TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Sala Segunda de Decisión Sincelejo, siete (7) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Controversias Contractuales Expediente No: 70-001-23-33-000-2018-00206-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías-Invías Demandado: Municipio de San Pedro Magistrado Ponente: César Enrique Gómez Cárdenas Tema: Controversias contractuales / convenios interadministrativos / liquidación de contratos estatales / incumplimiento parcial.
Agotadas las etapas procesales pertinentes, procede la Sala a decidir en primera instancia la demanda presentada por el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS-INVIAS, en contra del MUNICIPIO DE SAN PEDRO. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda. El INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS-INVÍAS, actuando por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio del medio de controversias contractuales, en contra del MUNICIPIO DE SAN PEDRO, con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: - Se declare que entre el Instituto Nacional de Vías y el municipio de San Pedro-Sucre, se celebró el Convenio interadministrativo N° 2112 de 2013. - Se declare que el municipio de San Pedro-Sucre, incumplió definitivamente sus obligaciones contractuales, contenidas en el Convenio Interadministrativo N° 2112 de 2013 y sus adicionales, al violar las cláusulas quintas en su parágrafo segundo y octava. - En consecuencia, se ordene la liquidación del convenio interadministrativo N° 2112 del 2013, por vía judicial. - Se declare que el municipio de San Pedro-Sucre no ejecutó la suma de TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($ 3.375.000.000). - Se condene al municipio de San Pedro al pago de la suma de TRES MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS ($ 3.375.000.000), debidamente actualizada desde la fecha que debió reintegrarse hasta la fecha efectiva de reembolso. - Se condene al demandado a la devolución de los rendimientos financieros de la cuenta conjunta del convenio y los rendimientos financieros de la fiducia. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 - Se declare que el demandado incumplió las obligaciones derivadas del convenio N° 2112 de 2013 y adicionales, y que dicho incumplimiento lo obliga como garante a responder contractualmente según la cláusula decima quinta del convenio. - Se declare que INVÍAS, en un futuro, no suscribirá contratos con el Municipio de San Pedro, por incumplimiento de sus obligaciones contractuales, en virtud de lo establecido en la cláusula octava, parágrafo primero, del convenio.
Como supuestos fácticos relevantes de la demanda, la parte actora afirmó que: Entre el municipio de San Pedro y el Instituto Nacional de Vías- INVIAS se suscribió el convenio interadministrativo N° 2112 de 10 de octubre de 2013, que tenía por objeto “el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro – San José de las Palmas” por un monto de $ 3.375.000.000, y plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2014, a partir del acta de inicio fechada el 11 de diciembre de 2013.
Se realizaron varias modificaciones en cuanto al plazo de ejecución, así: - “el plazo del citado convenio fue modificado por medio de documento denominado “ADICIONAL NUMERO (1) AL CONVENIO N° 2112 DE 2013” suscrito por las partes del convenio principal el día 30 de diciembre de 2014, fijando como fecha de vencimiento del plazo del mismo, el día 28 de febrero de 2015. - El día 27 de febrero de 2015, las partes del convenio principal modificaron el plazo del convenio N° 2112 de 2013, por medio de documento denominado “ADICIONAL NUMERO (2) AL CONVENIO N° 2112 DE 2013, fijando como fecha de vencimiento del plazo del mismo, el día 30 de abril de 2015. - El día 30 de abril de 2015, las partes del convenio principal modificaron el plazo del convenio N° 2112 del 2013, por medio de documento denominado “ADICIONAL NUMERO (3) AL CONVENIO N° 2112 DE 2013, fijando como fecha de vencimiento del plazo del mismo, el día 30 de septiembre de 2015. - El día 11 de septiembre de 2015, las partes del convenio principal modificaron el plazo del convenio N° 2112 de 2013, por medio de documento denominado “ADICIONAL NUMERO (4) AL CONVENIO N° 2112 DE 2013, fijando como fecha de vencimiento del plazo del mismo, el día 15 de diciembre de 2015.” La interventoría del convenio estuvo a cargo de la empresa Ingeniería Integral de Obras Ingeobras S.A.S. Relató el accionante que, en cumplimiento de la cláusula quinta del convenio, Invías debía girar al municipio el valor que le correspondía: i) un desembolso de la disponibilidad presupuestal de la vigencia 2013, previo cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y expedición del registro presupuestal y ii) el saldo cuando el ente territorial demostrara que había suscrito el contrato de obra del presente convenio, dineros que efectivamente se entregaron.
INVIAS realizó un primer desembolso por valor de $ 2.396.250 el 24 de octubre de 2013 y un segundo desembolso por $ 978.750.000 el 19 de junio de 2014. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 Para el extremo activo, el demandado incumplió sus obligaciones, “en lo referente a la obligación del municipio para supervisar la ejecución del contrato de obra y velar por el debido y cabal cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista”; asimismo, lo relacionado con la coordinación y gestión de los procesos de ejecución de los proyectos en sus diferentes etapas, previstas en la cláusula octava.
