REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, veinticuatro (24) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Acción Cumplimiento de normas con fuerza de ley Radicación 17 001 33 39 008 2024 00061 02 Demandante Álvaro Salazar Marín Demandado Municipio de Manizales Coadyuvantes María Fanny Corrales Villegas Y Otros Providencia Sentencia No. 93 Se dispone la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro del asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.
Pretensiones Solicita la parte accionante que a través del presente medio de control se ordene al Alcalde del municipio de Manizales dar cumplimiento al inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994, a saber: “ARTÍCULO 117. COMUNAS Y CORREGIMIENTOS. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. […]
PARÁGRAFO 3 o. <Parágrafo adicionado por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Concejo Municipal o Distrital podrá constituir, para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus respectivas comunas, corregimientos y localidades, observando las normas y disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeación, el presupuesto y la contratación, en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal.
En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos Comunales y Corregimientos de Planeación que dentro de sus respectivos planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de los convenios. […] /rft/ 2.
Hechos Se aduce en la demanda que mediante derecho de petición radicado bajo el número GED - 11697 del 15 de febrero de 2024, los accionantes solicitaron al Alcalde Municipal de Manizales, Jorge Eduardo Rojas, cumplir el segundo inciso del parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994. Con la solicitud aludida, los señores Julián Cardona Romero y Álvaro Salazar Marín, miembros del Comité Promotor del Cabildo Abierto de la Comuna Palogrande, adjuntaron el Acuerdo Local No. 003 del 20 de noviembre de 2023, por medio del cual se adoptó el Plan de Desarrollo de la Comuna Palogrande de Manizales para el periodo 2024 – 2027, con el fin de que fuera tenido en cuenta para la formulación del Plan de Desarrollo del municipio de Manizales.
A la fecha de presentación de la demanda “6 de marzo de 2024” los accionantes no habían sido notificados de la respuesta emitida por el municipio de Manizales frente a su solicitud. A través de comunicación enviada el 14 de marzo de 2024, al correo electrónico cabildoabiertocomunapalogrande@gmail.com, se remitió la respuesta emitida por el municipio de Manizales desde el 17 de febrero de 2024, frente a la solicitud de cumplimiento formulada por los accionantes el 15 de febrero de 2024. 3.
Contestación de la accionada. El municipio de Manizales se opone a la prosperidad de las pretensiones. Aduce que para analizar el contenido del inciso segundo del parágrafo tercero del Artículo 117 de la Ley 136 de 1994, deben tenerse en cuenta los artículos 38 y 39 de la Ley 152 de 1994 que fijan el procedimiento para la formulación del Plan de Desarrollo en las entidades territoriales; lo dispuesto en la Ley 136 de 1994 sobre la participación de los diversos órganos que integran la administración municipal; y lo establecido en el artículo 47 de la Ley 2166 de 2021.
Señala que los Consejos Comunales enunciados en el parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 fueron desarrollados en su momento por la Ley 743 de 2002, la cual fue derogada en su integridad por el artículo 38 de la Ley 2166 de 2021, eliminándose la figura del consejo comunitario por la figura de junta directiva de los órganos de acción comunal, definida por el legislador como el órgano de dirección y administración de los organismos de acción comunal, por lo que la función de promover, liderar y presentar el Plan de Desarrollo Comunal que enuncia el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012 se encuentra en cabeza de la junta directiva de los diversos órganos de acción comunal.
Afirma que a través de Oficio SDS-0421-2024 del 19 de marzo de 2024, la Secretaría de Despacho de la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de Manizales certificó que “Actualmente no se cuenta con Juntas de Acción Comunal activas, ubicadas dentro de la Comuna Palogrande”. Con base en lo anterior, precisa que, si la Comuna Palogrande no cuenta con Juntas de Acción Comunal activas, por lógica no puede estar adherida a una de las dos asociaciones de juntas que existen en el Municipio de Manizales “ASOJAC” y “ASOJUNTAS”, razón por la cual no podría derivarse una obligación por parte del Municipio de acoger el denominado Acuerdo 003 del 20 de noviembre de 2023, cuya competencia es atribuida a las Juntas de Acción Comunal.
Asevera que existe carencia actual de objeto en el trámite de cumplimiento dada la inclusión de las propuestas de la parte accionante en el proyecto de Plan de Desarrollo como propuestas ciudadanas; dice que en la respuesta brindada al derecho de petición radicado GED 11197 – 2024 se le informó a la parte actora que la Secretaría de Planeación “ha recibido sus propuestas para ser incluidas en el proyecto de plan de desarrollo 2024 – 2027, las mismas serán analizadas de manera minuciosa y al detalle, con el fin de priorizar las necesidades del sector”.
Asimismo, a la solicitud de los accionantes radicada el 28 de febrero de 2024 con GED No. 16463, en la cual solicitan “información detallada incluida en el proyecto del plan de desarrollo municipal 2024- 2027”, se brindó respuesta mediante oficio SPM 0874 del 19 de marzo de 2024, informándose las gestiones realizadas y compartiéndose la matriz en que se relacionan los puntos indicados por los accionantes en el documento “Acuerdo 003” por línea, programa y subprograma para su revisión y gestión en instrumentos.
Formula las siguientes excepciones: “Improcedencia de la acción de cumplimiento por desarrollo normativo de la Ley 2166 de 2021”: Manifiesta que los Consejos Comunales enunciados en el parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 fueron desarrollados en su momento por la Ley 743 de 2002, la cual fue derogada en su integridad por el artículo 38 de la Ley 2166 de 2021, la cual dispuso en el artículo 29 la figura de junta directiva en los Órganos de Acción Comunal, con base en lo cual concluye que la función de promover, liderar y presentar el Plan de Desarrollo Comunal que enuncia el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, se encuentra en cabeza de la junta directiva de los diversos órganos de ACCIÓN COMUNAL quienes deben ponerlo a consideración de la asamblea general, para su aprobación, improbación y modificación, dentro de los sesenta días (60) días calendario siguientes a la posesión, cuya vigencia será igual al periodo de elección de conformidad con el literal c) del artículo 46 de la Ley 2166 de 2021.
Por lo tanto, concluye que el artículo 117 de la Ley 136 de 1994 no es en la actualidad una norma jurídica con contenido ejecutable a través del procedimiento sumario de la acción de cumplimiento. “Falta de requisitos legales para la procedencia de la acción”: Señala que en el presente asunto no se indicaron ni los hechos constitutivos del incumplimiento, ni quien es la autoridad incumplida, ni las pruebas ni la solicitud de éstas para la procedencia de la acción de cumplimiento.
“Falta de prueba de los hechos constitutivos de la omisión en la acción de cumplimiento”: Cita como sustento los artículos 164 y 167 del Código General del Proceso e indica que se presentan hechos sin sustento probatorio. “Falta de legitimación en la causa por activa”: Con base en la certificación expedida por la Secretaría de Desarrollo Social, señala que en la Comuna Palogrande no hay ninguna Junta de Acción Comunal inscrita.
Es decir, los ciudadanos que dicen obrar en nombre de la JAL de la Comuna Palogrande no la representan, en tanto la misma ni siquiera existe, razón por la cual se configura la falta de legitimación en la causa por activa para incoar la presente acción constitucional. “Genérica”: Solicita se declare de oficio cualquier otra excepción que se encuentre probada. 4.
Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia proferida el 12 de abril de 2024, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales resolvió: “PRIMERO.- DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “FALTA DE REQUISITOS LEGALES PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN” y “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA”, propuestas por el Municipio de Manizales.
SEGUNDO. - DECLARAR la CARENCIA ACTUAL DE OBJETO, por hecho superado, en el medio de control de Cumplimiento de Normas con Fuerza Material de Ley o de Actos administrativos, instaurada por JULIÁN CARDONA ROMERO Y ÁLVARO SALAZAR MARÍN y coadyuvada por MARÍA FANNY CORRALES VILLEGAS, HUMBERTO SALAZAR, FERNANDO TORO SÁNCHEZ, GERMÁN VALLEJO OBANDO, JOSÉ JAIRO ARIAS GONZÁLEZ, ERNESTO QUINTERO RINCÓN, MOISÉS GALLEGO RESTREPO Y JORGE JAMES SÁNCHEZ GONZÁLEZ en contra del MUNICIPIO DE MANIZALES.
TERCERO. - SIN COSTAS, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa. […]” Como sustento de dicha decisión, se acude a las pruebas allegadas a la actuación para hacer ver que el municipio de Manizales recibió el “Acuerdo 003 del 20 de noviembre de 2023” y junto con las demás propuestas de la comunidad, serán estudiadas a fin de tenerlas en cuenta en la formulación del Plan de Desarrollo que está en construcción. 5.
El recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por la Juez de primera instancia, exponiendo que: - El Acuerdo Local 003 de noviembre De 2023 - Pladeco Comuna Palogrande es un documento oficial, legal, válido y legítimo, pues emana del pueblo, quien delega su poder a la administración pública local y debe ser adoptado por el municipio de Manizales como insumo básico para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2024-2027. - En relación a los nuevos hechos relevantes que emergen a partir de la audiencia de pruebas y al revisar el documento enviado para concepto por el municipio de Manizales a Corpocaldas, Consejo Territorial de Planeación y al Concejo Municipal el día 29 de febrero de 2024, resulta que no se encuentra contenida ninguna propuesta que provenga del PLADECO Plan de Desarrollo Comunal de la Comuna Palogrande 2024-2027, establecido legalmente y de acuerdo al ordenamiento territorial por la JAL Junta Administradora Local de la comuna Palogrande de Manizales, mediante Acuerdo Local N°003 de noviembre 20 de 2023. - Al no aplicar la participación ciudadana en la planeación municipal y al limitarse al formalismo de las socializaciones que tradicionalmente consisten en un refrigerio, unas fotos a modo de evidencia, una firma de constancia y el posterior archivo del material recaudado en los trabajos de campo, el municipio de Manizales ha violado una y otra vez la ley, logrando mandar al traste la elaboración de los planes de desarrollo municipal 2016-2019 y 2020-2024.
Hoy, los mismos funcionarios y en los mismos cargos, se presentan como los garantes de la participación ciudadana en la construcción del Plan de Desarrollo 2024-2027. II. Consideraciones de la Sala El primer problema jurídico que se debe resolver en el presente asunto es, si se encuentran acreditados en este caso los requisitos necesarios para la procedencia del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza de ley; y de ser así, si existe fundamento probatorio para declarar incumplido el mandato legal invocado en la demanda. 1.
Marco normativo. El artículo 146 de la ley 1437 de 2011 relacionada con el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos contempla: “Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos” Por su parte, el artículo 87 de la Constitución Política señala: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido” La ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, dispone en sus artículos 1, 2 y 8: “Artículo 1º.- Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
Artículo 2º.- Principios. Presentada la demanda, el trámite de la Acción de Cumplimiento se desarrollará en forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad. (…) Artículo 8º.- Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.” 2. Marco Jurisprudencial. Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado1 ha precisado que, el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, procede contra toda omisión de la autoridad que permita el incumplimiento de éstas en el siguiente sentido: “(…) 2.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 22. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 23. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 24.
Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse vía acción de tutela. 25.
A pesar de lo anterior, debe precisarse que es lo cierto que dicho precepto omitió mencionar desde cuándo se hace exigible dicha obligación 1 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021). C.P. Dr. Pedro Pablo Vanegas Gil. Rad. 05001-23-33-000-2021-01573- 01(ACU) y no puede este juez constitucional desconocer que la acción de cumplimiento tiene por objeto el acatamiento de mandatos claros, expresos y exigibles y esta última condición impone, entre otras, que la norma que contenga el mandato que se reclama establezca desde cuándo resulta reclamable, lo que no ocurre en este asunto. 26.
Sumado a lo dicho, la Sala encuentra que el mandato también está sometido a condiciones que no han sido cumplidas, lo cual impide que se puede ordenar su acatamiento. (…)” (Subraya la Sala y Negrillas del texto) De la sentencia en cita, queda claro que, los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento son la constitución en renuencia, que la norma que se invoca como incumplida, contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública, y que se establezca que existe desatención de la norma; también, que se pruebe que antes de presentar la demanda, se exigió el cumplimiento del deber legal; y que, el afectado, no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo. 3.
De los requisitos de procedencia en el sub examen. Para determinar lo correspondiente en el asunto debatido, se hace necesario estudiar los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, regulada por la Ley 393 de 1997, los que pueden sintetizarse de la siguiente manera: 1. Que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos. 2.
Que la consagración de tal deber se haya hecho en un mandato imperativo e inobjetable exigible a la autoridad a la cual se le esté reclamando el cumplimiento. 3. Que la administración haya incumplido el mandato legal o administrativo del caso. 4. Que la administración se encuentre renuente a cumplir y tal renuencia sea probada por el demandante. 5.
Que el afectado no tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo en el caso en que, de no proceder el juez de cumplimiento, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Así, para que la acción de cumplimiento tenga vocación de prosperidad es necesario que concurra en el caso concreto la totalidad de los elementos que acaban de ser descritos, de manera que la ausencia de uno o varios de ellos impide una sentencia de fondo favorable a las pretensiones de la demanda.
Por su parte, el artículo 9 de la ley 393 de 1997 contempla frente a la improcedibilidad del medio de control de Cumplimiento: “Artículo 9o. Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela.
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. Parágrafo. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” (Subraya la Sala). 4.
De la norma cuyo cumplimiento se exige. Ahora bien, la norma cuyo cumplimiento se exige es la contenida en el inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 19941, la cual establece lo siguiente: “Artículo 117. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.
En el acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas y corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán las demás normas que fueren necesarias para su organización y Funcionamiento. Parágrafo. En los municipios y distritos clasificados en categoría especial, primera y segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no menos de diez mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes. 1 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
En los demás municipios, los alcaldes diseñarán mecanismos de participación ciudadana a través de los cuales la ciudadanía participe en la solución de sus problemas y necesidades. Parágrafo 2o. <Parágrafo adicionado por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El respectivo alcalde podrá delegar mediante acto administrativo, en los corregimientos, funciones expresas en materias de prestación de servicios públicos, administración de bienes inmuebles y recaudo de ingresos tributarios que sean propias de la administración municipal.
Parágrafo 3o. <Parágrafo adicionado por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Concejo Municipal o Distrital podrá constituir, para apoyar la inversión social en los Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus respectivas comunas, corregimientos y localidades, observando las normas y disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeación, el presupuesto y la contratación, en concordancia con el Plan de Desarrollo Municipal.
En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos Comunales y Corregimientos de Planeación que dentro de sus respectivos planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de los convenios.
Para la implementación y ejecución del presupuesto participativo, la administración municipal garantizará los recursos necesarios para la operación y puesta en marcha del programa de planeación y presupuesto participativo en cada una de las Comunas y Corregimientos del municipio y distrito dentro del plan plurianual de inversiones. Se creará dentro del Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo que hará parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio o Distrito.
En el sub examine se busca el cumplimiento de una disposición contenida en una ley de la República que establece un deber jurídico a cargo de una autoridad municipal. La norma impone una obligación de hacer, cual es la de tomar en cuenta los procesos de planeación local para la producción del Plan de Desarrollo Municipal; es decir, no se trata de una facultad o de una decisión discrecional del poder ejecutivo el integrar al Plan de Desarrollo Municipal los procesos de planeación local; aunque como se verá más adelante, ello no implica que aquello que sirve de insumo para la elaboración del Plan, se encuentre vertido de manera literal en el mismo, puesto que se trata de un mecanismo de retroalimentación para el diseño de las líneas estratégicas, los programas y subprogramas con miras a la generación de planes de acción más concretos.
El Consejo de Estado2 ha establecido por vía jurisprudencial que “la finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”22.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.” Ha de tenerse en cuenta, además, que la norma cuyo cumplimiento se depreca no implica el establecimiento de gasto; y tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que en principio, torna procedente el ejercicio de la acción de cumplimiento. 5.
Del caso concreto Al revisar el escrito de constitución en renuencia, se evidencia que el Comité Cabildo Abierto Comuna Palogrande, le presentó al actual alcalde del municipio de Manizales el Plan de Desarrollo Comunal para el periodo 2024 – 2027 y le solicitó, en consecuencia, que diera cumplimiento al mandato contenido en el inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994, adicionado por el artículo 40 de la Ley 1551 de 2012.
El Plan de Desarrollo de la Comuna Palogrande 2024-2027 fue vertido en el documento que 2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta. Consejero ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 54001-23-33-000-2020-00616-01(ACU) dicho Comité denominó “Acuerdo Local No. 003 del 20 de noviembre de 2023” y en el mismo se observan varios componentes, a saber: infraestructura, ambiente, cultura, participación ciudadana.
Mediante Oficio del 17 de febrero de 2024, la Jefe de la Unidad de Planeación Estratégica de la Secretaría de Planeación del municipio de Manizales, le respondió al Comité Cabildo Abierto Palogrande, lo siguiente: “En atención a su solicitud, me permito comunicarle que desde la Secretaría de Planeación se han recibido sus propuestas para ser incluidas en el Plan de Desarrollo 2024-2027, las mismas serán analizadas de manera minuciosa y al detalle, con el fin de priorizar las necesidades del sector y que estén acorde con las propuestas de gobierno del señor alcalde Jorge Eduardo Rojas.
Agradecemos su participación a la construcción del plan de desarrollo que servirá de hoja de ruta para la ejecución de proyectos y actividades en el cuatrienio. Se aclara que, por error del operador la respuesta no se envió directamente a su correo electrónico registrado: cabildoabiertocomunapalogrande@gmail.com, quedando adjunta la respuesta en la trazabilidad que se evidencia en el sistema de correspondencia de la Alcaldía SyQual10- GED 11697-2024 (ver archivo adjunto).
Además, me permito hacerle saber que, el día 17 de febrero de 2024, se remitió a las contratistas Daniela Feria ( Profesional participación para la elaboración del Plan de Desarrollo) y Laura Ramírez ( Profesional que compila el documento de Plan de Desarrollo) un correo electrónico indicando el análisis de las propuestas de la comunidad Palogrande a ser incluidas de acuerdo a las líneas y programas planteados por el Alcalde Jorge Eduardo Rojas (se envía en archivo adjunto la evidencia de dicho correo)” Aunado a lo anterior, por medio del Oficio SPM 0874-2024 del 19 de marzo de 2024, el Secretario de Planeación del municipio de Manizales, en respuesta al derecho de petición radicado GED No. 16463 del 28 de febrero de 2024, informó a los voceros del Comité Cabildo Abierto Comuna Palogrande sobre la estructura programática del Plan de Desarrollo de Manizales 2024-2027, señalando de modo general las líneas estratégicas, los programas y los subprogramas; además, se les anunció que las metas correspondientes a cada uno de los subprogramas, la Secretearía responsable y el presupuesto asignado podía ser consultado en el siguiente enlace: https://manizales.gov.co/transparencia-y-acceso-informacion- publica/planes/plan-de-desarrollo-manizales-2024-2027/ Del mismo modo se les indicó que “dentro de un ejercicio abierto y participativo que vincula diversos actores sociales de la comunidad, se han realizado diversos encuentros en todo el territorio urbano y rural del Municipio de Manizales, en los cuales se han recogido las diversas propuestas que podrán dar solución a las necesidades sentidas de la ciudadanía en las diferentes comunas y corregimientos, con el ánimo de ser incluidas en el proyecto de Plan de Desarrollo Municipal” Así mismo, que “Para el caso concreto de la Comuna Palogrande, el encuentro tuvo lugar el día 16 de febrero de este año, donde se consolidaron las diversas propuestas que la comunidad de ese sector consideraba debían incluirse en el proyecto de Plan de Desarrollo Municipal, las cuales fueron consolidadas en una matriz con destino a cada una de las Secretarias de Despacho que integran la administración, dependiendo el campo de acción y el marco de sus competencias.” Observa la Sala que en dicha respuesta se iteró que “el contenido del documento denominado "acuerdo 003 del 20 de noviembre de 2023" también fue integrado a las propuestas de la comunidad con el ánimo de ser analizadas en detalle y con el fin de priorizar las necesidades del sector, que estén de acuerdo con el plan de gobierno del alcalde Jorge Eduardo Rojas, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 259 superior y el artículo 1 de la ley 131 de 1994.” Y como sustento de lo anterior, les dio a conocer la matriz elaborada por la Administración Municipal, en la cual se observa la manera como fueron incluidas para estudio las solicitudes plasmadas en el Acuerdo No. 003; ello, de acuerdo con la correspondiente línea estratégica, programa y subprograma.
Ahora bien, en el enlace antes reseñado se puede consultar el proyecto de Acuerdo para la adopción el Plan de Desarrollo para el municipio de Manizales 2024-2027 y en el mismo, ciertamente, se observa una estructura programática en la cual se enmarcan, de manera general, los proyectos que ejecutará la administración municipal durante el periodo: […] La anterior línea estratégica, al igual que las demás que componen el Proyecto de Plan de Desarrollo, describe en forma global los programas y subprogramas que se pretenden ejecutar durante la Administración del actual Alcalde Municipal; siendo claro que se trata de un instrumento de planificación que abarca grandes sectores a atender como el de educación, salud y bienestar, inclusión e integración social y comunitaria, deporte y recreación, arte y cultura, seguridad y convivencia, turismo, medio ambiente, movilidad, vivienda, vías, etc; planteando programas anuales que tienen cierto nivel de especificidad.
Tal es el caso del programa denominado “seguridad y convivencia”, en el cual se propone como meta, “implementar un plan anual para mejorar la seguridad y convivencia ciudadana” Tal y como está planteado el Proyecto de Plan de Desarrollo del Municipio de Manizales 2024 – 2027, ciertamente, no permite visualizar las propuestas concretas de las comunidades que se integraron al proceso de creación y diseño de esta herramienta, como es el caso de los miembros del Comité Promotor del Cabildo Abierto de la Comuna Palogrande; sin embargo, tampoco se puede asegurar que las mismas no hayan servido de insumo para diseñar los subprogramas del PGD pues como ya se dijo, estos tienen cierto nivel de especificidad pero no hasta el punto de impedir que a posteriori se inserten y adopten las propuestas concretas a través de los planes de acción, en aras de resolver las necesidades visibilizadas por la comunidad en materia de seguridad y convivencia ciudadana, espacio público, entre otras.
De hecho, los artículos 9° y 17 del Proyecto de Plan de Desarrollo sub examine disponen que:
ARTÍCULO 9: GOBIERNO EN LA CALLE. La administración municipal ejecutará la estrategia GOBIERNO EN LA CALLE como un ejercicio de planificación y presupuesto participativo con las juntas administradoras locales y juntas de acción comunal, en el cual definirán acciones de corto y mediano plazo en articulación a los presupuestos y planes de acción aprobados para cada vigencia.
ARTÍCULO 17. REFERENTES PARTICIPATIVOS. Los diagnósticos y descripciones sectoriales, los referentes participativos y el plan indicativo, contenidos en los anexos del documento “Plan de Desarrollo Manizales 2024 - 2027”, serán referentes para la formulación de los planes de acción y los proyectos que se desarrollarán durante el actual gobierno, articulados desde la ejecución de la estrategia “GOBIERNO EN LA CALLE”
PARÁGRAFO 1. El municipio diseñará y desarrollará una estrategia para la actualización y articulación de planes comunales y corregimentales con los planes de acción y ejecución del plan de desarrollo que se adopta mediante el presente acuerdo. /rft/ Conviene precisar que, aunque en la actualidad no exista en la comuna Palogrande de esta ciudad una Junta Administradora Local – tal y como fue certificado en su momento por el municipio de Manizales – y aunque tampoco esté constituido un Consejo Comunal o un órgano que hiciere sus veces, lo cierto es que la primera parte del inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994 alude a los procesos de planeación local como insumo para la formulación del plan municipal de desarrollo y en estos procesos pueden hacerse parte los miembros de las comunidades sin que necesariamente pertenezcan o estén matriculados en uno de los organismos de participación ciudadana como las JAL.
En consonancia con lo dicho, tanto las reuniones organizadas por el municipio y los habitantes de la Comuna Palogrande, en donde se socializaron las propuestas de gestión e inversión que requiere esa población durante el periodo de gobierno del actual alcalde, como el documento denominado “Acuerdo Local No. 003 del 20 de noviembre de 2023, por medio del cual se adoptó el Plan de Desarrollo de la Comuna Palogrande de Manizales para el periodo 2024 – 2027”, son insumos válidos para la formulación del Plan de Desarrollo del Municipio de Manizales 2024-2027.
A partir de esa premisa es que la Sala ha procedido a verificar el cumplimiento de la norma, encontrando que la misma no ha sido incumplida por el ente territorial tal y como se desprende no sólo de las respuestas a los derechos de petición de los accionantes, sino de los subprogramas del Plan de Desarrollo en mención, los cuales están diseñados de tal forma que permiten su articulación con los planes de acción y de éstos, con los planes comunales y demás referentes participativos; articulación que se surte una vez aprobado por el Concejo Municipal el Plan de Desarrollo que le ha presentado el nivel ejecutivo.
En conclusión, no existen elementos de juicio para afirmar que el municipio de Manizales está incumpliendo el mandato contemplado en el inciso segundo del parágrafo tercero del artículo 117 de la Ley 136 de 1994; por el contrario, el ente territorial demostró en el curso de la primera instancia que se encuentra presto a escuchar y gestionar las necesidades de la comuna Palogrande partiendo del marco jurídico que representa el Plan de Desarrollo y las demás herramientas de planeación y ejecución legalmente previstas.
Siendo ello así, sin necesidad de consideraciones adicionales, se confirmará la sentencia de primera instancia. 6. De la condena en costas. No hay condena en costas de conformidad con el artículo 188 de la ley 1437 de 2011, por tratarse en este caso de un asunto de interés público. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, Sala Segunda de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
Falla Primero: Confirmar la sentencia proferida el 12 de abril de 2024 por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dentro del medio de control de Cumplimiento de normas con fuerza de ley promovido por el señor Álvaro Salazar Marín contra el municipio de Manizales. Segundo. Sin costas. Tercero: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI.
Notifíquese y cúmplase Discutido y aprobado en Sala de Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Dohor Edwin Varón Vivas Magistrado Augusto Morales Valencia Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.