1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación 17 001 23 33 000 2024 00013 00 Clase Validez Accionante Departamento de Caldas Accionado Municipio de Neira Providencia Sentencia No. 90 Procede esta Sala a decidir sobre el control de validez del artículo 22 del acuerdo municipal 021 del 29 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira – Caldas para la vigencia fiscal de 2024” I. Antecedentes El día 19 de enero de 2024, la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas elevó escrito ante el Tribunal Administrativo de Caldas con las siguientes pretensiones: “Con fundamento en lo que se expondrá en el presente escrito, solicito al honorable Tribunal lo siguiente: DECIDA sobre la validez del artículo 22 del Acuerdo municipal 021 del 29 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira – Caldas para la vigencia fiscal de 2024” 1.
Hechos Sostiene la parte demandante que el Concejo Municipal de Neira, Caldas, profirió el Acuerdo ya reseñado, el cual tuvo dos debates así: 2 Que en el mes de noviembre de 2023 el Concejo municipal de Neira, realizó los debates reglamentarios para la aprobación del acuerdo 021 de 29 de noviembre de 2023 en mención, el cual fue sancionado por el señor alcalde municipal de Neira, señor Luis Gonzaga Correa y radicado vía correo electrónico ante la Gobernación del Departamento de Caldas el 5 de diciembre de 2023 para lo relacionado con la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia.
Indica que, en ejercicio de la competencia establecida al Tribunal Administrativo por el Decreto ley 1333 de 1986 artículo 119 y siguientes, y numeral 2 del artículo 151 de la ley 1437 de 2011, se presenta este control con el fin de que se revise su validez a la luz de la normativa vigente. De tal manera que en virtud del artículo 120 del decreto Ley 1333 de 1986, se envían las copias del escrito al Alcalde Municipal, Presidente del Concejo Municipal y Personería Municipal de Neira, para los fines establecidos en la norma. 2.
Concepto de la violación Se citan los siguientes preceptos normativos a saber: Artículos 305 numeral 13; 313 numerales 3 y 5; 315 numerales 3, 6 y 9; 345 345, 347, 352 y 353 constitucional. Artículos 18 numeral 9 y 29 literal g de la Ley 1551 de 2012. Artículos 83, 84 y 109 del Decreto 111 de 1996. Artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Artículos 18 y 29 de la Ley 136 de 1994. Numeral 2 del artículo 151 modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, artículo 162 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021. El motivo de reparo del Gobernador del Departamento de Caldas con relación al Acuerdo aludido radica en que, a su juicio, el artículo 22 concede facultades expresas para hacer los ajustes que considere necesarios para la ejecución del presupuesto del año 2024, lo que puede generar afectación de las partidas o rubros que no correspondan a la naturaleza del gasto correspondiente o a la partida global asignada previamente en presupuesto aprobado por el Concejo municipal.
Sostiene que, pese a que se aprobó la facultad al ejecutivo para la vigencia 2024 de realizar modificaciones y movimientos presupuestales mediante Decreto, ello 3 imposibilita el control interno a las partidas presupuestales, por lo que las autorizaciones deben ser concretas, específicas y pro tempore. Expone que, el artículo 22 del acuerdo 021 de 2023, autoriza al ejecutivo municipal para que mediante Decreto realice los ajustes que considere necesarios para el normal desarrollo de la ejecución del presupuesto del año 2024, lo cual comprende los movimientos presupuestales de manera general, lo cual implica una amplia facultad, con la que se puede modificar las partidas globales del presupuesto, otorgando por parte del Concejo municipal facultades amplias y suficientes al ejecutivo municipal de manera imprecisa y sin límite de tiempo, que debería traducirse en un proyecto de acuerdo sometido a estudio del Concejo para su discusión y aprobación. Refiere que, el ejecutivo municipal hizo caso omiso ante el deber de solicitar a la Corporación facultades para realizar y efectuar modificaciones, y operaciones presupuestales necesarias y movimientos al presupuesto mediante Decreto.
Señala cuáles son los recursos del balance, y sostiene que el concejo municipal no puede desprenderse de la facultad de monitorear que los recursos del balance sean debidamente aplicados en los diferentes proyectos de inversión; y que, corresponde al ejecutivo expedir el presupuesto de rentas y gastos del municipio, siendo la corporación la encargada de la modificación del presupuesto global en sesiones ordinarias o extraordinarias según el caso, vulnerando el ejecutivo dichos preceptos, teniendo solo en tiempos de paz la facultad de hacer dichas modificaciones al presupuesto; y, solo en tiempos de estados de excepción, puede el ejecutivo modificar el presupuesto general de rentas y gastos del municipio a través de un decreto legislativo. 3.
Contestación del memorial del municipio de Neira. El municipio de Neira contestó la demanda aduciendo la legalidad del artículo 22 del Acuerdo municipal 021 de 29 de noviembre de 023, al proferirse con apego a la normativa y reglamento interno y que, lo que surgió fue una errónea interpretación del artículo cuestionado, al dar por hecho que las facultades de realizar y hacer los ajustes que allí se encuentran contemplados, hacen relación a modificar el presupuesto municipal para la vigencia fiscal 2024; pues la expresión de “hacer los ajustes” no se debe entender como abierta con relación a modificaciones al presupuesto. 4 Refiere que no hay una autorización expresa al alcalde para realizar adiciones y modificaciones presupuestales, por lo que no se han vulnerado las normas constitucionales aludidas en la demanda; la facultad que se confiere hace relación a incorporación de recursos que sean necesarios para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo y la debida ejecución del presupuesto del Municipio de Neira, Caldas.
Afirma el municipio que, el proyecto de Acuerdo del presupuesto anual presentado por la Administración Municipal de Neira al Concejo, cuenta con la totalidad de las rentas y los gastos que el municipio debe realizar durante la vigencia fiscal para el cual se elabora y, que en caso de ser insuficientes para atender los gastos proyectados, se puede presentar nuevamente por parte del ejecutivo, un proyecto para la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes y poder llevar a cabalidad el normal desarrollo de la ejecución presupuestal, contando con los respectivos debates al interior del Concejo municipal.
II. Consideraciones de la Sala El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, en el caso que ocupa la atención de la Sala, tiene lugar por solicitud del Gobernador del Departamento elevada ante el Tribunal Administrativo de Caldas, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, respecto de los motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad planteados en el escrito remisorio.
El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisa: “Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez.” El trámite que debe surtirse en sede administrativa corresponde al dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994: “Artículo 82º.- Revisión por parte del Gobernador.
Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos.” 5 Y, el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 consagra: “Artículo 119º.- Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.” A su vez, el artículo 120 ibidem establece: “Artículo 120º.- El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).
El mismo día en que el Gobernador remita el Acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. En el memorial remisorio se sostiene que el Concejo Municipal de Neira, profirió el Acuerdo número 021 del 29 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira, Caldas para la vigencia fiscal de 2024” Dicho Acuerdo fue sancionado por el alcalde del municipio de Neira, Caldas el 29 de noviembre de 2023, y radicado el 5 de diciembre del mismo año en la Secretaría Jurídica de la Gobernación de Caldas para su respectiva revisión por parte del señor Gobernador en desarrollo de la competencia establecida en el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política de Colombia, y asignado por reparto a este Despacho de Tribunal el 13 de octubre de 2023.
Previo agotamiento de las etapas procesales establecidas en precedencia, se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados y contra la cual no procede ningún recurso. Así pues, procede esta Sala Plural a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la Validez del Acuerdo Municipal ya referenciado. 1.
Acervo Probatorio - Copia del Acuerdo Municipal Nro. 021 del 29 de noviembre de 2023, del 6 Concejo Municipal de Neira, Caldas, “Por medio del cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira, Caldas para la vigencia fiscal de 2024”, con la copia de su respectiva sanción y publicación de 29 de noviembre de 2023. - Copia de la remisión del Acuerdo para su revisión por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, enviada al alcalde Municipal de Neira, Caldas, y remisión a la Gobernación del departamento de Caldas. 2.
Problemas Jurídicos Como problemas jurídicos a resolver, la Sala deberá determinar: 1. ¿El artículo 22 del acuerdo municipal 021 de 29 de noviembre de 2023, del Concejo Municipal de Neira, Caldas, “Por medio del cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira, Caldas para la vigencia fiscal de 2024”, vulneró el ordenamiento jurídico relacionado con una autorización imprecisa e indefinida en el tiempo al ejecutivo municipal para hacer modificaciones al presupuesto? 3.
Requisitos de validez de los actos administrativos. Los acuerdos municipales se erigen como el medio a través de los cuales los concejos adoptan las decisiones a su cargo. Su naturaleza jurídica es la de ser actos administrativos. De acuerdo con las disposiciones contenidas en los artículos 71 y siguientes de la ley 136 de 2 de junio de 19942 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, la expedición de un acuerdo municipal constituye un trámite administrativo complejo en el que deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate, sanción del alcalde, publicación).
Como en la expedición de un acuerdo municipal concurren distintas autoridades (concejo y alcalde, en el caso bajo examen), este acto administrativo ha sido calificado como complejo1. 1 Lo característico del acto complejo es que la declaración de voluntad administrativa se forma mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos, cuyas respectivas manifestaciones de voluntad pasan a 7 Así lo ha señalado el Consejo de Estado2, agregando que, en materia de actos administrativos complejos, la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación: “… si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y, por ende, no puede válidamente producir efectos en derecho, ni crear situaciones jurídicas particulares y concretas”3.
La doctrina4 se ha referido al tema así: “Si bien todos los requisitos se pueden subsumir en uno genérico como es el de legalidad, entendida en el más amplio sentido, atendiendo las particularidades técnico – jurídicas de los matices que tiene la legalidad respecto de los actos administrativos, tales requisitos son los siguientes, de acuerdo con la tendencia actual del derecho público y el desarrollo jurisprudencial del tema: - CONFORMIDAD CON LA CONSTITUCIÓN - LEGALIDAD SUSTANCIAL - COMPETENCIA U ÓRGANO COMPETENTE - REAL Y ADECUADA MOTIVACIÓN - OBSERVANCIA DE LAS FORMALIDADES - FIN LEGÍTIMO - PROPORCIONALIDAD DE LA DECISIÓN” Ahora bien, en el sub júdice conviene centrar la atención en los elementos de validez de los actos administrativos referidos a la “conformidad con la Constitución” y “legalidad sustancial”.
Sobre el primer ítem, la obra doctrinal antes citada ha indicado que: “Como resultado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y con fundamento en el artículo 4° de la Constitución de 1991, la primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su conformidad o armonía con ésta, en tanto además de ser la norma fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa, según el postulado esencial del Constitucionalismo, entendida como corriente de la teoría del derecho.
De suerte que en determinados casos es factible dejar de lado las normas pertinentes, superiores al acto administrativo (legales y reglamentarias), que se interpongan entre él y la norma suprema, confrontar uno y otra de manera directa, y que de ello resulte la inaplicación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, cuando integrar aquella. 2 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Sentencia del 7 de diciembre de 2011. Radicación: 68001-23-15-000-2002-00630-01 (1571-08) 3 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil No. 1.719 de 20 de abril de 2006, M. P. Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce 4 Berrocal Guerrero Luis Enrique, “Manual del Acto Administrativo”, Editorial ABC, 5ª edición, Bogotá D.C., 2009, pág. 109 y siguientes 8 se trata de actos distintos de los actos administrativos particulares; o la nulidad, sólo en sede jurisdiccional, de dicho acto.” En cuanto al otro requisito de validez, la misma obra indica: “Es la adecuación o conformidad que todo acto administrativo debe tener con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que les son inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo.
Es la armonía o compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el ordenamiento jurídico especial al cual pertenece (también llamado bloque normativo del acto). Todo acto administrativo, en cuanto disposición o norma jurídica, está sujeto a reglas de creación, tanto materiales (normas sustanciales) como de procedimiento, de donde, sea cual fuere la clase a que pertenezca, significa, primero, un acto de aplicación o desarrollo de una o de varias normas sustanciales de derecho, y, en segundo lugar, uno de creación de otra norma de derecho, de modo que la legalidad sustancial impone que el contenido de esta nueva norma así creada debe estar dentro de los límites materiales de la norma o normas aplicadas, es decir, de la respectiva regla material de creación, sin que implique que el acto administrativo deba ser reproducción de la misma.
Por ejemplo, si un acto administrativo contiene una decisión sobre una solicitud de pensión de un servidor público, su legalidad sustancial significa que debe estar acorde con las normas que regulan el derecho a la pensión solicitada.” La conformidad con el ordenamiento jurídico de un Acuerdo municipal, también se refiere a la observancia del trámite para su expedición: debates, sanción y publicación; de ahí que el incumplimiento de la norma que regula alguna de estas etapas o actuaciones, comporta la nulidad del mismo. 4.
Competencias constitucionales y legales de los Concejos Municipales y del alcalde municipal. Al respecto sea lo primero indicar que, ciertamente, “las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza ”5.
No obstante, el marco normativo que aquí se ha de tomar en cuenta es, en criterio de la Sala de Decisión, suficiente para despejar el problema jurídico que se plantea en el sub judice. El artículo 313 de la Constitución Política establece las funciones a cargo de los Concejos Municipales, entre las cuales están las siguientes: 5 “El Concejo Municipal”.
Pedro Alfonso Hernández Martínez. http://cerete- cordoba.gov.co/apc-aa- files/36336232656632666131646638663431/LibroConcejoMunicipal.pdf 9 Artículo 313. Corresponde a los concejos: (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos (…)” Por su parte, el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, establece: “Artículo 29.
Modificar el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el cual quedará así: Artículo 91. Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos, así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.” Por disposición del artículo 315 de la Constitución Política, son atribuciones del alcalde, entre otras: 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. … 8.
Colaborar con el Concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto". “ 5.
¿El artículo 22 del acuerdo municipal 021 de 29 de noviembre de 2023, del Concejo Municipal de Neira, Caldas, “Por medio del cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira, Caldas para la vigencia fiscal de 2024”, vulneró el ordenamiento jurídico relacionado con 10 una autorización imprecisa e indefinida en el tiempo al ejecutivo municipal para hacer modificaciones al presupuesto? Sea lo primero transcribir el contenido del acto estudiado, esto es el artículo 22 del acuerdo 021 de 2023 el cual dispone: “Artículo 22.
El ejecutivo municipal expedirá antes del vencimiento de la vigencia fiscal en curso, el Decreto de Liquidación del Presupuesto Municipal para la próxima vigencia Fiscal, quedando facultado para realizar y hacer los ajustes que se consideren necesarios y convenientes para el normal desarrollo de la ejecución presupuestal del año 2024” El artículo 345 constitucional dispone: “Artículo 345.
En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto” Y, el artículo 352 ibidem consagra: “Artículo 352.
Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.” Ahora, respecto de las atribuciones de los concejos el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, establece: "Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. El artículo 109 del Decreto Ley 111 de 1996, mediante el cual se compilan la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico de 11 Presupuesto precisa: “Artículo 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.
Ley 179/94, artículo 52). De igual manera, el Estatuto Orgánico del Presupuesto en cita, en sus artículos 76 a 88 establece unas reglas para la modificación del presupuesto, las cuales son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 transcrito en precedencia: “Artículo 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34). Artículo 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). Artículo 78. En cada vigencia, el gobierno reducirá el presupuesto de gastos de funcionamiento cuando las reservas constituidas para ello, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la 12 Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las ventas.
( ) Artículo 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
Artículo 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). Conforme a la normativa en cita, es claro para esta Sala de Decisión que las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son: i) reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y, iii) traslados presupuestales. Por su parte, el Consejo de Estado6, ha precisado al respecto: “(…) a. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c. Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contra crédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación 6 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. CP. Dr. William Zambrano Cetina. Providencia de 5 de julio de 2008. Rad 11001 03 06 000 2008 0022 00 (1.889). 13 del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”. Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”.
(Negrillas de la Sala). De lo anterior, se desprende que, los ajustes presupuestales que sirven de fundamento para la realización de traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones; deben tramitarse por el Concejo municipal de manera preferencial; pues solo en los casos que expresamente autorice la ley, dichas adiciones o incorporaciones pueden hacerse por decreto del ejecutivo.
Por lo que, en los casos que no se encuentran exceptuados, no le es posible al alcalde ejercer de manera directa, la atribución que por ley le corresponde de manera exclusiva a dicha Corporación. El artículo 22 del Acuerdo número 021 de 29 de noviembre de 2023 precisa que: “El ejecutivo municipal expedirá antes del vencimiento de la vigencia fiscal en curso, el Decreto de Liquidación del Presupuesto Municipal para la próxima vigencia Fiscal, quedando facultado para realizar y hacer los ajustes que se consideren necesarios y convenientes para el normal desarrollo de la ejecución presupuestal del año 2024”, lo cual implica que en ese caso se le está concediendo al ejecutivo municipal, expedir el decreto de liquidación del presupuesto y, realizar los ajustes necesarios para la ejecución de éste del año 2024, y al facultarse para realizar los ajustes necesarios, ello, así de manera amplia y general, puede entenderse y dar lugar a que puede reducir o adicionar el presupuesto, y hacer traslados presupuestales entre otros.
Ahora, si bien es cierto que el ejecutivo tiene la facultad de realizar la liquidación de presupuesto, no ocurre lo mismo con la facultad para realizar y hacer los ajustes que considere necesarios y convenientes para el normal desatollo de la ejecución presupuestal del año 2024, de manera que, al decirse expresamente en el artículo “los ajustes necesarios”, ello deja un amplia facultad al alcalde para realizar lo que considere necesario para la ejecución del presupuesto; situación que, lleva implícita la facultad de 14 realizar los movimientos presupuestales que considere discrecionalmente, de manera general y sin límite de tiempo; para lo cual es necesario presentar un acuerdo al Concejo para que, en ejercicio de sus facultades, ejerza un control sobre los recursos mencionados, y solo si lo considera pertinente y ajustado a derecho, aprobar el mismo.
De igual manera, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”.
De acuerdo con lo anterior, en criterio de este Tribunal dicha autorización general y sin ninguna especificidad dada por el concejo al alcalde para realizar los ajustes que sean necesarios para el desarrollo de la ejecución presupuestal del año 2023, lo cual implica necesariamente, hacer modificaciones al presupuesto municipal, contraviene el artículo 345 de la Constitución conforme al cual ello es facultad exclusiva y reservada del Concejo.
En providencia del 6 de septiembre de 20187, el Consejo de Estado indicó: “(…) El artículo 313, numeral 5, de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 32, numeral 9, de la Ley 136 de 1994, respecto de la relación entre los concejales y el municipio, en su orden, establecen: (…) El presupuesto municipal no está concebido en una forma pétrea, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
En tal sentido el artículo 352 Constitucional, establece que para el manejo de sus recursos “las autoridades nacionales y territoriales, además de aplicar las normas constitucionales pertinentes deben ceñirse al Estatuto Orgánico del presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996 cuyo artículo 80 dispone que “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión” De las normas aludidas anteriormente, se extrae que la competencia para 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Sentencia del 6 de septiembre de 2018. Radicación número: 70001-23-33-000-2018- 00019-01(PI). 15 aprobar, modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los de la Ley Orgánica del presupuesto.
Es evidente que la materia del Acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole presupuestal, función que, como lo establecen las normas reseñadas, es propia de los concejos municipales, por lo que, puede decirse que aquél se expidió conforme a la Constitución y la Ley. (Negrilla del texto, líneas de la Sala). Y, la Corte Constitucional en sentencia C 206 de 2020 consideró: “(…) La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición, modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático para adoptar decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los recursos públicos8, de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto.
Así, en tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales9.(…)” De lo dispuesto se desprende que, en el inciso segundo del artículo 22 del acuerdo número 021 de 2023 lo que hace es permitir al ejecutivo mediante decreto, modificar, reducir o adicionar el presupuesto, o hacer traslados presupuestales, en virtud de la facultad de “realizar los ajustes necesarios y convenientes para el normal desarrollo de la ejecución presupuestal del año 2024”; lo que implica la concesión de, no solo una facultad, sino una función que no le corresponde, como ya se dijo, motivo por el cual, para esta Sala, dicha autorización, general y, sin especificidad, dada por el concejo municipal de Neira al alcalde para realizar los ajustes necesarios al presupuesto, lo cual puede dar lugar a realizar modificaciones al presupuesto general contraviene los artículos 345 y 352 de la Constitución Política, en la medida en que la competencia en esta materia es exclusiva y reservada de la corporación pública, a iniciativa del ejecutivo.
En ese orden de ideas y sin necesidad de consideraciones adicionales, se declarará la invalidez del apartado del artículo 22 del acuerdo municipal 021 del 29 de noviembre de 2023 “Por el cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira, Caldas, para la vigencia fiscal del 2024”, que dispone facultar al ejecutivo municipal para realizar y hacer los ajustes que se consideren necesarios y convenientes para el normal desarrollo de la ejecución presupuestal del año 2024 8 Cita de cita: Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96. 9 Cita de cita: Cfr. sentencia C-434/17.
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Ver también la sentencia C-146/09. 16 En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. Falla Primero: Declárase la invalidez del apartado del artículo 22 del acuerdo municipal 021 del 29 de noviembre de 2023 “Por el cual se fija el presupuesto general de rentas y gastos del municipio de Neira, Caldas, para la vigencia fiscal del 2024”, que dispone: “quedando facultado para realizar y hacer los ajustes que se consideren necesarios y convenientes para el normal desarrollo de la ejecución presupuestal del año 2024” Segundo: Remítase copia de este proveído al señor alcalde Municipal de Neira, Caldas, al presidente del Concejo Municipal de la misma localidad, al Señor Gobernador del Departamento de Caldas y, al Agente del Ministerio Público.
Tercero: En firme esta sentencia, archívese el expediente previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán Dohor Edwin Varón Vivas Augusto Morales Valencia Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.