tiene una afiliación como cotizante activo a Colpensiones desde el 23 de febrero de 2024 y por tanto, la renuencia de esa entidad a efectuar el dictamen de pérdida de la capacidad laboral por no advertir cotizaciones anteriores cuando el solicitante se encuentra afiliado en estado activo, le impone una carga desproporcionada al tutelante pese a que no hay ninguna previsión jurídica específica para obstaculizar el trámite por ese motivo, incurriendo así en un exceso ritual manifiesto, y iv.) el hecho de estar buscando una calificación PCL, permite suponer razonadamente que el actor está adelantando las diligencias para acceder eventualmente 22 27 Ver entre otras, las Sentencias T-401 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;
T-163 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-328 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-456 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-789 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-136 de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, entre otras. 23 Sentencias T-662 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-527 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 24 ARTICULO 2o.
COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. 25 Corte Constitucional, sentencias T-427 de 2018 y T-301 de 2021. 26SAMAI Índice 00002 Archivo DEMANDA TUTELA PODER Y ANEXOS(.pdf) NroActua 2 Páginas 15 a 23 – Juzgado. 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01.
ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. al reconocimiento de una pensión de invalidez y en ese escenario, no pueden privilegiarse obstáculos de tipo administrativo que impidan la satisfacción de los beneficios de la prestación en cuestión. Todo lo expuesto, demuestra que la situación particular en la que se encuentra el actor debido a las patologías padecidas -que han menguado ostensiblemente su salud-, lo convierten en un sujeto de especial protección y además habilita la intervención del juez constitucional para determinar si se presenta o no afectación a los derechos fundamentales.
Dicho esto, como quiera que se acreditan de manera concurrente los requisitos de procedibilidad de la acción y que además por las razones explicadas, hay lugar a desestimar las inconformidades propuestas por Colpensiones sobre este aspecto, se pasará a estudiar el fondo del asunto. 4.4. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío confirmará el fallo por encontrarlo ajustado a derecho, adicionando algunas previsiones respecto al trámite que debe desplegar Colpensiones para calificar la pérdida de la capacidad laboral del actor.
De acuerdo con las actuaciones adelantadas, se evidencia que lo pretendido en el proceso, en principio, se circunscribe a que se ordene a Colpensiones informar sobre las gestiones desplegadas para dar trámite a la calificación PCL solicitada por el extremo activo. En punto a dicha temática, se precisa que la Corte Constitucional en sentencia T-427 de 2018 explicó que la calificación PCL “es un derecho que tienen todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social, ya que a través de esa vía se puede acceder a otro tipo de derechos como la salud, el mínimo vital y la seguridad social.
Esto, pues la calificación de la PCL permite establecer si una persona puede o no acceder a otras prestaciones económicas o asistenciales que el sistema consagra para las personas que llegan al estado de invalidez, en los términos de la Ley 100 de 1993.”. En el mismo pronunciamiento, se subrayó que “(…) atendiendo a la importancia del derecho que tienen las personas dentro del Sistema de Seguridad Social de recibir una calificación de su pérdida de capacidad laboral y la incidencia de ésta para lograr la obtención de prestaciones económicas y asistenciales, de las cuales dependan los derechos fundamentales a la seguridad social o al mínimo vital, se considera que todo acto dirigido a dilatar o negar injustificadamente su realización, es contrario a la Constitución y al deber de protección de las garantías iusfundamentales en que ella se funda.
(…)” (Resaltado fuera del texto original). Siguiendo esa línea, en la sentencia T-402 de 2022, la misma Corporación sintetizó las siguientes reglas relacionadas con las calificaciones PCL: “i) El derecho a la seguridad social cobija diferentes contingencias derivadas de la enfermedad común que puede generar un estado de invalidez. Uno de estos mecanismos cobijadas por la seguridad social es el acceso de todos los usuarios del sistema, a la calificación de su PCL; ii) La calificación de la PCL está directamente relacionada con los derechos a la seguridad social, la vida y el mínimo vital, pues de ella depende el eventual reconocimiento de otras prestaciones sociales como la pensión de invalidez o los servicios especiales para las personas que acreditan condición de discapacidad y; iii) Ni las AFP ni las ESP pueden negarse a calificar la PCL laboral de una persona por el hecho de estar afiliada al régimen subsidiado de salud (…)”.
A su turno, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 14228 del Decreto 019 de 2012 -en lo que interesa al caso examinado-, preceptúa en su inciso segundo que “corresponde al Instituto de Seguros Sociales, a la Administradora Colombiana de Pensiones, a las Administradoras de Riesgos Profesionales, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias” y así mismo, que los usuarios del sistema que 28 ARTÍCULO
41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012. (…) Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales<6> - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad Ia pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias.
En caso de que el interesado no esté de acuerdo con Ia calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y Ia entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante Ia Junta Nacional de Calificación de Invalidez, Ia cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.(…) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01. ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. no estén de acuerdo con esa calificación podrán acudir a las Juntas de Calificación de la Invalidez, regionales o nacional, para controvertir los dictámenes.
Ahora, a partir del material probatorio recaudado y tal como se adujo preliminarmente en el acápite de subsidiariedad, esta judicatura encuentra acreditado que el 14 de marzo de 2024 el señor Baudilio Castillo Cortés presentó ante Colpensiones formulario de determinación de pérdida de capacidad laboral, ocupacional y revisión del estado de invalidez, debidamente diligenciado, señalando que el trámite solicitado era la calificación de pérdida de capacidad laboral como afiliado, al cual se le asignó el radicado 2024_4937534; por su parte, Colpensiones aseveró que mediante oficio del 18 de mayo de 2024 se le informó al accionante que no era procedente emitir el dictamen pretendido como quiera que no registraba cotizaciones o aportes en la historia laboral con esa administradora de pensiones, empero, no demostró haber comunicado dicha respuesta al interesado, y de los hechos narrados en el escrito introductorio, tampoco se avizora que aquel hubiera conocido la misma.
Sin perjuicio de lo anterior, en aras a descartar o reafirmar lo indicado por la entidad, pues entre otras cosas, esta circunstancia tenía la virtualidad de incidir en las decisiones a adoptar frente al particular, se procedió a consultar en el Registro Único de Afiliados -RUAF- la información relativa al señor Castillo Cortés, encontrando que se encuentra afiliado en estado activo a Colpensiones, así: En ese contexto, como se verifica dicha afiliación, sin realizar mayores disertaciones al respecto, hay lugar a desechar este único argumento vertido por la entidad para oponerse a efectuar la calificación PCL, en tanto la Ley y la jurisprudencia constitucional analizadas en precedencia, sólo prevén la obligación de algunas entidades que integran el Sistema de Seguridad Social de adelantar en primera oportunidad las calificaciones PCL a sus afiliados, sin imponer requisitos adicionales relativos a las cotizaciones, pues las mismas resultan ser preponderantes para el momento en que deba definirse un eventual reconocimiento prestacional -pensión de invalidez-, pero se itera, no repercuten y/o impiden que se adelante el procedimiento para calificar la pérdida de la capacidad laboral.
Con fundamento en lo discurrido, es plausible concluir, de un lado, que Colpensiones ostenta la competencia legal para emitir la calificación PCL pretendida por el accionante, y del otro, que si bien es palpable la vulneración del derecho fundamental de petición, en tanto, con las respuestas ofrecidas por Colpensiones no se satisfizo su núcleo esencial en los términos descritos por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias T-426 de 199229, T-167 29 En este fallo se presentó un estudio preciso acerca de la determinación del núcleo esencial de los derechos fundamentales y, puntualmente del núcleo del derecho de petición. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01.
ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. de 201330, T-332 de 201531 y T-051 de 202332 por cuanto allí se hace referencia grosso modo a que las contestaciones deben ser oportunas, claras, precisas, congruentes y puestas en conocimiento del peticionario, como en este caso particular se advierte la vulneración del derecho a la seguridad social, la protección que debe otorgársele a este último derecho se subsume el amparo del derecho de petición y por tal motivo, no se harán análisis adicionales sobre este último.
Tampoco se abordarán los argumentos de inconformidad dirigidos a que no se está causando un perjuicio irremediable al actor, pues ello llevaría al amparo transitorio de los derechos fundamentales invocados, con ocasión a que en el sub examine se está avalando la procedencia definitiva del mecanismo ante la ausencia de idoneidad y eficacia de los medios ordinarios, en virtud a las razones ampliamente explicadas.
Por último, en razón a que en la sentencia de primer grado, se ordenó a Colpensiones emitir una respuesta clara y de fondo a la petición de calificación PCL así como iniciar el trámite administrativo para obtener dicho dictamen, esta Sala considera necesario ampliar la orden para que no sólo se inicien las gestiones pertinentes, sino que además se agoten todas las etapas tendientes a lograr dicho cometido, por cuanto con posterioridad a la verificación documental, Colpensiones debe agendar cita al afiliado por medicina laboral y acorde con lo preceptuado en los arts. 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993 modificados por el art. 142 del Decreto Ley 19 de 2012 y el Manual Único para la Calificación de la Invalidez (MUCIN), la valoración del daño que se busca calificar debe obedecer a un enfoque integral, criterio que según expresó la Corte Constitucional en la sentencia T-133 de 2023, resulta consonante con el objeto del amparo en casos similares; por tanto, habrá lugar a adicionar el fallo en el sentido referido.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR por las razones expuestas, el numeral primero de la sentencia proferida el 08 de mayo de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia respecto a TUTELAR los derechos fundamentales de petición, seguridad social y debido proceso del señor Baudilio Castillo Cortés.
SEGUNDO: CONFIRMAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 08 de mayo de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia atinente a ORDENAR a Colpensiones que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, emita respuesta clara, completa y de fondo a la petición de calificación de pérdida de capacidad laboral elevada por el accionante.
TERCERO: ADICIONAR la orden impartida en el numeral tercero de la referida providencia así: “(…)
TERCERO: ORDENAR a COLPENSIONES que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta decisión, inicie el trámite administrativo necesario para obtener la calificación de pérdida de capacidad del señor BAUDILIO CASTILLO CORTES, teniendo en cuenta los documentos aportados con la respectiva petición del día 14 de marzo de 2024.
Para los efectos pertinentes, se le advierte a la accionada que dentro del término máximo de quince (15) días hábiles siguientes a la comunicación de esta providencia, deberá surtirse la citación, realizarse la evaluación del actor por medicina laboral de la entidad teniendo en cuenta su historial clínico, emitirse la calificación de pérdida de 30 En dicha sentencia se hizo una presentación integral de este derecho y de una de sus especies, el derecho de acceso a los documentos públicos (consagrado en el Art. 74 CP). 31 En la citada sentencia se expresó que sobre el contenido y alcance del derecho de petición esa Corporación Judicial ha “( ) fijado una serie de reglas y de parámetros relacionados con el alcance, núcleo esencial y contenido de este derecho”, precisando que: “(…) b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2.
Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
(…)”.(Negrilla fuera del texto original para resaltar) 32 En la sentencia T-051 de 2023 proferida por la Corte Constitucional se abordaron las características de claridad, suficiencia, efectividad, entre otras, detallando lo siguiente: “(…) (ii) Contenido de la respuesta. Se ha establecido que debe ser: a) clara: que explique de manera comprensible el sentido y contenido de la respuesta; b) de fondo: que se pronuncie de manera completa y detallada sobre todos los asuntos indicados en la petición, excluyendo referencias evasivas o que no guardan relación con el tema planteado; c) suficiente: porque debe resolver materialmente la petición y satisfacer los requerimientos del solicitante, sin que por ello excluya la posibilidad de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; d) efectiva, si soluciona el caso que se plantea; y e) congruente: si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido.
(…)”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63-001-33-33-003-2024-00062-01. ACCIONANTE: BAUDILIO CASTILLO CORTÉS. ACCIONADO: COLPENSIONES. capacidad laboral (en la que se reseñe el porcentaje de la misma así como su fecha de estructuración) y notificarse personalmente el dictamen al señor BAUDILIO CASTILLO CORTÉS (…)”.
CUARTO: CONFIRMAR en lo demás el fallo impugnado.
QUINTO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y al Ministerio Público en forma personal, o por cualquier medio que resulte expedito.
SEXTO: Para su eventual revisión, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el acta nro. 21 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los Magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RIOS DEA «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»