TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN 1 Armenia, Quindío, treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN 63001-2333-000-2024-00039-00 DEMANDANTE DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO ACTO DEMANDADO ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO MEDIO DE CONTROL OBSERVACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD Y/O LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS INSTANCIA ÚNICA 007-001-2024 I. OBJETO DE DECISIÓN. No observando causal de nulidad que pueda afectar el trámite del proceso de revisión de validez de Acuerdo Municipal -contemplado en los artículos 112 al 114 del Decreto Nro. 1333 de 1986- procede la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío a proferir la sentencia que en derecho corresponda respecto del Acuerdo Municipal nro. 001 del 29 de febrero de 2024 -proferido por el Concejo Municipal de Pijao- y el Decreto nro. 12 del 29 de febrero de 2024 -expedido por el Alcalde Municipal de Pijao-.
II.
ANTECEDENTES. 1. De la solicitud de revisión. El Gobernador del Departamento del Quindío1, conforme a la facultad establecida en los artículos 119 y 120 del Decreto Nro. 1333 de 1986, envió a esta Corporación el Acuerdo Municipal Nro. 001 del 29 de febrero de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE INCORPORAN LOS RECURSOS DEL BALANCE AL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE PIJAO QUINDÍO, PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y 31 DE DICIEMBRE DE 2024, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, así como el Decreto Municipal nro. 12 del de la misma fecha “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDA LA INCORPORACIÓN DE LOS RECURSOS DEL BALANCE AL PRESUPUESTO PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y 31 DE DICIEMBRE DE 2024”, con el fin de que se realice la revisión de validez correspondiente.
Como sustento de dicha petición, indicó que: “(…) el título del Acuerdo nro. 001 del 29 de febrero de 2024, no guarda relación con el contenido del mismo, pues se enuncia la incorporación de los recursos del balance, al presupuesto general del municipio de Pijao y, adicionalmente, en el artículo cuarto, se constituyen reservas presupuestales, de las cuales no se hace alusión alguna en la exposición de motivos, es decir, no se hace una relación expresa y normativa de la necesidad de incluir esas reservas presupuestales, ni los alcances ni las razones por las cuales se debe adoptar dicha decisión (…) Así mismo, se evidencia en la emisión del Acuerdo 01 de 2024, la omisión de los principios de ANUALIDAD Y UNIVERSALIDAD EN EL PRESUPUESTO, vulnerando así el artículo 12 del Decreto 111 de 1996”.
Añadió que, una vez realizado el análisis de constitucionalidad y legalidad del Decreto 12 de 2024 -expedido por el Alcalde de Pijao-, se evidenció que el mismo fue expedido al amparo del cuestionado Acuerdo 001 de 2024 por lo cual, también declararse su ilegalidad. 2. Del trámite impartido. 1 Samai. Archivo Demanda(.pdf) NroActua 3.
Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos. Instancia: Única Una vez sometido a reparto el asunto, el magistrado ponente procedió a su rechazo por medio de auto del 11 de abril de 20242, decisión que una vez recurrida, fue revocada el 23 de abril siguiente3 ordenándose la admisión de la demanda y, la correspondiente fijación en lista, la que se surtió hasta el 29 de abril de hogaño4.
A través de auto del 17 de mayo de 20245 se dispuso el decreto de pruebas documentales y, el 24 de mayo6 siguiente la Secretaría ingresó el asunto al Despacho para la elaboración del proyecto de sentencia. 3. Del acto administrativo acusado. En el Acuerdo Municipal acusado se dispuso lo siguiente en la parte resolutiva: 2 Samai.
Archivo 25AUTOQUERECHAZ_020240003900RECHAZAV(.pdf) NroActua 6 3 Samai. Archivo 31AUTOQUEREPONE_020240003900REPONEAD(.pdf) NroActua 12 4 Samai. Archivo 036Fijación en lista(.pdf) NroActua 18 5 Samai. Archivo 50Auto de prueba_020240003900AutoPrue(.pdf) NroActua 23 6 Samai. Archivo 053PasoaDespacho(.pdf) NroActua 27 Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos. Instancia: Única Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única Por su parte, en el Decreto nro. 12 de 2024, también acusado, se dispuso: Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos. Instancia: Única Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única 4. Normas violadas y concepto de violación. 4.1. Vulneración al principio de unidad de materia. Como normas violadas señaló los artículos 158, 287, 313, 315 y 352 de la Constitución Política. De igual manera, citó el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, el artículo 92 del Decreto 1333 de 1986, los artículos 11, 12 y 67 del Decreto 111 de 1996 y, la sentencia de la Corte Constitucional C- 133 de 2012.
Indicó que “(…) el título del Acuerdo nro. 001 del 29 de febrero de 2024, no guarda relación con el contenido del mismo, pues se enuncia la incorporación de los recursos del balance, al presupuesto general del municipio de Pijao y, adicionalmente, en el artículo cuarto, se constituyen reservas presupuestales, de las cuales no se hace alusión alguna Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única en la exposición de motivos, es decir, no se hace una relación expresa y normativa de la necesidad de incluir esas reservas presupuestales, ni los alcances ni las razones por las cuales se debe adoptar dicha decisión (…) Así mismo, se evidencia en la emisión del Acuerdo 01 de 2024, la omisión de los principios de ANUALIDAD Y UNIVERSALIDAD EN EL PRESUPUESTO, vulnerando así el artículo 12 del Decreto 111 de 1996”.
Añadió que, una vez realizado el análisis de constitucionalidad y legalidad del Decreto 12 de 2024 -expedido por el Alcalde de Pijao-, se evidenció que el mismo fue expedido al amparo del cuestionado Acuerdo 001 de 2024 por lo cual, también declararse su ilegalidad. 4.2. Vulneración al principio de anualidad del presupuesto. Como normas violadas señaló los artículos 346 y 347 de la Constitución Política.
Así mismo, citó el artículo 12 del Decreto 111 de 1996, los artículos 8, 10, 11, 21 y 78 de la Ley 38 de 1989 y sentencia de la Corte Constitucional C- 133 de 2012. En relación con los actos acusados, puntualizó que: “(…) uno de los principios del sistema presupuestal colombiano es el de anualidad, estableciéndose en el artículo 14 del EOP que el año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año, por lo que la disposición adoptada en el artículo cuarto del Acuerdo 01 de 2024 encuentra la realización de su objeto normativo en la vigencia fiscal 2023.
Esta unidad administrativa analiza que para el 31 de diciembre de 2023 su finalidad ya se habría realizado. En efecto, para el inicio de la vigencia fiscal 2024 las obligaciones que trascendieron la anualidad 2023 ya se habrían clasificado como cuentas por pagar o derivado en reservas presupuestales, y respecto de las primeras, de especial relevancia para la demanda, ya se habría obtenido el PAC; y (ii) para el momento en que se adopta por medio de acuerdo, lo mismo habría ocurrido respecto de las obligaciones que superarían la anualidad 2023, de modo que las cuentas por pagar ya estarían identificadas y tramitado su PAC correspondiente.
Esto es así, pues para la obtención del APC ya ha debido darse la correspondiente solicitud por la entidad, máximo para el 20 de diciembre de 2023, y aprobado antes del último día del año 2023 (…)”. 5. Intervenciones. 5.1. Municipio de Pijao7. Expuso que los actos acusados no eran violatorios de las normas invocadas, y que habían sido, por el contrario, expedidos con apego a los principios de planeación, anualidad y unidad de caja.
Al respecto, sostuvo que: “(…) los recursos del balance hacen parte integral de los ingresos que por concepto de capital estructuran el presupuesto de rentas y gastos de la respectiva anualidad. Los pluricitados recursos, esto es, los del balance, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda son: “los saldos disponibles en las cuentas bancarias de la entidad y se adicionaron al presupuesto en los conceptos de cancelación de reservas y superávit fiscal de vigencias anteriores”.
Es decir, en forma necesaria los recursos que quedan por concepto de superávit implican una modificación al acto administrativo o legal que regula el correspondiente presupuesto de rentas y gastos de la Entidad para el respectivo año. En el caso particular del Acuerdo 001 de 2024 lo que hace es precisamente incorporar al presupuesto de rentas y gastos los recursos del balance derivados del superávit de la vigencia 2023.
La exposición de motivos elaborada en ese sentido es diáfana frente a este alcance en epitomes como el siguiente: Con la exposición anterior de orden constitucional y legal, es oportuno indicar que la administración Municipal somete a consideración este proyecto de Acuerdo, mediante el cual se incorporan y adicionan los recursos del balance 7 Samai.
Archivo 38_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONPIJAOP(.pdf) NroActua 20 Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única generados por el Superávit a 31 de diciembre de 2023, por cuanto ello permitirá un fortalecimiento de la inversión y el funcionamiento de la Administración Municipal, de acuerdo a las fuentes y usos. De igual forma, la aprobación y ejecución de la iniciativa no genera impacto fiscal, puesto que no ordena gastos por nuevos proyectos de inversión, ni se otorgan beneficios tributarios.
Por tanto, solo se adicionan recursos al presupuesto general del Municipio de Pijao, Quindío. En esa medida, la Corporación y el Ejecutivo local actuaron conforme a derecho, puesto que era precisamente el Concejo el órgano competente para modificar un Acuerdo previo en el que se reguló el presupuesto de rentas y gastos del año 2024. Así mismo, la adición de recursos del balance como elementos inexorables de los recursos de capital se tenía que llevar a cabo por una vía similar (…)” (Negrillas y subrayas propias del texto).
Por lo anterior, solicitó se desestimen las observaciones realizadas por el Gobernador del Departamento a los actos acusados. 5.2. Concejo Municipal de Pijao8. Mediante apoderado, solicitó no se accediera a la declaratoria de ilegalidad del Acuerdo 01 y el Decreto 12 de 2024, básicamente por considerar que los recursos del balance hacen parte integral de los ingresos que por concepto de capital estructuran el presupuesto de renta y gastos de la respectiva anualidad, razón por la cual, no se puede confundir la constitución de reservas presupuestales con su incorporación como elementos de los recursos del balance.
En tal sentido, sostuvo que sí existe una relación entre el artículo cuarto y primero del Acuerdo 01 de 2024, por cuanto en el artículo primero se desarrolla uno de los puntos del superávit con relación a las reservas presupuestales constituidas en la vigencia de 2023. 5.3. Procurador Judicial Nro. II delegado ante el Tribunal Administrativo del Quindío9.
Manifestó que debe declararse la invalidez parcial del acuerdo en relación con las normas que no se refieren a la incorporación de los recursos del balance, como quiera que el Acuerdo, carece de motivación explícita fiscal, o de al menos una identificación de los gastos en términos de vigencias, montos y negocios jurídicos, que permitan darle vía libre a las reservas presupuestales en discusión. Adicionó que: “(…) la incorporación de recursos del balance y la constitución de reservas presupuestales, tienen requisitos y alcances diferentes y no pueden ser reguladas en un mismo Acuerdo, salvo que se hagan explícitas en la parte motiva del acto administrativo, so pena de violar el principio de unidad de materia.
Sin embargo, en lo que atañe a la autorización de reservas presupuestales, se debe declarar la ilegalidad, sin embargo, esto no implica que todo el Acuerdo acusado se caiga, pues las demás normas obedecen a la competencia del Concejo Municipal, tal como se vio líneas atrás y, por ende, no adolecen de ningún vicio que amerite su declaración de invalidez (…)”.
Por lo anterior, solicitó se declare la ilegalidad total del acuerdo acusado por vulneración del principio de legalidad en materia presupuestal. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3.1. Competencia. Conforme a lo preceptuado en el artículo 151 del CPACA y artículo 119 de la Ley 1333 de 1986, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío es 8 Samai.
Archivo 047Pronunciamiento Concejo Municipio Pijao(.pdf) NroActua 21 9 Samai. Archivo 037Concepto Ministerio Público(.pdf) NroActua 19 Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única competente para resolver sobre la validez del acuerdo municipal del cual se pide sea revisado. 3.2. Problema Jurídico y metodología para resolverlo. Le corresponde a la Sala Cuarta de Decisión de esta Corporación determinar concretamente lo siguiente: ¿El Acuerdo Nro. 001 del 29 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Pijao y, el Decreto 12 de 2024 expedido por el Alcalde Municipal de Pijao, desconocen el ordenamiento jurídico, al incorporar recursos presupuestales no ejecutados en la vigencia 2023 y, constituir reservas presupuestales de forma genérica? Para dar solución al problema jurídico planteado se acudirá a las normas constitucionales y orgánicas en materia del presupuesto, aplicándolas directamente al caso concreto. 3.4.
La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, declarará la invalidez del Acuerdo No. 001 del 29 de febrero de 2024 expedido por el Concejo Municipal de Pijao y, del Decreto 12 de la misma fecha, expedido por el Municipio de Pijao Quindío. En esencia, para la Gobernación del Quindío, debe decretarse la invalidez de los actos administrativos contenidos en el Acuerdo Municipal No. 001 del 29 de febrero de 2024 y, el Decreto 12 de la misma fecha, por cuanto, primero, se vulneró el principio de unidad de materia al efectuar incorporaciones al presupuesto y constituir reservas presupuestales en un mismo acto administrativo (Acuerdo Municipal) y segundo, porque el Concejo Municipal de Pijao no podía incorporar al presupuesto recursos de la vigencia fiscal 2023 -lo que se concretó mediante Decreto 12 de 2024-, por vulneración al principio de anualidad del presupuesto.
Así las cosas y teniendo en cuenta que los límites de la competencia de esta Corporación vienen dados por las normas violadas y los cargos de violación expuestos y sustentados por el solicitante (Gobernador del Departamento del Quindío) y de manera concreta por las razones de derecho de la solicitud, se procede a su análisis, sin que pueda la Corporación abordar de oficio otros aspectos. 3.4.1.
Los actos administrativos enjuiciados vulneraron el principio de unidad de materia. En efecto, el principio de unidad de materia se encuentra desarrollado en el artículo 158 constitucional, conforme al cual: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
(…)”. Por su parte el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, dispone que los Acuerdos Municipales deben atender al principio de unidad de materia, así: “(…) Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación. Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan (…)”.
Pues bien, de conformidad con el alegado principio de unidad de materia, los proyectos de ley así como de acuerdo municipal, deben hacer referencia a un mismo asunto, esto es, a un mismo núcleo rector en común, con la finalidad de mantener una coherencia interna que asegure, por un lado, el respeto del principio democrático, y por otro, transparencia y publicidad en las normas que expiden las corporaciones de elección popular, lo cual repercute en la reducción de la dispersión normativa y de la incorporación de disposiciones ajenas a la cuestión tratada.
Así lo ha sostenido, por ejemplo, la Corte Constitucional en sentencia C-263 del 18 de mayo de 2016, en la cual se sostuvo: Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única “(…) El alcance del principio de unidad de materia no puede medirse, entonces, al margen de la incidencia del principio democrático que lo modera imponiéndole, en primer término, una comprensión amplia de la expresión ‘materia’, de tal manera que ella comprenda ‘diversos temas cuyo límite es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen’, de donde surge que la unidad de materia no equivale a una ‘simplicidad temática’, por obra de la cual la ley únicamente pudiera referirse a un solo tema’, ya que el proyecto de ley o la ley misma puede aludir a una pluralidad de contenidos, siempre que entre ellos haya una relación de conexidad que los una, haciéndolos pertenecer al documento normativo como partes propias y en nada extrañas o ajenas al eje temático que sirve de elemento articulador.
Así pues, los diversos contenidos han de contar con un núcleo rector que les sea común y los vincule entre sí de manera objetiva y razonable, sin que quepa exigir una relación directa o estrecha, sino un vínculo perceptible que combine la indispensable unidad de materia con las exigencias del principio democrático, por definición reñido con la interpretación rígida, absoluta o estricta de lo que debe tenerse por ‘materia’ del proyecto o de la ley (…)” 10 (Subraya y negrilla fuera del texto original) Entonces, para determinar la existencia o no de un núcleo común que vincule el contenido de una norma de forma objetiva y razonable, la Corte Constitucional11 ha establecido los siguientes criterios: “(…) Esa conexión puede ser de muy diferente tipo y en cada caso deberá establecerse su relevancia. El vínculo o relación puede darse en función de: (i) el área de la realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-;
(ii) las causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades, propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna -conexión sistemática-.
(…)”. Establecido lo anterior, iniciará la Sala por recordar que, el Acuerdo nro. 001 del 29 de febrero de 2029, fue titulado como aquel: “POR MEDIO DEL CUAL SE INCORPORAN LOS RECURSOS DEL BALANCE, AL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE PIJAO QUINDÍO, PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y 31 DE DICIEMBRE DE 2024, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.
Adicionalmente se tiene que, en la exposición de motivos12 del referido Acuerdo se indicó lo siguiente: “(…) El proyecto que se presenta, Honorables Concejales, se enmarca en todos estos lineamientos legales, máxime cuando el artículo 31 ídem precisa en su inciso primero que los recursos del balance se encuentran comprendidos dentro de los recursos de capital.
Por ende, estos recursos deben ser incorporados al presupuesto del Municipio, en este caso, para la vigencia 2024 para su debida ejecución. De allí que este acto administrativo en formación se fundamente y respete el marco jurídico que le es aplicable (…)” (Sic a lo transcrito). Pese a lo anterior, de la lectura del artículo cuarto del acto analizado, se evidencia que, en el mismo, se dispuso la constitución de una reserva presupuestal, así: 10 C. Const., C-263, may. 18/2016.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 11 C. Const., C-896, oct. 31/2012. M.P. Mauricio González Cuervo. Posición reiterada en: C. Const., C-438, sep. 25/2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 12 Samai. Archivo 20_ANEXOS_10EXPOSICIONDEMOTIVO_20240410142140.pdf Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única Al respecto, debe recordarse que las reservas presupuestales son aquellas apropiaciones que se efectúan para el pago de obligaciones contraídas en una vigencia fiscal, que no pueden ser pagadas sino hasta una vigencia siguiente. En ese sentido, dispone el artículo 72 de la Ley 38 de 1989 –Ley Orgánica del Presupuesto- que: “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso da a los organismos y entidades y expiran el 31 de diciembre de cada año. Después de dicha fecha las apropiaciones de ese año no podrán adicionarse, ni transferirse ni contracreditarse.
En consecuencia, los saldos de los Acuerdos de Gastos que no hubiesen sido utilizados hasta esa misma fecha expirarán también. Para atender al pago de las obligaciones contraídas por el Gobierno antes del 31 de diciembre pendientes a esa fecha, con cargo a las apropiaciones del Presupuesto General correspondientes al año fiscal que termina, los organismos y entidades harán la solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la constitución de las reservas presupuestales de apropiación, sin perjuicio del control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la República.”.
De lo anterior se colige entonces que, las reservas presupuestales de que trata el artículo cuarto del Acuerdo 01 de 2024, no debieron ser debatidas en dicho acto administrativo, el cual tenía como finalidad -según se indicó en el título y en la exposición de motivos-, la incorporación de los recursos del balance al presupuesto del año 2024, y no se indicó de forma siquiera somera, como las obligaciones contraídas por la Entidad Territorial, tenían relación o incidencia alguna en la incorporación de recursos base del Acuerdo Municipal.
Entonces, como quiera que en el Acto acusado no se explicó, ni siquiera de forma sumaria, cuál era la necesidad de efectuar en ese mismo acto administrativo, la reserva presupuestal contenida en el artículo cuarto ibidem, resulta evidente que el primer punto de las observaciones está llamado a prosperar. 3.4.1. El acto administrativo enjuiciado vulneró el principio de anualidad del presupuesto.
Se indicó en la parte motiva del Acuerdo nro. 01 del 29 de febrero de 2024 que, “(…) el honorable Concejo Municipal de Pijao, Quindío, mediante el Acuerdo No 006 de noviembre 30 de 2023, aprobó el presupuesto del Municipio de Pijao para la vigencia 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE PIJAO PARA LA VIGENCIA FISCAL 2024”, el cual por su fecha de aprobación no incluyó los saldos finales a 31 de diciembre 2023.
Que al cierre de la vigencia fiscal 2023, los estados financieros arrojaron un superávit fiscal, CERTIFICADO por el contador público Edwin Germán Cortés Pulido (…) dichas cifras deberán ser incorporadas al presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia fiscal 2024 (…)” (Negrillas fuera de texto). Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única En consonancia con lo anterior, en el documento de exposición de motivos13 se sostuvo: “(…) el proyecto de Acuerdo de adición presupuestal se presenta respecto de los excedentes financieros obtenidos en el año anterior, se sustenta la información de los estados financieros, efectivo y equivalentes al efectivo, las cuentas por cobrar y las cuentas por pagar (…) una vez revisada y analizada la relación de efectivo y equivalentes al efectivo con las respectivas deducciones se determinó que el valor del superávit fiscal de 2023, corresponde a la suma de MIL SEISCIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS TREINTA PESOS CON CUARENTA Y CINCO CENTAVOS ($1.673.335.430,45) (…)”.
Al respecto, fuerza recordar que de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la referida Ley 38 de 1989, las entidades territoriales, al expedir sus códigos fiscales o estatutos presupuestales, deberán regirse por lo indicado en dicha Ley. Es por lo anterior que, se impone revisar el contenido del artículo 14 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), cuyo tenor literal dispone: “(…) Anualidad.
El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción.” (Negrillas fuera de texto). En consonancia con dicha normatividad el artículo 72 de la Ley 38 de 1989 (Ley Orgánica del Presupuesto) dispone que, después del 31 de diciembre de cada año, no podrán adicionarse, ni transferirse ni contra acreditarse las apropiaciones incluidas en vigencias fiscales anteriores, veamos: “( ) Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso da los organismos y entidades y expiran el 31 de diciembre de cada año. Después de dicha fecha las apropiaciones de ese año no podrán adicionarse, ni transferirse ni contracreditarse.
En consecuencia, los saldos de los Acuerdos de Gastos que no hubiesen sido utilizados hasta esa misma fecha expirarán también. Para atender al pago de las obligaciones contraídas por el Gobierno antes del 31 de diciembre pendientes a esa fecha, con cargo a las apropiaciones del Presupuesto General correspondientes al año fiscal que termina, los organismos y entidades harán la solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la constitución de las reservas presupuestales de apropiación, sin perjuicio del control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la República ( )”.
Al respecto, la Corte Constitucional recordó, en la sentencia C-192 de 1997 que: “( ) En efecto, conforme a la Constitución y a ley orgánica, en Colombia rige el principio de anualidad (CP art. 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada o comprometida en el año fiscal respectivo, pues si ello no ocurre, la partida o los saldos de apropiación no afectados por compromisos inevitablemente expiran o caducan, de suerte que no podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos fiscales posteriores[4].
( )” (Negrillas y subrayado fuera de texto). El anterior criterio, fue acogido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el pasado 5 de septiembre de 2023, cuando sostuvo: “( ) El entendimiento constitucional, orgánico y jurisprudencial sobre el principio de anualidad llevó a la Sala a sostener en el concepto 1520 de 2003, que este tiene como consecuencia jurídica el que las partidas o apropiaciones contenidas en el presupuesto solamente pueden ser utilizadas como autorización máxima de gasto, dentro de la vigencia anual respectiva, vencida la cual expiran, y con esta la autorización para comprometer los recursos que forman parte del presupuesto, pues con ellos se atienden los compromisos que se adquieren en la respectiva vigencia presupuestal, sin perjuicio de haberse realizado dentro de ella el registro y constitución de reservas (Decreto 111/96, art. 89).
Los criterios definitorios del principio de anualidad presupuestal se han mantenido en el tiempo, pues recientemente la Corte Constitucional, al analizar el citado artículo 14 del Estatuto, reiteró en la Sentencia C – 178 de 2021 «que las disposiciones incluidas en la ley anual de presupuesto tienen un alcance temporal definido, y deben ser instrumentales para el cumplimiento efectivo del presupuesto que con 13 Samai.
Archivo 20_ANEXOS_10EXPOSICIONDEMOTIVO_20240410142140.pdf Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única ellas se aprueba, esto es para materializar el presupuesto de rentas y ejecutar de forma oportuna el gasto autorizado». ( )” (Negrillas y subrayado fuera de texto). De lo anterior resulta absolutamente claro que, los recursos que no se ejecuten o queden afectados por compromisos en la vigencia fiscal respectiva, caducarán sin excepción y, por tal virtud, no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que cierra en esa fecha.
Entonces, leído el contenido de los artículos primero, segundo y tercero del Acuerdo 01 de 2024, con base en el cual se expidió el Decreto nro. 12 de la misma anualidad, resulta evidente que el municipio de Pijao, no comprometió los recursos que ahora pretende incorporar al presupuesto por la vía del acto enjuiciado, pretendiendo comprometerlos ahora para el año 2024, bajo la figura de una adición presupuestal originada, se insiste, en que dichos recursos no fueron comprometidos o ejecutados en la vigencia fiscal respectiva, en abierta contradicción de lo dispuesto en los artículos 1014 y 7215 de la Ley 38 de 1989 Orgánica del Presupuesto.
Así las cosas, claro cómo se encuentra que, el Concejo Municipal y, la Alcaldía Municipal de Pijao vulneraron las normas invocadas por el Gobernador del Departamento del Quindío, esta Sala decretará la invalidez del Acuerdo Municipal con fundamento en las objeciones presentadas por el señor Gobernador del Departamento del Quindío, además de señalarse que se acoge parcialmente el concepto del agente del Ministerio Público.
IV. DECISIÓN. En consecuencia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Quindío, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia16 y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo municipal No 01 del 29 de febrero de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE INCORPORAN LOS RECURSOS DEL BALANCE AL PRESUPUESTO GENERAL DEL MUNICIPIO DE PIJAO QUINDÍO, PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y 31 DE DICIEMBRE DE 2024, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”, así como del Decreto Municipal nro. 12 del de la misma fecha “POR MEDIO DEL CUAL SE LIQUIDA LA INCORPORACIÓN DE LOS RECURSOS DEL BALANCE AL PRESUPUESTO PARA LA VIGENCIA COMPRENDIDA ENTRE EL 1 DE ENERO Y 31 DE DICIEMBRE DE 2024”, expedidos por el Concejo Municipal y, el Alcalde de Pijao - Quindío, respectivamente.por los cargos analizados en esta sentencia.
SEGUNDO: COMUNICAR el presente proveído al Alcalde Municipal de Pijao - Quindío, al Presidente del Concejo Municipal de Pijao y al Gobernador del Departamento del Quindío.
TERCERO: Reconocer personería adjetiva al abogado JHON FABER QUINTERO OLAYA, identificado con la cédula de ciudadanía 1.094.906.543 y portador de la T.P. nro. 198.861 del C. S. de la J. para actuar como apoderado del Municipio de Pijao, en la forma y términos del poder conferido y de conformidad con lo dispuesto por el art. 75 del C.G.P CUARTO: ORDENAR que en firme esta decisión se archive el expediente, previa las constancias de rigor.
Esta providencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta N° 18 de la fecha. 14 ”Artículo 10. Anualidad. El año fiscal comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. 15 ”Artículo 72.
Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso da los organismos y entidades y expiran el 31 de diciembre de cada año. Después de dicha fecha las apropiaciones de ese año no podrán adicionarse, ni transferirse ni contracreditarse. En consecuencia, los saldos de los Acuerdos de Gastos que no hubiesen sido utilizados hasta esa misma fecha expirarán también. Para atender al pago de las obligaciones contraídas por el Gobierno antes del 31 de diciembre pendientes a esa fecha, con cargo a las apropiaciones del Presupuesto General correspondientes al año fiscal que termina, los organismos y entidades harán la solicitud al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la constitución de las reservas presupuestales de apropiación, sin perjuicio del control fiscal que debe ejercer la Contraloría General de la República.” 16 Artículo 280 C.G.P. Radicado: 63001-2333-000-2024-00039-00 Demandante: Departamento del Quindío Acto Demandado: ACUERDO 001 DE 2024 Y DECRETO 12 DE 2024 EXPEDIDOS POR EL CONCEJO Y EL ALCALDE MUNICIPAL DE PIJAO - QUINDÍO Medio de Control: Observación de constitucionalidad y/o legalidad de actos administrativos.
Instancia: Única
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Magistrado Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co» YCON