Reprochó que el municipio no atendió varios llamados del supervisor del contrato ni de la interventoría para la entrega de documentos necesarios para la liquidación de común acuerdo o unilateral, por lo que era forzosa su realización por vía judicial. 1.2. Contestación de la demanda1 El Municipio de San Pedro guardó silencio. 1.3.
Auto que dispone aplicar reglas para dictar sentencia anticipada En auto del 22 de febrero de 2023, el Despacho decidió prescindir de la audiencia inicial por encontrarse configurados los elementos para dictar sentencia anticipada; en ese sentido, dispuso fijar el litigio, incorporar y tener como pruebas las aportadas con la demandante y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto, si así consideraba pertinente. 1.4.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público El Instituto Nacional de Vías-Invías presentó oportunamente sus alegatos de conclusión, escrito en el que reiteró sus pretensiones y agregó que: “ Ante la omisión injustificada presentada por parte del Municipio de San pedro, a todas sus obligaciones contenidas en el convenio 2112 de 2013, al estar incumpliendo específicamente las establecidas en la cláusula 8 del convenio en mención, literales H, en lo referente a la obligación del municipio para supervisar la ejecución la ejecución del contrato de obra y velar por el debido y cabal cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista y literal i) coordinar y gestionar los procesos de ejecución de los proyecto, en las diferentes etapas precontractual, contractual y liquidación. Al haber caso omiso a todos los requerimientos y solicitudes realizados por el INVIAS para poder proceder a la liquidación del contrato, al haber dado cumplimiento a todas las obligaciones contractuales, específicamente la del desembolso de los recursos, muy distinto a la entidad territorial, que no aporto los documentos necesarios para poder liquidar el convenio en mención tales como: Acta de liquidación suscrita por el alcalde, acta de entrega y recibo definitivo del convenio, devolución de recursos no ejecutados del convenio, devolución de recursos de rendimientos financieros, entre otros documentos mencionados en la demanda y acápite de pruebas.
Para no se más extenso Honorable Magistrado, aplicando el principio de economía procesal, toda la documentación soporte se encuentra aportada al expediente y claramente se puede evidenciar con los elementos materiales probatorios documentales que cursan en el proceso, que el Municipio de San Pedro Incumplió totalmente sus obligaciones contractuales contenidas en el convenio 2112 de 2013, y no se sabe, por parte del Invias, 1 La demanda fue admitida mediante auto del 31 de octubre de 2019.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 la destinación o inversión de esos recursos ya que la entidad territorial ha sido renuente a suministrar información documental relacionada que nos pueda demostrar lo ejecutado dentro del convenio o no”. La Procuradora 44 Judicial II para asuntos administrativos conceptuó que había lugar a acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que en el proceso estaba acreditado que el 10 de octubre de 2013 se celebró el convenio 2112 entre Invías y el municipio de San Pedro, en el marco del cual Invías desembolsó unos dineros, como quedó fijado en el acuerdo.
Agregó que como la cuenta de depósito de los dineros era de manejo conjunta, cualquiera de las partes podía solicitar el estado de cuenta y el monto de rendimiento, con lo cual se podía proceder a la liquidación unilateral del contrato. Pese a ello, no se descarta que el municipio tenía la obligación de entregar la documentación que se le exigiera, de lo cual surgía el incumplimiento el convenio interadministrativo N° 2112 de 2013.
Ahora bien, “el Municipio de San Pedro destinó la totalidad de los recursos provenientes del Convenio, en las obras que constituyen el objeto del mismo, lo que se encuentra probado con el Acta de Comité Técnico Nº 18 del 11-12-2015,(fol.75) donde se reporta un avance del 88%, y es allí donde se establece como necesaria una adición presupuestal del convenio, circunstancia que no se hizo, razón por la cual debió liquidarse el convenio.
De las pruebas recaudadas, se concluye que el contrato se ejecutó parcialmente en un 88%, pero no se ha podido liquidar el contrato por culpa del ente municipal, por la no entrega a INVIAS de los documentos necesarios para su liquidación relacionados en la demanda”. Así las cosas, no podría ordenarse la devolución total de los dineros del convenio, pues fueron ejecutados en su mayoría. Finalmente, solicitó que se “ordene la liquidación judicial del Convenio interadministrativo No. 2112/2013, con los documentos presentados con la demanda, y se ordene al Municipio de San Pero envíe la documentación faltante, así como el reintegro de los valores y/o rendimientos financieros no ejecutados, si hay lugar a ello, actualizados a la fecha y condene en costas al Municipio de San Pedro”.
2. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1. Competencia Este Tribunal es competente para decidir de fondo en primera instancia, según las disposiciones del artículo 152 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011. 2.2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala determinar si hay lugar a declarar el incumplimiento contractual del municipio de San Pedro en la ejecución Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 del convenio interadministrativo N° 2112 de 2013 y sus adicionales; y en ese sentido, si es procedente la liquidación judicial del citado convenio, así como la condena por las sumas dinerarias pretendidas con la demanda. 2.3.
De los convenios interadministrativos Los convenios interadministrativos se erigen como la herramienta por medio de la cual las entidades púbicas pueden unirse para afianzar el principio de cooperación institucional y coordinación, es decir, con el fin de cumplir los fines del Estado. En ese sentido, la figura se encuentra autorizada por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, según el cual: “Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro”.
Esto se podía traducir en que, “la nota distintiva de los convenios interadministrativos, la constituye la concurrencia de dos o mas entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto del cual cada entidad esta interesada u obligada desde sus propias funciones o atribuciones legales.”2 Se da pues un ánimo de cooperación entre organismos o entidades publicas con funciones interrelacionadas o complementarias”.3 Este tipo de acuerdos se identifican porque las entidades que se asocian persiguen objetivos comunes, por el bien de toda la sociedad, al margen de cualquier interés particular.
El máximo órgano de la jurisdicción contenciosa-administrativa con respecto a los convenios interadministrativos, ha indicado que4: “Los convenios interadministrativos se caracterizan porque están determinados por la consecución de un objetivo común, en los que, obviamente, no se evidencian intereses contrapuestos, pues reflejan una verdadera asociación de esfuerzos5.
En cambio, en los contratos interadministrativos, mientras la contratante busca el cumplimiento de un fin estatal, la contratista, si bien colabora con su realización, lo cierto es que lo hace a cambio de una retribución patrimonial, cuestión que se traduce en el surgimiento de obligaciones recíprocas de contenido económico6”. 2 “el objeto de los convenios de la administración implica siempre la conjunción de voluntades en torno a intereses que son mutuos compartidos por ambos contratantes.
Se trata de lograr la realización de objetivos o fines que son comunes a todas las partes que celebran el negocio jurídico. Lo anterior significa excluir de esta clase de acuerdos, aquellos compromisos que implican una contradicción de intereses, en los cuales las partes buscan la satisfacción de objetivos que no les son comunes”. CHAVES Marín, Augusto Ramón. Los Convenios de la Administración. Entre la Gestión Publica y la Actividad Contractual.
Editorial Temis, Bogotá D.C Tercera Edición. 2015. Pág. 76. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P: Álvaro Namén Vargas; radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), concepto del 26 de julio de 2016. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 22 de octubre de 2021, radicado: 520012333000201700598 01 (65978).
C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente No. 61.429. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de mayo de 2021, expediente No. 57.822, M.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 En esa línea, ante la necesidad de elaborar la distinción entre convenios y contratos estatales, también ha dicho el Consejo de Estado7: “La entidades públicas, para el cumplimiento de los fines del Estado, la satisfacción de los intereses y necesidades colectivas, la prestación de servicios públicos y la realización de actividades administrativas e incluso industriales y comerciales, requieren el aprovisionamiento de bienes y servicios y la realización de obras, lo cual consiguen con la colaboración de los particulares o de otras entidades que integran la administración pública, mediante la celebración de contratos por los que, regularmente, deben pagar un precio o remuneración. Es decir, por un lado el Estado en orden a alcanzar su misión y objetivos recurre a la figura del contrato3, acto jurídico de colaboración mutua e intersubjetiva, en el que se entablan relaciones obligatorias con carácter patrimonial con particulares o con otras entidades estatales -cuando están en un mercado de forma similar a como lo hace el particular-, de las que emanan prestaciones recíprocas entre los sujetos partes del mismo, quienes son titulares de intereses disímiles o contrapuestos.
Por otro lado, las entidades estatales también asumen vínculos obligacionales entre sí para el normal funcionamiento del Estado a través de los denominados convenios interadministrativos, los cuales comportan un acuerdo de voluntades entre ellas, regido por los principios de cooperación, coordinación y apoyo, en los que aúnan esfuerzos para la gestión conjunta de competencias y funciones administrativas, con el objeto de dar cumplimiento a fines concurrentes impuestos por la Constitución y la ley; es decir, en estos no existen intereses contrapuestos de las entidades que los celebran, ni tampoco se circunscriben a un intercambio patrimonial entre ellas, sino que les asiste un ánimo de conseguir fines comunes, de manera que acuden a satisfacer un mismo interés general.
Así, en la actividad contractual del Estado surgen dos tipos de negocios jurídicos: los contratos interadministrativos y los convenios interadministrativos, que pueden celebrarse entre entidades o administraciones públicas. En otros términos, dentro de las modalidades que pueden identificarse en la actividad negocial de la Administración se encuentran los contratos y convenios interadministrativos, figuras que son de común y frecuente utilización, al punto que a través de los mismos se compromete un gran porcentaje del presupuesto de las entidades estatales, tal y como se reconoce expresamente en la consulta formulada”.
