SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: Eduardo Javier Torralvo Negrete Montería, siete (07) de septiembre del año dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300720190046601 Demandante: Yudy Yadit Llorente López Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema(s): Sanción moratoria.
Pago parcial. El Tribunal decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 29 de septiembre de 2021, por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES a) La demanda1 La demandante pretende que se emitan las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare la nulidad del acto ficto negativo originado en el silencio de la Administración ante el derecho de petición presentado por la actora el 10 de julio de 2018, para el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se ordene al demandado que reconozca y pague la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1994 y 1071 de 2006. Asimismo, solicita que las sumas reconocidas sean indexadas, que se le dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA y que se condene en costas al demandado.
Como fundamentos fácticos relevantes, se afirmó en la demanda que: El 18 de mayo de 2017, la actora presentó reclamación administrativa para el reconocimiento y pago de las cesantías, la cual fue resuelta mediante Resolución nro. 2827, del 06 de octubre de 2017, en el sentido de liquidarlas y ordenar su pago. Dicho pago fue efectuado el 16 de mayo de 2018, esto es, luego de que transcurrieran más de 70 días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, sin la sanción moratoria respectiva.
Con base en lo anterior, el día 10 de julio de 2018 la demandante pidió a la Administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por cada día de retardo en el pago de sus cesantías, petición que nunca fue resuelta; configurándose el acto ficto negativo objeto de controversia. Como normas violadas, la parte actora en su demanda señaló las siguientes: artículos 5.° y 15 de la Ley 91 de 1989; 1.° y 2.° de la Ley 244 de 1995; 4.° y 5.° de la Ley 1071 de 2006; y 4.° de la Ley 1071 de 2006. 1 PDF nro. 01 (págs. 3 a 15) del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2019-00466-01 2 Como concepto de la violación, señaló que el acto ficto negativo está viciado de nulidad al no consultar el espíritu garantista de la Ley 1071 de 2006, conforme al cual, se establecieron unos términos perentorios para el reconocimiento y pago de las cesantías, cuya inobservancia da lugar a la sanción moratoria regulada por el artículo 5.° de esa ley.
De este modo, la Administración debió reconocer y pagar un día de salario por cada día de retardo en el pago de las cesantías reconocidas a la actora, desde el momento en que transcurrieron 70 días hábiles contados desde la petición hasta el pago efectivo. b) Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora, para lo cual expuso, en primer lugar, que a la actora no le era aplicable la sanción moratoria reclamada por que era una docente cuyo régimen de cesantías es retroactivo.
Sin perjuicio de ello, advirtió que la tardanza en el pago de las cesantías parciales fue culpa exclusiva de la entidad territorial certificada en educación y por ello debía ser vinculada al presente proceso. Adicionalmente, sostuvo que se debía verificar la ocurrencia de la prescripción y, en todo caso, debía reconocerse el pago parcial que por concepto de sanción moratoria se efectuó a la docente en cuantía de $1.730.356. c) La sentencia apelada2 El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia en audiencia inicial, el día 29 de septiembre de 2021, en la cual decidió:
PRIMERO: Declárese la nulidad del acto administrativo ficto o presunto surgido de la petición elevada por la parte demandante el día 10 de julio de 2018.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de Restablecimiento del Derecho, CONDÉNESE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconocer y pagar a favor de la señora YUDI YADIT LLORENTE LOPEZ, identificada con la cedula de ciudadanía No. 26.176.174, la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido entre el catorce (14) de septiembre al veinticinco (25) de diciembre del año 2017, es decir ciento tres (103) días de mora.
TERCERO: Sin condenas en costas y agencias en derecho en esta instancia.
CUARTO: La entidad demandada, dará cumplimiento a esta sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al interesado el remanente de los gastos del proceso si los hubiere, y hechas las anotaciones de ley, archívese el expediente. (…) A esos efectos, señaló que, debido a que la Resolución nro. 002827, del 6 de octubre de 2017, mediante la cual se reconocieron las cesantías parciales de la actora, fue expedida por fuera del plazo previsto en el artículo 1 de la Ley 244 de 1992, en tanto éste venció el 21 de junio de 2017, se debía aplicar la primera regla de unificación del numeral 2 de la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, para establecer el momento a partir del cual transcurrió la sanción moratoria.
En ese sentido, dado que la reclamación administrativa se presentó el 30 de mayo de 2017, los 70 días hábiles culminaban el 13 de septiembre de 2017, por lo que desde el 14 de septiembre siguiente hasta el 25 de diciembre del mismo año siguiente -día anterior al pago- se incurrió en mora sancionable con el equivalente a un día de salario por día de retardo. 2 PDF nro. 03 del cuaderno de primera instancia. Expediente digital.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2019-00466-01 3 Seguidamente, revisó el término prescriptivo, encontrando que este no había transcurrido para cuando se presentó la reclamación administrativa ni para cuando se presentó la demanda. d) El recurso de apelación3 Inconforme con una parte de la decisión, el demandado recurrió en apelación para que se modifique la sentencia de primer grado en el sentido de que para efectos de la condena se tenga en cuenta el pago parcial efectuado por la entidad correspondiente a 27 días de mora, el cual fue aceptado por la propia demandante en su escrito de alegaciones de primera instancia. De otra parte, reprochó que la condena en costas impuesta en primera instancia no valoró la necesidad de su imposición, en los términos analizados por la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. e) El trámite en segunda instancia El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada fue admitido mediante auto del 16 de diciembre de 20224.
En la oportunidad procesal para pronunciarse sobre el recurso de apelación, las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL a) La competencia Este Tribunal es competente para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia de primera instancia dictada en el presente proceso, según lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011.
De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. b) Problema jurídico Para resolver el asunto sometido a consideración judicial, conforme las competencias del juez de segunda instancia, previstas en los artículos 3205 y 3286 del CGP7, deberá la Sala establecer, si en el presente asunto se debe ajustar la condena impuesta en primera instancia teniendo en cuenta el pago que realizó la entidad demandada por 23 días de mora. c) Marco normativo y jurisprudencial Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales sobre las generalidades de la sanción moratoria. 3 Carpeta de recurso de apelación del cuaderno de primera instancia. Expediente digital. 4 PDF nro. 04 del cuaderno de segunda instancia. Expediente digital. 5 Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. 6 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 7 Normas aplicables por la remisión normativa establecida en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2019-00466-01 4 Generalidades de la sanción moratoria. El artículo 1.° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 4.° de la Ley 1071 de 2006-, dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario.
Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que: En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. (Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria.
Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
(Se resalta). De lo anterior se desprende que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011. d) Solución del caso Vistos los referentes y antecedentes, y revisadas las particularidades del sub examine, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en cuenta las siguientes premisas: En la sentencia apelada quedó definido que la demandante tiene derecho a que la entidad demandada le pague la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías parciales en el equivalente a 103 días de mora, los cuales no fueron liquidados por el A quo al no tener elementos de juicio para ello, pues no se evidencia en el plenario prueba del salario percibido por la actora para la época en que se causó la penalidad.
Asimismo, se definió que ese derecho no se extinguió por el fenómeno de la prescripción, pues, la solicitud administrativa y demanda judicial fueron oportunas. Y no se impuso condena en costas a la parte vencida en juicio. Sobre esa decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación solo para que se modifique la condena que a título de sanción moratoria se le impuso, pues, advierte que desde la contestación de la demanda se puso en conocimiento de un pago parcial efectuado por ese concepto a la actora, quien así lo aceptó en sus alegatos de conclusión de primera instancia. Adicionalmente, reprocha la imposición de una condena en costas.
Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2019-00466-01 5 Al respecto, la Sala advierte en primer lugar que el reproche formulado por la demandada sobre una condena en costas no guarda consonancia con lo decidido por el A quo, pues, en la sentencia apelada no se condenó por ese aspecto, de modo que sobre ello no recabará la Sala.
En segundo lugar, tampoco será objeto de análisis por esta judicatura el derecho que le asiste a la demandante del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías parciales, en la cuantía equivalente a 103 días de salario, pues ese aspecto no fue objeto de apelación, como tampoco lo fue lo analizado respecto de la prescripción. En cambio, lo que sí debe revisar la Sala es la orden de restablecimiento impartida por el A quo, puesto que no tuvo en consideración la manifestación de la demandada respecto de un pago parcial realizado a la actora por concepto de sanción moratoria ante el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas mediante la Resolución nro. 2827, del 06 de octubre de 2017; pago que la propia demandante aceptó haber recibido en los alegatos expuestos en primera instancia. En efecto, aunque no obra prueba que sustente el dicho de la demandada, más que los pantallazos insertados en su escrito de demanda de lo que al parecer es el sistema de información de la entidad, la Sala no puede perder de vista que en los alegatos de conclusión expuestos en primera instancia8, la propia demandante aceptó haber recibido un pago parcial de la sanción moratoria aquí debatida, por lo que aunque no se tiene certeza del monto exacto, se deberá condicionar la orden de restablecimiento del derecho impartida en primera instancia con miras a evitar un doble pago que conlleve un enriquecimiento sin justa causa de la actora; esto, máxime cuando en primera instancia se negó el decreto de la prueba pedida por la demandada con miras a demostrar el pago efectuado -sin perjuicio de que bien pudo aportarla con la contestación de la demanda al ser un documento que ella misma emite-.
De acuerdo con lo anterior, se debe acceder al recurso de apelación de la demandada y, por ello, se modificará el ordinal segundo de la sentencia apelada, en el cual se ordenará detraer de la suma total a pagar aquella que se demuestre por parte de la demandada haber pagado a la docente, de forma anterior a esta condena. e) Costas Si bien el recurso de apelación prosperó, la Sala no condenará en costas en segunda instancia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 3659 del CGP, toda vez que no se advierte que la modificación parcial de la sentencia apelada dé lugar a la causación de costas procesales. 8 Minuto 23:24-24:12 de la audiencia. 9 En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente nro. 23001-33-33-007-2019-00466-01 6 En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Modificar el ordinal segundo de la sentencia del 29 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, el cual quedará así:
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de Restablecimiento del Derecho, CONDÉNESE a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconocer y pagar a favor de la señora YUDI YADIT LLORENTE LOPEZ, identificada con la cedula de ciudadanía No. 26.176.174, la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido entre el catorce (14) de septiembre al veinticinco (25) de diciembre del año 2017, es decir ciento tres (103) días de mora.
Una vez cuantificada la sanción moratoria causada durante los referidos 103 días, el pago se efectuará en la suma que corresponda luego de detraer el monto que la demandada demuestre haber pagado efectivamente a la actora, de forma anterior a la condena, de conformidad con lo considerado en la sentencia de segunda instancia.
SEGUNDO: Confirmar, en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en segunda instancias.
CUARTO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior providencia se discutió y aprobó en sesión virtual de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENITEZ VEGA DIVA MARIA CABRALES SOLANO