1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (Segunda Instancia – Oralidad) DEMANDANTE: JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ DEMANDADA: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – MUNICIPIO DE VALLEDUPAR RADICADO No.: MAGISTRADA PONENTE: 20-001-33-33-001-2022-00246-01 DORIS PINZÓN AMADO I.- ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, en contra de la sentencia de fecha 23 de enero de 2024, en la cual el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, negó las súplicas incoadas en la demanda.
II.- ANTECEDENTES. - Sirven de antecedentes fácticos y jurídicos a la decisión adoptada en primera instancia, los siguientes: 2.1.- HECHOS1. - Se afirma en la demanda que mediante el Acuerdo Municipal No. 013 del 14 de abril de 1983 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, se creó la prima de antigüedad destinada para los empleados que cumplieran cinco (5) años o más de trabajo continuo al servicio del ente territorial.
Señala que posteriormente, el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL presentó demanda de nulidad en contra del referido Acuerdo, la cual fue conocida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, que mediante sentencia de 14 de marzo del 2013, decidió declarar la nulidad del acto administrativo, no obstante lo cual, en el ordinal segundo de la providencia se indicó que las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad al fallo, deberían seguirse cancelándose a los beneficiarios.
Refiere que el fallo fue cumplido a cabalidad hasta el mes de diciembre de 2017, momento en que fue suspendido el pago por parte de las entidades accionadas, razón por la cual el 21 de septiembre de 2021 y el 5 de octubre de la misma anualidad, la parte actora solicitó ante el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, respectivamente, la reanudación del 1 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 2 pago de la prima de antigüedad, solicitudes que fueron resueltas negativamente por las peticionadas, lo que conllevó a que adelantara ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al cual se contrae este proceso. 2.2.- PRETENSIONES2. – Se pretende en la demanda que se declare la nulidad del “acto administrativo complejo” integrado por el Oficio No. 2021-ER-339207 del 5 de Noviembre del año 2021, expedida por el Subdirector Técnico de Monitoreo y Control del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, y el oficio identificado con radicado de salida SAC No VAL2021ER15249-VAL2021ER015269 del 9 de noviembre de 2021, expedido por la Secretaria de Talento Humano del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, a través de los cuales se desestimó la petición presentada por el docente JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ, quien requirió de las entidades reconocer y pagar la prima de antigüedad creada mediante Acuerdo No. 013 de 1983 proferido por el Concejo Municipal de Valledupar, atendiendo que se encontraba vinculada al servicio oficial docente con anterioridad al 14 de marzo de 2013, fecha en la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR declaró la nulidad del referido Acuerdo, reconociendo los efectos del acto respecto de aquellos que tuvieran sus situaciones jurídicas consolidadas.
Así mismo, se solicita la declaratoria de nulidad del acto ficto configurado el 8 de febrero de 2022, que se presume desestima lo requerido en la petición elevada ante esa entidad territorial el 8 de noviembre de 2021, asociada al reconocimiento y pago de la prima de antigüedad antes mencionada, y como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho se ordene a las accionadas hacer los giros requeridos para realizar el pago de la prestación; reconocer y pagar a favor de JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ la prima de antigüedad desde el mes de diciembre de 2017, fecha en la cual se dejó de cancelar la prima de antigüedad de creación municipal, y se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entre otras pretensiones incoadas en la demanda asociadas al pago de la prestación reclamada. 2.3.- NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.- En la demanda se señalan como normas violadas lo previsto en los artículos 1º, 2º, 90, 209 y 287 de la Constitución Política; artículos 5º y 7º de la Ley 715 de 2001; artículo 148 de la Ley 1450 de 2011; artículo 59 de la Ley 1753 de 2015;
Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983 “por medio del cual se crea la Prima de Antigüedad, para los empleados Municipales” expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, y la Sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR, expedida el 14 de marzo de 2013, con radicación No. 20001233100420110029000. Lo anterior atendiendo que se ha desconocido lo ordenado por esta Corporación en la referida sentencia, en el sentido de continuar realizando el pago de la prima de antigüedad a quienes ya la venían recibiendo. 2.4.- ACTUACIÓN PROCESAL. - 2.4.1.- ADMISIÓN: La demanda fue admitida mediante auto de fecha 5 de septiembre de 20223, no obstante, el demandante presentó reforma de demanda, 2 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 3 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 3 la cual fue admitida mediante auto de fecha 19 de enero de 20234, siendo debidamente notificada a las partes intervinientes y al Ministerio Público, y se corrió traslado a los demandados, al Ministerio Público y terceros relacionados. 2.4.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: Dentro de la oportunidad concedida se registraron las siguientes intervenciones: 2.4.2.1.- NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL5: El apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que el Acuerdo No. 013 del 14 de abril de 1983 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar fue declarado nulo mediante sentencia de fecha 14 de marzo del 2013 proferida por el H. Tribunal Administrativo del Cesar, dado que la corporación de elección popular no tenía competencia para crear y fijar prestaciones salariales, facultad que solo ostenta el Gobierno Nacional conforme a los parámetros generales fijados por el Congreso de la Republica en la Ley 4ª de 1992.
Partiendo de esa premisa, concluyó que debido a que la prima de antigüedad no fue creada por órgano competente, tampoco era posible reconocer a favor de los trabajadores que la recibieron derechos adquiridos, en tanto esos pagos no fueron realizados con apego a la Constitución y la ley, requisito sin el cual no podía operar esa figura.
Señaló que en el evento que lo manifestado por la parte demandante llegare a ser cierto, el Consejo de Estado ha manifestado que en casos como el que nos ocupa donde la parte actora soporta su reclamo salarial en actos departamentales o municipales que fueron expedidos por fuera de la órbita de sus competencias, es obligación del juez contencioso administrativo hacer uso de la figura contenida en el artículo 4º superior que le permite, cuando observa incompatibilidad entre un acto o norma con la Constitución, inaplicar el acto y hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad.
Finalmente, legitimó su defensa con la formulación de las siguientes excepciones: (i) Excepción de inconstitucionalidad, (ii) Decaimiento del acto administrativo, (iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, (iv) Prescripción, (v) Cobro de lo no debido, (vi) Inexistencia de la obligación, (vii) Inexistencia de concepto de violación de los actos administrativos, (viii) Inexistencia del derecho, (ix) Genérica e innominada. 2.4.2.2.- MUNICIPIO DE VALLEDUPAR6: También se opuso a las pretensiones, declaraciones y condenas solicitadas por la parte actora, aduciendo que carecen de fundamento o base legal que justifiquen la anulación del acto administrativo demandado.
Expresó que el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR ha actuado de acuerdo con la ley y que no se ha violado ningún derecho a la parte demandante, pues esa entidad territorial no tenía la obligación de autorizar o pagar los conceptos reclamados por el apoderado de la parte demandante, ya que el acto administrativo que reconocía la mencionada prestación fue declarado nulo mediante sentencia de fecha 14 de marzo del 2013 proferida por el H. Tribunal Administrativo del Cesar, partiendo de la falta de competencia del Concejo municipal para crear beneficios salariales a favor de los empleados territoriales, que recae exclusivamente en el Gobierno Nacional, dentro de los parámetros fijados por el Congreso de la República en la 4 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 5 1ra Instancia - Índice 00007 del Expediente Digital en SAMAI 6 1ra Instancia - Índice 00009 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 4 Ley 4ª de 1992, que se emitió en ejercicio de las facultades conferidas por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política.
Finalmente, legitimó su defensa con la formulación de las siguientes excepciones: (i) Inexistencia del derecho adquirido, (ii) Supremacía de la constitución, (iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, (iv) Pago de lo no debido; (v) Genérica e innominada. 2.4.3.- AUTO CORRE TRASLADO PARA ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: Por medio de auto de fecha 23 de mayo de 20237, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas, posteriormente se mediante auto de fecha 17 de octubre de 20238, se dispuso correr traslado a las partes para alegar conclusión atendiendo a que se recaudaron la totalidad de las pruebas. 2.4.4.- PRUEBAS: Como pruebas se allegaron a la actuación los documentos que se relacionan a continuación: ✓ Reclamación administrativa sin fecha visible, en la cual el apoderado del señor JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ solicita al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad y otros conceptos.9 ✓ Reclamación administrativa de fecha 5 de octubre de 2021 presentada por el apoderado del señor JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ ante el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, solicitando el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad y otros conceptos.10 ✓ Respuesta del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL a la solicitud de pago de prima de antigüedad de fecha 5 de noviembre de 2021, en la cual se informa a la demandante no ser la autoridad competente para resolver la petición del señor JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ.11 ✓ Sentencia de fecha 14 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, proferida dentro del proceso de nulidad No. 20-001-23-31-004-2011- 00290-00, demanda promovida por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en contra del Acuerdo 13 de 1983.12 ✓ Oficio de fecha 3 de agosto de 2017, expedido por la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR sobre aplicación del concepto No. 2302 de 2017, el cual es remitido al representante de ADUCESAR, Manuel Antonio Villalba Mozo13. ✓ Sentencia 25 de marzo de 2021, proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo con radicado No. 20-001-23-39-000-2017-00389 (5547-2019) M.P Gabriel Valbuena Hernández.14 ✓ Derecho de petición de fecha 24 de mayo de 2022, por medio del cual el señor JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ solicita a la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR expedir el certificado de tiempo de servicio prestado a esa entidad, así como certificado de salarios y primas legales y 7 1ra Instancia - Índice 00017 del Expediente Digital en SAMAI 8 1ra Instancia - Índice 00023 del Expediente Digital en SAMAI 9 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 10 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 11 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 12 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 13 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 14 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 5 extralegales que fuesen devengadas, correspondientes al mes de febrero, marzo y abril de 2013, así como los años 2018, 2019, 2020, 2021 y 2022. 15 ✓ Derecho de petición de fecha 24 de mayo de 2022, por medio del cual el señor JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ solicita a la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR lo concerniente a sus salarios percibidos como docente al servicio de ese ente territorial desde el año 2013 hasta el 2022, así como copia íntegra de las nóminas de pago de salarios y primas. 16 ✓ Copia de los decretos que se relacionan a continuación proferidos por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA: NORMA MATERIA QUE REGLAMENTA Decreto No. 1001 del 21 de mayo de 2013 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal17 Decreto No. 1002 del 21 de mayo de 2013 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal18 Decreto No. 1004 del 21 de mayo de 2013 Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas. en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial19 Decreto No. 171 del 7 de febrero de 2014 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal20 Decreto No. 172 del 7 de febrero de 2014 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal21 Decreto No. 174 del 7 de febrero de 2014 Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial22 Decreto No. 1060 del 26 de mayo de 2015 “Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial23 Decreto No. 1092 del 26 de mayo de 2015 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal24 15 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 16 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 17 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 18 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 19 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 20 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 21 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 22 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 23 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 24 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 6 Decreto No. 1116 del 27 de mayo de 2015 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal25 Decreto No. 1272 del 9 de junio de 2015 Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones, y se dictan otras disposiciones26 Decreto No. 120 del 26 de enero de 2016 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal27 Decreto No. 121 del 26 de enero de 2016 Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial28 Decreto No. 122 del 26 de enero de 2016 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal29 Decreto No. 123 del 26 de enero de 2016 Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones, y se dictan otras disposiciones30 Decreto No. 980 del 9 de junio de 2017 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal31 Decreto No. 981 del 9 de junio de 2017 Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial32 Decreto No. 982 del 9 de junio de 2017 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal33 Decreto No. 983 del 9 de junio de 2017 Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones, y se dictan otras disposiciones34 Decreto No. 316 del 19 de febrero de 2018 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal35 25 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 26 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 27 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 28 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 29 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 30 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 31 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 32 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 33 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 34 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 35 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 7 Decreto No. 317 del 19 de febrero de 2018 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal36 Decreto No. 319 del 19 de febrero de 2018 Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial37 Decreto No. 322 del 19 de febrero de 2018 Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan ·con cargo al Sistema General de Participaciones y otras fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones38 Decreto No. 1016 del 6 de junio de 2019 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal39 Decreto No. 1017 del 6 de junio de 2019 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal40 Decreto No. 1018 del 6 de junio de 2019 Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial41 Decreto No. 1022 del 6 de junio de 2019 Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan ·con cargo al Sistema General de Participaciones y otras fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones42 Decreto No. 298 del 27 de febrero de 2020 Por el cual se crea una bonificación para los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media, que se pagan con cargo al Sistema General de Participaciones y otras fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones43 Decreto No. 319 del 27 de febrero de 2020 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal44 Decreto No. 317 del 27 de febrero de 2020 Por el cual se establece la remuneración de los servidores públicos etnoeducadores docentes y directivos docentes que atiendan población indígena en territorios indígenas, en los niveles de preescolar, básica y media, y se dictan otras disposiciones de carácter salarial45 Decreto No. 965 del 22 de agosto de 2021 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal46 36 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 37 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 38 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 39 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 40 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 41 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 42 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 43 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 44 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 45 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 46 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 8 Decreto No. 449 del 29 de marzo de 2022 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal47 2.4.5.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. – Dentro de la oportunidad concedida tanto la parte demandante como el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR presentaron sus alegatos reiterando lo manifestado en su escrito de demanda y contestación. 2.4.6.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO. – No se pronunció al respecto.
III.- SENTENCIA APELADA.48- El JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en sentencia de fecha 23 de enero de 2024 negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: “… En este orden de ideas, si bien, en pretéritas controversias se ha dicho que no es viable ignorar situaciones jurídicas consolidadas a favor de servidores públicos a los cuales estaba dirigido el acto administrativo anulado y, por contera, obviar derechos adquiridos de buena fe; ello no aplica a todos los casos sin discriminación alguna, y ha sido en asuntos en los que, por ejemplo, resultaría gravoso excluir o revocar nombramientos en período de prueba o en propiedad de participantes que han superado concursos de méritos.
Bajo esos términos, se encuentra apegada a la ley, la decisión de suspender el pago de la prima de antigüedad en las condiciones anotadas en el Acuerdo N.º 13 del catorce (14) de abril de 1983, pues quien reclama la inclusión de este factor salarial en la liquidación de su nómina mensual, carece de justo título para su acceso y de contera, atenta contra el deber y obligación de todos los ciudadanos de defender el patrimonio estatal comoquiera que ordenar esta inclusión y acceder a las pretensiones del petitum, significaría emitir una sentencia lesiva para el patrimonio público, reiterándose, que no puede otorgarse un derecho que tiene como base un acto administrativo que fue anulado por su devenir ilegal y que finalmente dio lugar a su exclusión del mundo jurídico, siendo a todas luces incorrecto, conceder un derecho que no posee respaldo normativo.
Comporta lo anterior, puntualizar que no es de recibo reclamar un derecho que fue abandonado con la anulación del Acuerdo 13 de 1983, y que a criterio de este Juzgador, muy a pesar de lo resuelto en el ordinal Tercero de la providencia del catorce (14) de marzo de 2013 (que preservó el derecho de seguir devengando la prima de antigüedad a quienes antes de la declaratoria ya la estuvieran devengando), y a pesar que el extremo activo demostró que antes de la fecha de expedición de la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar, ya devengaba la prima de antigüedad (exactamente desde enero de 2013); la postura de este Juzgador es apartarse de manera respetuosa de la tesis contenida en la mencionada sentencia, al considerar que tal anulación debe hacerse extensiva respecto de las situaciones de los empleados municipales no consolidadas a la fecha de la nulidad, en lo concerniente a la prima de antigüedad, así como de aquellas que ya se habían afianzado.
Se acota entonces, que de ninguna manera es viable reconocer como un derecho adquirido aquel originado de un acto administrativo que además de inconstitucional nace ilegal, que fue contrario al ordenamiento jurídico y que perdió su presunción de legalidad, recordando que la declaratoria de nulidad fue desencadenada debido a que 47 1ra Instancia - Índice 00001 del Expediente Digital en SAMAI 48 1ra Instancia - Índice 00029 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 9 el Concejo del Municipio de Valledupar se atribuyó la función de crear un emolumento salarial, cuando la misma radica de manera exclusiva en el Congreso o el Presidente de la República, es decir, por carencia absoluta de competencia para proferir el mencionado acto.
En suma, no se puede predicar de derecho adquirido, respecto de aquellos beneficios que se hayan obtenido por fuera del marco legal y constitucional, así hayan sido logrados de buena fe, como en el caso de marras. Sobre éste tópico se aclara, que la presente decisión no implica un asomo de posibilidad de que la administración, Municipio de Valledupar, pretenda la recuperación de los dineros ya pagados por concepto de prima de antigüedad, teniendo como prevalencia lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política, según el cual la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, máxime cuando los beneficiarios obtuvieron la referida prima con fundamento en un Acuerdo Municipal que, bajo la presunción de legalidad que la amparaba para ese entonces, así lo autorizaba.
En relación con la protección al derecho de igualdad que se alega en la demanda, se señala que la parte demandante no realizó el más mínimo asomo de demostrar el quebrantamiento de este derecho fundamental. Lo que se desprende del itinerario procesal es una conclusión bien distinta, y no es otra que, reconocerle en esta sentencia tal derecho al actor mientras no se les reconozca a los demás servidores que se encuentren en idénticas situaciones jurídicas a las de él, sería violentar dicho derecho de igualdad respecto de estos últimos, y de remate el derecho laboral en virtud del cual, a igual trabajo igual salario.
Finalmente, si se fundamentan las pretensiones de esta demanda en el desconocimiento de la administración municipal de la sentencia del catorce (14) de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso con radicado número 20-001-23-31-004-2011-00290-00, lo que ha debido solicitar el (a) demandante es hacer cumplir los efectos jurídicos de esa providencia por los medios que la ley le otorga, y no promover otro proceso o procesos ordinarios, porque de un lado origina el pronunciamiento de posturas diferentes y encontradas, y por el otro propicia que la jurisdicción nunca se agote sobre un tema específico, lo cual es contradictorio con una recta administración de justicia.[...]” -Sic- IV.- RECURSO INTERPUESTO. - El apoderado de la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelación49, en el cual manifestó que la decisión tomada por el Tribunal Administrativo del Cesar fue contundente al determinar claramente los sujetos activos que debían continuar recibiendo la prima de antigüedad en el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, dilucidando que debían ser aquellos que lograran probar que la devengaban al momento en que fue proferida la sentencia que declaró nulo el Acuerdo No. 013 de 1983, razón por la cual indica que tanto el A quo como las autoridades administrativas han desconocido los postulados de respeto de las sentencias judiciales.
Agregó que, los docentes que con anterioridad al 14 de marzo de 2013 tenían consolidado el derecho a recibir la prima de antigüedad de manera periódica y después de la decisión de suspensión del pago por parte de la autoridad administrativa, tuvieron que soportar una rebaja salarial, que desdibujó su situación personal, el modo de vida al que el empleador los acostumbró y que en muchas ocasiones es una de las razones por las que el trabajador decidió continuar su labor al servicio del ente territorial, un tema constitucional de protección jurisprudencial 49 1ra Instancia - Índice 00031 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 10 también decantado y que según expresa, el fallador de primera instancia pasó por alto.
Sostiene que no se puede atribuir efectividad a un simple concepto emitido por el Consejo de Estado, el cual argumenta que el emolumento no fue establecido conforme al artículo 150 de la Constitución Política de 1991. Este argumento se presenta a pesar de la existencia de una decisión judicial específica del Tribunal Administrativo del Cesar que aborda los efectos de la situación, la cual, en un Estado social de derecho, debe ser respetada.
Sugiere que, la contundencia del derecho se refleja en los efectos de la sentencia, siendo evidente tanto para el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, que efectuó el pago cuatro años después de la declaración de nulidad, como para el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL. En este último caso, se destaca la precisión y exactitud del derecho, ya que la situación implica el pago posterior a la anulación del derecho, dado que los funcionarios estaban desempeñando sus labores de acuerdo con la ley en ese momento.
En razón a esto, solicita que la sentencia de primera instancia sea revocada en su totalidad y en su lugar se concedan las pretensiones de la demanda teniendo en cuenta los efectos fijados en la providencia proferida por esta Corporación el 14 de marzo de 2013. V.- ACTUACIÓN PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA. - Mediante auto de fecha 4 de julio de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante50, contra la sentencia de fecha 23 de enero de 2024 proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda, ordenando notificarle personalmente al Ministerio Público, trámite que se surtió en debida forma, informando la oportunidad de emitir concepto.
Ejecutoriada la admisión del recurso, el expediente ingresó para adoptar sentencia de segunda instancia, bajo el entendido que no se practicaron pruebas y no fue necesario correr traslado para alegar de conclusión. El apoderado del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL presentó alegatos en segunda instancia, oponiéndose a las pretensiones de la parte actora con base a los argumentos expuestos en el trámite de primera instancia. El Agente del Ministerio Público no emitió concepto de fondo en esta instancia. VI.- CONSIDERACIONES. - Agotadas las etapas procesales propias de la instancia y sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, procede el Tribunal a realizar el estudio de las diversas piezas del expediente, para a partir de allí, a la luz de las normas legales pertinentes, de las pruebas legalmente allegadas al mismo, adoptar la decisión que en derecho corresponda frente al recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 23 de enero de 2024 proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR. 6.1.- COMPETENCIA. - 50 2da Instancia - Índice 00004 del Expediente Digital en SAMAI Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 11 La Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 23 de enero de 2024 proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 del CPACA. 6.2.- PROBLEMA JURÍDICO. – Debe la Sala establecer si le asiste razón al señor JOSÉ IGNACIO ROMERO MÁRQUEZ al cuestionar la decisión adoptada por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, por haber desconocido lo resuelto por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR en la sentencia proferida el 14 de marzo de 2013, en la cual pese a que se declaró la nulidad del Acuerdo 013 de 1983, se ordenó continuar realizando el pago de la prima de antigüedad a quienes se les venía cancelando, supuesto en el cual aduce se encontraba para la época de ejecutoria de la decisión y daría lugar a que se revocara la sentencia apelada, para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda reconociendo el derecho que le asiste.
De acogerse el argumento expuesto por la apelante, deberá la Sala definir durante qué periodo será reconocida la prima de antigüedad municipal cuyo pago fue suspendido desde el mes de diciembre de 2017, atendiendo la naturaleza extralegal que le fue atribuida en el marco de la normatividad expedida con posterioridad al acto de su creación. 6.3.- CUESTIÓN PREVIA. – Antes de entrar a estudiar el asunto de fondo planteado en esta oportunidad, se debe señalar que, en la actualidad, la Sala tiene a su conocimiento procesos que entraron para proferir fallo definitivo con anterioridad al presente asunto, situación que, en los términos del artículo 18 de la Ley 446 de 1998, exigiría su decisión en el orden cronológico en que pasaron los expedientes al Despacho.
No obstante, esta misma norma permite que tal orden pueda modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. Teniendo en cuenta la naturaleza de este asunto sobre prima de antigüedad reclamada en demandas separadas por un gran número de docentes que pretenden su reconocimiento mediante sentencia judicial, la Sala se encuentra habilitada para resolver el presente asunto de manera anticipada.
Al respecto, el Consejo de Estado51 efectuó un análisis en el que concluyó: “... Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso- Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio. 51 CONSEJO DE ESTADO.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cueter. Bogotá, D.C., (28/03/2019). Radicación Número: 11001-03-25-000-2013-00608- 00(1191-13). Actor: Agustín Sarmiento Sanabria. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de La Policía Nacional (Casur). Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 12 De las precitadas normas se advierte que por regla general en la jurisdicción contencioso-administrativa el juez debe proferir la sentencia o la decisión de fondo en el orden en que ingrese el proceso al despacho para ello, y únicamente se puede otorgar un trámite preferencial en atención a la naturaleza del asunto, por razones de seguridad nacional, cuando se vea amenazado el patrimonio público, exista grave violación a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad, o en asuntos de especial trascendencia social o por carecer de antecedentes jurisprudenciales y su solución sea de interés público con repercusión colectiva, o cuando su resolución íntegra entrañe solo la reiterada jurisprudencia, o cuando se determine un orden temático para su elaboración y estudio preferente, mediante acuerdo de la Sala.”-Se subraya- En el presente asunto, pues, advierte la Sala que en promedio en el Tribunal cursan un aproximado de 40 procesos por despacho para resolverse la segunda instancia, provenientes hasta hoy de los juzgados administrativos 1º, 2º, 7º, y 8º, siendo un total de 9 los juzgados de este Circuito; de donde se puede deducir razonablemente la existencia de una gran cantidad de procesos que están en trámite en la primera instancia, con la misma temática, que implica decisiones de contenido económico cuantioso para las partes, según se vio en los antecedentes fácticos, en las cuales están concernidas reclamaciones individuales que superan, como en este caso los $80.000.000.
De manera que resultó para la Sala Plena de esta Corporación trascendente el haber anticipado en turno para dictar sentencia en este proceso judicial. 6.4.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS. – El emolumento denominado prima de antigüedad fue introducido en nuestro ordenamiento jurídico con anterioridad a la expedición de la Constitución Política, inicialmente como un pago independiente que procuraba incentivar la permanencia en el servicio público, y con posterioridad, como un porcentaje sobre la asignación básica vinculada a un tiempo específico de servicio que incrementaba la remuneración percibida.
Como elemento del salario, la competencia para su creación por regla general ha sido atribuida al Congreso de la República en concurrencia con el Gobierno Nacional. No obstante, no puede la Sala desconocer que existió un lapso durante el cual nuestro régimen constitucional también le reconoció esa facultad a las asambleas departamentales (periodo comprendido entre el Acto Legislativo 3 de 1910 y el Acto Legislativo 1 de 196852), facultad que quedó eliminada con ocasión de la reforma constitucional de 1968, con las modificaciones introducidas a los artículos 76, 120 y 187 de la Constitución Nacional de 1886, pues fue precisamente a partir de esa reforma que se estableció la competencia concurrente entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional para determinar el régimen salarial aplicable a los empleados estatales, situación que se consolidó definitivamente con la expedición de la Constitución Política de 1991. 52 “...
En principio, el artículo 76 de esa Carta, si bien le confirió al Congreso la función de “Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus dotaciones.” (Numeral 7º), también autorizaba a esa Corporación Legislativa para “conferir atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales.” (Numeral 3º), autorización que se repitió en el artículo 187 ibídem, cuando señalaba que “Las Asambleas Departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso.” Después, el citado Acto Legislativo de 1910, facultó directamente a las Asambleas para fijar “ el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos”, facultad ratificada por la Ley 4ª de 1913.
Posteriormente, el referido Acto Legislativo de 1945, reiteró tanto la autorización para que el Congreso confiriera atribuciones especiales a las Asambleas Departamentales, como la facultad conferida por el Acto Legislativo de 1910, para que éstas fijaran el número de empleados departamentales, sus atribuciones y sus sueldos. [...]” Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 10 de julio de 2008.
Expediente No. 15001-23-31-000-2002-02573-01(2481-07). M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 13 En esta última reforma constitucional se estableció que la facultad para fijar el régimen salarial de los empleados públicos le corresponde al Congreso de la República y el Gobierno Nacional, sin perjuicio del ejercicio de las atribuciones que le fueron reconocidas a asambleas departamentales y concejos municipales para fijar las escalas de remuneración de los servidores del nivel territorial, de acuerdo con los grados o los niveles de las distintas categorías de empleos, lo que en ningún caso conlleva facultad para crear elementos o factores salariales.
Lo anterior deja en evidencia que el cambio de competencias para fijar el régimen salarial de los empleados territoriales se produjo a partir del año de 1968, y se consolidó definitivamente con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, situación que ha permitido reconocer que constituyen derechos adquiridos los emolumentos creados por las asambleas departamentales con anterioridad a 1968, por haber accedido a ellos conforme al ordenamiento jurídico, y que respecto de los factores salariales reconocidos con posterioridad a ese periodo, solo se pueda admitir la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, que aunque irregulares, no dan lugar a ordenar la devolución o reintegro de lo indebidamente percibido por haber tenido apariencia de legalidad pero no justo título, consideraciones que se extienden a los pagos realizados con fundamento en acuerdos municipales que hayan creado factores o elementos salariales.
Entonces, al hacer parte del salario, se debe aclarar, en relación con la competencia de las entidades territoriales para crear o establecer el régimen salarial o prestacional de los servidores públicos, que la Constitución Política en su artículo 150, numeral 19, otorga al Congreso de la República la potestad para dictar y regular las normas que requiere el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial de los empleados públicos, y en el artículo 313 numeral 6 establece que los concejos municipales podrán determinar “ [l]as escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos ”, en concordancia con el artículo 315 numeral 7º, que deja en cabeza de los alcaldes la facultad de fijar los salarios de los empleos de sus dependencias en observancia de los acuerdos correspondientes.
Como consecuencia de lo establecido en el mencionado artículo 150 el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, disponiendo en su artículo 12 lo siguiente: “El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será́ fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente ley.
En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará́ el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.” Respecto a la facultad de las corporaciones públicas del nivel territorial para fijar, determinar o crear elementos salariales, el Consejo de Estado ha señalado reiteradamente: “ [e]l Constituyente de 1991, retomó el concepto de escalas de remuneración del Acto Legislativo No. 1 de 1968 y atribuyó a las autoridades seccionales y locales funciones afines en esta materia a las que se venían ejerciendo en vigencia de la Constitución anterior, es decir, conservó el concepto que venía desde la reforma constitucional de 1968, en relación con la necesidad de la existencia de una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo en la regulación de determinadas materias, una de ellas la fijación del régimen salarial y prestacional de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 14 los empleados públicos, entre otros servidores del Estado.
En donde la función del primero se debe limitar a establecer unos marcos generales, unos lineamientos que le circunscriban al segundo la forma como este ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos señalados por la propia Constitución”. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la atribución conferida a las Corporaciones Administrativas Territoriales en los artículos 300-7 y 313-6 de la Constitución Política para determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de los órdenes seccional y local, comprende únicamente la facultad de establecer en forma sucesiva, numérica y progresiva y sistemática tablas salariales por grados, donde se consignan la asignación o remuneración básica mensual para el año respectivo, teniendo en cuenta la clasificación por niveles de los diferentes empleos sobre la base además de que cada nivel tiene una nomenclatura específica de empleos y una escala de remuneración independiente, no involucrándose dentro de tal concepto la potestad de crear factores salariales diferentes”.
De esta manera es claro que la competencia de las Corporaciones públicas del orden territorial en materia salarial es un asunto absolutamente circunscrito a la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos de acuerdo con los límites establecidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio de la atribución que le confiere la Constitución Política.
De donde fluye sin hesitación, que, en el nivel territorial, el único competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del respectivo orden es el Gobierno Nacional, decisión que corresponde a la que adoptó esta Corporación en sentencia de 14 de marzo de 2013, al declarar la nulidad del Acuerdo No. 013 de 14 de abril de 1983.
Ahora, es precisamente la parte resolutiva del fallo del año 2013, en el cual se sustenta la parte demandante para incoar el medio de control que ahora se resuelve, atendiendo que en ella se hicieron las siguientes precisiones: “...Por ello, es menester afirmar que el análisis de la validez formal o de vigencia de los reconocimientos de prima de antigüedad que se hicieron con anterioridad a la ejecutoria de esta sentencia, debe tener en cuenta también las garantías constitucionales del trabajador y de su salario, y, en consecuencia, se deberán seguir cancelando las primas de antigüedad reconocidas con anterioridad a esta declaratoria de nulidad.” –Se subraya fuera de texto- Esta consideración que tuvo el Tribunal se enmarcó en la discusión sobre si los efectos de la anulación del acto administrativo (general) que creó la prima de antigüedad debían ser ex tunc53o ex nunc54.
Pero previamente a estudiar ese aparte de la decisión, quiere esta Sala anotar que, frente a un tema similar el Consejo de Estado en su Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda4, tuvo la oportunidad de analizar dichos efectos, con ocasión de la anulación de una ordenanza que creó el mismo factor de salario en el Departamento de Córdoba.
Al efecto se transcribe in extensu, lo dicho en esa reciente providencia de la alta Corporación, en virtud a que ilustra con suficiencia los argumentos que implican la problemática que nos ocupa: 53 Diccionario panhispánico del español jurídico, de la Real Academia Española https://dpej.rae.es/lema/exnunc: «Gral. Desde ahora. Expresión utilizada para determinar que las leyes, los contratos y los actos no tienen, ordinariamente, eficacia hacia el pasado. […]». 54 Ibídem https://dpej.rae.es/lema/ex-tunc: «Gral.
Desde el inicio, desde entonces. Expresión que se utiliza para determinar el tiempo que comprende la eficacia de determinadas normas, actos o contratos» Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 15 “... Sin embargo, esta sala de decisión, luego de analizar el devenir histórico de dicha discusión y las consecuencias que conlleva disponer efectos ex nunc o ex tunc al fallo que anula el acto administrativo de naturaleza general, coligió: Efectos de las sentencias de nulidad en lo contencioso administrativo.
La nulidad de un acto administrativo es declarada por la jurisdicción contenciosa cuando se comprueba que, en su expedición, es decir, desde que nació a la vida jurídica, se presentaron algunos de los vicios legalmente establecidos. Ahora bien, normalmente ocurre, que antes perder su presunción de legalidad, eventualmente un acto administrativo ha producido consecuencias en el tráfico jurídico, porque sus disposiciones pudieron haber concretado en los particulares un derecho o una garantía; por lo que surge entonces la controversia sobre cuál debe ser el alcance temporal de la decisión anulatoria, particularmente en cuanto a si los efectos del acto administrativo acaecidos mientras estuvo vigente se mantienen y conservan su validez o si también siguen la suerte del acto administrativo anulado.
En ese sentido, la jurisdicción de lo contencioso administrativo tradicionalmente se ha preguntado, si la declaratoria de nulidad solamente puede tener efectos hacia el futuro, es decir «ex nunc», o si por el contrario los efectos de la decisión pueden retrotraerse hasta el momento de expedición del acto, o sea, «ex tunc». De entrada, aclara la Sala, que las respuestas a este interrogante han sido puras construcciones jurisprudenciales, puesto que no ha existido una fuente normativa positiva que regule la materia. […] La anterior presentación, aunque elaborada de manera sucinta permite comprender la dificultad que plantea adoptar reglas absolutas para conceder o no efectos retroactivos a las sentencias de nulidad, pues, la tensión permanente de principios como la cosa juzgada y la seguridad jurídica frente a la igualdad, la justicia y en últimas la supremacía material de la Constitución y el derecho legislado frente a los actos administrativos, enfrentan al operador jurídico a la necesidad de valorar en cada caso las circunstancias específicas a fin de adoptar la decisión que mejor se ajuste a los mandatos Supremos.
Como se ha visto, no sólo es difícil concebir un único modelo, sino que, además, cada caso plantea circunstancias diferentes que obligan al juez contencioso a considerar todas las alternativas posibles y con criterios de flexibilidad para ponderar los alcances, consecuencias o efectos de cada fallo a la luz de la Constitución. Se concluye entonces, que en la jurisprudencia del Consejo de Estado actualmente se mantienen vigentes dos posturas generales respecto de los efectos de las sentencias de nulidad, a las cuales puede acudir el operador judicial al momento de determinar los alcances de su decisión. La primera tesis jurisprudencial se refiere a las posibles consecuencias que la decisión judicial pueda tener sobre los efectos anteriores a ella que hayan sido producidos por los actos administrativos generales anulados.
Así, los efectos «ex tunc» implican la eficacia retroactiva de la sentencia que decreta la nulidad de un acto administrativo. La segunda tesis se concreta en los efectos «ex nunc» e implica la carencia de esa eficacia, con lo que los efectos del acto administrativo anulado, producidos con anterioridad a la decisión judicial, se mantienen y conservan plena validez.
Finalmente anota la Corporación, que la anterior sistematización y descripción de los criterios o pautas elaborados por el Consejo de Estado para atribuir determinados efectos a las sentencias de nulidad de los actos administrativos generales no pretende ser taxativa, sino meramente enunciativa, pues, los criterios examinados nunca agotarán las posibilidades de la realidad, por lo que siempre será necesario un análisis de cada caso en concreto.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 16 En tal virtud, dado que los criterios sentados por esta Corporación hasta ahora no tienen la posibilidad de agotar las variadas y extremas posibilidades que puede presentar cada controversia sometida a control del juez contencioso administrativo, resulta necesario estudiar el caso concreto a partir de las condiciones particulares de quienes pueden verse afectados por la anulación del acto administrativo de carácter general.
Con fundamento en los anteriores lineamientos, esta Colegiatura ha decidido demandas en consideración al tipo de emolumento reconocido, el derecho concernido, las consecuencias que la decisión judicial pueda tener en los diferentes ámbitos de la vida nacional o local, como la estabilidad institucional y económica; la naturaleza y contenido del acto administrativo anulado; la razón, vicio o causal por el cual fue anulado; y la existencia comprobada de situaciones jurídicas consolidadas, entre otros aspectos.
Con el propósito de dilucidar el argumento de apelación, recuérdese que, de conformidad con el artículo 58 de la Carta Política, los derechos adquiridos «Se garantizan […] con arreglo a las leyes civiles […]», lo que significa que son prerrogativas que, de entrada, deben y debieron respetar el ordenamiento jurídico para que obtengan esa connotación. Asimismo, de acuerdo con el artículo 95 superior, «Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes», al paso que el 9º del Código Civil (Ley 84 de 26 de mayo de 1873) preceptúa que «La ignorancia de las leyes no sirve de excusa».
Desde la anterior perspectiva, en la medida en que, se reitera, el acto administrativo, por el que la asamblea de Córdoba otorgó la prima de antigüedad a los empleados públicos del departamento, nació viciado, toda vez que para el 30 de octubre de 1986 las corporaciones públicas del orden territorial carecían de la facultad para crear factores salariales (por mandato constitucional), no puede desconocer la Sala que el pago actual de dicho emolumento a quienes lo tienen reconocido (que pide el recurrente se mantenga) y el que se cause a futuro comporta un perjuicio de gran magnitud para las finanzas del Estado, máxime cuando proviene de una decisión ilegítima que desconoció la Constitución Nacional de 1886 (artículo 187), entonces vigente, en cuanto a que «Las Asambleas departamentales, además de sus atribuciones propias, podrán ejercer otras funciones por autorización del Congreso» (se destaca).
En suma, la garantía del derecho adquirido de no ser desconocido depende, entre otras exigencias, de que se hubiese alcanzado con respaldo en el marco legal, «[…] lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico»».
En este orden de ideas, si bien la Sala en pretéritas controversias ha dicho que no es viable ignorar situaciones jurídicas consolidadas a favor de servidores públicos a los cuales estaba dirigido el acto administrativo anulado y, por contera, obviar derechos adquiridos de buena fe, ello ha sido en asuntos en los que, por ejemplo, resultaría gravoso excluir o revocar nombramientos en período de prueba o en propiedad de participantes que han superado concursos de méritos.
En consecuencia, se estima, en esta oportunidad, que los efectos que se deben aplicar ante la nulidad de la Ordenanza 8 de 30 de octubre de 1986 de la asamblea de Córdoba son «desde entonces» (esto es, ex tunc), y se retrotraen al momento en que se dictó, por lo que las cosas vuelven al estado en que se encontraban antes de su expedición; entonces, las situaciones no consolidadas a la fecha de esta sentencia anulatoria son afectadas, así como aquellas que ya se habían afianzado, pues lo fueron con ocasión de un acto que no atendió el marco constitucional que ya imperaba dieciocho (18) años atrás y menoscaba las finanzas estatales al autorizar pagos Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 17 improcedentes, circunstancia que sin duda perjudica injustificadamente el erario, por lo que debe ser enmendado.
Sobre el particular, resulta importante advertir que la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, al resolver la petición formulada por el Ministerio de Educación Nacional, en la que pidió orientación de cómo ejecutar y acatar […] la sentencia dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado el 2 de mayo de 2013 dentro del proceso radicado con el número 1999 00297 02», que «[…] anuló el Acuerdo 015 del 2 de mayo de 1994 [del consejo superior de la Universidad de La Guajira] y que contenía el pago de la prima de antigüedad a los empleados públicos docentes de [esta] en los términos que establecía la Ordenanza 019 de 1981», coligió: 3.
¿Con base en el fallo proferido por el Consejo de Estado fechado el 02 de mayo de 2013, la Universidad de La Guajira debe suspender en forma inmediata el pago de la prima de antigüedad a docentes de planta y con base en el fallo del Tribunal Administrativo de la Guajira que declaró la nulidad de la Ordenanza 019 de 1981, ¿lo debe hacer con los funcionarios de planta e iniciar las acciones que permitan el reintegro de los dineros entregados a los beneficiarios? Con la sentencia de anulación del Acuerdo 015 de 1994 se configura el fenómeno de pérdida de ejecutoriedad de cada uno de los actos administrativos de reconocimiento y pago de la prima de antigüedad de los docentes que tengan como fundamento dicho acuerdo.
Igual sucede con los actos de reconocimiento y pago de la prima a los funcionarios de planta de la universidad que se encontraban amparados en la Ordenanza 019 de 1981, con ocasión, esta vez, de la sentencia anulatoria del 6 de marzo de 2003 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira. En consecuencia, debe procederse a suspender el pago de la prima. […] (se destaca) Así las cosas, no es dable continuar con el pago de la prima de antigüedad que en la hora actual se sufraga a los empleados públicos del departamento de Córdoba, y, desde luego, concederla a quienes la han solicitado o su derecho está en disputa (en sedes administrativa o judicial), no solo por carecer de justo título para su acceso, sino porque, como ya se explicó, atenta contra el deber y obligación de todos los ciudadanos de defender el patrimonio estatal, el cual exige «[…] que los recursos públicos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, con lo cual se evita el detrimento patrimonial […], es preciso resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el derecho a la defensa del patrimonio público ostenta doble finalidad: “la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva”». -Subraya fuera de texto- De esta manera, resulta palmario que la prima de antigüedad es un componente del salario de un servidor, y que solo el Gobierno Nacional podía antes de 1991 y hoy, establecerlo, motivo por el cual se declaró la nulidad del acuerdo municipal de Valledupar Nº 013 del 14 de abril de 1983, decisión que en ese aspecto guarda armonía integral con la sentencia proferida por el Consejo de Estado en abril de 2022 acabada de transcribir parcialmente.
Con los análisis vertidos en la decisión del Consejo de Estado se torna contundente la orientación jurisprudencial, por demás asumida desde vieja data, en el sentido que no es procedente disponer el pago de factores salariales -como la prima de antigüedad- a los servidores territoriales, cuando estos han sido establecidos contra el ordenamiento constitucional. 6.5.- CASO CONCRETO. – Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 18 En el presente asunto, la parte demandante pretende la nulidad del oficio No. 2021- EE-366227 del 5 de noviembre del año 2021, en cuanto niega el traslado de los recursos del Sistema General de Participaciones al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, y en consecuencia impide el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad creada mediante Acuerdo municipal No. 013 del 14 de Abril de 1983, expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, como lo ordenó el Tribunal Administrativo del Cesar, en la sentencia dictada el 14 de marzo de 2013 dentro del expediente radicado No. 20001233100420110029000.
Se pide también la nulidad del Acto Administrativo presunto, configurado el día 21 de diciembre de 2021 por la falta de respuesta del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, a la petición radicada de día 21 de septiembre de 2021, en el cual se niega el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad anterior. Como pretensiones condenatorias solicita se ordene al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL que gire los recursos para el pago de la prima de servicios solicitada y al municipio a que produzca el pago de la misma.
La Sala presenta esta sinopsis, para concretar el asunto que debe resolverse: Primero. El Concejo Municipal de Valledupar profirió el acuerdo 13 del 14 de abril de 1983 que creó una prima de antigüedad en favor de los empleados públicos del ente local. Segundo. Dicho acuerdo fue declarado nulo por este Tribunal mediante sentencia del 14 de marzo de 2013.
Tercero. La anterior sentencia, en alusión a la protección constitucional del artículo 58 (derechos adquiridos conforme a la ley) dispuso que la prima de antigüedad que ya hubiere sido reconocida con anterioridad a la nulidad decretada debía seguirse cancelando a sus beneficiarios. Cuarto. La demandante en este proceso estaba vinculada como empleada del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, previamente a la decisión anulatoria del Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983, y el municipio venía pagándole la prima de antigüedad desde antes de la sentencia del 13 de marzo de 2013, y continuó pagándola hasta el mes de noviembre de 2017, momento a partir del cual se suspendió el pago (sin previo acto administrativo).
Quinto. Se elevó un derecho de petición ante la autoridad municipal, 21 de septiembre de 2021, solicitando que se reanudara el pago de la prima de antigüedad y el municipio no lo contestó. Sexto. El 5 de octubre de 2021 se solicitó el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad ante la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, la cual fue resuelta a través de oficio identificado con radicado N° 2021-EE-366227 del 5 de noviembre de 2021, en el que se niega el reconocimiento de la prima de antigüedad, aduciendo que no es el MINISTERIO DE EDUCACIÓN la autoridad competente para reconocer y pagar dichos dineros.
La parte actora en el libelo introductorio, considera que los actos demandados son violatorios de: los artículos 1°, 2°, 90, 209 y 287 de la Constitución Política; los artículos 5° y 7º de la Ley 715 de 2001, el artículo 148 de la Ley 1450 de 2011, y el artículo 59 de la Ley 1753 de 2015. De otro lado, indica como vulnerado el Acuerdo Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 19 No. 13 del 14 de abril de 1983 “Por medio del cual se crea la Prima de Antigüedad, para los empleados Municipales”.
Finalmente, indica que los actos atacados son violatorios de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, expedida el 14 de marzo de 2013, en el proceso radicado No. 20001233100420110029000. Como concepto de la violación, aduce que los actos administrativos demandados fueron proferidos con infracción de las normas en las que deberían fundarse, al punto que encuentra que es abierta la contradicción entre lo ordenado a través del acto administrativo y la sentencia 14 de marzo de 2013, la cual reconoce el derecho, en relación con la omisión del reconocimiento y pago de la prima de antigüedad.
Explica que, aunque la norma que creó la prima de antigüedad salió del ordenamiento jurídico por orden judicial, la sentencia protegió las situaciones jurídicas consolidadas, lo que implica que quienes ya contaban con el reconocimiento de este emolumento, se les debía continuar con su pago. En el caso concreto, advierte la parte actora que le asiste el derecho al pago retroactivo de la prima de antigüedad, por cuanto a la fecha de ejecutoria de la sentencia, la percibía mes a mes y por ello debe ser reconocida desde el momento de la suspensión del pago hasta el momento de la terminación de su vínculo laboral con el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR.
De otra parte, desarrolla el concepto de la violación referido a las competencias del Municipio y la Nación a la luz de los artículos enlistados de las Leyes 715, 1450 y 1753, explicando el por qué a su entender ambas demandadas deben concurrir al pago de la prima de antigüedad. El A quo negó las pretensiones de la demanda, para lo cual interpretó que la salvedad contenida en la sentencia del 14 de marzo de 2013 se refería a aquellos actos administrativos de carácter particular que fueran expedidos por la Secretaría de Educación del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR con anterioridad a la fecha en que se profirió el fallo, lo cual a su entender, es diferente a la situación de la parte actora, quien no reclama el cumplimiento de un acto administrativo, sino la prolongación en el tiempo de los efectos del mencionado acto declarado nulo por este Tribunal.
Inconforme con tal decisión, la parte demandante recurre en apelación, argumentando que la decisión tomada en primera instancia desconoce la fuerza vinculante de la sentencia del 14 de marzo de 2013, y aunque acepta que la discusión no se plantea sobre la vigencia del Acuerdo que creó la prima de antigüedad dada la nulidad de que fue objeto, explica que esta litis versa sobre la salvedad dispuesta en la decisión judicial frente de las personas a quienes ya se les había reconocido la prima de antigüedad, mismas que el municipio siguió pagando hasta cuatro años después (2017), cuando por carencia de presupuesto suspendió su pago, sin que mediara acto administrativo.
Como primera medida, considera la Sala que tanto el acto presunto derivado de la falta de respuesta al derecho de petición elevado por la parte actora el 8 de noviembre de 2021, como el oficio proferido por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en respuesta a la petición de la parte recurrente, no vulneran las normas legales y constitucionales invocadas en la demanda, en la medida que dichos actos guardan armonía con el ordenamiento constitucional y legal, tal como lo analizó la alta Corporación de justicia contencioso administrativa nuestra.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 20 Ahora, de cara a resolver sobre la nulidad solicitada, se tiene en cuenta que el oficio expedido por el Ministerio de Educación Nacional aquí demandado, con respecto a la petición de la parte actora contestó: “Teniendo en cuenta lo expuesto y en atención a su petición se da respuesta en los siguientes términos: No es competencia del Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar los dineros por usted solicitados por concepto de prima de antigüedad, en el entendido que, el manejo de la nómina es un asunto de competencia y plena autonomía de la entidad territorial, este Ministerio dentro del ámbito de sus competencias dio las orientaciones para todas las entidades territoriales que estuviesen pagando primas extralegales de conformidad con los argumentos expuestos en precedencia y teniendo en cuenta lo manifestado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de Consejo de Estado mediante el concepto 2302 de 2017, acogido en su integridad por este ente Ministerial, así como la sentencia del Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Segunda - Subsección A. C.P. William Hernández Gómez.
Rad. 11001032500020190005100 (0161-2019) de fecha 29 de julio de 2021.” Conclusión a la cual llega luego de explicar lo relativo a las competencias, restricciones y prohibiciones de orden legal y constitucional para disponer de recursos del sistema general de participaciones. Dichas explicaciones se acompasan íntegramente con los argumentos expuestos por el Consejo de Estado en la decisión de abril de 2022 ya vertida en parte en esta sentencia, y por ello para esta Sala del Tribunal resulta innecesario ahondar sobre los conceptos de la violación que en la demanda se plasmaron, relacionados con las Leyes 715, 1450 y 1753 en su orden, de cara a demostrar si ambas demandadas están obligadas a gestionar los recursos y reconocer factores de salario, en el ámbito de la prestación del servicio educativo con miras a pagar la derogada prima de antigüedad.
Lo anterior porque si en gracia de discusión se aceptara que le asiste razón al apelante, en cuanto que con los recursos del Sistema General de Participaciones se deben cancelar salarios y prestaciones del personal destinado al servicio educativo oficial, de dichos razonamientos no se deduce que el oficio demandado deba ser declarado nulo, o que la prima de antigüedad creada por el Concejo Municipal de Valledupar se torne en una prestación salarial legal que deba reconocer el Ministerio.
Es que finalmente el oficio demandado responde al solicitante que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL no tiene competencia para reconocer factores salariales de empleados del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, aspecto que el Tribunal no encuentra contrario a ninguna de las normas citadas como violadas, en tanto resulta cierto que en virtud de la autonomía de las entidades territoriales, los municipios tienen el deber legal de administrar su propia planta de personal y gestionar y reconocer dentro del marco jurídico aplicable, los emolumentos inherentes a la relación legal y reglamentaria que une a los servidores con la administración. Ahora, en el recurso de alzada se afirma que la prima de antigüedad creada en 1983 por el Concejo Municipal de Valledupar, ingresó a nuestro ordenamiento jurídico por cuanto el legislador así lo dispuso en la Ley 91 de 1983 y las demás que regularon sobre el régimen legal de los docentes oficiales.
Para la Sala, dicho argumento no puede ser atendido no solo por las claras y contundentes explicaciones dadas por las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo como el Consejo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 21 Estado en la decisión aquí trascrita, por el juzgado de la primera instancia, y por lo dicho por este Tribunal en la sentencia de marzo 14 de 2013, sino porque ello ya no puede ser objeto de un nuevo pronunciamiento por parte de la jurisdicción, justamente en virtud de la cosa juzgada que cobija la sentencia acabada de citar.
De otro lado, los actos administrativos demandados no podían en ningún caso, vulnerar una norma declarada nula por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Pues mírese que no está en discusión en este proceso, como lo admite el recurrente, el retiro del ordenamiento jurídico del Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983 que creó la prima de antigüedad en el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, por ello también es inútil estudiar sobre si el oficio y el acto presunto acusados lo vulneran, en el entendido que ninguno de esos actos se puede auscultar para determinar si guardan armonía con una norma que no estaba vigente para el momento en que fueron producidos.
Finalmente, pretende el recurrente la nulidad de los actos administrativos demandados, por ser expedidos en contravía de lo dispuesto en la sentencia proferida por este Tribunal el 14 de marzo de 2013, y así lo invoca no solo en la demanda inicial al citar las normas violadas y el concepto de la violación, sino también al exponer el recurso de alzada, cuando arguye que la sentencia que profirió en primera instancia pasa por alto la fuerza y obligatoriedad que tiene dicha decisión para el A quo.
Frente a este argumento que es el único que resta por analizar para determinar la viabilidad de las pretensiones nulidiscentes, en la media que los demás argumentos no alcanzan tal cometido, debe indicar esta colegiatura que no se puede desconocer la intangibilidad de la citada sentencia, en ninguna de las dos decisiones axiales que ella contiene (i) la nulidad del Acuerdo 13 de Abril 14 de 1983 proferido por el Concejo Municipal de Valledupar, y (ii) la disposición relacionada la salvaguarda del pago de las primas de antigüedad reconocidas, como derecho adquirido conforme a las normas legales (con justo título), con anterioridad a dicha sentencia. En efecto, la decisión judicial invocada, goza de la característica de intangibilidad inherente a la figura procesal de la cosa juzgada, al no ser recurrida y haber cobrado ejecutoria.
Con respecto a dicha figura procesal, y justamente estudiando un asunto relacionado con el tema que nos ocupa, explicó el Consejo de Estado, en conceptode la Sala de Consulta y Servicio Civil55 lo siguiente: “... Sobre esta base, la jurisprudencia de esta Corporación ha resaltado la fuerte relación que tiene el fenómeno de la cosa juzgada, con la legitimidad de la jurisdicción, la seguridad jurídica y el Estado Social de Derecho.
Es por ello, que una de las características esenciales de la sentencia es su carácter vinculante y definitivo y, por tanto, la imposibilidad de que pueda ser entendida como un acto jurídico condicionado a la aceptación o no de sus destinatarios, según la evaluación que éstos hagan de ella: “Esta institución procesal ha sido establecida por la ley como una de las expresiones de la seguridad jurídica, entre otras tantas en las cuales se manifiesta este valor social.
En particular, se presenta en materia jurisdiccional y su propósito es lograr la intangibilidad y la inimpugnabilidad de las decisiones de esta naturaleza, como un mecanismo que brinda 55 CONSEJO DE ESTADO Sala de Consulta y Servicio Civil Consejero Ponente: William Zambrano Cetina, 29 de abril de dos mil ocho (2008) Radicación No. 1.878 Número Único: 11001-03-06-000-2008-00009-00 Referencia: Alcance de la cosa juzgada en el caso de sentencias que niegan la nulidad de un acto administrativo.
Obligatoriedad de las decisiones judiciales. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 22 seguridad y credibilidad en las decisiones que se adoptan, o como dice Eduardo J. Couture “ es la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla.” Por tanto, se erige en principio rector de los procesos judiciales y adoptado por el sistema procesal colombiano, constituyendo norma de orden público cuya existencia legitima el ejercicio de la función jurisdiccional, pues, si ella no existiera, muy poco interés mostrarían los ciudadanos en acudir al juez a solucionar sus conflictos; en efecto si la decisión no vinculara y obligara a las partes, y al juez mismo, ningún conflicto quedaría realmente resuelto, ante la posibilidad material y/o jurídica de desatender la orden impartida por el juez, lo que provocaría la pérdida de confianza y credibilidad en la capacidad del Estado de adoptar decisiones obligatorias. … La autoridad con que actúa el juez se halla también en la base de esta institución, porque su pronunciamiento no constituye una simple opinión o concepto, y por tanto no es un punto de derecho sujeto a disposición de la parte vencida en juicio; por el contrario, el poder ejercido por el juez, en nombre de la Constitución y de la Ley, es el que encarna el ejercicio de su autoridad jurisdiccional en nombre del Estado.
Así, la jurisprudencia ha señalado en repetidas oportunidades que ni los particulares ni las autoridades públicas pueden sustraerse del deber de acatar los fallos judiciales, y que, en consecuencia, “en el evento de resultar equivocados o errados como puede suceder” deben agotarse oportunamente los mecanismos que “la Constitución y la ley consagran” para su discusión. Por tanto, los destinatarios de una sentencia -que en el caso de aquéllas con efectos erga omnes serían todas las personas, incluyendo a las autoridades públicas-, no podrían sujetar su cumplimiento a su percepción subjetiva sobre la corrección o conveniencia de aquélla; en este orden, frente a una decisión judicial en firme (bien porque se agotaron los medios ordinarios o extraordinarios de defensa o bien porque la parte interesada no lo hizo oportunamente), la seguridad jurídica y el efecto vinculante de la sentencia imponen su estricta observancia. De acuerdo con lo anterior, el análisis del caso consultado debe tener como presupuesto que las decisiones judiciales ejecutoriadas son actos jurídicos definitivos, cuya eficacia no está condicionada al dictamen y aceptación de sus destinatarios, así como lo establece para el caso de las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo, según el cual las sentencias ejecutoriadas “serán obligatorias para los particulares y la administración” y, por ello, las autoridades a quienes corresponda su ejecución deberán adoptar “las medidas necesarias para su cumplimiento” (Art. 176 ibídem).
Y si bien se ha reconocido que la cosa juzgada y el carácter definitivo de las sentencias no son absolutos, ya que a la sociedad le interesa no sólo la corrección formal de los fallos sino también la defensa de la justicia material y la protección real y efectiva de los derechos fundamentales, lo que justifica ciertas excepciones a esa figura, como las nacidas de los hechos violatorios del derecho internacional humanitario, las previstas por el legislador como causales del recurso extraordinario de revisión, las que permiten intentar una nueva acción popular cuando aparecen pruebas que no se conocían o las que legitiman de manera excepcionalísima la acción de tutela, lo cierto es que ninguna de esas razones permite entender que por fuera de esos mecanismos de excepción, las personas están habilitadas para sustraerse voluntariamente y en cualquier tiempo al cumplimiento de una sentencia. Así, no obstante, es dable analizar el contenido de los fallos judiciales para establecer, en caso de no compartirse, la posibilidad de acudir a los medios previstos en el ordenamiento jurídico para su discusión, esa alternativa no puede extenderse al punto de considerar que la decisión judicial se puede o no cumplir a voluntad de quien está obligado a ello Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 23 En este sentido, cabe recordar que la inobservancia de una decisión judicial por parte de un funcionario público obligado a su cumplimiento podría eventualmente dar lugar a responsabilidades de tipo disciplinario y fiscal.
La primera por cuanto uno de los deberes de los servidores públicos es el de cumplir y hacer que se cumplan las decisiones judiciales (artículos 34.1 y 35.2 de la Ley 734 de 2002); la segunda, en la medida que los funcionarios que ejercen gestión fiscal están sujetos a deberes de conservación, administración, custodia y disposición de los bienes públicos, los cuales se encuentran regidos, entre otros, al principio de legalidad (artículos 3 y siguientes de la Ley 610 de 2000).
Ahora bien, serán las autoridades competentes las encargadas de determinar en cada caso los elementos de uno y otro tipo de responsabilidad, entre otros, el aspecto subjetivo de la conducta en que se encuentran fundadas, ya que ninguna de ellas es de tipo objetivo.” Como se ve, el Tribunal advierte que la sentencia en la que se cimientan las pretensiones de este medio de control, se torna intangible merced a que hizo tránsito a cosa juzgada, y ella en su tercer numeral de la parte resolutiva dispuso textualmente: “...
Las primas de antigüedad que hayan sido reconocidas con anterioridad a la declaratoria de nulidad que se efectúa por medio de esta providencia, deberán seguirse cancelando a sus beneficiarios, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. [...]” Luego, al confrontar la parte considerativa de la sentencia, se advierte que la misma protegió derechos reconocidos en su condición de derechos adquiridos conforme al sistema jurídico, esto es, las consideraciones para esa salvedad contemplaron aquellos derechos amparados con un título justo, de donde fluye que en dicha decisión no amparó derechos reconocidos en actos administrativos proferidos con violación del régimen jurídico vigente.
Ahora bien, aunque la sentencia de este Tribunal indudablemente debe ser acatada por las autoridades, asevera la Sala que no es posible entrar a estudiar los actos administrativos demandados en este medio de control por la confrontación que de ellos se haga con la mentada decisión judicial, según pasa a sustentarse en estos dos argumentos principales: El primero, es que en el juicio de legalidad los actos administrativos que se demandan no se analizan o confrontan con decisiones judiciales proferidas para resolver un caso concreto.
Veamos: El medio de control que en esta ocasión ejerció la parte actora, es el de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, y el artículo 138 del CPACA que lo regula dispone: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.” Como se observa la norma remite al momento de disponer sobre los motivos de nulidad al artículo 137 cuyo tenor es el siguiente: “ARTÍCULO 137.
NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 24 Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió ” En el caso concreto, la parte actora aduce que su prima de antigüedad ya le fue reconocida por el municipio, al habérsele pagado desde antes de la expedición de la sentencia del Tribunal y con posterioridad, hasta el mes de noviembre de 2017, habiéndolo demostrado, toda vez que en el expediente obran copias de los comprobantes de nómina anteriores a diciembre de 2017 en los que se refleja el pago de la prima de antigüedad, de manera que no había lugar a volver a someter al trámite procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el citado reconocimiento.
Pero la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no se ha instituido para someter a ella mediante juicio de legalidad aquellas actuaciones de una autoridad pública que se abstiene de cumplir lo dispuesto en una decisión judicial. Nótese que en este asunto se pueden verificar probatoriamente dos aspectos puntuales: (i) la prima de antigüedad estaba siendo pagada a la parte actora antes de la decisión judicial, y (ii) como ya se dijo, la sentencia del Tribunal dispuso la protección de derechos adquiridos, conforme a derecho, se resalta, como se expuso en el siguiente apartado de la decisión que se cita: “...
Así las cosas, es claro que el principio de intangibilidad de las situaciones consolidadas conforme a derecho (artículo 58 C.P.) y el reconocimiento de la seguridad jurídica como valor esencial del Estado social de derecho, matizan los efectos de la nulidad de los actos administrativos de carácter general, el cual se proyecta únicamente sobre los asuntos que se encuentren sin resolver, respetando así aquellas situaciones resueltas y ejecutoriadas56.” Constatados esos dos hechos puntuales, no era del caso buscar un nuevo reconocimiento de la prima de antigüedad si es que dicho reconocimiento gozaba de la condición de derecho adquirido conforme al ordenamiento jurídico (justo título), como se intentó por la parte actora al elevar los derechos de petición que dieron origen a los actos demandados.
Por ello debía gestionarse el cumplimiento del acto administrativo de reconocimiento, estribado en el alegado reconocimiento previo y además en la sentencia que protegía el derecho adquirido conforme a la ley, si ese es el entendimiento que pretende darle la parte demandante a la decisión del Tribunal del año 2013 y a la situación particular y concreta que definían loa actos administrativos decididos por el MUNICIPIO DE VALLEDUPAR anteriores al año 2013.
Pero la parte demandante optó por provocar un nuevo acto administrativo, lo cual conduce a que sobre el mismo punto de derecho existan dos pronunciamientos con prescindencia del sentido en que se produzcan (i) el consolidado antes de la decisión judicial, y (ii) el relacionado con la nueva petición. Lo anterior conduce en el escenario judicial, a la existencia de dos decisiones (i) la proferida por este Tribunal en el año 2013, pronunciándose sobre la prima de antigüedad y la salvaguarda en la que la parte demandante considera estar subsumido, y (ii) la que ahora pretende, independientemente del resultado que se obtenga. 56 Ver página 13 de la Sentencia de este Cuerpo Colegiado del 14 de marzo de 2013.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 25 Por ello, para esta Sala, el acto administrativo no puede ser juzgado para establecer si en su expedición se cumplen las decisiones judiciales, porque permitirlo impediría garantizar que dichas decisiones judiciales hicieran tránsito a cosa juzgada.
Es por ello que considera la Sala que las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437, no contemplan el que el acto demandado no cumpla con las decisiones contenidas en una sentencia judicial dirigidas a la autoridad administrativa que profiere el acto demandado. El segundo argumento, derivado o consecuencia del anterior, es justamente que para el cumplimiento de los actos administrativos o la satisfacción de los derechos reconocidos en aquellos y en las decisiones judiciales, el ordenamiento jurídico procesal tiene instituidos otros medios de control en los que no se ventila la legalidad de la actuación de la autoridad, sino el cumplimiento de la decisión administrativa o judicial.
Y en ese escenario, el del incumplimiento de las obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles como las considera la parte recurrente en el hecho séptimo de la demanda, sí resultaba viable acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en procura de la satisfacción del derecho -no de su otro reconocimiento-, buscando que el juez lo hiciera efectivo.
Ello, si el acto administrativo que le sometan a su juicio, contiene una obligación con las exigencias que en cada circunstancia establece la ley, y referida a un derecho adquirido conforme las voces del artículo 58 Constitucional, esto es, que goce de título justo, por haberse consolidado en armonía plena con el ordenamiento jurídico; que a la postre fue lo que estableció la sentencia de nulidad proferida por esta Corporación en el año 2013, según se dijo en el transcrito párrafo de la página 13 de la mencionada providencia judicial.
Recapitulando lo anteriormente expuesto y sustentado se tiene qué, (i) ninguno de los actos demandados vulnera las normas jurídicas invocadas como violadas, en tanto en ellos se decide que no se puede pagar la prima de antigüedad creada mediante el Acuerdo 013 del 14 de abril de 1983 del Concejo Municipal de Valledupar, por haber sido expedido en contravía del ordenamiento constitucional y legal lo cual guarda armonía con las decisiones del Consejo de Estado citadas en esta sentencia. (ii) Tampoco violan dichos actos administrativos el mismo acuerdo 13 de 1983 acabado de citar, porque para la fecha de producirse los actos demandados, el mentado acuerdo había sido retirado del ordenamiento jurídico.
Y (iii), los mismos actos administrativos demandados, no pueden ser estudiados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho confrontándolos con la decisión judicial invocada por la parte actora, porque ello impediría que dicha sentencia gozara de la intangibilidad de la cosa juzgada. Con todas las anteriores consideraciones se concluye que no se podía acceder a ninguna de las pretensiones de la demanda, lo que implica la confirmación de la decisión atacada, pero con las aclaraciones y por los razonamientos expuestos en esta providencia. 6.6.- CONDENA EN COSTAS. – Las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho57, los llamados en el CPACA, gastos ordinarios del proceso, y otros como son los 57 Artículo 361 del Código General del Proceso.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Proceso N.º 2022-00246-01 Sentencia de Segunda Instancia 26 necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación. De esta manera, el artículo 188 del CPACA establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil.
Al tenor de esa remisión, los artículos 365 y 366 del CGP, regulan la condena y liquidación de las costas, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Ahora bien, se advierte que en este caso la parte apelante resultó vencida, sin embargo, no habrá condenas en costas en esta instancia en tanto las demandadas no adelantaron ninguna gestión en el curso de ella y además no evidencia esta Corporación que los extremos judiciales hayan actuado con temeridad, mala fe o dilación del proceso.
DECISIÓN. - En mérito de lo expuesto, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR el 23 de enero de 2024, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Notifíquese y Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión en sesión de la fecha, según Acta No. 085 DORIS PINZÓN AMADO CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Magistrada Magistrada MARIA LUZ ÁLVAREZ ARAÚJO Magistrada Firmado Por: Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Maria Luz Alvarez Araujo Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: b0a9c5ecf02976e2d19bebceed1777a242f62bfa81ade234135013a5d43642cc Documento generado en 18/07/2024 09:37:44 AM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica