SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DICISIÓN Magistrada Ponente: MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ Montería, veintiuno (21) de junio de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: Nulidad Y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 DEMANDANTE: José Gregorio Zapa Díaz DEMANDADO: Municipio De Planeta Rica TEMA: Contrato Realidad (Jefe de Archivo) DECISIÓN: Confirma Sentencia Se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda; previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES a) Hechos Se relata en la demanda que el 03 de enero de 2012, entre el Secretario de Tránsito y Transporte del municipio de Planeta Rica, y el demandante, se celebró contrato verbal para que este último desempeñara el cargo de jefe de archivo y operatividad RUNT, el cual tenía como funciones la organización de carpetas, custodia de documentos oficiales, sacar copia, sistematización del RUNT, matricula inicial de vehículos, radicados, levantamiento de prendas, traspasos, revisar documentación, solicitar insumos a la empresa contratista como tarjetas, placas y demás, consignaciones de emolumentos recibidos en las cuentas bancarias de las contratistas y la alcaldía con su correspondiente informe justificando dichos ingresos.
Indica que entre las partes existió un vínculo laboral, dado que no era considerado un tercero para la entidad, al contrario, cumplía con funciones de importancia y confidencialidad para el municipio de Planeta Rica, desarrolló las labores encomendadas de manera personal e ininterrumpida en las instalaciones de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Planeta Rica.
Sostiene que al demandante se le pagaba en efectivo un salario mensual de $800.000, y que atendió a cabalidad todas las instrucciones encomendadas por su empleador, cumpliendo una jornada laboral que iniciaba desde las 07:00 a.m. hasta las 12:00 p.m. y de 02:00 p.m. hasta las 06:00 p.m., el cual era indicado por el doctor Eduardo Sánchez Hoyos en calidad de Secretario de Tránsito y Transporte del municipio de Planeta Rica.
Menciona que nunca se le canceló auxilio de transporte, aportes al sistema de seguridad social en salud, pensión y aseguradora de riesgos laborales, lo cual genera que no se le RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 reflejen las semanas de cotización y por ende la no pensión y no encontrarse protegido ante eventualidades como una invalidez o muerte prematura.
Concluye que la demandada le adeuda los salarios correspondientes a los 5 últimos meses del año 2015 y 16 días laborados del mes de enero de 2016. b) Pretensiones Se pretende con la demanda que se declare la nulidad de los actos administrativos configurados por el oficio N° 569 de fecha 31-08-2016, por medio del cual se negó el reconocimiento de las siguientes prestaciones sociales consistentes en los salarios de los meses de agosto a diciembre de 2015, además los 16 días laborados del mes de enero de 2016, cesantías, intereses y cesantías, primas, vacaciones, indemnización por falta de consignación al fondo de cesantías, indemnización por despido injusto, por perjuicios morales, pago de aportes al régimen de pensiones, pago del subsidio familiar, subsidio de transporte, sanción por la no afiliación a salud y pensión, indemnización moratoria por no pago de prestaciones sociales en virtud del contrato que estuvo vigente.
De igual forma, solicita a título de restablecimiento del derecho se declare que entre el Municipio de Planeta Rica, a través de su Secretaría de Tránsito y Transporte, y el señor José Gregorio Zapa, existió una relación laboral conforme al principio de la realidad sobre las formalidades en el periodo señalado anteriormente, y se condene al demandado a cancelar las acreencias laborales, valores que deberán ser actualizados de conformidad con lo previsto en el artículo 193 y demás normas concordantes del CPACA, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor.
Así mismo, solicita se condene al Municipio de Planeta Rica a dar cumplimiento del fallo, dentro del término previsto en el artículo 192 numeral 2º del CPACA, así mismo, pague en favor del accionante, intereses moratorios después de este término, conforme lo ordena el inciso 3º del mismo artículo y numeral 4º del artículo 195 del CPACA.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia de fecha diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019), decidió declarar probadas las excepciones de “inexistencia de las obligaciones reclamadas” y “cobro de lo no debido”, propuestas por la entidad demandada y por sustracción de materia se abstuvo de resolver las excepciones de “pago” y “Buena fe”.
En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. El A quo después de referirse a la normatividad y jurisprudencia que rigen el contrato realidad, sostuvo que, del estudio del material probatorio obrante en el expediente, advierte que no reposa contrato de prestación de servicios suscrito entre las partes para la ejecución de las labores de Jefe de archivo y operatividad del RUNT, en la sede de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Planeta Rica, así como tampoco documento alguno relacionado con el ejercicio de la actividad contractual durante el periodo solicitado tales como actas de inicio, finalización, informes de ejecución, certificados de disponibilidad y registro presupuestal, entre otras, que puedan mínimamente acreditar la existencia de una relación contractual derivada de la suscripción de un contrato de prestación de servicios conforme lo regula el artículo 39 de la Ley 80 de 1993.
Considera que la consecuencia clara y directa de lo anterior, es la imposibilidad de que se hagan valer o que sean reconocidos en el proceso eventuales derechos reclamados por el actor por dicho periodo, reduciendo el ámbito de estudio de fondo de la presunta existencia RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 de una relación laboral a aquellos que se encuentran amparados por la suscripción de los contratos de prestación de servicios, lo cual en este caso no se acreditó. Señala que si bien el Consejo de Estado ha señalado que existe una forma de vinculación irregular en la administración pública que no está mediada por contratos de prestación de servicios como lo es el funcionario de hecho, el cual se presenta cuando existe el cargo público creado en la planta de personal de la entidad, se ejercen funciones de manera irregular (sin nombramiento o elección, ni posesión), se desempeñen las labores en las mismas condiciones en las que lo haría un funcionario de planta de la entidad e igualmente cuando estas se despliegan con la anuencia y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir estas situaciones; lo cierto es que en este caso, de conformidad con el Decreto 179 de 2015, mediante el cual se adopta el manual de requisitos, funciones y competencias especificas por niveles jerárquicos y empleos de la administración municipal en la planta de cargos de dicha entidad aportado al plenario, no se encuentra creado el cargo de jefe de archivos u operatividad RUNT tal como lo expuso la demandada.
Manifiesta que atendiendo a que la demostración de la existencia del empleo en la planta de cargos de la entidad demandada es el presupuesto esencial para demostrar la posible configuración de la figura de funcionario de hecho, es procedente concluir que tampoco existe merito alguno para encontrar probada esa condición, sumado a que en aquellos eventos en los cuales se pretende reclamar determinadas sumas como consecuencia de la presunta existencia de un acuerdo o contrato verbal al amparo del cual se suministró un bien, se prestó un servicio o una obra recibida a satisfacción, sin que la entidad pública haya cancelado, es procedente la actio in rem verso, siendo necesario acreditar que el interesado se encuentra dentro de las excepciones planteadas por la jurisprudencia, si desea sacar avante sus pretensiones.
Agrega que si bien la parte demandante no manifestó de manera expresa en las pretensiones de la demanda la declaratoria de funcionario de hecho, se hizo dicho estudio bajo ese régimen atendiendo que lo perseguido en el libelo demandantorio es la declaratoria de la relación laboral entre las partes amparadas en la presunta existencia de un contrato laboral de carácter verbal.
Concluye que del análisis del asunto objeto de debate procesal, así como de los medios probatorios obrantes en el proceso, se evidencia que la parte actora no cumplió con la carga procesal de demostrar los elementos constitutivos de la relación laboral pretendida, según lo señalado en el artículo 167 del CGP, por lo que no es procedente acceder a lo pretendido.
II. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante inconforme con la decisión de primera instancia interpuso recurso de apelación alegando que el a quo no efectuó una verificación de la concurrencia de los elementos esenciales de un contrato laboral desconociendo con ello el principio constitucional de realidad sobre las formas, que no realizó una acertada valoración de los elementos de prueba allegados oportunamente al proceso como lo son el certificado laboral suscrito por el señor José Manuel Lozano Mercado y el testimonio rendido por el citado señor en calidad de inspector municipal, ratificando la existencia de una relación laboral entre las partes, Sostiene que resulta jurídicamente viable declarar la nulidad de los actos administrativos acusados por cuanto luego de revisados los elementos de prueba se advierte la existencia de suficiente material probatorio que acredita el desarrollo de manera personal de la labor RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 encomendada al demandante, la existencia de la subordinación del demandante respecto a su jefe inmediato en cumplimiento de órdenes y la existencia de un pago como contraprestación por la labor desarrollada.
Sostiene, que, en cuanto a la prestación personal del servicio, en el plenario obra suficiente material probatorio que acredita que el demandante prestó de manera personal sus servicios en favor de la demandada, de conformidad con el certificado laboral suscrito por el Inspector Municipal, en el que se indica que el demandante laboró del 03 de enero de 2012 a diciembre de 2015; de igual forma, obra el testimonio rendido por el señor José Manuel Lozano Mercado que indicó que el demandante cumplía un horario de 7 a 12 y de 2 a 5, lo cual le constaba, porque a diario se relacionaba con él, porque necesitaba las carpetas que manejaba.
Respecto a la remuneración y pago, menciona que también se encuentra acreditada que le era cancelada una mesada mensual de $800.000, y que el testigo en la audiencia de pruebas sostuvo que le constaba que el dinero con el cual se sufragaba el mismo provenía de los mismos fondos con que se cancelaban las especies venales que eran suministrados por empresas como Servicios Integrales ID Sistem.
Advierte que del testimonio rendido por el señor José Manuel Lozano Mercado se desprende que no contaba con independencia y autonomía al desempeñar sus funciones, ya que las actividades como jefe de archivo se realizaban bajo los parámetros y directrices que provenían del entonces Secretario de Tránsito y Transporte señor Eduardo Sánchez, configurándose con ello la existencia de una evidente relación laboral entre las partes adscritas al municipio.
Expresa que la entidad demandada no cumplió con la carga de la prueba que le asistía en cuanto a la acreditación de no concurrencia en el caso concreto de los elementos esenciales de una relación laboral. Por último, respecto a la no acreditación por parte del demandante de los requisitos exigidos para constituirse un funcionario público de hecho, considera que no se efectuó por el a quo un acertado análisis de la jurisprudencia, pues si bien el cargo que desempeñó el demandante en la prestación de sus servicios en la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Planeta Rica, no se encuentra creado, lo cierto es que dicha figura también puede darse cuando un empleado ejerce funciones públicas con la aprobación y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones que permiten el ejercicio irregular de una investidura, por circunstancias de facto, no prevista en la ley, escenario factico en el que se encuentra inmerso el demandante, toda vez que la prestación de sus servicios como jefe de archivo obedeció a una orden emanada del señor Eduardo Sánchez en calidad de Secretario de Tránsito y Transporte, por lo cual, su relación laboral con el municipio debe ser objeto de protección a través del principio de la realidad frente a las formas previstas en el artículo 53 constitucional.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 1. Admisión del recurso. Por auto de 16 de septiembre de 2019, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia proferida el día diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019), por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, y se ordenó su notificación personal al Agente del Ministerio Público y por estado a las partes. 2.
Alegatos de Conclusión Por auto del 11 de octubre de 2019, se trasladó a las partes durante diez días para presentar sus escritos de alegatos. RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 Las partes demandante y demandada y el Agente del Ministerio Público, no se pronunciaron en esta etapa procesal. V. CUESTIÓN PREVIA Encontrándose para fallo el proceso, se hace necesario pronunciarse respecto al impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, de encontrarse incursa en la causal de impedimento contemplada en el numeral 2 del artículo 141 del CGP, en razón a que en su condición de Juez Quinta Administrativa conoció no sólo del trámite del proceso, sino que además suscribió la decisión objeto de recurso en esta instancia. El artículo 141-2 del CGP establece como causal de recusación “haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente”.
Respecto del tema el Consejo de Estado ha establecido que dicha expresión hace referencia a aquella persona que siendo funcionario judicial se ha pronunciado sobre el asunto en estudio a través de providencias en donde se decida sobre el fondo del conflicto o sobre temas accidentales pero relevantes en el proceso. En el caso concreto, se advierte que en efecto la decisión objeto de debate en el recurso de apelación es la sentencia de fecha diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019), suscrita por la aludida magistrada, en su condición de Juez Quinta Administrativa del Circuito de Montería. Así las cosas, se concluye que el impedimento presentado se encuentra configurado por haber conocido del proceso en instancia anterior y haber proferido decisión de fondo.
Conforme lo expuesto, se procederá por los demás miembros integrantes de la Sala a aceptar el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia, para conocer del asunto, y existiendo quórum suficiente para decidir, no será necesario sortear conjuez. VI. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Conforme con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia del 16 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, donde se negaron las pretensiones de la demanda. 2.
Problema Jurídico. En el presente caso, a esta Corporación le corresponde conforme las competencias del Juez de segunda instancia, previstas en los artículos 320 y 328 del C.G.P., determinar, si debe revocarse o confirmarse la sentencia de primera instancia, y en este caso analizar si se encuentran acreditados los elementos esenciales de una relación laboral necesarios para declarar la existencia una forma de vinculación irregular en la administración pública que no está mediada por contratos de prestación de servicios, como lo es el funcionario de hecho. 3.
Normatividad y jurisprudencia aplicable al caso En primer lugar, se considera necesario analizar las normas que regulan el contrato de prestación de servicios, y la diferencia entre dicho contrato y el de carácter laboral, para RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 luego identificar los elementos jurídicos de las relaciones laborales.
Así, el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 regula el contrato de prestación de servicios en los siguientes términos: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. Sobre el tema de la prestación de servicios en sentencia de unificación jurisprudencial proferida el día veinticinco (25) de agosto de 2016, la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó: “El contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia”1.
De igual forma, en sentencia del 1° de marzo de 2018, el H. Consejo de Estado señaló: 2 (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, Bogotá, D. C., veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016) 2 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA. SUBSECCION B. Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER. Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00117-01(3730-14). Actor: ZULY FATIMA NUÑEZ PACHECO. Demandado: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTES CORDOBA - INDEPORTES CORDOBA.
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. CONTRATO REALIDAD. RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 Así mismo, en sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 20213, se sentó jurisprudencia sobre el contrato estatal de prestación de servicios, la relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, solución de continuidad, pago de prestaciones sociales, aportes al sistema de Seguridad Social en salud: (…) 101.
En este sentido, para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial.
Lo anterior, sin perjuicio de otras pruebas que contribuyan a dar certeza sobre la auténtica naturaleza del vínculo laboral subyacente. (…) 02. De acuerdo con el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.34 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación -que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 3 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), de la Sección Segunda del Consejo de Estado RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 34. En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento. 135.
Para la Sala, la anterior interpretación unifica el significado y alcance del «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el cual se acompasa plenamente con la interdicción de prolongar indefinidamente la ejecución de los contratos estatales de prestación de servicios. RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 (..) 144.
Como se observa, en la jurisdicción laboral ordinaria se consideran las interrupciones de menos de «un mes», entre contratos sucesivos, como no significativas a efectos de romper la continuidad o unidad del vínculo laboral, por lo que este término resulta cuando menos orientador a efectos de determinar la solución de continuidad en los procesos contencioso-administrativos donde se demanda, precisamente, la declaración de una relación laboral encubierta o subyacente.
(…) 50. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.
En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.” 4.
Caso concreto. En el sub-lite, el demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral entre éste y el Municipio de Planeta Rica, por haber laborado en la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Planeta Rica y como consecuencia de lo anterior, se reconozca las prestaciones sociales y los salarios de los meses de agosto a diciembre de 2015, además los 16 días laborados del mes de enero de 2016.
El juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, negó las pretensiones de la demanda por considerar que no reposa contrato de prestación de servicios suscrito entre las partes para la ejecución de las labores de Jefe de archivo y operatividad del RUNT en la sede de la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Planeta Rica, así como tampoco documento alguno relacionado con el ejercicio de la actividad contractual, así como tampoco se demostró el cumplimiento del requisito de la remuneración y la subordinación, elemento esencial para el reconocimiento de la relación laboral.
Por último, señaló que tampoco se cumplía con los presupuestos para que se configurara el funcionario de hecho. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia alegando que el a quo no tuvo en cuenta la prueba testimonial y las documentales obrantes en el proceso que dan cuenta del cumplimiento de los elementos para el reconocimiento de la relación laboral, prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, indicando además que si se cumplía con los presupuestos para que se configurara el funcionario de hecho.
Ahora bien, para constatar que en el presente caso se demostró la relación laboral es necesario que la Sala analice los tres elementos constitutivos de este tipo de vinculación, es decir, la prestación personal del servicio, una remuneración y la subordinación. En relación con la prestación personal del servicio advierte la Sala que para acreditar este elemento de la relación laboral, la parte demandante aportó certificación de fecha 10 de diciembre de 2015, suscrita por el Inspector José Manuel Lozano, en la cual se indica que el demandante laboró desde el 03 de enero de 2012 hasta el mes de diciembre de 2015, en archivo y operatividad RUNT.4 De igual forma, aportó un carnet de la Secretaría 4 Fl 129 C01.
RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 de Transporte y Transito de Planeta Rica, en el cual consta el nombre de la demandante, el número de cedula y el cargo que al parecer ejercía que es Jefe de Archivo.5 También se observa certificación de fecha 14 de febrero de 2018, suscrita por la Secretaría General del municipio de Planeta Rica, en la que indica que el demandante no figura en los archivos de nómina existentes en la alcaldía.6 De otro lado, se recepcionó el testimonio del señor José Manuel Lozano Mercado, empleado de planta de la demandada, el cual manifestó que conoció al demandante cuando aquél ingreso a trabajar con la administración municipal en la Secretaría de Tránsito y Transporte para el año 2012 en el área de archivos.
Menciona que desconoce el tipo de vinculación del demandante, pues no sabe si estaba vinculado directamente con el municipio porque no tenía acceso a esa información. Indica que el demandante laboró por un periodo de 4 años en la administración del doctor Rubén Tamayo y se encargaba del manejo de carpetas, matriculas, traspasos y traslados, cumplía un horario de trabajo de 7 a 12 y de 2 a 5, lo cual señala que le consta porque se relacionaba a diario con él debido a que necesitaba las carpetas que el manejaba.
Sostiene que recibía órdenes del señor Eduardo Santander Sánchez, director de la oficina; sin embargo, cuando se le preguntó qué tipo de ordenes recibía mencionó que no estaba presente en el momento que eran impartidas, sabe que trabajaba allí, pero desconoce las órdenes precisas porque cada quien estaba en su trabajo, solo le consta que, si el director necesitaba algún favor, hacer una llamada o buscar una carpeta lo llamaba a él. Manifiesta que desconoce el tipo de remuneración que recibía el demandante.
Con relación a la certificación laboral que obra en el expediente suscrita por el testigo, mencionó que suscribió la misma en razón a que el señor Eduardo Sánchez ya no laboraba allí y la persona encargada no se encontraba, advirtiendo que deja la constancia que el demandante laboraba allá más no que tenía una vinculación con la alcaldía o con una empresa determinada.
Por último, agrega que no le consta que al demandante le pagaba una persona, empresa o el municipio solo que escuchaba entre los compañeros que pagaban dentro de los mismos recursos de las especies venales, las cuales son documentos que suministran para el buen funcionamiento de la secretaria de tránsito, tarjetas, placas, etc. Al respecto, se cuestionó por parte del A quo si el testigo tenía competencia para expedir dicha certificación a lo que contestó que no, que la encargada era recursos humanos, que él solo tenía competencia, pero con relación a su labor y a su área, que en este caso el demandante le pidió el favor que le expidiera la misma para una cuestión de una empresa en la que iba a buscar trabajo.7 Del análisis en conjunto de la prueba testimonial y documentales aportadas, contrario a lo expuesto por la recurrente, estas no permiten afirmar en criterio de la Sala que se configuraron los requisitos para la existencia de la relación laboral en el presente asunto, pues se tiene que la parte actora no allegó al plenario las ordenes o contratos de prestación de servicio por el periodo reclamados, si bien con la demanda se aportó certificación suscrita por el señor José Manuel Lozano Mercado, inspector de la entidad demandada, conforme lo señaló en su testimonio aquel no tenía competencia para expedir la misma, por lo que se evidencia que el proceso es carente de pruebas documentales que demuestren la relación jurídica sustancial que el señor José Gregorio Zapa Díaz afirma haber sostenido con el municipio de Plantea Rica. 5 Fl 132 C01. 6 Fl 512 C 03 7 Ver CD audiencia de pruebas Fl 522 C. 03 RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 Conviene señalar que si bien el testigo señaló que el demandante cumplía con un horario de trabajo, no existe al interior del plenario prueba que permita demostrar que al actor se le exigía el cumplimiento de este, en todo caso, tampoco da cuenta del tipo de vinculación del demandante, las fechas exactas de la vinculación, si recibía un pago por la labor contratada o si recibía órdenes de sus superiores pues solo se indicó que escuchaba entre los compañeros que le pagaban con los recursos de las especies venales y que recibía órdenes del director de la entidad pero que no presenció ninguna de ellas; por lo que, las mencionadas pruebas no tienen la virtualidad de demostrar el vínculo contractual o laboral que se alega toda vez que sus dichos resultan insuficientes e imprecisos pues no indican las condiciones de la prestación del servicio.
Sobre la importancia de la prueba en la definición de un conflicto jurídico y su valoración para la resolución del litigio, el H. Consejo de Estado en sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022), rad. 23001-23-33-000-2013-00301-01 (1230-2016), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, destacó lo siguiente: (…) En ese orden, advierte la Sala que el medio documental con mayor entidad probatoria para acreditar la suscripción del contrato de prestación de servicios personales, o el contrato de asociación, o cualquier tipo de vinculación es el contrato, pues solo de la lectura de aquel se logran advertir los elementos que lo constituyen tales como el objeto contractual, la vigencia de los encargos, las funciones encomendadas, los honorarios pactados como contraprestación del servicio prestado, la temporalidad o continuidad del vínculo, entre otros aspectos.
En suma, resulta ser el medio probatorio más idóneo. Al respecto, esta Subsección en reciente pronunciamiento indicó que no es posible suponer una relación laboral con el Estado con fundamento en prueba distinta a la documental contenida en los contratos. Textualmente se precisó lo siguiente:8 64. En relación con el argumento expuesto por la parte demandante según el cual la relación fue continua y no existieron interrupciones, es necesario tener en cuenta que el contrato estatal por regla general es solemne.
Al respecto, la doctrina ha afirmado lo siguiente: «…Ahora bien, dada la naturaleza del contrato del Estado, este es esencialmente formalista en atención a motivos de certeza, claridad y seguridad, amén de la aplicación irrestricta de los principios de la función administrativa, entre ellos, la publicidad y la transparencia (art. 23 de la Ley 80 y 13 de la Ley 1150 de 2007), de modo que acá no opera el principio de la libertad de forma de manifestación del consentimiento para efectos de su celebración y configuración. Por ello, su nacimiento a la vida jurídica debe rodearse del cumplimento de requisitos que, de no reunirse a cabalidad, traerían como consecuencia su inexistencia, diferencia básica con el régimen privado, en donde la autonomía de la voluntad en este aspecto tiene total aplicación, salvo que exista norma especial que exija una forma determinada, cual es el caso de la hipoteca previsto en el artículo 2434 CC, y más específicamente lo que consagra el inciso 1.° del artículo 39110] de la Ley 80 de 1993, que exige el escrito en los contratos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las leyes vigentes deban cumplir con dicha formalidad.
Como consecuencia de lo anterior, en consideración a las clasificaciones legales y las elaboradas por la doctrina iusprivatista, se puede afirmar que el contrato estatal es de carácter i) bilateral, por cuanto las partes adquieren obligaciones que se miran como recíprocas; ii) oneroso, en cuanto reporta utilidad o beneficio para ambos contratantes, gravándose uno a favor del otro; iii) conmutativo, como regla general, porque cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se entiende como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez, y iv) principalmente, solemne, ya que la manifestación de voluntad, si no se expresa bajo la forma ad solemnitatem o ad substantiam actus exigida por la ley, es inexistente, es decir, 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente: 5593-2018, M. P. Gabriel Valbuena Hernández.
RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 se entiende que el contrato jamás ha sido creado para el mundo jurídico. Así, el contrato estatal es esencialmente formalista, a diferencia de lo que acontece en el derecho privado en donde impera, por regla general, la plena libertad de forma conforme al principio solus consensus obligat, en virtud del cual, con la mera aceptación de la oferta, nace el contrato a la vida jurídica.
Ello significa que en el derecho administrativo la solemnidad es la regla general y absoluta para poder hablar de contrato estatal, de tal manera que acá opera el brocárdico romano forma dat esse rei». Adicionalmente, no se puede perder de vista que en el artículo 256 del Código General del Proceso se determinó expresamente que la falta del documento que la ley exija como solemnidad para la existencia o validez de un acto o contrato no podrá suplirse por otra prueba.
Teniendo en cuenta ello, en este caso, se colige la imposibilidad de predicar una relación laboral entre las partes entre el 2 de enero de 2008 y el 3 de mayo de 2009, en atención solo a lo dicho por el demandante o por el testigo traídos al plenario, por cuanto ese medio de prueba por sí solo no lleva a la convicción o tiene la entidad de probar la existencia o suscripción de un contrato, máxime cuando este es solemne.
(…) De lo anterior, emerge con claridad que la decisión del juez debe estar soportada en la valoración de los elementos de prueba debidamente allegados al proceso, y que de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso9, al demandante le asiste la carga de demostrar la ocurrencia de los supuestos facticos alegados en el libelo demandatorio.
De tal suerte que, al no cumplirse con la carga probatoria que le correspondía asumir, consistente en aportar los contratos u órdenes que llevaran al convencimiento sobre la prestación personal del servicio por el lapso informado, forzoso es concluir que no se encuentran acreditados los elementos que consolidan la existencia de una relación laboral.
Ahora bien, el a quo también descartó la configuración del funcionario de hecho debido a que uno de los presupuestos esenciales es que se demuestre la existencia del empleo en la planta de cargos de la entidad, y que de conformidad con el manual de funciones aportado al plenario el cargo de Jefe de Archivo y Operatividad RUNT10, no se encuentra creado en la entidad demandada.
Con relación a este aspecto, la parte recurrente alegó que si bien dicho cargo no se encuentra creado en la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Planeta Rica, dicha figura también puede darse cuando un empleado ejerce funciones públicas con la aprobación y permiso de las autoridades encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones que permiten el ejercicio irregular de una investidura, por circunstancias de facto, no prevista en la ley, como considera fue el caso de la parte demandante.
El H. Consejo de Estado, con relación a los presupuestos para que se configure el funcionario de hecho ha establecido lo siguiente:11 (…) De lo anterior, es dable concluir que para que se configure el funcionario de hecho, es necesario que: i) exista el empleo dentro de la planta de personal de la entidad; ii) que las funciones sean ejercidas irregularmente; iii) que el cargo se ejerza en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente; y iv) también puede darse cuando el empleado ejerce funciones públicas con la anuencia y permiso de las autoridades 9 Artículo 167.
Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. 10 Fls. 189 a 278 C02 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021), expediente: 44001-23-33-000-2016-00091-01(5783-18), M. P. César Palomino Cortés. RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 encargadas de controlar e impedir esta clase de situaciones que permiten el ejercicio irregular de una investidura, por circunstancias de facto, no previstas en la ley, pero que, en todo caso debe ser objeto de protección en aplicación del principio constitucional de la prevalencia de la realidad frente a las formas.
Advierte la Sala que cuando se refiere a que las funciones deben ser ejercidas de manera irregular, hace mención de que la persona que las cumple no se vinculó al servicio público con el lleno de los requisitos para que surja la vinculación legal y reglamentaria, esto es, no existe ni nombramiento o elección según el tipo de cargo, ni tampoco la posesión o tales requisitos, pese a que existieron, ya no están vigentes.
Además, se requiere probar que su actividad en la entidad haya sido personal y permanente y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.” Teniendo en cuenta la jurisprudencia y el material probatorio mencionado con anterioridad, coincide la Sala con lo expuesto por el a quo en el sentido que no se configuran los presupuestos del funcionario de hecho, pues los requisitos esenciales para que se configure en los períodos de normalidad institucional son, que existan el cargo, que se ejerza la función irregularmente y que el cargo se ejerza en la misma forma y apariencia como lo hubiera desempeñado una persona designada regularmente; en este caso, si bien se allegó el manual de funciones de la entidad, con el mismo no se acreditó la existencia del cargo de jefe de archivo y Operatividad RUNT, además pese a existir en el plenario algunos documentos recibidos por el demandante en la entidad demandada, no hay certeza de las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que aquel realizaba dicha función, pues simplemente con el testimonio rendido se indicó de manera general que se encargaba de manejo de carpetas, matriculas, traspasos y traslados, y que, si el director necesitaba algún favor, hacer una llamada o buscar una carpeta lo llamaba a él, sin que existan pruebas concretas, evidenciándose que dichas funciones no eran del resorte de un empleado público adscrito a la entidad demandada, tampoco se demostró el cumplimiento de horario por parte del demandante, ni se acreditó que hubiese percibido una remuneración por los servicios prestados, y que en caso de recibirlos provinieran de la entidad territorial, ni que existiera dentro del presupuesto un rubro específico para el pago de los salarios y prestaciones sociales del demandante.
Así entonces, concluye esta Colegiatura que las pretensiones de la demanda no encuentran asidero o respaldo probatorio en las pruebas que obran en el proceso, pues no se demostró en el sub judice que el demandante prestara sus servicios a la entidad demandada. En ese orden de ideas, es dable concluir que lo manifestado por el apoderado de la parte demandante no está llamado a prosperar y, en consecuencia, se procederá a confirmar la sentencia de fecha 11 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 5.
Condena en costas Conforme el artículo 188 del C.P.A.C.A. adicionado por la Ley 2028 de 20215, no hay lugar a condenar en costas en esta instancia, puesto que si bien se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, no se observa que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RADICADO: 23.001.33.33.005.2016.00321.01 FALLA PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la magistrada Luz Elena Petro Espitia. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
SEGUNDO: Por existir quórum suficiente para decidir, no se sortea conjuez.
TERCERO: CONFIRMESE la sentencia de fecha diecinueve (19) de junio de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa.
CUARTO: ABSTÉNGASE de imponer costas en esta instancia por lo expresado en la parte considerativa de este proveído.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia que la presente providencia fue discutida y aproada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (IMPEDIDA) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA