63001-2333-000-2024-00051-00 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Sala Segunda de Decisión Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, catorce (14) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 ASUNTO A RESOLVER Esta Corporación dictará en única instancia la sentencia que en derecho corresponda una vez cumplidas las etapas previstas y sin que se observen causales que vicien lo actuado.

I. PARTE DESCRIPTIVA

1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISIÒN El señor Gobernador del Departamento del Quindío con base en las facultades que le confiere el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y el Decreto 1333 de 1986, mediante escrito presentado el día 2 de mayo del 2024, solicitó pronunciamiento del Tribunal en relación con las objeciones de legalidad formuladas al siguiente acto administrativo1: 1.1 Objeto: ✓ DECRETO 051 DEL 2 DE ABRIL DEL 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS TRANSFERIDOS AL FONDO 1 001 Demanda – SAMAI.

Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 LOCAL DE SALUD, EN EL PRESPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA 2024”. 1.2 Razón, causa o fundamento de la pretensión. El solicitante narró: a) Que el acto acusado fue recibido el día 5 de abril del 2024 para revisión del señor Gobernador del Departamento del Quindío. b) Que el señor Gobernador solicitó al Municipio de Montenegro, remitiera para el examen, las actas del Consejo Municipal de Política Fiscal - COMFIS2 del acto aludido, ya que, sería un documento necesario para el estudio de legalidad de la decisión local. c) Que al revisar el contenido del mismo y no aportarse los anteriores documentos, la autoridad territorial solicitante del control de legalidad, razonó que la falta de actas del COMFIS, como instancia de planeación presupuestal, constituye una omisión dentro del trámite presupuestal, omitiéndose la consulta ante este Consejo, lo cual, según el accionante, vulnera de manera directa los artículos 315, 352 de la C.P., artículo 91 de la Ley 136 de 1991, artículo 38 de la Ley 152 de 1994, artículo 57 de la Ley 715 de 2001, Decreto 111 de 1996 y Decreto 1893 de 1994. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Sostuvo que los miembros del COMFIS de conformidad con el Acuerdo municipal 015 del 30 de noviembre del 2015, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO DEL MUNCIPIO DE MONTENEGRO” en sus artículos 13, 14 y 15, son una instancia previa de 2 En adelante COMFIS Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 planeación presupuestal, razón por cual, para que una modificación como la realizada tuviese validez era imperativo que antes de expedirse el acto acusado, la modificación presupuestal debía tener aprobación del COMFIS municipal, como órgano legalmente establecido para garantizar y aconsejar la planeación presupuestal, sin embargo, el acto demandado omitió cumplir con esta instancia previa. 2.

INTERVENCIONES

2.1. MUNICIPIO DE MONTENEGRO3 Manifestó que en el Acuerdo Nro. 025 del noviembre 30 de 2015 ‘’ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO’’ se regula el Consejo Municipal de Política Fiscal (COMFIS) del Municipio, y no existe ilegalidad en la expedición del Decreto número Nro. 051 del 02 de abril de 2024, dado que, los presupuestos son proyecciones que realizan las entidades territoriales, las cuales, según el accionado: “una vez aprobadas por parte de las corporaciones la administración son la base para la programación del respectivo Plan Anual de Caja (PAC) para la vigencia fiscal que corresponda”.

Por ende, al ser las modificaciones de presupuesto base para la modificación del PAC, las actas de COMFIS se realizan con “posterioridad” a la modificación del presupuesto. Indicó que la adición que modifica el presupuesto y antes de modificar programación del respectivo Plan Anual de Caja (PAC), se realiza la reunión del COMFIS y se elabora el respectivo documento.

En el intermedio de estos dos actos, se cumple con la reunión y posteriormente se hace la expedición del documento COMFIS, por tal razón, dicho documento no fue presentado a la Gobernación del Quindío, al momento de radicar el Decreto 051. 3 Archivo 041 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 2.2.

MINISTERIO PÚBLICO4 Arguyó que los consejos y comisiones constituyen una amalgama entre las diferentes entidades de la rama ejecutiva del poder público para coordinar y ejecutar las políticas del orden estatal, conforme a los planes de diversa índole. Por ende, los mismos no son “un saludo a la bandera”, sino organismos de obligatoria consulta, cada vez que el ejecutivo va a alterar las políticas en algún sentido.

Sobre este Consejo, la doctrina manifiesta lo siguiente: “El Consejo Municipal o Departamental de Política Fiscal, dependiendo del nivel, surge de la adaptación de la figura del nivel nacional a cada uno de los niveles. Por lo anterior, se entiende que es un organismo técnico adscrito a la Secretaría de Hacienda y será rector de la política fiscal y encargado de coordinar el sistema presupuestal en el ámbito de competencia municipal o departamental.”5 Por tanto, la doctrina ha enumerado las funciones del COMFIS, en los siguientes términos: i) Conceptuar sobre el Plan Operativo Anual de Inversiones; ii) Conceptuar sobre el proyecto de determinación de la cuantía de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden municipal o departamental (que sean de su propiedad), que harán parte de los recursos de capital del presupuesto, fijar fecha la fecha para su consignación en la tesorería y asignar el porcentaje determinado por el concejo o asamblea, al establecimiento público que haya generado dicho excedente; iii) Conceptuar sobre el proyecto de determinación de cuantía de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales municipales o departamentales, no societarias, que harán parte de los recursos de capital del presupuesto y distribuye dichos excedentes; iv) Impartir las instrucciones a los representantes del Municipio o departamento y sus entidades, en las juntas de socios o asambleas de accionistas, de las empresas industriales y comerciales de la entidad territorial societaria o sociedades de economía mixta del orden municipal o departamental, sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se 4 Archivo 029 5 Bases para la Gestión del Sistema Presupuestal Territorial, Publicación del Departamento Nacional de Planeación, 2017, ISBN para CD:978-958-5422-05-6.

Página 26. Consultar documento en: www.dnp.gov.co. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 repartirán a los accionistas como dividendos, según las disposiciones legales vigentes; v) Conceptuar sobre el plan financiero municipal o departamental, ajustado con fundamento en sus ejecuciones anuales y aprobar las metas de superávit primario.

De acuerdo con lo anterior, advierte que una de las funciones del COMFIS es Conceptuar sobre el plan financiero municipal o departamental, ajustado con fundamento en sus ejecuciones anuales y aprobar las metas de superávit primario. En consecuencia, si el Decreto en estudio altera dichas anualidades a través de adiciones a recursos transferidos al fondo local de salud, era menester un concepto previo del COMFIS, asunto que no se observa en el plenario, motivo por el cual, solicitó declarar la invalidez del acto acusado.

II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA Corresponde a la Sala decidir en única instancia la solicitud de revisión de los actos administrativos municipales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 N.º 3 del CPACA.

Consecuentemente, se procede a emitir sentencia, teniendo en cuenta el siguiente,

2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Adolece de validez o juricidad el Decreto 051 del 2 de abril del 2024 por medio del cual el alcalde municipal de Montenegro – Quindío realizó una adición de los recursos transferidos para cofinanciar el régimen subsidiado al fondo local de salud, en el presupuesto de ingresos y gastos de la vigencia 2024 del Municipio de Montenegro, sin contar previamente con el concepto del COMFIS como instancia de planeación presupuestal? Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024

3. TESIS DE LA SALA Para el Tribunal el Decreto 051 del 2 de abril del 2024 adolece de validez porque al realizarse una adición en el presupuesto de ingresos del Municipio de Montenegro 2024 provenientes de recursos para cofinanciar el sistema local de salud subsidiado debía cumplir con la aprobación o concepto previo del COMFIS, como instancia ejecutiva de planeación.

4. FUNDAMENTO JURÍDICO FÁCTICO La tesis expuesta, encuentra sustento en los siguientes argumentos: 4.1. Instancias para incorporar recursos provenientes del nivel nacional o departamental al presupuesto municipal – regla excepcional del supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012 Las modificaciones, así como todas las demás disposiciones en materia presupuestal, se rigen por la Ley Orgánica de Presupuesto y las normas que expresamente la modifiquen, reglamenten o adicionen, es decir, el Decreto 111/1996, la Ley 617/00 y la Ley 819/03 entre otras.

El artículo 353 de la CP, señala que los principios y las disposiciones en materia presupuestal definidas en la Constitución Política se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Por su parte, los artículos 300.5 y 313.5 de la C.P. establecen las competencias de las asambleas departamentales y de los concejos municipales para expedir las normas orgánicas de elaboración de los presupuestos departamentales y municipales respectivamente, así como para expedir los presupuestos anuales de rentas y gastos.

Finalmente, el artículo 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto indica que las entidades territoriales, al expedir esas normas, deben sujetarse a las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, a las normas constitucionales y a las condiciones de cada entidad territorial. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 De acuerdo con la línea jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional (Sentencia C-036 de 2023), sobre el principio de legalidad del presupuesto se ha ilustrado que: (i) “La Constitución Política de 1991 quiso fortalecer la competencia del Congreso en materia presupuestal, razón por la que eliminó la posibilidad prevista en la anterior en la Constitución de 1886 de efectuar adiciones presupuestales administrativas.

(ii) En tiempos de normalidad institucional solamente el Congreso de la República es la autoridad competente para definir la orientación (en qué se gasta) y cuánto se gasta (montos) con algunas excepciones relacionadas con las fuentes de los recursos, por ejemplo, convenios de cooperación internacional sobre recursos no reembolsables.

Lo anterior, conforme a las reglas constitucionales que definen elementos sustanciales del gasto y tomando como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno nacional. (iii) El principio de legalidad del presupuesto es aplicable a las entidades territoriales. Sin embargo, en la modificación de las rentas y del gasto se prevén algunos escenarios particulares en materia presupuestal, como la modificación directa en relación con los recursos provenientes de: (i) el sistema general de participaciones;

(ii) el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales; (iii) el Sistema General de Regalías; (iv) convenios con entidades del Estado o de cooperación internacional; (v) tesoro nacional; y (vi) convenios de cooperación internacional.” El presupuesto ha sido reconocido por la Corte Constitucional6 como parte importante de la planeación de las entidades públicas.

Se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, se hacen efectivas las políticas públicas y particularmente se lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como que se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal. En materia de presupuesto también debe atenderse a los principios de universalidad, planeación, anualidad y legalidad.

Sobre el particular la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 1993, señaló: 6 ver las sentencias C-685 de 1996 y C-685 de 1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 “( ) La sistematización implica, por lo menos, dos aspectos: en primer lugar, se sienta el principio del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con el proceso de planeación, de tal manera que convergen, el uno y el otro.

Esa es la razón por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio: el de planificación, que consiste en que, de conformidad con el artículo 9o. de la ley mencionada, el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento.

Hay también otros presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989. Ellos son el de la anualidad, el de universalidad, el de equilibrio presupuestal, el de programación integral y el de la inembargabilidad. En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.

No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto ( )”. (Destaca la Sala) Sobre la universalidad del presupuesto, en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996 se dispone: “Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (L. 38/89, art. 11; L. 179/94, art. 55, inc. 3o; L. 225/95, art. 22).” En cuanto a los traslados y adiciones presupuestales, dichas actuaciones están reguladas en los artículos 80, 81 y 83 del Decreto 111 de 1996: “ARTÍCULO 80.

El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;

L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.

(Ley 38 de 1989, art.67).

ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de Presupuesto o quien haga sus veces”. A nivel territorial resulta aplicable dicha regla, por cuanto tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en sentencia del 16 de octubre de 20147, la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del Municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto.

En tal sentido, no puede el Alcalde realizar directamente una adición al presupuesto, dado que dicha competencia corresponde de manera exclusiva y excluyente al Concejo municipal. Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, alusivo a la incorporación de recursos de cofinanciación de proyectos.

En efecto, se encuentra dentro de las facultades del Alcalde municipal el literal g) del Artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, al señalar lo siguiente: “Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.

Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”. 7 Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Sentencia del 16 de octubre de 2014. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00222-01(PI). Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 Concordante con lo anterior, el artículo 38 de la Ley 152 de 1994 prescribe: “Se adoptarán con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones.

La concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procederá cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación. Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deberán tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.” (Destaca la Sala) En cuanto al tema particular de la adición presupuestal del acto enjuiciado, se debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 57 de la Ley 715 de 2001: “Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, QUE PERMITA IDENTIFICAR CON PRECISIÓN EL ORIGEN Y DESTINACIÓN DE LOS RECURSOS DE CADA FUENTE.

En ningún caso, los recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso.

A los fondos departamentales, distritales o municipales de salud deberán girarse todas las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específica para salud, los recursos libremente asignados para la salud por el ente territorial, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo que tengan esta destinación, los recursos provenientes de cofinanciación destinados a salud, y en general los destinados a salud, que deban ser ejecutados por la entidad territorial.

(…).” (Destaca la Sala) Como se advierte de la lectura sistemática de las normas de orden constitucional y legal en la materia, el ciclo presupuestal puede ser dividirse en cuatro grandes etapas, a saber: i) preparación, ii) aprobación, iii) ejecución y iv) control. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 Particularmente en lo que tiene que ver con la etapa de ejecución del presupuesto, pueden presentarse situaciones en las que sea necesario adecuarlo a nuevas condiciones económicas o sociales que por diferentes motivos no fueron previstas durante las etapas de preparación y aprobación presupuestal.

De acuerdo con lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado8, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones presupuestales: i) la reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, ii) adiciones al presupuesto o créditos adicionales y iii) los movimientos presupuestales.

Estos momentos fueron definidos por el Consejo de Estado en los siguientes términos: Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. Por otro lado, conforme a la doctrina autorizada, debe rememorarse que el Consejo Municipal de Política Fiscal - COMFIS -, es el organismo rector de la política fiscal del Municipio, coordinador del sistema presupuestal.

Aun cuando la capacidad para decidir en torno a la política fiscal se encuentra en cabeza del Alcalde, es conveniente que éste cuente con la asesoría de los funcionarios relacionados con la materia; su actuación se verifica en la etapa de planeación del presupuesto. A su turno, el PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal, que tiene como finalidad verificar el monto máximo mensual de fondos disponibles y regular los pagos mensuales con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones para alcanzar las metas establecidas en el Plan Financiero Plurianial.

El PAC es una herramienta de planeación en la medida en que consiste en la programación del recaudo efectivo de ingresos y de desembolsos en el tiempo, que se asemeja al flujo de caja de las entidades privadas9. 8 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. WILLIAM ZAMBRANO CETINA. cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008).

Rad.11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). 9 Tomado del libro: PRESUPUESTO PÚBLICO PROGRAMA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL PEDRO ARTURO RODRÍGUEZ TOBO ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, noviembre de 2008 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 A nivel local, con el objeto de integrar y hacer efectivo el sistema presupuestal municipal, el Alcalde puede conformar un órgano asesor y consultivo del gobierno en materia de política fiscal, análogo al Consejo Superior de Política Fiscal – CONFIS – en el nivel nacional.

Dicho Consejo estaría integrado por el Alcalde, quien lo presidiría, el Secretario de Hacienda, el Secretario de Planeación y los demás funcionarios del área financiera que designe el Alcalde; su naturaleza jurídica es materializar el principio de planeación presupuestal. El Consejo puede tener las siguientes funciones10: ✓ Conceptuar sobre las implicaciones fiscales del Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones y evaluar sus resultados. ✓ Proponer las metas financieras para la elaboración del Plan Anual de Caja – PAC. ✓ Emitir concepto sobre los proyectos de presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Municipio y las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras, en el marco del presupuesto municipal, para que sean aprobados por el Alcalde. ✓ Emitir concepto sobre el Programa Anual de Caja – PAC. ✓ Emitir concepto sobre la eliminación o reducción de apropiaciones presupuestales siempre y cuando no amparen compromisos perfeccionados. ✓ Emitir concepto sobre la determinación de la cuantía de los excedentes financieros de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Municipio que harán parte de los recursos de capital del presupuesto y sobre su distribución. 10 Tomado de GESTION PRESUPUESTAL MUNICIPAL, MAURICIO CASTRO FORERO, 2002, ESAP https://repositoriocdim.esap.edu.co/bitstream/handle/123456789/750/1616- 1.pdf?sequence=1&isAllowed=y Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 ✓ Emitir concepto sobre las utilidades que se capitalizarán o reservarán y las que se repartirán a los accionistas como dividendos de las empresas industriales y comerciales y de las sociedades de economía mixta del orden municipal.

Ahora bien, en el asunto para efectos de revisión del acto cuestionado se tiene el Acuerdo municipal No 025 de noviembre 30 de 2015, “POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO ORGANICO DE PRESUPUESTO DEL MUNICIPIO DE MONTENEGRO QUINDIO Y DE SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS”, en lo pertinente dispone: “ARTÍCULO 13o. ORGANISMO COORDINADOR DEL SISTEMA PRESUPUESTAL El Consejo Municipal de Política Fiscal (COMFIS), será el organismo rector de la política fiscal municipal y de la dirección, coordinación y seguimiento del sistema presupuestal.

Estará adscrito al despacho del alcalde. ARTÍCULO 15o. FUNCIONES DEL CONSEJO MUNICIPAL DE POLÍTICA FISCAL Son funciones del Consejo Municipal de política fiscal en materia financiera y presupuestal las siguientes: A. Asesorar al alcalde sobre la política fiscal municipal, por lo tanto podrá presentar recomendaciones en materia de rentas, gastos, endeudamiento y sugerir medidas encaminadas a controlar el déficit fiscal y mejoramiento de indicadores fiscales B. Aprobar el Marco Fiscal de Mediano Plazo incluido el Plan Financiero y las metas anuales del superávit primario.

C. Aprobar la solicitud de autorización de vigencias futuras previamente a su presentación al Concejo Municipal y emitir concepto sobre las implicaciones fiscales de las mismas. D. Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del Municipio, al igual que las empresas sociales del estado y las sociedades de economía mixta del orden municipal, con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras.

E. Emitir concepto sobre las implicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones F. Aprobar el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) y autorizar sus modificaciones. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 G. Las demás que establezca el presente estatuto y sus reglamentos.” (Destaca la Sala) Así entonces, desde el punto de vista político, como expresión del principio de legalidad de los ingresos y de los gastos11, el presupuesto municipal se ha convertido en un claro instrumento de manejo macroeconómico, puesto que, debe estar alineado a las políticas del ámbito nacional, lo cual supone una debida planeación, ejecución y manejo transparente de los recursos. 4.4.

Caso en concreto La Sala verifica que el acto enjuiciado bajo el amparo de una regla excepcional presupuestal perfeccionó de forma directa por parte del Alcalde municipal de Montenegro una adición presupuestal en los ingresos del Municipio provenientes de recursos del Departamento del Quindío para cofinanciación del régimen subsidiado de salud, lo cual, en virtud de la artículo 57 de la Ley 715 de 2001, deben ser direccionados al fondo local de salud del Municipio; ello supone que deben verificarse las garantías técnicas de protección presupuestal que estos recursos poseen, esto es, conservar un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente.

En ese orden, de acuerdo con la jurisprudencia en cita12, se ha ilustrado que la mayoría de alcances normativos que tiene el manejo del presupuesto nacional son 11 A respecto en la Sentencia C-685 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte señaló que el presupuesto general de la Nación es " un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, en tanto y en cuanto cumple funciones redistributivas de política económica, planificación y desarrollo; es también un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental” (subrayas fuera de texto) 12Sentencia C-036 de 2023: “partir de las competencias asignadas a los alcaldes, gobernadores, asambleas y concejos en los artículos 300, 305, 313 y 315 de la Carta Política, las prohibiciones establecidas en el 345 superior, las reglas de aplicación de las disposiciones constitucionales sobre el presupuesto en el ámbito territorial que corresponden a los artículos 352 y 353 de la Carta Política, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 aplicables al territorio, es por ello que deben estimarse las funciones que tiene el CONFIS en el ámbito nacional13, con las que le corresponde al COMFIS dentro de un Municipio y de conformidad con ellas, una modificación sobre los ingresos debe contar con el concepto o asesoramiento previo14 del Consejo de Política Fiscal (CONFIS), ello en razón a que se trata de un organismo técnico de seguimiento del presupuesto, como lo resalta el propio Estatuto orgánico del presupuesto municipal de Montenegro y en virtud a que se trata del organismo asesor y coordinador por excelencia de la política fiscal municipal.

Además, una decisión administrativa como la que se adoptará en el presupuesto municipal del 2024, tendrá implicaciones en el PAC municipal, esto es, la herramienta de planeación que programa el recaudo efectivo de ingresos y de desembolsos en el tiempo, semejante al flujo de caja de las entidades privadas como lo enseña la doctrina, motivo por el cual, una adición presupuestal15 como la las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente y la jurisprudencia constitucional, la Corte concluye que el principio de legalidad del gasto, que delimita los órganos que pueden autorizar el monto de los gastos públicos y su destinación, también es aplicable a las entidades territoriales.” 13 “ARTICULO 26.

DECRETO <LEY> 111 DE 1996. Son funciones del Confis: 1) Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Sector Público, previa su presentación al Conpes y ordenar las medidas para su estricto cumplimiento. 2) Analizar y conceptuar sobre las aplicaciones fiscales del Plan Operativo Anual de Inversiones previa presentación al Conpes. 3) Determinar las metas financieras para la elaboración del Programa Anual Mensualizado de Caja del Sector Público. 4) Aprobar y modificar, mediante resolución, los presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas dedicadas a actividades no financieras, previa consulta con el ministerio respectivo. 5) Las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus reglamentos o las leyes anuales de presupuesto.

El Gobierno Nacional reglamentará los aspectos necesarios para desarrollar estas funciones y lo relacionado con su funcionamiento. En todo caso estas funciones podrán ser delegadas. La Dirección General del Presupuesto Nacional ejercerá las funciones de Secretaría Ejecutiva de este Consejo (Ley 38/89, artículo 17. Ley 179/94, artículo 1o.). 14 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, C.P. Óscar Darío Amaya Navas, cinco (5) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Número Único: 11001-03-06-000-2023- 00215-00 Radicación Interna: 2509: “Como se recordará, en el orden nacional la autoridad encargada, por regla general, es el CONFIS.

El hecho de que sean solicitadas a iniciativa del gobierno territorial correspondiente, previa aprobación del «Confis territorial o el órgano que haga sus veces», no soslaya que sea el órgano de representación popular en el respectivo nivel territorial el que tenga la última palabra para conceder la autorización sobre la vigencia futura, lo que materializa el derecho de representación de los ciudadanos y el control social y político que debe ejercerse en la ejecución de los gastos autorizados para la Administración.” 15 Adición presupuestal o crédito adicional: se presenta cuando durante la ejecución del presupuesto «se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las Referencia: Sentencia Radicado: 63001-2333-000-2024-00051-00 Medio de Control: Revisión Validez de Actos Municipales Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Accionado: Municipio de Montenegro Acto demandado: Decreto 051 de abril 2 del 2024 decretada por el Alcalde municipal de Montenegro, debía contar con el asesoramiento previo para que el seguimiento del presupuesto que será impactado en su rubro de ingresos, sea real y técnicamente planeado, lógicamente, antes de la adopción de la decisión administrativa y su ejecución. De acuerdo con la jurisprudencia recopilada, la fase de preparación o planeación presupuestal siempre es anterior a la toma de decisión con efectos presupuestales y es en ese momento donde interviene el COMFIS, como organismo asesor.

En efecto, el asesoramiento sobre la disminución o aumento de un ingreso al presupuesto anual del Municipio debe ser verificado por el organismo técnico y asesor del Municipio de manera previa a la toma de la decisión administrativa del Alcalde municipal, ya que se trata de una instancia planificadora y asesora de esta autoridad municipal, que deberá velar por el adecuado direccionamiento del recurso y se velen por las garantías legales técnicas antes referidas -artículo 57 de la Ley 715 de 2001- que tendrá el nuevo recurso que se adiciona al presupuesto anual del Municipio y su impacto en el PAC.

EN CONCLUSIÓN, el Tribunal acoge las objeciones de legalidad planteadas por el Gobernador del Departamento del Quindío y declara la invalidez del acto municipal acusado. III. DECISION En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR INVALIDO el DECRETO 051 del 02 de abril de 20204 “POR MEDIO DEL CUAL SE REALIZA ADICIÓN DE LOS RECURSOS insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley »'o Para efectuar la adición al presupuesto se debe establecer en forma clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura.

SEGUNDO: En firme esta providencia se ordena ARCHIVAR el expediente, previa finalización en el sistema SAMAI.

TERCERO: COMUNICAR el presente proveído al señor Gobernador del Departamento del Quindío, y al señor Alcalde Municipal de Montenegro – Quindío para los fines pertinentes.

CUARTO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 del C.G.P., se acepta la renuncia al poder que hace el Dr. ANDERSON BERNAL CORREA, en su calidad de apoderado del Municipio de Montenegro, según consta en el memorial allegado en el archivo 51. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta No.20 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”