En síntesis, los convenios interadministrativos son un medio de gestión conjunta de funciones administrativas que se hacen efectivas a través de los acuerdos que se suscriben entre dos o mas entidades publicas que unen esfuerzos para el logro de los fines de la administración, ejerciendo las funciones a su cargo, de modo que los convenios interadministrativos no tienen por objeto las prestaciones patrimoniales que caracteriza a los contratos económicos para obtener algún rendimiento o ganancia. 2.4.
Análisis del Tribunal y respuesta al problema jurídico en el caso concreto La Sala en respuesta al problema jurídico sostendrá la declaratoria de incumplimiento parcial del convenio N° 2112 de 2013 por parte del municipio de San Pedro – Sucre. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P: Álvaro Namén Vargas; radicado 11001- 03-06-000-2015-00102-00 (2257), concepto del 26 de julio de 2016.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 2.4.1. Elementos materiales probatorios válidamente incorporados al proceso. • Copia del Convenio interadministrativo N° 2112 de 2013 • Copia del Oficio N° SRT 69463 del 11 de diciembre de 2013, que indica la orden de iniciación del convenio interadministrativo N° 2112 de 2013. • Copia de la adición número uno del Convenio N° 2112 de 2013. • Copia de la adición número dos del Convenio N° 2112 de 2013. • Copia de la adición número tres del Convenio N° 2112 de 2013. • Copia de la adición número cuatro del Convenio N° 2112 de 2013. • Copia del Contrato de interventoría N° 254 de 28 de abril de 2014, suscrito entre INVIAS e INGENIERIA INTEGRAL DE OBRAS INGEOBRAS S.A.S. • Copia de la adición número uno al contrato N° 254 de 2014, entre INVIAS e INGENIERIA INTEGRAL DE OBRAS INGEOBRAS S.A.S. • Copia de la adición número dos al Contrato N° 254 de 2014, suscrito entre INVIAS e INGENIERIA INTEGRAL DE OBRAS INGEOBRAS S.A.S. • Copia de la adición número tres al Contrato N° 254 de 2014, suscrito entre INVIAS e INGENIERIA INTEGRAL DE OBRAS INGEOBRAS S.A.S. • Copia de la adición número cuatro al Contrato N° 254 de 2014, suscrito entre INVIAS e INGENIERIA INTEGRAL DE OBRAS INGEOBRAS S.A.S. • Copia de la aclaración número 1 al adicional número cuatro del contrato N° 254 de 2014, suscrito entre INVIAS e INGENIERIA INTEGRAL DE OBRAS INGEOBRAS S.A.S. • Copia del reporte de certificación de pagos por parte del SIIF con numero de compromiso N° 65891. • Copia del reporte de certificación de pagos por parte del SIIF con numero de compromiso N° 311814. • Copia de Certificación de cuenta bancaria expedida por Bancolombia el 15 de octubre de 2013. • Copia de Oficio N° CI-CVTP-390-16 del 5 de abril de 2013 expedida por INGEOBRAS S.A.S. • Copia de Oficio N° CI-CVTP-391-16 del 13 de abril de 2013 expedida por INGEOBRAS S.A.S • Copia de Oficio N° CI-CVTP-393-16 del 26 de septiembre de 2016 expedida por INGEOBRAS S.A.S • Copia del acta de comité técnico N° 17 de Invías. • Copia del acta de comité técnico N° 18 de Invías. • Copia del acta de comité técnico N° 70 de Invías. • Copia del acta de comité técnico N° 71 de Invías. • Copia de petición de documentos pendientes para acta parcial N° 6 por parte de Ingeobras hacia Consorcio Vías Caribe. • Copia del Oficio N° SRT 34744 del 25 de julio de 2016 emitido por INVIAS. • Copia del Oficio N° SRT 47950 del 3 de octubre de 2016 proferido por INVIAS. • Copia del Oficio N° SRT 50159 del 13 de octubre de 2016 expedido por INVIAS.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 • Copia del Oficio N° SRT 58842 del 30 de noviembre de 2016 expedido por INVIAS. • Copia del Oficio N° CI-CVTP-400-16 del 31 de enero de 2017 expedido por INGEOBRAS S.A.S. • Copia del Oficio N° CI-CVPT-401-17 del 14 de febrero de 2017 expedido por INGEOBRAS S.A.S • Copia del Oficio N° SRT 79613 del 5 de abril de 2017, expedido por INVIAS. • Copia del Oficio N° SRT 97135 del 26 de julio de 2017, expedido por INVIAS. • Copia del Acta de comité de obra del 28 de julio de 2017. • Copia del Oficio N° CI-CVTP-405-18 del 2 de mayo de 2018, expedido por INGEOBRAS S.A.S. 2.5.
Hechos probados Con base en el conjunto de elementos materiales probatorios que fueron debidamente incorporados al proceso, se encuentra plenamente acreditado que entre el Instituto Nacional de Vías-Invías y el municipio de San Pedro se celebró el Convenio Interadministrativo N° 2112 de 10 de octubre de 2013, que tenía por objeto “por el presente convenio el municipio realizará el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro – San José de Las Palmas en el municipio de san Pedro, departamento de Sucre”, por un valor de $3.375.000.000, con plazo de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2014.
De acuerdo con la cláusula quinta del convenio, el giro de los recursos se realizaría de la siguiente manera: “CLÁUSULA QUINTA: El INSTITUTO girará al MUNICIPIO el valor a su cargo, así: a) un desembolso correspondiente a la disponibilidad presupuestal de la vigencia 2013, previo el cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y expedición del registro presupuestal del presente. b) El saldo del valor del convenio en un segundo desembolso cuando el MUNICIPIO demuestre que ha suscrito el contrato de obra objeto del presente convenio.
Dichos giros estarán sujetos a la disponibilidad del PAC. (…).
PARÁGRAFO SEGUNDO: si vencido el plazo estipulado en el presente Convenio EL MUNICIPIO no hubiese invertido los recursos, deberá reintegrarlos al Área de Tesorería del INSTITUTO y se procederá a la liquidación del convenio interadministrativo, sin perjuicio de las acciones legales a que haya lugar en contra del Ente Territorial”. Seguidamente, las partes se obligaron a: Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 El 11 de diciembre de 2013 se expidió la orden de iniciación del convenio interadministrativo 2112 de 2013, tras el cumplimiento de los requisitos previos a la ejecución, de acuerdo con el oficio SRT 69463 suscrito por el Subdirector Red Terciaria y Férrea de Invías con destino al municipio de San Pedro.
Entre las partes se suscribieron 4 adiciones al convenio N° 2112 de 2013, que tenían por objeto la ampliación del plazo: Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 1. Firmada el 30 de diciembre de 2014, por medio de la cual se prorroga el plazo hasta el 28 de febrero de 2015. 2. Firmada el 27 de febrero de 2015, por medio de la cual se prorroga el plazo hasta el 30 de abril de 2015. 3.
Firmada el 30 de abril de 2015, por medio de la cual se prorroga el plazo hasta el 30 de septiembre de 2015. 4. Firmada el 11 de septiembre de 2015, por medio de la cual se prorroga el plazo hasta el 15 de diciembre de 2015. El Instituto Nacional de Vías contrató la interventoría técnica, administrativa, financiera y ambiental para el mejoramiento, mantenimiento y conservación de vías – caminos de prosperidad, en el departamento de Sucre.
Módulo 6 con la empresa Ingeniería Integral de Obras Ingeobras S.A.S., mediante contrato 254 de 28 de abril de 2014, con plazo inicial hasta el 31 de diciembre de 2014. Dicho contrato también fue adicionado en 4 oportunidades para prorrogar el plazo, en la misma forma que el convenio interadministrativo N° 2112 de 2013. De acuerdo con el reporte de relación de pagos del sistema integrado de información financiera SIIF Nación, Invías realizó un primero pago al municipio de San Pedro el 24 de octubre de 2013, por valor de $ 2.396.250, por concepto de primer desembolso según convenio N°2112/2013 y un segundo desembolso por valor de $ 978.750.000 el 19 de junio de 2014, en virtud del mismo acuerdo de voluntades.
Mediante certificación bancaria de 15 de octubre de 2013, Bancolombia explicó que el municipio de San Pedro poseía una cuenta corriente denominada “municipio de San pedro-mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro-San José de Las Palmas del municipio de san pedro, departamento de Sucre”, correspondiente al convenio 2112 de 2013, cuyo manejo y firmas correspondía al tesorero del ente territorial y al director territorial Sucre de Invías.
Mediante oficio de 5 de abril de 2016, Ingeobras, como interventora, a través de su representante legal, solicitó al Consorcio Vial Caribe la entrega de documentos para la liquidación del contrato N° COP-LP-001- 2014, de “mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro – San José de las Palmas en el municipio de San Pedro” Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 El 13 de abril de 2016, Ingeobras informó del estado de liquidación del contrato de obra COP-LO-001-2014 a Invías: Al proceso se allegaron las actas de comité técnico N° 17, 18, 70, 71 de noviembre y diciembre de 2015, realizados por la interventoría de Invías, con el fin de realizar seguimiento al contrato COP-LP-001-2014, derivado del convenio 2112-2013.
De ellos se puede extraer que el contrato de obra derivado del convenio 2112 de 2013 avanzó en un 88 %, el municipio solicitó una adición de recursos y plazo para la ejecución del contrato de obra, que para la interventoría estaba justificada. Mediante oficio SRT 34744 de 25 de julio de 2016, reiterado el 5 de abril de 2017 (oficio SRT79613), Invías informó al municipio de San Pedro que para la asignación de nuevos recursos era necesario estar a paz y salvo con los anteriores convenios suscritos para el mejoramiento de vías, entre ellos el convenio 2112 de 2013, que se encontraba terminado sin liquidar.
Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 A través de oficio SRT 47950 de 3 de octubre de 2016, Invías informó al ente territorial el estado de los documentos para liquidar el convenio 2112 de 2013, como muestra de la falta de colaboración a los requerimientos efectuados por la empresa Ingeobras. El 13 de octubre y 30 de noviembre de 2016, Invías insistió ante el municipio de San Pedro con la solicitud de entrega de documentos para la liquidación de los convenios N°2112 de 2013 y otros.
El 3 de febrero de 2017, Ingeobras reportó al municipio de San Pedro que transcurridos más de 15 meses de la terminación del contrato de obra COP- LP-001-2014, el Consorcio Vial Caribe no había realizado la entrega de documentos de liquidación solicitados de manera reiterada Ingeobras requirió nuevamente al Consorcio Vial Caribe el 14 de febrero de 2017 para que entregara los documentos necesarios para la liquidación. De acuerdo con el acta de comité de obra de 28 de julio de 2017, el municipio explicó a Invías que no contaba con la documentación para la liquidación, por lo que Invías anunció que presentaría las acciones legales pertinentes. 2.6.
El caso concreto El Instituto Nacional de Vías-INVIAS pretende la declaratoria de responsabilidad contractual del municipio de San Pedro, como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el convenio interadministrativo 2112 de 10 de octubre de 2013, suscrito entre las partes. A su vez, exige que se efectúe la liquidación judicial y se condene al accionado al pago de $3.375.000.000, por no ejecutar el dinero objeto del convenio, así como la devolución de los rendimientos financieros de la cuenta conjunta del convenio.
Al respecto, en el expediente obra copia del convenio interadministrativo N° 2112 de 10 de octubre de 2013, suscrito entre el Instituto Nacional de Vías, Invías y el municipio de San Pedro, que tenía por objeto el que el municipio realizara el mantenimiento, mejoramiento y conservación de la vía San Pedro - San José de Las Palmas en el municipio de San Pedro.
En ese sentido, se advierte que los miembros de convenio se unieron para lograr un objetivo común, específicamente para el mantenimiento, mejoramiento y conservación de una vía en el municipio de San Pedro, obra en la que tanto Invías como el ente territorial estaban interesadas, al margen de cualquier retribución o ánimo de lucro. Por ello, puede decirse que el mencionado acuerdo de voluntades se constituye como un verdadero convenio interadministrativo.
En el marco del mencionado acuerdo de voluntades ambas partes adquirieron obligaciones. De un lado el Instituto de Vías se comprometió a realizar un aporte por la suma de $3.375.000.000, que serían cancelados en dos depósitos, en los términos de la cláusula quinta. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 Igualmente, entre las obligaciones del convenio, se destaca que el municipio de San Pedro se comprometía a “Cláusula octava: Obligaciones del municipio.-EL MUNICIPIO se obliga a: (…) g) suministrar al contratista la información disponible para el cumplimiento y desarrollo del objeto contratado, h) Supervisar la ejecución del contrato de obra y velar por el debido y cabal cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista.
I) coordinar y gestionar los procesos de ejecución de los proyectos, en las diferentes etapas precontractual, contractual, y liquidación. (…)”. En honor al convenio, Invías reportó un primer pago por $2.396.250.000 y el segundo por valor de $978.750.000, este último estaba supeditado a que el municipio demostrara ante el Invías que había suscrito el contrato de obra para la realización de las actividades propias del convenio.
Así las cosas, se advierte que el municipio de San Pedro celebró contrato de obra COP-LP-001-2014, con el Consorcio Vial Caribe, que tenía por objeto el mejoramiento, mantenimiento y conservación de la vía San Pedro- San José de las Palmas. Hasta este momento, es claro que ambos extremos del acuerdo de voluntades estaban respondiendo positivamente a sus responsabilidades, por lo que el convenio se desarrollaba con normalidad.
Reprocha el demandante que el accionado desatendió sus compromisos contenidos en el literal h) e i) de la cláusula octava del convenio, anteriormente transcritos, ya que no supervisó adecuadamente la obra contratada, de manera que el contratista ejecutara sus actividades en los plazos y términos estipulados, así como tampoco atendió los llamados de la interventoría y de Invías para la realización de la liquidación del convenio, omisiones que determinaron el incumplimiento que hoy se demanda.
Para el actor, era correcto que el municipio exigiera a su contratista la documentación sobre el avance de las obras y demás información relevante, con el fin de suministrarla a la interventoría, quien, a su vez, se encargaría de la liquidación del convenio 2112 de 2013. En ese sentido, advierte la Sala, que efectivamente, como se dijo, entre las partes se celebró un convenio interadministrativo, en el marco del cual se destinaron unos recursos para la ejecución de una obra que ciertamente fue contratada por el municipio de San Pedro.
El convenio fue prorrogado en 4 oportunidades hasta finalizar el 15 de diciembre de 2015. Por otro lado, el municipio cumplió su obligación de suscribir el contrato de obra objeto del convenio, lo cual dio lugar al desembolso del segundo pago por parte de Invías. Seguidamente, se observa que la interventoría Ingeobras, contratada por Invías, desde el año 2016 solicitó al Consorcio Vial Caribe y al municipio Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 de San Pedro, como entidad contratante de la obra de mejoramiento de la vía, la documentación necesaria para la liquidación, teniendo en cuenta que el acuerdo finalizó el 15 de diciembre de 2015.
Dentro del expediente no hay ninguna evidencia de que el municipio remitiera alguna documentación, expediente o soportes a Invías o a la interventoría relacionada con el avance de las obras y del porcentaje de cumplimiento del convenio, con el objeto de llevar a cabo la liquidación correspondiente. Solamente consta, según el acta de comité técnico N° 18, de 11 de diciembre de 2015, en la cual se hizo seguimiento al contrato COP-LP- 001-2014 derivado del convenio 2112 de 2013, que la obra reportaba un avance físico del 88%.
No reposan en el expediente actas parciales, ni acta final de obra, lo que impide verificar las cantidades de obra y demás elementos necesarios para el cruce de cuentas final, en la etapa de liquidación del contrato. Conforme a lo anterior, y en virtud de los elementos probatorios incorporados en el expediente, para esta colegiatura, existe un evidente incumplimiento de la Cláusula quinta, parágrafo segundo y de la Cláusula octava literales h) y i) como lo asevera la parte activa de este pleito por parte del accionado.
En ese sentido, se tiene que el incumplimiento consiste en una falta de ejecución o un actuar omisivo de una de las partes a las obligaciones plasmadas dentro del vínculo contractual, susceptible de reproche. Se deduce el incumplimiento del municipio, toda vez que pese a los múltiples requerimientos desde distintas fuentes, hizo caso omiso a su obligación de supervisar debidamente las obligaciones del contratista y remitir la información sobre el contrato de obra que se llevaría a cabo con los recursos del convenio de cooperación con Invías, impidiendo la labor de liquidación, bien de manera bilateral o unilateral como fue pactado.
En ese sentido, para la Sala se debe declarar el incumplimiento del convenio interadministrativo 2112 de 10 de octubre de 2013, por parte del municipio de San Pedro. En consecuencia se procederá a la liquidación Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 judicial del contrato, ya que en todo caso, como no se realizó por ninguna de esas dos vías, procedía la liquidación judicial: En concordancia, con la línea jurisprudencial y la doctrina jurídica, la etapa de liquidación del contrato (convenio en este caso) es un procedimiento a través del cual, una vez finalizado, las partes hacen un cruce de cuentas respecto a las obligaciones contraídas para determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si aún existen obligaciones pendientes.
Al respecto, el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente: “la liquidación de los contratos estatales se define como aquella actuación posterior a la terminación normal o anormal del contrato, mediante la cual lo que se busca es determinar si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo o en favor de cada una de las partes para de esta forma realizar un balance final o un corte definitivo de las cuentas derivadas de la relación negocial, definiéndose en ultimas quien le debe a quien y cuanto, lo que puede hacerse por las partes de común acuerdo, por la administración unilateralmente o en su caso por el juez, es decir para “dar así finiquito y paz y salvo a la relación negocial”8 Frente a la posibilidad de pactar la liquidación dentro de un convenio interadministrativo, la jurisprudencia ha entendido que es admisible, siempre y cuando esa sea la voluntad de las partes.
En este caso, las partes convinieron en la cláusula décimo séptima la liquidación del convenio, dentro de los 4 meses siguientes al vencimiento de manera bilateral o dos meses adicionales en caso de hacerlo unilateralmente. Comoquiera que las obligaciones contractuales no solo se limitan a realizar todas las obligaciones que emergen de la relación contractual, sino, también todos aquellos actos tendientes a finiquitar dicho vinculo jurídico, y entre esos, entregar los documentos necesarios para los cierres de cuentas, entrega de saldos, etc., el municipio de San Pedro, no allegó en ningún momento los documentos necesarios para la liquidación del convenio interadministrativo, los cuales fueron requeridos en cantidad de oportunidades, entre otros a saber: • Acta de liquidación del convenio suscrita por el alcalde. • Acta de entrega y recibo definitivo del convenio. • Cancelación de la cuenta de manejo conjunto del convenio. • Certificación de rendimientos financieros de la fiducia expedidos por la fiducia. • Soporte de cancelación de fiducia. • Orden de inicio de cada contrato derivado. • Copia del contrato de obra derivado, con sus adicionales y/o prorrogas y/u otros si y/u aclaraciones. • Acta de entrega y recibo definitivo del contrato derivado de obra. • Pólizas actualizadas con el acta de entrega y recibo definitivo. • Aprobación de las pólizas actualizadas con el acta de entrega y recibo definitivo. 8 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 4 de junio de 2008, M.P: Ruth Stella Correa Palacio;
Rad. 16293. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 Sobre este punto final, vale la pena señalar que es cierto que no existen elementos de sobra para realizar la pretendida liquidación del convenio, pues el municipio de San Pedro de manera desobediente, rebelde o renuente faltó a su deber de suministrar la información con esta finalidad.
Así, se advierte no solo una conducta omisiva al interior del proceso contractual, sino también dentro de esta causa judicial en la cual no contestó la demanda, ni aportó ninguna información sobre los términos, avances o informes de la obra y del convenio en sí mismos. Esta actitud no puede ser premiada, bajo el argumento de que ante la falta de evidencia sobre las cantidades de obra ejecutadas, presupuesto invertido, entre otros, se debían negar las pretensiones.
Contrario a ello, el juez, en aras de llegar a la justicia material y en pro de la correcta administración de justicia, debe hacer uso de los elementos de que dispone para resolver las pretensiones de la demanda. Consta en el plenario que el municipio de San Pedro celebró el contrato de obra COP-LP-001-2014, que se ejecutaría con los recursos del convenio interadministrativo.
Cabe destacar que a diferencia de lo que señala el Instituto Nacional de Vías, el municipio de San Pedro recibió y destinó los recursos que le fueron entregados en la ejecución del objeto del convenio. Del texto del convenio se infiere que el total del dinero, cubriría el 100% del valor de la obra a ejecutar, esto es, el mejoramiento de la vía en cuestión. El contrato de obra COP-LP-001-2014 no reposa en el expediente, por lo que se desconoce su valor, empero, en el acta de comité N° 18 del 11 de diciembre de 2015, la interventoría indicó que había un avance en la ejecución de las obras de un 88%, lo que se puede entender como un 88% de recursos invertidos del 100% entregado que correspondería a $ 2.970.000.000.
En ese sentido, no hay justificación, argumentación o explicación alguna sobre la destinación de los $405.000.000 restantes, que el municipio tendría que devolver al Invías, por corresponder a saldo que no probó el municipio haber ejecutado. Pretende el demandante que se reintegre el valor total entregado al municipio de San Pedro, para la ejecución de la obra, es decir, $3.375.000.000, no obstante, está acreditado que se ejecutó gran parte del presupuesto, por lo que mal haría esta corporación en desconocer esta realidad y ello, más bien, da lugar a que se ordene el pago de lo realmente no ejecutado.
Si bien en el acta de comité técnico N°17, el municipio dejó ver que requería ampliación de plazo y adición de recursos para terminar la obra, esa afirmación no encuentra soporte contable o de obra para ser tenida en cuenta en esta oportunidad; además de que dicha adición nunca se efectuó. No hay constancia de mayores cantidades de obras por cambios, Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 ajustes de precios, compensaciones por obras no ejecutadas, así como se desconocen los términos del contrato de obra.
En esa lógica, esta Sala declarará el incumplimiento del convenio interadministrativo 2112 de 2013, por parte del municipio de San Pedro, y se le condenará al pago de $405.000.000 por concepto de liquidación judicial, como saldo no ejecutado, que deberá ser reembolsado a Invías, debidamente actualizado; así como los rendimientos financieros causados en la cuenta corriente 48498082141 del banco Bancolombia, correspondiente al convenio 2112-2013. 3.
La condena en costas El artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de defensa. Por ello, se abstendrá de imponérselas al vencido. 4.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRESE el incumplimiento del convenio interadministrativo N° 2112 de 2013, por parte del municipio de San Pedro, departamento de Sucre, con fundamento en lo expuesto.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR al MUNICIPIO DE SAN PEDRO a pagar al INSITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS la suma de $405.000.000, debidamente actualizado; así como los rendimientos financieros causados en la cuenta corriente 48498082141 del banco Bancolombia, correspondiente al convenio 2112- 2013, respecto de lo no ejecutado.
TERCERO: NIÉGANSE las demás pretensiones.
CUARTO: Sin condena en costas. Controversias Contractuales Radicación: 70001-23-33-000-2018-00206-00 QUINTO: En firme este fallo, DEVOLVER al demandante el excedente, si lo hubiere, de las sumas consignadas para gastos del proceso, CANCELAR su radicación. ARCHIVAR el expediente, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI.
El proyecto de esta providencia fue estudiado, discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS