TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia, Quindío, tres (03) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01. ACCIÓN: TUTELA. ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADOS: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES- COLPENSIONES.
TEMA: DERECHO A LA VIDA, A LA SALUD Y A LA INTEGRIDAD PERSONAL. 0077-002-2024 I. OBJETO DE LA DECISIÓN. Corresponde a esta Corporación resolver en segunda instancia la impugnación interpuesta por la apoderada judicial de COLPENSIONES contra el fallo proferido el 1 de abril de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, dentro de la acción constitucional de la referencia, por medio del cual se declararon vulneradas las garantías fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de la señora Irma Quintero Hurtado.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La acción de tutela se sustentó en los siguientes hechos1. La señora Irma Quintero Hurtado, quien actúa a nombre propio, promovió acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y, al mínimo vital, con base en los siguientes hechos: • El 17 de diciembre de 2020 –mediante Resolución nro.
SUB 274660-, la tutelada reconoció a favor de la actora una pensión de sobreviviente por el fallecimiento de su esposo, el señor Alberto Jaramillo Usechi. • Mediante Oficio del 5 de octubre de 2020, la hija de la actora y el causante, puso en conocimiento de COLPENSIONES la posible incursión en fraude de la señora Gladys Patricia Leyton Pérez, quien había solicitado auxilios funerarios y pensionales, alegando convivencia con el señor Jaramillo Usechi. • En el mes de abril de 2021, la tutelante recibió visita de investigadora de COLPENSIONES, a fin de verificar su convivencia con el causante, en razón a un requerimiento de segundo solicitante de pensión de sobreviviente. • En el mes de marzo de 2024, le fue notificado a la señora Quintero Hurtado el contenido del auto GPF-0249-24 del 27 de febrero de 2024, por medio del cual se ordenó el cierre de una investigación administrativa especial y se indicó que, no logró probarse de forma siquiera sumaria la convivencia de la demandante con el causante, razón por la cual, se remitió la investigación a la a la Dirección de Prestaciones Económicas de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y a la Fiscalía General de la Nación, a fin de poner en su conocimiento que la ahora actora, al parecer de forma fraudulenta, había accedido al reconocimiento de una pensión. • Al respecto, alegó la tutelante, nunca haber sido notificada oportunamente de la apertura de dicha investigación administrativa y, no haber podido ejercer su derecho de defensa y contradicción, ni haber tenido la oportunidad de 1SAMAI Archivo 002EscritoTutela.pdf(.pdf) NroActua 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01.
ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES presentar pruebas para desvirtuar las apreciaciones contenidas en el aludido auto, habida consideración que nunca fue notificada de la investigación. Con ocasión de lo anterior, las pretensiones de la acción de tutela están dirigidas a que: i) se amparen los derechos fundamentales invocados, ii) se declare la nulidad de todo lo actuado en la investigación administrativa especial nro. 22-22, así como del auto nro.
GPF-0349-24. III. Actuación de la primera instancia. 3.1. Auto de conocimiento de la tutela y traslado a la entidad accionada. La Juez de instancia mediante auto del 18 de marzo 20242 -notificado en debida forma3- admitió la acción constitucional, corriéndole traslado a la entidad accionada por el término de tres (3) días para que ejerciera su derecho de defensa, rindiera informe sobre los hechos de la tutela y aportaran las pruebas que pretendieran hacer valer. 3.2.
Contestación de Colpensiones4. A través de memorial remitido el 22 de marzo de 2024, la tutelada contestó la acción constitucional oponiéndose a lo pretendido por el extremo activo y asegurando que en efecto, mediante Auto de Cierre nro. GPF-0349-24 del 27 de febrero de 2024, proferido al interior de la investigación administrativa especial nro. 22-22 respecto del expediente del señor Alberto Jaramillo Usechi, se concluyó que la señora Irma Quintero Hurtado no convivía con el causante para el momento de su muerte, con base en las siguientes afirmaciones: “( ) Una vez valorados los hechos del caso, los informes generados, documentos incorporados y realizado el análisis objetivo de los elementos de conocimiento y de las pruebas que se encuentran en el expediente del señor ALBERTO JARAMILLO USECHI (Q.E.P.D.), así como las pruebas y elementos de conocimiento obrantes dentro de la presente Investigación Administrativa Especial, se evidenció que, el reconocimiento realizado por la Resolución SUB No. 274660 del 17 de diciembre de 2020, emitida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, se precipitó bajo hechos que dan cuenta de irregularidad, toda vez que se pudo engañar a la Entidad para obtener tales beneficios.
Lo que lleva a concluir que la señora IRMA QUINTERO HURTADO no acreditó su calidad de beneficiaria de tal prestación económica. De la misma manera, se debe indicar que, la Gerencia de Prevención del Fraude procederá a remitir copia del presente Auto a la Dirección de Prestaciones Económicas de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, para que, dentro del ámbito de sus facultades y competencias procedan a tomar las acciones que correspondan ( )”.
Por tal razón, fue expedida la Resolución SUB 93364 del 19 de marzo de 2024, mediante la cual se dispuso: REVOCAR en todas y cada una de sus partes la Resolución No. SUB 274660 del 17 de diciembre de 2020, mediante la cual se reconoció una Pensión de Sobrevivientes en favor de la señora QUINTERO HURTADO IRMA identificada con CC No. 41898969, en calidad de compañera del señor JARAMILLO USECHI ALBERTO, quien en vida se identificaba con CC No. 7525418 (Q.E.P.D), con base en el Auto de Cierre No. GPF-0349-24 del 27 de febrero de 2024, proferido dentro de la Investigación Administrativa Especial No.22-22.
Al respecto se sostuvo que: “( ) la revocatoria directa de la Resolución SUB 93364 DE 19/03/2024, efectuada por Colpensiones mediante la Investigación Administrativa Especial - Expediente No 22-22 Auto No. GPF-0349-24 del 27 de febrero de 2024, no requería del consentimiento de la señora IRMA QUINTERO HURTADO, toda vez que la misma se fundamentó en una investigación administrativa en donde se constató que el reconocimiento se había basado en una modificación fraudulenta; conforme al artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de 2011.
Dicha 2 SAMAI- Archivo 005AUTOADMITETUTELAP(.pdf) NroActua 4- Juzgado 3 SAMAI Archivo 006Soporte notificación Auto admite tutela d(.pdf) NroActua 5(.pdf) NroActua 5 4 SAMAI Archivo 008RespuestaColpensiones(.pdf) NroActua 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01.
ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES investigación administrativa especial se adelantó atendiendo el marco normativo anterior y especialmente, lo señalado por la Corte Constitucional en Sentencia C-835 de 2003, T-479 de 2017 y SU-182 de 2019, que impone la garantía de un debido proceso previo, que constate los presupuestos que permitan adoptar la decisión de revocatoria directa del acto administrativo.
En virtud de lo anterior, y como consta en los documentos que hacen parte de este trámite, los cuales se anexan a su Honorable Despacho, se comunicó al ciudadana IRMA QUINTERO HURTADO el inicio de la actuación administrativa, se suministró al interesado copia de todos los elementos de prueba disponibles, se dio oportunidad para que solicitara y aportara los elementos probatorios que hubiese considerado pertinentes y se permitió la presentación de los alegatos, razones o argumentos para ser tenidos en cuenta dentro de la actuación, sin embargo, el resultado de la investigación administrativa no pudo ser desvirtuado por el señora IRMA QUINTERO HURTADO.
Así las cosas, se puede concluir que la revocatoria unilateral del acto administrativo SUB 93364 DE 19/03/2024 que reconoció la Pensión al accionante, NO requería de su consentimiento expreso toda vez que su constitución deviene de actos ilegales tipificados por la ley penal y por lo tanto no llevó a la amenaza o vulneración de ningún derecho Fundamental”.
Con base en las anteriores consideraciones, solicitó se declarara la improcedencia de la acción constitucional. 3.3. Decisión de primera instancia5. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia mediante fallo del 1 de abril de 2024 resolvió: “(…)
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social de la señora Irma Quintero Hurtado, identificada con cédula de ciudadanía No. 41898969, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DEJAR SIN VALOR NI EFECTO JURÍDICO, la investigación administrativa Especial No. 22-22, y la Resolución No. SUB-93364 del 19 de marzo de 2024 expedida por Colpensiones.
TERCERO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a restablecer la pensión de sobrevivientes reconocida a la accionante mediante la Resolución No. SUB-274660 del 17 de diciembre de 2020, y proceda a incluir nuevamente en nómina de pensionados.
CUARTO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, que la nueva investigación especial que adelante observe el derecho al debido proceso de la señora Irma Quintero Hurtado, y durante todas sus etapas, aplique la perspectiva de género, como se dice.
QUINTO: PREVENIR a la accionada para que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en acciones u omisiones como las que originaron esta acción ( )”. Para sustentar las anteriores determinaciones, la A-quo hizo referencia al marco jurídico y jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional respecto a la procedencia, los límites y efectos de la revocatoria directa en materia pensional; también hizo alusión al procedimiento administrativo para la revocatoria directa de actos administrativos que reconocen prestaciones económicas de manera irregular, para concluir que el procedimiento adoptado por COLPENSIONES, había vulnerado el debido proceso de la demandante.
Al respecto sostuvo que, si bien se encontró probado que se llevó a cabo una investigación administrativa para verificar si en efecto la tutelante había o no convivido con el causante durante sus últimos años de vida, se echó de menos la notificación de cualquier tipo de decisión adoptada por el ente previsor; por tal virtud, aseguró la 5 SAMAI- Archivo 011SENTENCIATUTELAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01.
ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES a quo, se vulneró el debido proceso de la actora al limitar su derecho de defensa y contradicción. Adicionó que, “( ) llama la atención de este operador judicial que el trámite administrativo regulado por Colpensiones mediante la Resolución No. 16 del 8 de julio de 2020, no tiene mecanismos de defensa técnica, que le permitan al ciudadano ejercer su derecho de contradicción de manera idónea, pues deja ver que la actuación administrativa que adelanta la entidad es adversa al ciudadano, que la mayoría de los casos ignora el rigor técnico de los procedimientos administrativos, como el adoptado por la entidad accionada en la referida resolución. Lo anterior, no es más que un elemento que se suma a la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, tipificándose también una acción de violencia económica por parte del estado, en cabeza de Colpensiones, que, sin la menor garantía de un juicio justo y equitativo, le revocó a la señora Quintero Hurtado la pensión de sobrevivientes, que llevaba percibiendo desde el año 2021 ( )”.
Por tal razón, la Juez de Primera Instancia concedió el amparo a los derechos fundamentales invocados, ordenando dejar sin efectos ni valor jurídico la investigación administrativa especial 22-22 y la Resolución nro. SUB-93364 del 19 de marzo de 2024, expedida por Colpensiones. 3.5. Impugnación del fallo de primera instancia6. El 5 de abril de 2024 –esto es, dentro del término oportuno7-, la apoderada judicial de COLPENSIONES reiteró en su integridad todos y cada uno de los argumentos expuestos en su contestación. También solicitó revocar la orden dada en la providencia de primera instancia, por considerar probado, hasta ahora, que la tutelante no convivió con el causante, razón por la que se revocó directamente su reconocimiento pensional.
En relación con el alegado derecho al debido proceso, aseguró que no fue vulnerado, en el entendido que se le suministró a la tutelante copia de todos los elementos de prueba disponibles, se le dio oportunidad para solicitar y aportar los elementos probatorios considerados pertinentes y se le permitió presentar los alegatos, razones o argumentos para considerarse dentro de la actuación, pese a lo cual, esta guardó silencio.
Finalmente, solicitó a esta instancia vincular a la presente acción constitucional a la señora Gladys Patricia Leyton Pérez, como quiera que, al haber solicitado reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes ante el Ente de Previsión, podría resultar afectada con las decisiones a impartir en la presente acción de tutela. 3.6. Concepto del Ministerio Público8.
El representante del Ministerio Público allegó pronunciamiento, solicitando a esta Sala confirmar lo decidido por la Juez de Primera Instancia, sosteniendo que: “( ) es menester señalar que las pretensiones expuestas en la acción de tutela que hoy nos atañe, están llamadas a prosperar por las siguientes razones: • La actuación administrativa se adelantó sin la participación activa de la afectada. • La demandante deja de percibir su mesada pensional, de la cual deriva su sustento. • A pesar de que la revocatoria directa en materia pensional, cuando se trata de decisiones obtenidas 6SAMAI- Archivo 015MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 13(.pdf) NroActua 13 7 Teniendo en cuenta que el fallo se notificó el 1 de abril de 2024, se entendió notificado el 3 de abril siguiente y que la impugnación se presentó dentro de los tres (3) días hábiles siguientes, esto es, el 5 de abril hogaño. 8 Samai.
Archivo 11ConceptoMinPublico(.pdf) NroActua 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01. ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES por medios tipificables penalmente, no requiere de consentimiento, el debido proceso debe protegerse en toda su dimensión ( )”.
IV. CONSIDERACIONES Y DECISIÓN A ADOPTAR POR LA SALA. 4.1. Competencia de la Sala para resolver la impugnación. De conformidad con lo previsto en los artículos 869, 116 inciso 1º10 de la Constitución Política; 3211 del Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 333 de 202112 esta Sala ostenta la competencia para resolver la impugnación elevada dentro de la presente acción de tutela. 4.2.
Cuestión previa – de la solicitud de vinculación de la señora Gladys Patricia Leyton Pérez. Cómo se indicó líneas más arriba, en su escrito de impugnación, la apoderada de Colpensiones solicitó a esta Corporación vincular –al presente trámite constitucional-, a la señora Gladys Patricia Leyton Pérez. No obstante, revisadas las pruebas aportadas al proceso, observa este Tribunal que dicha vinculación se hace innecesaria, como pasa a explicarse.
En efecto, tal y como afirmó la tutelada en su contestación, las actuaciones adelantadas por virtud del reconocimiento pensional originado en el deceso del señor Alberto Jaramillo Usechi han sido las siguientes: • Con ocasión del fallecimiento del señor JARAMILLO USECHI ALBERTO, se presentó a reclamar la Pensión de Sobrevivientes la señora IRMA QUINTERO HURTADO en calidad de Cónyuge el 30 de octubre de 2020 con radicado Nro. 2020_11071798, aportando los documentos requeridos por ley. • Por virtud de lo anterior, mediante Resolución No. SUB 274660 del 17 de diciembre de 2020, COLPENSIONES ordenó el reconocimiento y pago de una Pensión de Sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor JARAMILLO USECHI ALBERTO, en favor de la señora IRMA QUINTERO HURTADO, en calidad de Cónyuge, en un porcentaje de 100%. • Que el 14 de abril de 2021 la señora GLADYS PATRICIA LEYTON PÉREZ presentó con radicado Nro. 2021_4272641, solicitud de reconocimiento y pago 9 “ARTICULO 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. 10 “ARTICULO 116. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo No. 3 de 2002.
El nuevo texto es el siguiente:> <Inciso modificado por el artículo 26 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, administran Justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”. 11 “ARTICULO
32. TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión”. 12 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela".
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01. ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES de pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento del señor ALBERTO JARAMILLO USECHI, en calidad de compañera permanente del mismo. • Sin embargo, mediante Resolución SUB 147673 del 25 de junio de 2021, COLPENSIONES negó el pretendido reconocimiento, por cuanto la señora LEYTON PÉREZ no logró acreditar el requisito mínimo de convivencia con el señor ALBERTO JARAMILLO USECHI. • Ahora bien, mediante Resolución SUB 151451 del 29 de junio del 2021 COLPENSIONES ordenó el envío del expediente administrativo al oficial de cumplimiento de conformidad con lo establecido en la resolución No. 016 del 2020 que derogó la resolución No. 555 del 2015. • Casi 4 años después de dicho suceso, esto es, el 27 de febrero de 2024, la Gerencia de Prevención del Fraude de COLPENSIONES trasladó el Auto de Cierre No. GPF-0349-24, proferido dentro de la Investigación Administrativa Especial No. 22-22 dentro del expediente del señor JARAMILLO USECHI ALBERTO, para la revisión del reconocimiento de una Pensión de Sobrevivientes a favor de la señora IRMA QUINTERO HURTADO. • Por tal virtud, mediante Resolución SUB 93364 del 19 de marzo de 2024, COLPENSIONES resolvió REVOCAR la Resolución No. SUB 274660 del 17 de diciembre de 2020, mediante la cual se reconoció una Pensión de Sobrevivientes en favor de la señora IRMA QUINTERO HURTADO.
De lo anterior se concluye que, ni la investigación especial nro. 22-22, ni el Auto de Cierre nro. GPF-0349-24 del 27 de febrero de 2024, ni mucho menos la Resolución nro. SUB 93364 del 19 de marzo de 2024, reconocen prestación alguna en favor de la señora Leyton Pérez, en el entendido que, a ésta, se le denegó el reconocimiento pensional mediante la Resolución nro.
SUB 147673 del 25 de junio de 2021 y, dicho acto administrativo, no sólo no hace parte de las actuaciones que hoy reprocha la parte actora, sino que además, no contiene ninguna actuación que pueda perjudicar a quien se pretende vincular a este trámite constitucional. Es por lo anterior que, sin necesidad de consideraciones adicionales, esta Sala no accederá a la vinculación de la señora Leyton Pérez, porque se insiste, nunca se le ha reconocido derecho alguno respecto de la pensión de sobreviviente que aquí se debate y, se analizarán entonces los argumentos de la impugnación. 4.3.
Problema jurídico y metodología a seguir para solucionarlo. Corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal como Juez constitucional resolver lo siguiente: ¿Debe revocar la sentencia proferida el 1 de abril de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, para en su lugar declarar improcedente la acción constitucional de la referencia? El anterior planteamiento, se resolverá aplicando en concreto las normas que regulan el asunto, así como la jurisprudencia constitucional, no sin antes examinar los presupuestos de procedencia de la acción de tutela. 4.3.
El asunto examinado supera los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. Ciertamente, la Sala encuentra acreditado que el asunto tiene relevancia constitucional al tratarse de la presunta vulneración del derecho de la actora al mínimo vital, respecto del cual debe precisarse que a partir de una interpretación sistemática de la Constitución Política, el mismo ha sido reconocido por vía jurisprudencial como un derecho fundamental innominado que deriva de los principios TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01.
ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES de dignidad humana, Estado Social de Derecho y solidaridad, permitiendo la materialización de otras garantías fundamentales13. También se trata de la alegada transgresión del derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 29 constitucional, respecto del cual, la Corte Constitucional ha señalado que, “( ) La jurisprudencia constitucional ha diferenciado entre las garantías previas y posteriores que implica el derecho al debido proceso en materia administrativa.
Las garantías mínimas previas se relacionan con aquellas garantías mínimas que necesariamente deben cobijar la expedición y ejecución de cualquier acto o procedimiento administrativo, tales como el acceso libre y en condiciones de igualdad a la justicia, el juez natural, el derecho de defensa, la razonabilidad de los plazos y la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces, entre otras.
De otro lado, las garantías mínimas posteriores se refieren a la posibilidad de cuestionar la validez jurídica de una decisión administrativa, mediante los recursos de la vía gubernativa y la jurisdicción contenciosa administrativa ( )”14. Del mismo modo, la legitimación en la causa por activa y por pasiva, también se cumplen entendiéndose en su orden que, quien acudió a la tutela es la titular de los derechos invocados al haber sido a quien se le revocó el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes y, la parte accionada está integrada por la entidad que profirió los actos administrativos que –conforme se indicó por la accionante- vulneraron los derechos que alega.
Ahora bien, en lo que respecta a la inmediatez comprendida como la razonabilidad del lapso trascurrido entre la presunta vulneración del derecho fundamental y acudir al juez constitucional15, se tiene que las decisiones cuestionadas fueron proferidas el 27 de febrero de 2024 -Auto de Cierre No. GPF-0349-24, proferido dentro de la Investigación Administrativa Especial No. 22-22 dentro del expediente del señor JARAMILLO USECHI ALBERTO- y, el 19 de marzo siguiente -Resolución SUB 93364, mediante la cual se revocó la Resolución que había reconocido pensión de sobrevivientes a la actora-, por lo cual, se encuentra satisfecho dicho requisito.
El requisito de subsidiariedad, se abordará desde el entendido que exige “que no exista otro medio de defensa que sea idóneo, o cuando existiéndolo no sea expedito u oportuno o sea necesario el amparo para evitar un perjuicio irremediable”16, aclarando que a esta regla general se deben adicionar dos hipótesis para precisar en qué eventos procede la protección de manera definitiva y en cuáles de manera transitoria, así: “(i) procede de forma definitiva, si no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para resolver el asunto sometido a consideración del juez y, (ii) procede de manera transitoria, en el caso en que la persona disponga de dichos medios, pero exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable”17.
Dentro de ese marco y haciendo eco de lo esbozado por la Corte Constitucional, esa corporación ha señalado que por regla general la acción de tutela no procede para controvertir la legalidad de actos administrativos sobre asuntos pensionales, puesto que el ordenamiento prevé otros medios de defensa judicial para someter este tipo de reclamos a consideración de la autoridad judicial ordinaria, como se advierte, entre otras, en las sentencias T-291 de 2017, T-013 de 2020, T-080 de 2021 y T-169 de 2023.
Sin embargo, “también ha reconocido que pueden existir situaciones excepcionales en las que, atendiendo las condiciones del accionante, tales medios de defensa no resulten eficaces o idóneos para la salvaguarda de sus derechos, en cuyo 13 Sentencia T 045 de 2022 14 Sentencia C-034 de 2014 15 Sentencia T-160 de 2021 “2.3. Inmediatez.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara al señalar que la acción de tutela tiene como finalidad la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. Es por ello, que el principio de inmediatez dispone que, aunque la acción de tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe darse dentro de un plazo razonable, oportuno y justo.
Para definir el plazo razonable, se considera el tiempo transcurrido entre el momento en el que se produjo la vulneración o amenaza a un derecho fundamental y la interposición de la acción. De manera que no se vea afectada la naturaleza propia de la acción de tutela como mecanismo de protección inmediata y urgente[8] de derechos fundamentales.
De allí, que le corresponda al juez constitucional verificar el cumplimiento del principio de inmediatez” 16 Sentencia T-571 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 17 Sentencia T-571 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01.
ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES caso se torna procedente el amparo constitucional” como lo recordó esa entidad judicial en la última sentencia citada Ahora, en el caso concreto, se encuentra probado que la señora Irma Quintero Hurtado cuenta en la actualidad con 63 años (pues nació el 11 de febrero de 196118), lo que quiere decir que se trata de una adulta mayor, sujeto de especial protección constitucional, a quien además, le fue revocada la pensión de sobreviviente que le había sido reconocida por la Entidad Tutelada.
A ese respecto, para esta Corporación es claro que, por la avanzada edad de la actora, es altamente probable que el mercado laboral haya reducido sus posibilidades para trabajar y de esa forma, garantizar su derecho al mínimo vital. En ese sentido fuerza recordar que, de forma reciente, la Corte Constitucional en sentencia T-169 de 2023, en un asunto de similares matices, sostuvo: “(…) la Sala colige que en el presente caso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se muestra eficaz para lograr una oportuna salvaguarda de las garantías fundamentales de la accionante, toda vez que resulta desproporcionado pretender que la señora Ramírez Laíno tenga que ejercer nuevamente acciones judiciales para controvertir la legalidad del acto administrativo que la dejó desprovista de su pensión a sabiendas de su avanzada edad y del tiempo que lleva y las numerosas acciones que ha desplegado en procura de acceder a la pensión. Por consiguiente, ante la ausencia de eficacia del mecanismo ordinario de defensa judicial, considera esta Sala de Revisión que la presente acción de tutela satisface el presupuesto de subsidiariedad (…)”.
Es por lo anterior, que, ante la vulneración de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional (adulto mayor), esta Sala estudiará el caso como mecanismo definitivo de protección. Al encontrar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela se acreditaron de forma concurrente, esta Sala de Decisión tiene competencia para revisar el fondo del asunto. 4.4.
La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío confirmará el fallo impugnado. Del recuento fáctico y probatorio efectuado en precedencia, esta Sala concluye que, en efecto, el pasado 1 de abril de 2024 la Juez Séptima Administrativa del Circuito de Armenia, resolvió tutelar los derechos fundamentales de la señora Irma Quintero Hurtado, al debido proceso y al mínimo vital, vulnerados por Colpensiones al interior del trámite de la Investigación Administrativa Especial nro. 022-22, que culminó con la revocatoria directa del acto administrativo mediante el cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a la tutelante.
Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de Colpensiones solicitó a esta Instancia revocar lo decidido por la a quo, insistiendo en que la acción de tutela se tornaba improcedente para resolver el asunto planteado por la actora, así como afirmando que nunca se vulneró el debido proceso de la señora Quintero Hurtado al interior de la Investigación Administrativa Especial arriba relacionada.
Ahora bien, a partir de las pruebas recaudadas dentro del trámite, la Sala encuentra acreditado que, mediante auto nro. GPF-0022-22 del 3 de enero de 202219, se dio apertura a una investigación administrativa especial, por parte de la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones, con base en la sospecha de que, la señora 18 Samai.
Archivo 009CERTIFICADOCOLPENSIONESPDF(.pdf) NroActua 9. Fl. 18. 19 Samai. Archivo 023MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 19(.pdf) NroActua 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01. ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES Quintero Hurtado, había cometido fraude para obtener un reconocimiento pensional de sobreviviente.
Adicionalmente en esta instancia, se allegó la siguiente constancia de notificación20: Ahora, el 27 de febrero de 2024, la Gerencia de Prevención del Fraude de COLPENSIONES trasladó el Auto de Cierre No. GPF-0349-24, proferido dentro de la Investigación Administrativa Especial No. 22-22 dentro del expediente del señor JARAMILLO USECHI ALBERTO, para la revisión del reconocimiento de una Pensión de Sobrevivientes a favor de la señora IRMA QUINTERO HURTADO.
En dicho auto21 –en relación con el debido proceso de la actora- se sostuvo lo siguiente: “( ) fue necesario iniciar Investigación Administrativa Especial No. 22-22, mediante Auto No. GPF-0022-22 del 3 de enero de 2022, con el fin de verificar si la señora IRMA QUINTERO HURTADO, incurrió en hechos de fraude y/o corrupción en el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes a su favor.
En tal sentido el auto de apertura y el expediente le fue notificado a la ciudadana a partir de los radicados No. 2022_2723620 y 2022_2903194, y conforme con lo establecido en la Resolución No. 016 del 8 de julio de 2020. En tal sentido se le explicó el motivo de la actuación, se le entregaron las pruebas y los elementos de conocimiento recaudados y se le solicitó que en un término de quince (15) días hábiles presentara los argumentos y/o los elementos que permitieran esclarecer los hechos que dieron lugar a dicha actuación. Cabe anotar que, ante dicha notificación, no se dio respuesta hasta el momento en que se emitió esta decisión, en tal sentido la señora IRMA QUINTERO HURTADO, guardando silencio ejerce su derecho de defensa y contradicción en la actuación administrativa, con ocasión al fallecimiento del señor ALBERTO JARAMILLO USECHI (Q.E.P.D.) lo cual es perfectamente viable y una posición de parte prevista en la Constitución Política de Colombia y perfectamente respetable.
Vale acotar, que la Corte Constitucional desde el año 1992 al 2023, ya ha realizado control de constitucionalidad a la figura jurídica referida y también la ha encontrado exequible, en sentencias de constitucionalidad No. 541 del de 1992, 052 de 1993, 426 de 1997, 365 del 2000, 097 del 2001, 712 del 2001, 776 del 2001, 422 del 2002, 1287 del 2001, 422 del 2002, 096 del 2003, 228 del 2003, 271 del 2003, 330 del 2003, 429 del 2003, 069 del 2004, 278 del 2004, 431 del 2004, 102 del 2005, 782 del 2005, 115 del 2008, 559 del 2009, 258 del 2011, 301 del 2012, 848 del 2014, 349 del 2017 y 504 del 2023.
En consecuencia, la ciudadana no expuso argumentos, elementos de conocimiento ni pruebas a considerar. En tal sentido, vale precisar que al no existir los argumentos de la señora IRMA QUINTERO HURTADO, no se identifica que intente justificar una nueva la convivencia afirmada por ella en su momento, pues se desconocen documentos de su parte para fundamentar el reconocimiento de la prestación económica objeto de 20 Samai.
Archivo 024MemorialWeb_ContestaciOnDemanda(.pdf) NroActua 19(.pdf) NroActua 19 21 Samai. Archivo 010ANEXOSCOLPENSIONESPDF(.pdf) NroActua 10.pdf. Fl. 53 y 34-61. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01. ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES verificación, con ocasión al fallecimiento del señor ALBERTO JARAMILLO USECHI (Q.E.P.D.) ( )”.
Por virtud de lo anterior, la tutelada expidió la Resolución nro. SUB 93364 del 19 de marzo de 202422, en la cual se sostuvo: “( ) de conformidad con la normatividad antes transcrita y el Auto de Cierre No. GPF- 0349-24 del 27 de febrero de 2024, proferido dentro de la Investigación Administrativa Especial No.22-22 y tomando en cuenta que en el expediente pensional obra prueba veraz, certera e idónea conlleva a determinar que el reconocimiento de una Pensión de Sobrevivientes a favor de la señora QUINTERO HURTADO IRMA identificada con CC No. 41898969, en calidad de compañera, del señor JARAMILLO USECHI ALBERTO, quien en vida se identificaba con CC No. 7525418 (Q.E.P.D), se realizó con fundamento en un hecho de fraude, pues, se logró determinar que el reconocimiento de la Pensión de Sobrevivientes reconocida por medio de la Resolución No. SUB 274660 del 17 de diciembre de 2020, se precipitaron bajo hechos que dan cuenta de fraude, así se pudo engañar a Colpensiones y a otras entidades para obtener tales beneficios.
Por tanto, la investigada recibió de forma irregular una Pensión de Sobrevivientes con fundamento en documentos que presentaba irregularidades, tal y como se evidenció en las diferentes etapas de la Investigación Administrativa Especial, encuentra esta Subdirección que procede la revocatoria total y en cada una de sus partes de la Resolución No. SUB 274660 del 17 de diciembre de 2020, tal y como constará en la parte resolutiva del presente proveído ( )”.
A partir de lo descrito resulta claro para la Sala que, en efecto, el auto de cierre de investigación especial nro. GPF-0349 del 27 de febrero de 2024, constituyó el insumo para la revocatoria directa de la pensión de sobrevivientes que había sido reconocida a la ahora tutelante mediante Resolución nro. SUB 274660 de 2020. Pero, pese al material probatorio aportado al trámite constitucional, evidencia esta Sala –como hizo la a quo–, que no existe mayor prueba orientada a que, antes del cierre de la citada investigación administrativa especial, se haya notificado a la actora del trámite que se adelantaba en su contra, o de las visitas presuntamente efectuadas para verificar la convivencia de esta con el causante.
Lo contrario, lo único encontrado en el expediente son las afirmaciones del auto de cierre, dando cuenta que a la tutelante se le dio la oportunidad de controvertir pruebas, de hacer valer las pertinentes, de presentar alegatos, entre otras, de lo cual no existe prueba fehaciente. Así mismo, encuentra esta Corporación que, la única prueba de notificación allegada al expediente, la constituye una del año 2022, de la cual, no puede extraerse qué se le notificó a la actora, o se advierta al menos que ésta inequívocamente recibió dicha notificación; nótese al respecto que, tal constancia, solo tiene un sello de una persona que no es la ahora tutelante y, además, no tiene indicación alguna de qué se pretende notificar, pese a que la Entidad Tutelada afirmó haberle notificado a la actora, en dicha oportunidad, el auto de apertura de investigación administrativa especial.
Justamente, en tratándose del derecho al debido proceso en la revocatoria de actos de reconocimiento pensional, la Corte Constitucional en sentencia SU-182 de 2019: “( ) “(i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título. Según dispone el artículo 58 de la Carta Política, la protección de los derechos adquiridos implica que su obtención se dio ‘con arreglo a las leyes vigentes’.
Los derechos que se obtienen irregularmente no pueden aspirar a la misma protección e inmutabilidad de la que gozan los derechos obtenidos con apego a la ley. (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber. Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, no solo están facultadas, sino que es su deber verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional.
Sin embargo, mientras no surjan nuevos motivos o causas fundadas de duda, no puede la administración reabrir 22 Samai. Archivo 010ANEXOSCOLPENSIONESPDF(.pdf) NroActua 10.pdf. Fl. 62-70. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01. ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES periódicamente investigaciones que afecten derechos adquiridos, y propicien escenarios injustificados de inseguridad jurídica.
(iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado. Con este criterio, la jurisprudencia busca evitar que el ciudadano quede al arbitrio de la administración. La simple sospecha, inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos, o debates jurídicos alrededor de una norma, no habilitan el mecanismo de la revocatoria unilateral.
Estos motivos deben ser lo suficientemente graves como para que pudieran enmarcarse en una conducta penal. (iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión. Los supuestos que trae el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 deben entenderse como el resultado de conductas u omisiones especialmente graves, al punto que pudieran enmarcarse en algún tipo penal; y no simplemente tratarse de discrepancias jurídicas, o inconsistencias menores en el cumplimiento de los requisitos.
Esto supone un estándar alto de prueba a cargo de la administración, pero no implica una suerte de prejudicialidad, que restrinja la actuación de la administración a la espera que se produzca una sentencia penal condenatoria. (v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios.
El cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social y democrático de derecho. Actuar con rectitud y honestidad es una exigencia que se deriva del principio general de la buena fe y que permite crear un ambiente de confianza mutuo, imprescindible para el buen funcionamiento del sistema pensional. El orden constitucional no protege la posición de quien pretende aprovecharse del error o infortunio ajeno para obtener un beneficio particular.
(vi) Sujeción al debido proceso. La administración o autoridad competente no puede suspender un derecho pensional, sin antes haber agotado un debido proceso que garantice al afectado su defensa. En este proceso, la carga de la prueba recae sobre la administración a quien corresponde desvirtuar la presunción de buena fe que cobija al pensionado.
Durante el mismo, debe prestarse especial atención a los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción. Frente a una ‘censura fundada’ de la administración, la carga de la prueba se traslada al afiliado. (vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. Tanto el empleador como las administradoras de pensiones son las principales responsables de velar por la correcta expedición y custodia de los certificados que den cuenta fielmente de la trayectoria laboral de una persona.
Pero, teniendo en cuenta que aún subsisten fallas en el manejo de la información, las administradoras de pensiones no pueden, sin más, modificar la historia laboral de un afiliado, salvo que cuenten con una ‘justificación bien razonada’ y sujeta a un debido proceso. El afiliado, por su parte, está en el derecho de controvertir el dictamen de la administración, y para ello podrá hacer uso de los medios supletivos de prueba a su alcance.
El análisis del nivel de certeza que ofrecen estos medios alternos deberá hacerse caso a caso, y teniendo en cuenta, también, que la tutela no es el escenario para adelantar un examen probatorio a fondo, ni reemplaza la competencia del juez ordinario, quien tiene la palabra definitiva. (viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial.
Ateniendo las fallas históricas en el manejo de la información laboral, y considerando que el trabajador es la parte débil del sistema, las administradoras de pensiones no pueden asumir el procedimiento de revocatoria como una instancia meramente adversarial. Están obligadas a utilizar sus competencias de investigación e inspección, incluso de oficio, para corroborar o desestimar los argumentos y pruebas que ponga de presente el trabajador.
En caso de que el afiliado allegue algún medio de prueba que soporte razonablemente su versión, no se podrá revocar su derecho, hasta tanto la administración agote los TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01. ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES medios a su alcance para verificar las pruebas e intentar aproximarse a la realidad fáctica de lo sucedido.
(ix) Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc). La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho.
(x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial. La revocatoria unilateral es un mecanismo de control excepcional promovido por la propia administración. Esta no resuelve definitivamente sobre la legalidad de un acto administrativo, ni tiene la competencia para expulsar del ordenamiento un acto pensional y retrotraer sus efectos. Tanto la administración como los particulares podrán acudir ante el juez competente para resolver de forma definitiva las diferencias que surjan en torno a un reconocimiento pensional ( )”.
Lo anterior fue reiterado en la sentencia T-264 de 2022, así: “(…) la revocatoria de actos administrativos requiere del consentimiento del respectivo titular, salvo las excepciones establecidas en la ley. Una de ellas está prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 que establece el deber de revocar actos administrativos en materia pensional sin el consentimiento del particular, en caso de comprobarse el incumplimiento de los requisitos para el otorgamiento y pago de prestaciones económicas o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa.
La Corte ha precisado el alcance de dicha norma en su jurisprudencia, en especial, se reitera en este pronunciamiento lo dispuesto en las sentencias C-835 de 2003 y SU- 182 de 2019, y ha señalado unas reglas específicas frente a la revocatoria directa en asuntos pensionales, resaltando, entre otras, la obligación de sujetarse a una investigación previa con apego a las reglas básicas del debido proceso y fundada en motivos reales, objetivos, trascendentes y verificables.
Por lo demás, Colpensiones ha proferido las Resoluciones 555 de 2015 y 016 de 2020, para definir y regular el procedimiento administrativo de revocatoria directa de actos administrativos que reconocen prestaciones económicas fruto de maniobras fraudulentas, cuyo alcance fue descrito con anterioridad en esta providencia ( )”. En ese orden de ideas, como quiera que Colpensiones no le respetó a la actora las garantías de contradicción y defensa que integran el derecho al debido proceso, no TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO REFERENCIA: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA RADICADO: 63001-33-33-007-2024-00050-01.
ACCIONANTE: IRMA QUINTERO HURTADO ACCIONADO: COLPENSIONES existe otra opción sino la de confirmar lo decidido por la Juez Séptima Administrativa del Circuito de Armenia, el pasado 1 de abril de 2024. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones la sentencia proferida el 1 de abril de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Armenia, el cual quedará así:
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia a las partes y al Ministerio Público en forma personal, o por cualquier medio que resulte expedito.
TERCERO: Para su eventual revisión, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 15 de la fecha. Notifíquese y Cúmplase. Los Magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RIOS KAPL «Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»