TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Valledupar, veinte (20) de junio de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Apelación de Sentencia ACTOR: William Francisco García Luque DEMANDADO: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- RADICACIÓN: 20-001-33-33-005-2019-00093-01 MAGISTRADO PONENTE: MANUEL FERNANDO GUERRERO BRACHO I.-ASUNTO. - Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.- ANTECEDENTES PROCESALES. - 2.1.- HECHOS. – Indicó la parte actora, que ante la omisión en la presentación de la declaración de renta correspondiente al año gravable 2006, la entidad demandada inició en su contra la investigación individualizada con el consecutivo 242382009001254, la cual, culminó con la imposición de una sanción en cuantía de $16.199.284 contenida en la Resolución Sanción por no declarar No. 900.001 del 16 de junio de 2016.
Adujo que, contra lo resuelto interpuso recurso de reconsideración, no obstante, mediante Resolución No. 900.001 del 15 de mayo de 2017 se confirmó la sanción impuesta en su contra. Acto administrativo que alegó no le fue notificado en debida forma. Relató que, la entidad demandada libró mandamiento de pago No. 000032 de fecha 5 de septiembre de 2018 por la suma impuesta a título de sanción, de ahí que, dentro del término dispuesto para ello, propuso la excepción de prescripción de la acción de cobro regulada en los artículos 817 y 831 del Estatuto Tributario, la cual, fue rechazada mediante la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018.
Expuso que, promovió recurso de reposición contra la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018; tal mecanismo de impugnación no corrió la suerte jurídica esperada, en tanto, la entidad no sólo mantuvo la decisión objeto del mismo, sino que, además ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo, según se plasmó en la Resolución 000112 del 14 de febrero de 2019.
Finalmente argumentó que la entidad demandada violó flagrantemente el debido proceso consagrado en el artículo 29 superior, así como la regulación normativa contenida en los artículos 817 y 831 del Estatuto Tributario al negarse a reconocer la prescripción de la obligación fiscal. 2.2.- PRETENSIONES Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 2 La parte demandante pretende que se realicen las siguientes declaraciones en virtud del medio de control del epígrafe: - Que se declare la nulidad de la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018, “por medio de la cual se declara rechazada una excepción y se ordena seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo contra el contribuyente García Luque William Francisco”; así como, de la Resolución No. 000112 del 14 de febrero de 2019, “por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018”. - No elevó pretensiones relacionadas con el restablecimiento del derecho. - Finalmente, solicitó que se condene en costas a la entidad demandada.
III.-PROVIDENCIA RECURRIDA. - El Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, en sentencia de fecha veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)1, negó las pretensiones de la demanda, como sustento de su decisión, sostuvo: “Ahora bien, de las pruebas aportadas al expediente se infiere claramente por parte de este Despacho que las pretensiones invocadas en la demanda están llamadas a fracasar, de acuerdo con las siguientes razones: En primer lugar, se observa que el cargo de nulidad endilgado a los actos administrativos acusados se circunscribe a señalar que los mismos fueron expedidos con desconocimiento al régimen legal en que debían fundarse, en la medida que no aplicaron la excepción se prescripción de la obligación tributaria que el actor estimó causada.
(…) Al respecto, es necesario puntualizar que el demandante no tiene clara la diferencia entre el término de prescripción de la facultad sancionadora y el termino de prescripción de la acción de cobro coactivo, términos que, como se precisó en líneas anteriores, operan de manera diferente. (…) Bajo ese entendido, la prescripción de que trata el artículo 638 del Estatuto Tributario debe ser esgrimida dentro del trámite administrativo de la imposición de la sanción por incumplimiento a la obligación tributaria y no dentro del trámite administrativo de cobro coactivo que se adelanta cuando existe la sanción debidamente ejecutoriada, pues dentro de este ultimo procedimiento solo pueden estudiarse las excepciones enlistadas en el artículo 831 de la misma norma, y dentro de ellas se estipula expresamente la prescripción que puede alegarse en dicho trámite es la prescripción de la acción de cobro, contemplada en el artículo 817 del Estatuto Tributario, y que resulta completamente diferente a la otra.
Luego entonces, tal como lo sostuvo el Agente del Ministerio Público en su concepto de fondo, en la medida que el demandante en este asunto no cuestionó en la demanda la legalidad de los actos administrativos que le impusieron la sanción por 1 Carpeta Primera instancia One Drive. Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 3 no declarar el impuesto de renta por el año gravable del año 2016, es decir, las Resoluciones No. 900.001 del 16 de junio de 2016 y No. 900.001 del 15 de mayo de 2017, no puede el Despacho pronunciarse sobre la ocurrencia o no de la prescripción de la facultad sancionatoria fiscal de que trata el artículo 638 del Estatuto Tributario en el caso particular, toda vez que el actor ni siquiera pretende la nulidad de dichos actos administrativos en esta oportunidad.
En segundo, lugar, y como el demandante solo cuestionó la legalidad del acto administrativo que rechazó la excepción de prescripción alegada por el actor y ordenó seguir adelante con la ejecución, así como el acto administrativo que confirmó la anterior decisión, solo compete al Despacho estudiar si operó o no el fenómeno de la prescripción de la acción de cobro coactivo, que no la prescripción de la facultad sancionatoria fiscal a cargo del ente recaudador, a fin de determinar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos enjuiciados en esta oportunidad.
(…) Ahora de las pruebas adosadas al plenario se colige que la Resolución sanción No. 900.001 del 15 de mayo de 2017, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración contra la decisión tomada en la Resolución sanción No. 900.001 del 16 de junio de 2016, fue notificada al contribuyente por edicto desfijado el 31 de mayo de 2017, por lo que el término máximo para que el ente fiscal iniciara la acción de cobro era el mes de mayo de 2022, fecha que no ha ocurrido, lo que claramente permite concluir que el acto administrativo de cobro coactivo si fue expedido dentro del término legal para ello.” IV.-RECURSO DE APELACIÓN. - El demandante-, solicita se revoque la sentencia del 28 de septiembre de 2019, que declaró probada la excepción de legalidad de los actos administrativos acusados; y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda.
El recurrente realizó un breve relato de los antecedentes que dieron lugar a la actuación administrativa objeto de reproche, para luego señalar que tal como lo indicó el proveído no demandó la nulidad de los actos administrativos que le impusieron la sanción tributaria, no obstante, conforme a lo señalado en el Artículo 831 del Estatuto Tributario el deudor puede proponer la prescripción de la obligación como excepción en el marco del proceso de cobro coactivo, figura que la entidad demandada sin esgrimir argumentos válidos se negó a reconocer.
De igual forma señaló, que el artículo 835 del Estatuto Tributario permite la intervención del juez contencioso administrativo, en el ámbito del proceso de cobro coactivo, permitiéndole al demandado atacar la nulidad de las resoluciones que resuelven las excepciones propuestas y ordenan llevar adelante la ejecución, tal como sucede en el presente asunto.
Indicó también que, la postura asumida por la entidad accionada, el ministerio público y el Despacho de primera instancia desconocen que para el año 2016 cuando se expiden los actos administrativos que imponen la sanción ya había fenecido la facultad sancionatoria de la entidad demandada, comoquiera que habían transcurrido 10 años desde la exigibilidad de la declaración tributaria para el año gravable 2006.
Seguidamente, expresó que, distingue claramente las diferencias entre facultad sancionadora y la prescripción, pues estas figuras no son atemporales y se refieren, en su orden, a la potestad que tiene la administración para imponer una sanción y Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 4 a un modo de crear o extinguir derechos y obligaciones, no obstante, lo que la DIAN pretende es revivir ilegalmente, vía cobro coactivo, una acción tributaria que nació muerta, en contravía de las garantías previstas en el artículo 29 que exige la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.
V.- ALEGATOS 5.1. El demandante no presentó alegaciones conclusivas en esta instancia, tal como consta en la constancia secretarial de fecha 6 de agosto de 2021. 5.2. Por su parte, la apoderada de la parte demandada iteró que, los actos administrativos cuya nulidad se depreca, fueron expedidos respetando el debido proceso, comoquiera que se profirieron teniendo en cuenta las normas pertinentes del Estatuto Tributario y en ningún momento se vulneró el derecho de defensa del hoy demandante, razón por la cual solicitó que se mantengan incólumes, al encontrarse probada la excepción de “Legalidad de los Actos Administrativos Acusados”.
Por otro lado, agregó que, el proceso de imposición de sanciones fue adelantado dentro de la oportunidad legal por la administración tributaria, toda vez que, cuando el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar decretó la nulidad de lo actuado a partir del Auto de apertura del proceso No. 2423820091254 de fecha 16 de octubre de 2009, y en consecuencia ordenó practicar nuevamente la notificación al señor William Francisco García Luque, se procedió de conformidad a la orden judicial, de manera que, la División de Gestión de Fiscalización, profirió el Emplazamiento para Declarar No. 900.001 de fecha 17 de marzo de 2016, acto que fue notificado por correo el 19 de marzo de 2016, sin embargo, el contribuyente no dio respuesta ni presentó la declaración de renta que se le solicitaba, en tal virtud, la dependencia señalada dentro de los seis meses siguientes, contados a partir de la fecha vencimiento del término para dar respuesta al Emplazamiento para Declarar, que no fue atendido por el contribuyente, profirió la Resolución Sanción por No Declarar, No. 900.001 del 16 de junio de 2016, acto administrativo debidamente notificado al contribuyente el 22 de junio de 2016, en contra del cual interpuso válidamente el recurso de reconsideración que se resolvió confirmando los actos recurridos.
Amplió su argumento señalando que, por el accionar del demandante, la autoridad judicial, en sede de tutela, ordenó revivir los términos para que la administración pudiera válidamente notificar los actos administrativos y el contribuyente pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción, o en su defecto presentar la declaración de renta que se le exigía sin el pago de sanción alguna, no obstante, tal oportunidad no fue agradecida por el demandante, ni usada para allanarse a cumplir su obligación tributaria, presentando la declaración tributaria que se le exigía, dando con esto fin a la actuación administrativa; sino que pese a conocer su obligación y la restitución de términos que se le concedía para presentar su declaración, con la notificación del oficio persuasivo y posteriormente del emplazamiento para declarar, optó por persistir en su incumplimiento insistiendo en que se decretara la prescripción de la investigación tributaria y le fuera archivada.
Finalmente adujo que, el contribuyente -aquí demandante- persistió en su conducta omisiva en la presentación del denuncio rentístico, lo que llevó a la imposición de la sanción por no declarar, que fue objeto de recurso y se resolvió confirmando, acto que fue notificado en debida forma y no fue objeto de demanda ante la jurisdicción Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 5 contenciosa, dejando el contribuyente prelucir la oportunidad, en tal virtud hoy constituyen título ejecutivo a favor de la DIAN.
VI.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 6.1. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados contenidos en la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018, “por medio de la cual se declara rechazada una excepción y se ordena seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo contra el contribuyente García Luque William Francisco”; y, la Resolución No. 000112 del 14 de febrero de 2019, “por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018”.
En caso de que la premisa anterior resulte ser afirmativa, la Sala deberá determinar si como consecuencia de ello, se produce un restablecimiento automático que imponga a la entidad demandada dejar sin efecto la sanción impuesta al demandante por la omisión en la presentación de la declaración tributaria correspondiente al año gravable 2006.
Tesis de la Sala: La Sala sostendrá que en el presente asunto no se configuraron los vicios de nulidad que se le atribuyen a los actos administrativos demandados. Se confirmará la decisión apelada. 6.2. Prescripción de la facultad sancionatoria en materia tributaria. En materia tributaria la actividad sancionatoria de la Administración persigue lograr unos fines constitucionales específicos: a la Administración Pública compete recaudar los tributos destinados a la financiación de los gastos públicos con los cuales se logra en gran medida cumplir los fines del Estado, cometido en el cual debe observar no sólo los principios generales que gobiernan el recto ejercicio de la función pública, es de decir los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad a que se refiere el artículo 209 de la Carta, sino también y especialmente los de equidad, eficiencia y progresividad del sistema tributario que menciona el canon 363 constitucional.
Establecido por el legislador el deber de tributar y radicada la función recaudadora en manos de la Administración, la posibilidad de sancionar de manera directa a los renuentes es el instrumento adecuado para lograr la efectividad y eficiencia del sistema tributario. De manera que, el legislador está obligado a diseñar mecanismos adecuados de recaudación de los tributos, de tal forma que las cargas tributarias se impongan verdaderamente a los contribuyentes con el peso de la potestad soberana.
En relación con la «prescripción de la facultad sancionatoria», el artículo 638 del Estatuto Tributario, dispone: “Artículo. 638. Prescripción de la facultad para imponer sanciones. Cuando las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar la respectiva liquidación oficial.
Cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 6 formularse el pliego de cargos correspondiente, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas.
Salvo en el caso de la sanción por no declarar, de los intereses de mora, y de las sanciones previstas en los artículos 659, 659-1 y 660 del Estatuto Tributario, las cuales prescriben en el término de cinco años. (…)” El Consejo de Estado ha reiterado que, si bien la norma transcrita se refiere a la «prescripción» de la facultad para imponer sanciones, técnicamente se debe aludir a la «caducidad», pues se trata de un término preclusivo de carácter sustancial que tiene la Administración para ejercer la potestad sancionatoria, so pena de que dicha potestad se extinga.
Lo anterior resulta acorde, entre otros, con el artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que regula en términos generales la caducidad de la facultad sancionatoria en sede administrativa. De ese modo el ordenamiento tributario regula la institución de la caducidad de las potestades sancionadoras de la Administración, con fundamento en el artículo 29 de la Constitución, entendido como el término con el que cuenta la autoridad para adelantar las actuaciones por medio de las cuales puede ejercer válidamente la potestad sancionadora de la que está investida, en consonancia con el principio de seguridad jurídica que le asiste a los administrados. 6.3.
Prescripción de la acción de cobro como excepción taxativamente consagrada. El proceso administrativo de cobro, está regulado en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario. Se inicia con la expedición del mandamiento de pago, que ordena al deudor cancelar las obligaciones pendientes por impuestos, anticipos, retenciones, y sanciones que consten en títulos ejecutivos ejecutoriados en contra de este.
En relación con la prescripción de está acción, el artículo 817 del Estatuto Tributario consagra: “ARTÍCULO 817. TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2.
La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 7 o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte” Dentro del proceso de cobro coactivo las excepciones cumplen igual función que un mecanismo de defensa donde el contribuyente tiene oportunidad de presentar un argumento a su favor, este argumento es excepción al mandamiento de pago, la norma identifica las permitidas, en qué momento se pueden interponer y cuál es la consecuencia que resulta de ello.
La prescripción de la acción de cobro es una excepción que se encuentra consagrada en el Estatuto Tributario en el art. 831 numeral 6 y que se puede presentar en contra del mandamiento de pago dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación del mandamiento, siempre y cuando no se haya iniciado el trámite de cobro durante los cinco años y esta deberá ser resuelta dentro de los treinta días siguientes a la presentación, en caso de ser procedente en el auto en que se resuelve deberá ordenarse el archivo del proceso y levantarse las medidas que se hubieren inscrito durante el procedimiento.
En este sentido, “la prescripción de la acción de cobro” constituye una sanción a la entidad recaudadora, la cual, no podrá por vía coactiva exigir su derecho y destruye el vínculo entre esta y su deudor, sujeto pasivo o contribuyente pues al no existir el derecho a exigir el cumplimiento jurídicamente no existirá ese lazo entre deudor y acreedor y el contribuyente no podrá seguir siendo categorizado como moroso de la entidad.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2013, expediente 18567, con ponencia del magistrado Hugo Fernando Bastidas, fundamentó su tesis en los siguientes términos: “La Sala ha señalado que de la lectura de los artículos 817 y 818 del E.T. se desprende que la obligación de la Administración no solo es iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que se hizo exigible la obligación, sino que, una vez iniciada, debe culminarla en ese término, so pena de que los actos que expida después de expirado el término queden viciados por falta de competencia temporal.
Para estos efectos, advirtió que detrás del término de prescripción de la acción de cobro coactivo hay poderosas razones de seguridad jurídica tanto para la Administración como para los contribuyentes. Para la Administración, porque debe existir siempre un momento definitivo en el que se consoliden los actos administrativos que expide en el procedimiento de cobro coactivo.
Y, para los contribuyentes, porque la acción de cobro no puede extenderse indefinidamente en el tiempo. Del mismo modo, la Sala ha establecido que la Administración debe llegar al proceso de cobro coactivo para obtener en forma forzada el pago de las obligaciones que voluntariamente no ha realizado el deudor (…)” Tornándose importante este criterio jurisprudencial puesto que obliga a que las entidades con facultad sancionatoria a que sean mucho más diligente a la hora de gestionar el cobro de las deudas tributarias, toda vez que, de acuerdo a este criterio, técnicamente no tienen 5 años para iniciar el proceso de cobro coactivo como se considera al leer el artículo 817 del estatuto tributario, sino también para llevarlo a cabo y finiquitarlo en este lapso de tiempo. 6.4.
Alcance del proceso administrativo de Cobro Coactivo. No podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 8 El inicio de un proceso administrativo de cobro implica la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por no estar pendiente de ningún plazo o condición. El Título VIII del ET regula el procedimiento administrativo coactivo para el cobro de las deudas fiscales por concepto de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones de competencia de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales.
El artículo 828 del citado estatuto señala los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro coactivo, que sirven de soporte jurídico para que la administración inicie el proceso mediante la expedición del correspondiente mandamiento de pago. La citada disposición establece que, entre otros documentos, prestan mérito ejecutivo «[l]os demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional», entre los que está incluidos los actos de carácter sancionatorio.
El artículo 829-1 de ET dispone que «en el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa». Esa restricción impide que, dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo se debatan aspectos que debieron ser controvertidos en la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto que conforma el título ejecutivo.
Sobre este particular, La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia N.º 68001-23-33-000-2017-00850-01 del 03 de septiembre de 2020, explicó: “Por esa razón, no es posible plantear en el proceso judicial en el que se controvierte la legalidad de la actuación administrativa que negó las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo administrativo, los cargos de nulidad que debieron proponerse en la vía gubernativa y en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que conforman el título ejecutivo en el que se fundamenta el mandamiento de pago.
Puesto que, como lo ha expuesto la Sala, se trata de dos procesos que, «pueden tener relación, pero apuntan a propósitos diferentes. Aquel -el de legalidad de los actos de determinación- a la validez de las liquidaciones; este -el del cobro- a la eficacia de la obligación». (…) [S]e advierte que la discusión planteada por la parte apelante es ajena al proceso de cobro coactivo administrativo, puesto que está dirigida a cuestionar la obligación que le asistía a la sociedad de presentar la información exógena en el año 2009 y, consecuentemente, a atacar la procedencia de la sanción impuesta en la Resolución Sanción No. 292412012000013 de 7 de junio de 2012, proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Barrancabermeja, modificada por la Resolución No. 900.046 de 28 de junio de 2013, expedida por la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN, actos administrativos que constituyen el título ejecutivo y que no son objeto de demanda en este proceso.
Por lo expuesto, la Sala concluye que los argumentos presentados en el recurso de apelación, en relación con la ilegalidad del título ejecutivo, no pueden ser analizados en este caso, porque los actos administrativos demandados están relacionados con el proceso de cobro coactivo en el que se declararon no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago librado en contra de la sociedad actora, marco que determina la competencia del juez contencioso administrativo”. 6.5.
Del principio de Congruencia de la sentencia. Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 9 El principio de congruencia de la sentencia, además se traduce en una garantía del debido proceso para las partes, puesto que garantiza que el juez sólo se pronunciará respecto de lo discutido y no fallará ni extra petita, ni ultra petita, porque en todo caso, la decisión se tomará de acuerdo a las pretensiones y excepciones probadas a lo largo del desarrollo del proceso.
Esto, además, garantiza el derecho a la defensa de las partes, puesto durante el debate podrán ejercer los mecanismos que la ley ha establecido para ello en los términos adecuados. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, “en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”2.
En sentencia de 25 de enero de 20173, esta Corporación de lo Contencioso Administrativo conceptuó sobre el principio en cita, lo siguiente: “En repetidas oportunidades esta Corporación se ha referido al principio de congruencia, de conformidad con los dictados de los artículos 304 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, como uno de los orientadores de las decisiones judiciales, lo cual tiene plena vigencia a la luz de lo dispuesto por el Código General del Proceso.
Sobre este principio expresó la Sala de Sección: “En efecto, el campo de la controversia jurídica y de la decisión del juez, encuentra su límite en las pretensiones y hechos aducidos en la demanda y en los exceptivos alegados por el demandado; por tanto no le es dable ni al juez ni a las partes modificar la causa petendi a través del señalamiento extemporáneo de nuevos hechos, o a través de una sutil modificación de las pretensiones en una oportunidad diferente a la legalmente prevista para la modificación, adición o corrección de la demanda, respectivamente, so pena de incurrir en la violación al principio de congruencia. El actor sólo cuenta con dos oportunidades para precisar la extensión, contenido y alcance de la controversia que propone, es decir para presentar el relato histórico de los hechos que originan la reclamación y para formular las pretensiones correspondientes: la demanda y la corrección o adición de la misma, de acuerdo con dispuesto en los artículos 137, 143, 170 y 208 del Código Contencioso Administrativo.
Sobre los anteriores lineamientos se asienta el principio procesal de ‘la congruencia de las sentencias’, reglado por el Código de Procedimiento, el cual atañe con la consonancia que debe existir entre la sentencia y los hechos y pretensiones aducidos en la demanda (art. 305), que garantiza el derecho constitucional de defensa del demandado, quien debe conocer el terreno claro de las imputaciones que se le formulan en contra.
El juez, salvo los casos de habilitación ex lege, en virtud de los cuales se le faculta para adoptar determinadas decisiones de manera oficiosa, no puede modificar o alterar los hechos ni las pretensiones oportunamente formulados, so pena de generar una decisión incongruente”11.” (Subraya por fuera del texto original). Establecido el marco legal y jurisprudencial, corresponde a la Sala realizar el análisis del sub judice, así: 2 Sentencia T-714 de 2013, (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), que a su vez reitera lo dicho en las sentencias T-773 de 2008, (M.P. Mauricio González Cuervo);
T-450 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-025 de 2002, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), entre otras. 3 Expediente No. 11001-03-26-000-2016-00052-00 (56703); Consejero Ponente HERNÁN ANDRADE RINCÓN. Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 10 6.6. Caso concreto: El material probatorio allegado al proceso está determinado de la siguiente manera4: - Copia de la Resolución N°000112 del 14 de febrero de 2019, por medio del cual el Grupo Interno de Trabajo de La División de Gestión de Recaudo y Cobranza de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Valledupar resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor William Francisco García Luque contra la Resolución No. 002332 de fecha 8 de noviembre de 2018. - Copia de la Resolución N° 002332 del 8 de noviembre de 2018, por medio del cual el Grupo Interno de Trabajo de La División de Gestión de Recaudo y Cobranza de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Valledupar rechazó la excepción de prescripción de la acción de cobro coactivo propuesta por el demandante contra el mandamiento de pago No. 000032 del 5 de septiembre de 2018. - Copia del oficio contentivo del recurso de reposición propuesto contra la resolución N° 002332 del 9 de noviembre de 2018, que exhibe fecha de radicación 10 de diciembre de 2018. - Copia del oficio contentivo de la excepción propuesta contra el mandamiento de pago No. 000032 del 5 de septiembre de 2018, que exhibe fecha de radicación 12 de octubre de 2018. - Copia del mandamiento de pago N° 000032 de fecha 5 de septiembre de 2018 a favor de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales y a cargo del demandante, por la cuantía de $16.199.284. - Copia de la Resolución N° 00502 del 11 de abril de 2016 por medio de la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Valledupar declaró la nulidad de lo actuado en el proceso sancionatorio en cumplimiento de una orden de tutela. - Copia de fallo de tutela de fecha 24 de febrero de 2016 proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar sala Civil- Familia- Laboral, que ordenó practicar en debida forma la notificación al señor William Francisco García Luque a fin de que ejerciera su derecho de defensa y contradicción. - Copia de los antecedentes que dieron lugar a la determinación de la sanción por no declarar y el impuesto a cargo N°10-2006-2016-900019, adelantado con posterioridad al fallo de tutela en precedencia, en aras de rehacer la actuación y dar cumplimiento a la orden judicial, así como las actuaciones que le precedieron a la orden de tutela.
Ahora bien, relacionadas las pruebas que reposan en el expediente, la Sala desde ya anuncia que la sentencia de primera instancia será confirmada por las razones que a continuación se expondrán: 6.7. Solución al problema jurídico planteado. La parte demandante solicita que se declare la nulidad de las Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018, “por medio de la cual se declara rechazada una excepción y se ordena seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo contra el contribuyente García Luque William Francisco”; y, la Resolución 4 Carpeta Primera instancia del expediente OneDrive.
Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 11 No. 000112 del 14 de febrero de 2019, “por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018”. El a quo negó las pretensiones de la demanda, bajo el argumento que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los mencionados actos administrativos, en tanto, de las pruebas allegadas se pudo concluir que no se configuró la excepción de prescripción de la acción de cobro coactivo propuesta por el actor; aunado a lo anterior, señaló que no era posible pronunciarse sobre los vicios y/o irregularidades de los actos administrativos que soportan la imposición de la sanción, comoquiera que no fueron demandados.
Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora presentó recurso de apelación, manifestando que los actos administrativos que imponen la sanción, deben anularse, por cuanto se expidieron cuando ya había fenecido la facultad sancionatoria de la entidad demandada, puesto que, habían transcurrido 10 años desde la exigibilidad de la declaración tributaria para el año gravable 2006.
De igual forma, señala que la entidad demandada pretende revivir ilegalmente, vía cobro coactivo, una acción tributaria que nació muerta, en contravía de las garantías previstas en el artículo 29 superior que exige la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio, por lo que se encuentra inconforme con la valoración probatoria realizada por el a quo.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Corporación se pronunciará frente al único motivo de inconformidad señalado en la apelación i). La configuración de la excepción de prescripción de la acción de cobro coactivo propuesta por el demandante contra el mandamiento de pago N° 000032 de fecha 5 de septiembre de 2018. En primer lugar, ha de indicar la Sala que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso se tiene acreditado que la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Valledupar inició investigación tributaria contra el señor William Francisco García Luqués por no haber presentado la declaración de renta y complementarios correspondiente al año gravable 2006, estando obligado a ello, la cual, culminó con la Resolución N° 900.001 del 16 de junio de 2016 que ordenó imponerle sanción por la suma de $16.199.284; contra lo resuelto, el demandante propuso recurso de reconsideración que fue resuelto mediante la Resolución N° 900.001 del 15 de mayo de 2017 confirmando la sanción impuesta, acto administrativo que cobró ejecutoria el 1 de junio de 2017.
En este entendido, se constituyó a favor de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Valledupar, el correspondiente título que presta mérito ejecutivo, en tanto, contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, por no estar pendiente de ningún plazo o condición. Por consiguiente, correspondía a la entidad accionada adelantar el procedimiento administrativo coactivo para el cobro y recaudo de la suma liquida de dinero establecida por concepto de sanción, trámite que implica necesariamente la preexistencia de un acto administrativo ejecutoriado que contenga una obligación pecuniaria a favor la Nación o de la entidad recaudadora.
Dicho procedimiento, encuentra regulación en el Título VIII del Estatuto Tributario y en su artículo 828 señala los documentos que prestan mérito ejecutivo para el cobro Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 12 coactivo, que sirven de soporte jurídico para que la administración inicie el proceso mediante la expedición del correspondiente mandamiento de pago.
En línea con ello, relaciona en el numeral tercero: “Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”. Por su parte, el artículo 817 del mismo Estatuto establece: “Artículo 817. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1.
La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4.
La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte”.
Sobre el mandamiento de pago, como pauta de inicio del procedimiento de cobro coactivo, se debe precisar que se trata de un acto administrativo que no es susceptible de control directamente ante la jurisdicción, sin embargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 831 del Estatuto Tributario, contra él se pueden proponer, entre otras, la excepción de “la prescripción de la acción de cobro”, cuya finalidad es impedir que se adelante el procedimiento coactivo como forma de sancionar a la entidad recaudadora por no ejercer las acciones pertinentes de cobro en el término establecido por la ley.
Descendiendo tales consideraciones al caso concreto, se tiene que la entidad demandada en sujeción a la normatividad que regula la materia, inició el procedimiento de cobro coactivo mediante la expedición del mandamiento de pago N° 000032 de fecha 5 de septiembre de 2018; contra dicho mandamiento, el demandante propuso la excepción de prescripción de la acción de cobro regulada en los artículos 817 y 831 del Estatuto Tributario, la cual, fue declarada impróspera mediante la Resolución No. 002332 del 8 de noviembre de 2018, decisión que en sede de reposición fue confirmada a través de la Resolución 000112 del 14 de febrero de 2019.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el acto de determinación de obligaciones fiscales lo constituyen en conjunto las Resoluciones N° 900.001 del 16 de junio de 2016 que ordenó imponer la sanción y la Resolución N° 900.001 del 15 de mayo de 2017 que resolvió el recurso de reconsideración confirmando la sanción impuesta, y que esta última cobró ejecutoria el 1 de junio de 2017, basta realizar un simple cálculo aritmético para determinar que, tal como, acertadamente lo expuso el a quo, en el presente asunto no operó la prescripción de la acción de cobro, en tanto, el acto de determinación data su expedición y ejecutoria del año 2017 y el Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 13 procedimiento coactivo inició en el año 2018, es decir, cuando solo había transcurrido un año para ello, aspecto que fuerza concluir la legalidad de los actos administrativos demandados.
La anterior conclusión alcanza para mantener la decisión adoptada en la sentencia de primera instancia, sin embargo, interesa a la Sala que la racionalización del trabajo judicial aquí realizado, brinde al destinatario de la decisión una mayor comprensión de la respuesta dada al caso concreto, de modo que asimile -no solo- las razones por la que se declarará la legalidad de los actos demandados, sino, también aquellas que impiden pronunciarse sobre los presuntos vicios y/o irregularidades de los actos administrativos que soportan la imposición de la sanción. Siguiendo este hilo argumentativo y con el ánimo de ofrecer mayores claridades al recurrente, esta Sala advierte que su insistencia deviene del trato indistinto que hace de la prescripción de la facultad sancionatoria regulada en el artículo 638 del Estatuto Tributario y de la prescripción de la acción de cobro dispuesta en el artículo 817 ibidem5.
Sobre este particular, es menester advertir que estas figuras atienden a fines y etapas diferentes en el proceso sancionatorio, de ahí que, el primer aspecto tiene que ver con la facultad para imponer la sanción, mientras que el segundo, con la facultad de ejercer las acciones de cobro frente a la sanción ya impuesta. En este orden, para centrar la discusión en la configuración de la prescripción de la facultad sancionatoria, el recurrente estaba obligado a atacar la procedencia de la sanción impuesta en la Resolución Sanción No. N° 900.001 del 16 de junio de 2016 y confirmada mediante la Resolución N° 900.001 del 15 de mayo de 2017, comoquiera que estos actos administrativos constituyen el título ejecutivo que presta mérito ejecutivo en favor de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Valledupar y la columna vertebral del posterior procedimiento de cobro coactivo.
Esta precisión cobra especial relevancia en este punto del análisis, pues contra las referidas resoluciones, el actor debió ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener su invalidez, bien fuera por las mismas razones que expuso en el recurso de reconsideración, u otras, encaminadas claro está a quebrantar la presunción de legalidad que las cobija.
Véase que sobre este tópico, el recurrente admitió que, en efecto no acudió ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo para perseguir tal finalidad y pretendió justificar su proceder en una presunta ausencia o indebida notificación de la Resolución N° 900.001 del 15 de mayo de 2017; no obstante, tal subterfugio no resulta válido, pues en los eventos en que se verifiquen estas anomalías, el término para que opere la caducidad del medio de control indicado es a partir de la fecha probada en que el interesado conoció los actos que afectan su interés particular, lo cual, bien pudo ocurrir cuando en octubre de 2018, y previa solicitud de su parte, recibió copias simples del expediente.
En este sentido, el recurrente con su omisión permitió que la actuación administrativa que originó la expedición del título ejecutivo culminara según las reglas que rigen la materia, dando paso al procedimiento de cobro coactivo de la 5 Esta última objeto de pronunciamiento en párrafos antecedentes, comoquiera que el marco que determina la competencia del juez contencioso administrativo, lo demarcan las Resoluciones No. 002332 del 8 de noviembre de 2018 y No. 000112 del 14 de febrero de 2019, por medio de las cuales de declaró impróspera la excepción de la prescripción de la acción de cobro dispuesta en el artículo 817 ibidem.
Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 14 obligación tributaria, etapa que exige que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme y que además limita, en términos generales, las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos que se expiden dentro de esta fase y, en concreto, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo establecido en los artículos 829-1, 831 y 835 del plurimencionado Estatuto.
Esa restricción impide que, dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo se debatan aspectos que debieron ser controvertidos en la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto que conforma el título ejecutivo. Por esa razón, no es posible plantear en el proceso judicial en el que se controvierte la legalidad de la actuación administrativa que negó las excepciones propuestas en un proceso de cobro coactivo administrativo, los cargos de nulidad que debieron proponerse en la vía gubernativa o en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que conforman el título ejecutivo en el que se fundamenta el mandamiento de pago, puesto que, se trata de dos procesos que pueden tener relación, pero apuntan a propósitos diferentes, aquel -el de legalidad de los actos de determinación- a la validez de las liquidaciones, este -el del cobro- a la eficacia de la obligación. A modo de cierre, no es posible para la Sala analizar los argumentos presentados en el recurso de apelación con relación a la ilegalidad del título ejecutivo, derivada de la presunta prescripción de la facultad sancionatoria de la entidad demandada, mucho menos emitir algún pronunciamiento sobre su validez en esta instancia, por cuanto la revisión de las Resoluciones N° 900.001 del 16 de junio de 2016 y N° 900.001 del 15 de mayo de 2017, no hace parte de la causa petendi, como acertadamente lo señaló el a quo.
Se pone de relieve, que el marco que determina la competencia del juez contencioso administrativo, lo ciñen las Resoluciones No. 002332 del 8 de noviembre de 2018 y 000112 del 14 de febrero de 2019, las cuales, están relacionadas con el proceso de cobro coactivo en el que se declaró no probada la excepción propuesta contra el mandamiento de pago librado en contra del actor, y las cuales, si fueron traídas al control jurisdiccional a través del medio de control del epígrafe, razón por la que la decisión se centró en analizar la legalidad de dicha decisión, determinándose que se mantiene la presunción de legalidad que los cobija.
Las consideraciones expuestas se valoran como suficientes para desestimar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, acogiendo los lineamientos existentes sobre la materia por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, respecto del principio de congruencia de la sentencia, el alcance del proceso administrativo coactivo y la forma en que opera la prescripción de la acción de cobro.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, debido a que en el presente asunto -contrario de lo sostenido en la demanda- no se demostró la configuración de causal alguna que quebrante la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos demandados. 7.- Condena en costas No se dispondrá condena en costas, porque el recurso no sale avante, y la actuación de la parte accionada, se limitó a presentar alegatos replicando el contenido de la Nulidad y Restablecimiento Radicación 20-001-33-33-005-2019-00093-01 Sentencia de 2ª Instancia 15 sentencia de primera instancia, de donde se infiere que no le exigió un mayor despliegue de acción. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Cesar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la providencia de fecha veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, por medio de la cual se negaron a las pretensiones de la demanda por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, según Acta No. 066. Notifíquese y cúmplase. MANUEL F. GUERRERO BRACHO DORIS PINZÓN AMADO Presidente Magistrada CARMEN DALIS ARGOTE SOLANO Magistrada Firmado Por: Manuel Fernando Guerrero Bracho Magistrado 005 Tribunal Administrativo De Cesar Doris Pinzón Amado Magistrado Mixto Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Carmen Dalis Argote Solano Magistrada Tribunal Administrativo De Valledupar - Cesar Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: aa1bb159e8a3dedf7d3be2b716a39fd2f0679d7d2200880b4060e2b058e322c4 Documento generado en 20/06/2024 02:23:01 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica