ACCIÓN POPULAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS / COMPETENCIAS EN MATERIA AMBIENTAL DE LA POLICÍA NACIONAL – Síntesis del caso: Le correspondió a la Sala determinar si procede la confirmación o revocatoria de la sentencia impugnada por la cual se declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas.
Extracto: ( ) Para la procedencia de la presente acción se han determinado como supuestos sustanciales: La acción u omisión del demandado; el daño contingente, peligro, amenaza o agravio de los derechos o intereses colectivos y; la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación a estos derechos o intereses. ( ) Ahora bien, se ha indicado como características de acción popular, que es de carácter público, en tanto cualquier persona de la comunidad puede acudir para en defensa de la colectividad; la naturaleza preventiva, pues no requiere de la existencia del daño, sino que es suficiente con la existencia de la amenaza o el riesgo y; su carácter restitutorio, consistente en propender por el restablecimiento tanto del uso como del goce de los derechos colectivos.
( ) Conforme con lo anterior, el medio ambiente envuelve diversos aspectos o ámbitos de protección, siendo estos, entre otros, los relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el desarrollo sostenible y la calidad de vida del hombre que es vislumbrado como integrante del mundo natural. De igual modo, se ha concebido que el derecho al equilibrio ecológico, va de la mano del medio ambiente sano, ya que incluso es vislumbrado como uno de los aspectos que comprende el medio ambiente.
Además, se ha sostenido que el equilibrio ecológico, en conjunto con el derecho al medio ambiente deben ser compatibles con el desarrollo económico. ( ) La transgresión, desconocimiento o incumplimiento de las normas ambientales que disponen lo relativo a los estándares máximos permisibles de emisión de ruidos, implica el quebrantamiento de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas.
( ) Como puede verse de las disposiciones de orden constitucional y de aquellas de orden legal antes citadas, es notorio que la conservación del orden público se encuentra a cargo del alcalde, que este es la primera autoridad de policía en el respectivo municipio y que la Policía tiene asignado a su cargo una función de apoyo, la cual se traduce en el cumplimiento de las órdenes proferidas por el alcalde, bajo los criterios de prontitud y diligencia. ( ) En ese orden de ideas, pese a la existencia de algunas gestiones por parte de la Policía, se itera que no se acreditó una verdadera actuación diligente en el escenario de trasgresión de los derechos colectivos con ocasión de los ruidos que superan los límites permisibles en la normatividad ambiental, con la cual se mitigara o solucionara de manera efectiva y definitiva el quebrantamiento de los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública.
TEMA: vulneración de derechos colectivos/competencias en materia ambiental de la Policía Nacional/ confirma sentencia Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Decisión Magistrada Ponente: Verónica Gutiérrez Tobón Medellín, diez (10) de abril de dos mil veinticuatro (2024) ACCIÓN: Protección de derechos e intereses colectivos ACCIONANTE: Edificio Bosque El Chuzcal P.H. ACCIONADO: Centro Comercial Mall La Sebastiana P.H. y otros RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 INSTANCIA: Segunda SENTENCIA No. AP 69 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional en contra la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, mediante la cual se declaró la vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Se narra en la demanda que en el Mall La Sebastiana, varios locales comerciales expenden bebidas alcohólicas para el consumo dentro del establecimiento y funcionan hasta altas horas de la madrugada sin control alguno por parte de las autoridades competentes, superando así los límites de volumen establecidos en la Resolución 627 de 2006.
RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 2 Luego de cerrados los locales comerciales los parqueaderos del mall son utilizados por los usuarios de estos locales hasta altas horas de la madrugada con música a alto volumen, consumiendo estupefacientes y alcohol. El 5 de abril de 2022, se realizó en la copropiedad demandante una reunión de la red de apoyo de la zona en relación con las situaciones descritas anteriormente y allí se estipularon compromisos que no fueron atendidos, por lo cual, se presentó una queja generalizada por ruido el 29 de abril de 2022.
El 3 de mayo de 2022 se peticionó el seguimiento por afectación ambiental. El municipio de Envigado emitió respuesta el 24 de mayo, indicando que se realizó un operativo en el cual se determinó que un establecimiento no cumplió con lo dispuesto en la Resolución 627 de 2006 y se comprometieron a realizar seguimiento del caso. Posteriormente, se realizó nueva solitud a la administración municipal el 28 de junio de 2022.
La afectación por la generación del ruido se mantiene en la actualidad, toda vez que la problemática no ha sido superada. 2. Pretensiones Pretende la parte actora que se ordene la cesación inmediata del ruido excesivo y se controle el uso de los parqueaderos del mall una vez finalizadas las actividades comerciales. Igualmente, solicita que se ordene a la Policía Nacional, a la alcaldía y a la inspección de Policía la realización de visitas rutinarias para comprobar que las actividades descritas en la demanda no interfieran ni vulneren los derechos a la tranquilidad, intimidad, vida, dignidad y salud de los residentes del sector.
RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 3 3. Sentencia de primera instancia El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín en la sentencia declaró la vulneración de los derechos colectivos a al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas. En la providencia, se indicó: “En este orden de ideas, se colige que existe una afectación actual a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas de los vecinos del CENTRO COMERCIAL MALL LA SEBASTIANA P.H., puesto que, en efecto, las actividades comerciales que se desarrollan en el mismo, superan los límites permisibles de ruido, establecidos por la normativa ambiental, según fue desarrollado en la parte considerativa de este proveído (…) Finalmente, y a pesar de las actuaciones realizadas por las autoridades demandadas, los límites de ruido autorizados por la normatividad ambiental siguen siendo vulnerados por los particulares integrantes del CENTRO COMERCIAL MALL LA SEBASTIANA P.H., lo que significa que las acciones desarrolladas durante los años 2022 y 2023, no han tenido impacto real en la comunidad, que aún se encuentra afectada en sus derechos colectivos, y por ende, no tienen vocación de prosperidad los medios exceptivos que tienden a exonerar a las entidades de sus responsabilidades por un eficaz cumplimiento de sus funciones sancionatorias, de control y vigilancia, por el incumplimiento de normas ambientales.” Subrayas intencionales. 4.
Recurso de apelación La parte recurrente Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional manifiesta que se encuentra en desacuerdo con la decisión proferida en primera instancia por no declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva y exonerar de responsabilidad a dicha entidad. Expone que no se tuvo en cuenta la actividades y los resultados operativos y agrega que la policía ha cumplido la función establecida en la Constitución y en el Código Nacional de Policía, por lo cual continuará prestando apoyo, acompañamiento a las autoridades para que sigan llevando a cabo los controles dentro de sus competencias de la medición de decibeles, supervisión de volumen y el respeto del espacio público en el Centro comercial Mall La Sebastiana y aplicará RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 4 las respectivas sanciones en el evento de incumplimiento de los mandatos legales.
Explica que en el referido mall, algunos de los locales comerciales se encuentran destinados al expendio y consumo de bebidas alcohólicas dentro del mismo establecimiento, los cuales funcionan hasta altas horas de la madrugada y que la policía ha realizado las acciones de prevención, disuasión y control en el marco de su competencia, por lo cual en desarrollo de las herramientas previstas en la Ley 1801 de 2016 en el año 2022 y 2023 ha realizado capturas por diferentes delitos y ha recuperado vehículos y celulares.
Señala que a la reunión del 5 de abril de 2022 no se invitó a un representante de la Policía Nacional y se enteró de los compromisos mediante oficio dirigido a la Estación de Policía de Envigado el 29 de abril de 2022. Alude a la naturaleza civil de la Policía, a las funciones de protección de las personas en su vida, honra y bienes; así como al mantenimiento del orden público con carácter preventivo, educativo, solidario y de apoyo a las autoridades competentes para tratar la problemática de contaminación auditiva, por lo cual adelantó acciones para contrarrestar el ruido de los establecimientos en aplicación de la Ley 1801 de 2016, en tal sentido realiza controles a los establecimiento del Mall La Sebastiana y sus alrededores y ha impuesto comparendos en los cuales suspendió de manera temporal la actividad.
Estima que deben revisarse las competencias de las autoridades policiales y político administrativas, pues es conforme a esto que se debe examinar la litis, según el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia C 024 de 1994, siendo claro que la Policía es competente para preservar el orden público en el orden interno con facultades correctivas y con atribuciones de prevención. RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 5 Refiere a pronunciamientos de la Corte Constitucional para colegir que se trata de un cuerpo de apoyo a las autoridades administrativas con la finalidad de dar cumplimiento a los fines esenciales del Estado.
Manifiesta que, según el material probatorio obrante en el proceso, la Policía Nacional ha cumplido sus funciones correspondientes, esto es, realizar medidas preventivas de control a los establecimientos abiertos al público en el Mall La Sebastiana y sus alrededores, por lo cual no es cierto que los establecimientos ejerzan la actividad económica sin control alguno por parte de las autoridades. 5.
Ministerio Público El Agente del Ministerio Público explica lo que ha de entenderse por contaminación auditivo, sonora y acústica y alude a los efectos nocivos que genera el ruido como agente contaminante, siendo estos fisiológicos y psicológicos para las personas y señala que la Resolución 0627 de 2006, es la norma nacional en relación con la emisión del ruido.
Subsiguientemente, relaciona las normas atinentes a las funciones de los municipios y de la Policía Nacional en materia ambiental, destacando que a pesar de que la policía no es una autoridad ambiental debe apoyar la labor de las autoridades administrativas haciendo uso de las facultades preventivas y sancionatorias dispuestas en la Ley 1801 de 2016.
Al referirse al caso concreto, en cuanto a la falta de legitimación aducida por el recurrente, aduce que la institución no ha actuado de manera diligente, en tanto, no adelantó las actuaciones orientadas a superar la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, ya que no emitieron sanciones por la transgresión al artículo 93 de la citada Ley.
RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 6 Añade que de acuerdo de acuerdo a las competencias del Código Nacional de Policía le corresponde imponer sanciones, informar de los hechos susceptibles de afectación del medio ambiente y colaborar haciendo efectivas las decisiones adoptadas por la institución, por lo cual, la sentencia de primera instancia debe ser confirmada.
II CONSIDERACIONES 1. La competencia En armonía con lo preceptuado en el canon 16 de la Ley 472 de 1998 y 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Antioquia es competente para decidir el recurso de alzada interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia emanada del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín en la presente acción popular. 2.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la confirmación o revocatoria de la sentencia impugnada por la cual se declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas. Al respecto, la Sala considera que procede la confirmación de la sentencia de primera instancia, conforme a las competencias asignadas a la Policía Nacional en la Constitución y la Ley y atendiendo al material probatorio obrante en el proceso que denota la insuficiencia de las actuaciones desplegadas por esta. 3.
La acción popular La acción popular se encuentra consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y regulada en la Ley 472 de 1998. Tiene como RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 7 finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos y se encuentra encaminada a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de estos e incluso para restituir las cosas al estado precedente cuando sea posible y, procede contra todas las acciones u omisiones de las entidades públicas o particulares que los amenacen o los hubiesen trasgredido.
Para la procedencia de la presente acción se han determinado como supuestos sustanciales: La acción u omisión del demandado; el daño contingente, peligro, amenaza o agravio de los derechos o intereses colectivos y; la relación de causalidad entre la acción u omisión y la afectación a estos derechos o intereses. En el referido sentido, se ha pronunciado el Consejo de Estado: “21.
Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 22. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.”1 Los intereses o derechos colectivos que se amparan en la acción popular, se consideran radicados en todos los miembros de una colectividad determinada, así lo ha indicado la Corte Constitucional: “El interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección. En la exposición de motivos correspondiente al proyecto de ley que después se convirtió en la Ley 472 de 1998, se lee: “Es así como, de acuerdo con la naturaleza de los intereses amparados, las acciones populares pueden formularse en defensa de la calidad sobre los bienes y servicios que le son ofrecidos y 1 Consejo de Estado, sentencia del 16 de mayo de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, expediente 17001-23-33-000-2017-00452-01(AP) RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 8 prestados; a disfrutar de un ambiente sano; a que se prevengan y controlen los factores de deterioro ambiental; a que no se fabriquen, importen ni usen en el territorio nacional armas químicas, biológicas o nucleares; a que se proteja y conserve la integridad del espacio público y su destinación al uso común; el derecho a la paz y todos aquellos inherentes a una convivencia pacífica, democrática y participativa; los que asisten a las comunidades indígenas y demás grupos étnicos a orientar y desarrollar sus actividades, de conformidad con sus tradiciones.
Además, llama la atención la definición de intereses colectivos como la administración clara, transparente y eficaz de la cosa pública; la protección del patrimonio cultural y el acceso garantizado a una infraestructura adecuada de servicios públicos con fundamento en el principio de solidaridad social.”2”3 Ahora bien, se ha indicado como características de acción popular, que es de carácter público, en tanto cualquier persona de la comunidad puede acudir para en defensa de la colectividad; la naturaleza preventiva, pues no requiere de la existencia del daño, sino que es suficiente con la existencia de la amenaza o el riesgo y; su carácter restitutorio, consistente en propender por el restablecimiento tanto del uso como del goce de los derechos colectivos.
En ese sentido, señaló la referida Corporación: “Ese carácter público, implica que el ejercicio de las acciones populares supone la protección de un derecho colectivo, es decir, de un interés que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares. No obstante, suponen la posibilidad de que cualquier persona perteneciente a esa comunidad, pueda acudir ante el juez para defender a la colectividad afectada, con lo cual se obtiene de manera simultánea, la protección de su propio interés. Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran.
Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño. 2 Proyecto de ley No. 69 de 1993. 3 Corte Constitucional, sentencia C 215-1999 RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 9 La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que, en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo.
Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte.
(…) De igual manera, dichos mecanismos buscan el restablecimiento del uso y goce de tales derechos e intereses colectivos, por lo que también tienen un carácter restitutorio, que se debe resaltar.”4 En cuanto al derecho al goce del medio ambiente sano la Corte Constitucional, ha sostenido: “El medio ambiente desde el punto de vista constitucional, como ya lo ha señalado esta corporación, “involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural, temas, que entre otros, han sido reconocidos ampliamente por nuestra Constitución Política en muchas normas que establecen claros mecanismos para proteger este derecho y exhortan a las autoridades a diseñar estrategias para su garantía y su desarrollo.
En efecto, la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” 5(Artículo 366 C.P.)”6 Resaltos intencionales.
Y, en similar sentido, se ha pronunciado el Consejo de Estado en reiteradas oportunidades sobre el particular7: “La Carta Política en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que 4 Corte Constitucional, sentencia C 215-1999 5 Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell. 6 Sentencia C 671 de 2001 7 Consejo de Estado, sentencia del 4 de octubre de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 05001-23-33-000-2016-00713-01(AP) RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 10 la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo8.
Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural.”9 Subrayas intencionales.
Conforme con lo anterior, el medio ambiente envuelve diversos aspectos o ámbitos de protección, siendo estos, entre otros, los relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el desarrollo sostenible y la calidad de vida del hombre que es vislumbrado como integrante del mundo natural. De igual modo, se ha concebido que el derecho al equilibrio ecológico, va de la mano del medio ambiente sano, ya que incluso es vislumbrado como uno de los aspectos que comprende el medio ambiente.
Además, se ha sostenido que el equilibrio ecológico, en conjunto con el derecho al medio ambiente deben ser compatibles con el desarrollo económico. “En relación con el desarrollo económico y el derecho a un medio ambiente sano y a un equilibrio ecológico, la Corte constitucional ha manifestado que “[…] la Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario.
Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico”10.”11 Resaltos intencionales. 8 Sobre los modos y procedimientos de participación ciudadana, el Título X de la Ley 99 de 1993, en el artículo 69, dispone: “Cualquier persona natural o jurídica o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales.” 9 Consejo de Estado, sentencia del 18 de marzo de 2010, C.P. María Caludia Rojas Lasso, expediente 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC) 10 Corte Constitucional, sentencias C-519 de 21 de noviembre de 1994 (M. P: Vladimiro Naranjo Mesa);
C- 035, 298, 389 y 445 de 2016; C-127, SU-095 y C-127 de 2018, entre otras. 11 Consejo de Estado, sentencia del 11 de junio de 2020, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente, 25000-23-24-000-2012-00078-01 (AP) RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 11 En relación con el derecho a la seguridad y salubridad pública, el Consejo de Estado, ha sostenido: “La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.”12 Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas “se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad”13.
En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva.”14 Resaltos intencionales. Postura que la referida Corporación ha reiterado en jurisprudencia posterior15 y, acorde con la cual, se trata de garantizar la salud de los ciudadanos y de prevenir calamidades humanas, desastres, entre otros, pretendiendo como fin último garantizar las condiciones mínimas de la vida en comunidad.
La dimensión de protección de este derecho, es positiva o negativa y, por tanto, la vulneración también puede ser activa o pasiva, entendida esta última como una omisión de la autoridad responsable. 12 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000- 2005-00067-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad.
No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero. 14 Consejo de Estado, sentencia del 15 de mayo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, expediente 25000- 23-24-000-2010-00609-01(AP) 15 Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, expediente 13001-23-33-000-2011-00117-01(AP) RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 12 4.
Marco normativo en relación con la generación del ruido El Decreto 2811 de 1974, por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente establece16 que dicha norma regula, entre otros, los elementos y factores que conforman el medio ambiente o influyan en los elementos ambientales, siendo uno de estos el ruido.
A su turno, el artículo 817 refiere a los factores que son considerados como aquellos que se deterioran el ambiente, señalando entre ellos, el ruido. El artículo 33 ídem, prescribe que se efectuará el control del ruido, así: “ARTICULO 33. Se establecerán las condiciones y requisitos necesarios para preservar y mantener la salud y la tranquilidad de los habitantes, mediante control de ruidos originados en actividades industriales, comerciales, domésticas, deportivas, de esparcimiento de vehículos de transporte, o de otras actividades análogas.” Subrayas intencionales.
De otro lado, mediante la Resolución N° 8321 de 1983, “por la cual se dictan normas sobre Protección y conservación de la Audición de la Salud y el bienestar de las personas, por causa de la producción y emisión de ruidos”, se define lo que ha de entenderse por contaminación por ruido (artículo 1), se establecen los límites sonoros máximos permitidos para prevenir las molestias, alteraciones y pérdidas auditivas (artículo 17) y, se establece la obligación de los propietarios o personas responsables de las fuentes emisoras de ruido de evitar la producción de ruido que altere la salud y bienestar de las personas, así como de emplear los sistemas para asegurar niveles sonoros que no contaminen áreas aledañas habitables (artículo 21). 16 Artículo 3 17 “ARTICULO 8o.
Se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros: (…) m). El ruido nocivo;” RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 13 Por su parte el Decreto 948 de 1995 por la cual se reglamenta normas en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y de la protección de la calidad del aire dispone en el artículo 14 que “el Ministerio del Medio Ambiente fijará mediante resolución los estándares máximos permisibles de emisión de ruido y de ruido ambiental” y en el artículo 15 clasifica los sectores de restricción de ruido ambiental a los cuales deberá atender el Ministerio de Ambiente para la fijación de las normas.
Ahora bien, en los artículos 42 y siguientes se establece lo atinente a la generación y emisión del ruido, esto es, el control a emisiones de ruidos (artículo 42), la obligación de impedir la perturbación del ruido (artículo 51) y a la restricción del ruido en zonas residenciales (artículo 55)18. A su turno, el Ministerio del Medio Ambiente expidió la Resolución 0627 de 2006, por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido ambiental, en la cual se establecen los estándares máximos permisibles de emisión de ruidos19.
La transgresión, desconocimiento o incumplimiento de las normas ambientales que disponen lo relativo a los estándares máximos permisibles de emisión de ruidos, implica el quebrantamiento de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas. 5. Caso concreto Encuentra la Sala que la parte recurrente censura la sentencia proferida en primera instancia, en lo atinente a la ausencia de declaratoria de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
De otro lado, adujo el cumplimiento de las 18 “Artículo 55º.- Restricción al Ruido en Zonas Residenciales. En áreas residenciales o de tranquilidad, no se permitirá a ninguna persona la operación de parlantes, amplificadores, instrumentos musicales o cualquier dispositivo similar que perturbe la tranquilidad ciudadana, o que genere hacia la vecindad o el medio ambiente, niveles de ruido superiores a los establecimientos en los estándares respectivos.” 19 Artículo 9 RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 14 funciones correspondientes y, por tanto, estima que había lugar a exonerarla de responsabilidad.
A efectos de establecer si había lugar a declarar o no la falta de legitimación en la causa por pasiva aducida y, a la par, con la finalidad de establecer si la entidad concurrió o no a la vulneración de los derechos colectivos, es perentorio examinar lo relativo a las competencias de las autoridades en materia ambiental. En tal sentido, empero a que el ente territorial no presentó recurso de alzada en contra de la sentencia, lo cierto es que para definir cuál o cuáles eran los competentes corresponde examinar las competencias de los municipios, por lo cual así se procederá: Competencias de las autoridades Municipio La Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones” señaló las funciones de los municipios en materia ambiental, así: “ARTÍCULO
65. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS, DE LOS DISTRITOS Y DEL DISTRITO CAPITAL DE SANTAFE DE BOGOTA. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones que les sean delegadas por la ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: (…) 5) Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales y en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; 6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 15 las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo; 8) Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y las disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo;…” Subrayas de la Sala.
Por su parte, la Ley 715 de 2001, estableció las competencias en materia de salubridad pública: “ARTÍCULO
44. COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el ámbito de su jurisdicción, para lo cual cumplirán las siguientes funciones, sin perjuicio de las asignadas en otras disposiciones: (…) 44.3.3.2. Vigilar las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la población generadas por ruido, tenencia de animales domésticos, basuras y olores, entre otros.
(…) 44.3.5. <Ver Notas del Editor> Ejercer vigilancia y control sanitario en su jurisdicción, sobre los factores de riesgo para la salud, en los establecimientos y espacios que puedan generar riesgos para la población, tales como establecimientos educativos, hospitales, cárceles, cuarteles, albergues, guarderías, ancianatos, puertos, aeropuertos y terminales terrestres, transporte público, piscinas, estadios, coliseos, gimnasios, bares, tabernas, supermercados y similares, plazas de mercado, de abasto público y plantas de sacrificio de animales, entre otros.” Subrayas intencionales.
El artículo 76 ídem, definió como competencias en materia ambiental: “ARTÍCULO
76. COMPETENCIAS DEL MUNICIPIO EN OTROS SECTORES. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: (…) RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 16 76.5.
En materia ambiental 76.5.1. Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales. 76.5.2. Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano. 76.5.3. Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio. 76.5.4.
Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.” Subrayas de la Sala. De los mencionados preceptos, es claro que le asiste al municipio una serie de tareas y competencias en materia ambiental y algunas de ellas, corresponden al alcalde como primera autoridad de policía. Policía Nacional De cara a establecer las competencias que le atañen a la Policía Nacional en el presente asunto, es pertinente atender a la naturaleza de esta, la cual ha sido definida por el artículo 218 Superior como un cuerpo armado de naturaleza civil que tiene como propósito el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como garantizar la convivencia en paz de los habitantes de Colombia.
A su turno, el canon 315 ídem20, estatuye como una de las funciones a cargo del alcalde la conservación del orden público y define que la primera autoridad de policía en el municipio es el acalde. Adicionalmente, dispone que le corresponde a la Policía Nacional el cumplimiento de las órdenes que imparte el alcalde, lo cual deberá realizar con prontitud y diligencia. 20 “ARTICULO 315.
Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del muncipio <sic>.
La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.” RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 17 El artículo 91 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, modificado por el 29 de la Ley 1551 de 2012, en igual sentido que la Constitución Política radica en cabeza del alcalde el mantenimiento del orden público en la entidad territorial y señala que a la Policía Nacional le corresponde cumplir las órdenes impartidas por el alcalde, por conducto del comandante: “ARTÍCULO 91.
FUNCIONES. <Artículo modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) b) En relación con el orden público: 1.
Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante…” Resaltos de la Sala Como puede verse de las disposiciones de orden constitucional y de aquellas de orden legal antes citadas, es notorio que la conservación del orden público se encuentra a cargo del alcalde, que este es la primera autoridad de policía en el respectivo municipio y que la Policía tiene asignado a su cargo una función de apoyo, la cual se traduce en el cumplimiento de las órdenes proferidas por el alcalde, bajo los criterios de prontitud y diligencia. Lo anterior, bajo la noción del ejercicio de la actividad de policía21 por parte de los miembros de la Policía Nacional y en cumplimiento de las órdenes impartidas en desarrollo de la función de policía que ejerce el alcalde a través de órdenes, resoluciones y demás actos relacionados con el poder de policía22. 21 “ARTÍCULO
20. ACTIVIDAD DE POLICÍA. Es el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada.
La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la alteren.” 22 Consejo de Estado, sentencia del 5 de diciembre de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente05001- 23-33-000-2016-02245-01(AP) RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 18 De otro lado, también se vislumbra que se han otorgado funciones en materia de orden público a la Policía Nacional, de conformidad con el artículo 218 íbídem, en tanto, se han asignado tareas a los miembros de la citada institución para el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas.
Dicho entendimiento de asignación de funciones, ha sido incluso señalado por la jurisprudencia del Consejo de Estado23. Lo indicado, se acompasa con las disposiciones del Código Nacional de Policía que prevén a efectos de garantizar la convivencia en el territorio nacional, la categoría jurídica de seguridad24 en la cual se enlista la tarea de garantizar la protección de los derechos y libertades de las personas y, a su vez, consagra como una finalidad de la convivencia25 el ejercicio de los derechos y libertades.
“ARTÍCULO 5o. DEFINICIÓN. Para los efectos de este Código, se entiende por convivencia, la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico. ARTÍCULO 6o. CATEGORÍAS JURÍDICAS. Las categorías de convivencia son: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública, y su alcance es el siguiente: 1.
Seguridad: Garantizar la protección de los derechos y libertades constitucionales y legales de las personas en el territorio nacional. 2. Tranquilidad: Lograr que las personas ejerzan sus derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con plena observancia de los derechos ajenos. 3. Ambiente: Favorecer la protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el goce y la relación sostenible con el ambiente. 4.
Salud Pública: Es la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las condiciones de bienestar y calidad de vida. ARTÍCULO 7o. FINALIDADES DE LA CONVIVENCIA. Son fines esenciales de las normas de convivencia social previstas en este Código: 23Consejo de Estado, sentencia del 5 de diciembre de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente05001- 23-33-000-2016-02245-01(AP): “Por otro lado, también se otorgaron funciones expresas a los miembros de la Policía Nacional para la protección del orden público con el fin de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas según lo señalado en el citado artículo 218 constitucional.
Con el fin de lograr estos propósitos los miembros de la policía pueden aplicar medios de policía y medidas correctivas acorde con las normas que los hayan facultado para ello, y cuando se encuentran ante situaciones que exigen una acción inmediata para contrarrestar las alteraciones del orden público que ponen en peligro los derechos y bienes de las persona” Resaltos de la Sala 24 Artículo 6 25 Artículo 7 RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 19 1.
Que el ejercicio de los derechos y libertades sean garantizados y respetados en el marco de la Constitución y la ley. 2. El cumplimiento de los deberes contenidos en la Constitución, la ley y las normas que regulan la convivencia.” Subrayas intencionales. Ahora bien, es preciso resaltar que en consonancia con el artículo 198 del Código Nacional de Policía son autoridades de policía: i) el acalde, ii) los inspectores de policía y los corregidores, iii) las autoridades especiales de policía en salud, seguridad medio ambiente, entre otros y iv) los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de policía y el personal uniformado de policía. A lo indicado se agrega, que el artículo 204 ídem refiere a la calidad de primera autoridad de policía del municipio del alcalde, a la función de garantizar la convivencia pacífica y la seguridad y a la tarea asignada a la Policía de cumplir las órdenes emanadas del alcalde y, en ese mismo sentido, en el artículo 205 ibídem, se señalan como atribuciones del alcalde la relacionada con dirigir y coordinar a las autoridades de policía, el ejercicio de la función de policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades, entre otras.
A su vez, el artículo 9626, prescribe que a las autoridades de policía les compete velar por el cumplimiento de las normas ambientales y que además les corresponde informar a las autoridades competentes de los incumplimientos. Adicionalmente, dispone que debe aplicar las medidas dispuestas en el código en relación con los comportamientos señalados en el código, sin perjuicio de lo dispuesto en la normatividad ambiental.
Sumado a lo precedente, el referido código asignó a los inspectores de policía y corregidores27 y; a los comandantes de estación, subestación 26 “ARTÍCULO
96. APLICACIÓN DE MEDIDAS PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS AMBIENTALES Y MINERAS. Las autoridades de Policía en el ejercicio de sus funciones, velarán por el cumplimiento de las normas mineras y ambientales vigentes e informarán de los incumplimientos a las autoridades competentes con el fin de que estas apliquen las medidas a que haya lugar.
Las medidas correctivas establecidas en este Código para los comportamientos señalados en el presente título, se aplicarán sin perjuicio de las medidas preventivas y sanciones administrativas contempladas por la normatividad ambiental y minera.” 27 “ARTÍCULO 206. ATRIBUCIONES DE LOS INSPECTORES DE POLICÍA RURALES, URBANOS Y CORREGIDORES.
Les corresponde la aplicación de las siguientes medidas: RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 20 y al personal uniformado de policía la atribución de aplicación de medidas y señaló los asuntos a conocer: “ARTÍCULO 209. ATRIBUCIONES DE LOS COMANDANTES DE ESTACIÓN, SUBESTACIÓN, CENTROS DE ATENCIÓN INMEDIATA DE LA POLICÍA NACIONAL. <Artículo corregido por el artículo 14 del Decreto 555 de 2017.
El nuevo texto es el siguiente:> Compete a los comandantes de estación, subestación y de Centros de Atención Inmediata de la Policía Nacional o, sus delegados, conocer: 1. Los comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas: a) Amonestación; b) Remoción de bienes; c) Inutilización de bienes; d) Destrucción de bien; e) Disolución de reunión o actividad que involucra aglomeraciones de público no complejas; f) Participación en programa comunitario o actividad pedagógica de convivencia. 3.
Conocer en primera instancia la aplicación de la medida de suspensión temporal de la actividad.” “ARTÍCULO 210. ATRIBUCIONES DEL PERSONAL UNIFORMADO DE LA POLICÍA NACIONAL. <Artículo corregido por el artículo 15 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Compete al personal uniformado de la Policía Nacional, conocer: 1.
Los comportamientos contrarios a la convivencia. 2. Conocer en primera instancia la aplicación de las siguientes medidas de conformidad con el proceso verbal inmediato de policía contenido en el presente Código: a) Amonestación; 1. Conciliar para la solución de conflictos de convivencia, cuando sea procedente. 2. Conocer de los comportamientos contrarios a la convivencia en materia de seguridad, tranquilidad, ambiente y recursos naturales, derecho de reunión, protección a los bienes y privacidad, actividad económica, urbanismo, espacio público y libertad de circulación. 3.
Ejecutar la orden de restitución, en casos de tierras comunales. 4. Las demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 5. Conocer, en única instancia, de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) Reparación de daños materiales de muebles o inmuebles; b) Expulsión de domicilio; c) Prohibición de ingreso a actividad que involucra aglomeraciones de público complejas o no complejas; d) Decomiso. 6.
Conocer en primera instancia de la aplicación de las siguientes medidas correctivas: a) Suspensión de construcción o demolición; b) Demolición de obra; c) Construcción, cerramiento, reparación o mantenimiento de inmueble; d) Reparación de daños materiales por perturbación a la posesión y tenencia de inmuebles; e) Restitución y protección de bienes inmuebles, diferentes a los descritos en el numeral 17 del artículo 205; f) Restablecimiento del derecho de servidumbre y reparación de daños materiales; g) Remoción de bienes, en las infracciones urbanísticas; h) Multas; i) Suspensión definitiva de actividad. 7. <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 2030 de 2020.
El nuevo texto es el siguiente:> Ejecutar las comisiones que trata el artículo 38 del Código General del Proceso o subcomisionar a una autoridad que tenga jurisdicción y competencia, quienes ejercerán transitoriamente como autoridad administrativa de policía…” RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 21 b) Participación en Programa Comunitario o Actividad Pedagógica de Convivencia; c) Remoción de Bienes; d) Inutilización de Bienes; e) Destrucción de bien.” Subrayas intencionales.
Por su parte, el artículo 87 establece que en el ejercicio de las actividades económicas debe darse cumplimiento a las normas en materia de intensidad auditiva y que las autoridades de policía podrán verificar este requisito, entre otros, en cualquier momento. A su turno, el artículo 91 enlista los comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad que afectan la actividad económica y el 92, refiere a los comportamientos referentes a desarrollarla sin cumplir cualquiera de los requisitos previstos en la normatividad vigente28 y, el artículo 93 de manera puntal enumera los comportamientos relacionados con la seguridad y establece como uno de estos “3.
Generar ruidos o sonidos que afecten la tranquilidad de las personas o su entorno” y se señala como medida correctiva a aplicar en concreto la suspensión temporal de la actividad. Adicionalmente, establece la suspensión definitiva de la actividad para aquellos eventos de reiteración de la conducta así: “PARÁGRAFO 6o. Quien en el término de un año contado a partir de la aplicación de la medida incurra nuevamente en alguno de los comportamientos prohibidos en el presente artículo que dan lugar a la medida de suspensión temporal de actividad, será objeto de suspensión definitiva de la actividad.” De conformidad con las normas antes enunciadas, las autoridades de policía tienen asignadas diversas funciones, algunas a través del alcalde como primera autoridad de policía y que se deben ejecutar por conducto del respectivo comandante de policía y otras devienen de la 28 “ARTÍCULO
92. COMPORTAMIENTOS RELACIONADOS CON EL CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVIDAD QUE AFECTAN LA ACTIVIDAD ECONÓMICA. <Artículo corregido por el artículo 8 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse: (…) 16.
Desarrollar la actividad económica sin cumplir cualquiera de los requisitos establecidos en la normatividad vigente.” RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 22 consagración directa de funciones, tareas, herramientas y medidas previstos en la Ley. Asimismo, corresponde en el ejercicio de actividades económicas dar cumplimiento a las normas atinentes a la intensidad auditiva y el incumplimiento de estas conllevan a la imposición de unas medidas por parte de las autoridades de policía, así como a la observancia de esta autoridad del deber de informar a los competentes en consonancia con el artículo 91 ídem.
Por si fuere poco lo expuesto, cobra especial trascendencia el artículo 65 de la Ley 99 de 1993 (citado en referencia al municipio), en el cual se efectúa un listado de las funciones de los municipios en materia ambiental y en algunas de estas se alude de manera expresa y específica que se llevaran a cabo con el apoyo de la Policía Nacional: “6) Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y en Coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano; 7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo;” Resaltos intencionales.
Para la Sala de la normatividad previamente expuesta y de las funciones asignadas en estas, es evidente que la Policía Nacional tiene radicadas una serie de funciones en materia ambiental y, por tal motivo, no tiene vocación de prosperidad alguna la excepción relativa a la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional.
RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 23 Definido lo relativo a las competencias de resorte de la entidad apelante, se pasa a abordar el material probatorio obrante en el proceso, en el cual se da cuenta de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad públicas con ocasión de la generación de ruido sobrepasando los límites de permisibilidad establecidos en la normatividad ambiental y de que la gestión y demás actuaciones llevadas a cabo por la Policía Nacional no han sido efectivas y además son insuficientes.
Estas pruebas serán relacionadas en orden cronológico para un mayor entendimiento y claridad: Se cuenta con el acta de reunión con la comunidad del Edificio Bosque El Chuzcal llevada a cabo el 5 de abril de 202229, relacionada con temas de seguridad y en especial por quejas y solicitud de controles en relación con establecimientos de comercio del Mall La Sebastiana, suscrita por el Secretario de Seguridad y Convivencia del municipio de Envigado.
El 27 de abril de 202230, se remitió por el Secretario de Salud y Convivencia al Comandante de Estación de Policía oficio con algunas peticiones efectuadas por la comunidad del Edificio Bosque El Chuzcal relacionadas con el Mall La Sebastiana y que fueron expuestas en la reunión del 5 de abril de 2022. Reposa en el proceso queja generalizada por ruido de los residentes del Edificio Bosque El Chuzcal, radicada el 3 de mayo de 202231 ante la Secretaría del medio Ambiente y Desarrollo del municipio de Envigado, debido a ruidos excesivos dado el alto volumen de la música en locales comerciales del Mall La Sebastiana.
El 24 de mayo32 el municipio de Envigado por conducto de la secretaría correspondiente emitió respuesta indicando que realizó visita ocular de 29 Índice 004 30 Índice 030, folio 54 31 Índice 004 32 Índice 004 RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 24 inspección a los establecimientos de comercio que impactan en la emisión del ruido, efectuó operativo nocturno de medición de ruido encontrando que un establecimiento superó los mílites máximos permisibles establecido en la normatividad y se realizó seguimiento para brindar recomendaciones de mitigación del ruido.
El 24 de mayo33, el Secretario de Medio Ambiente y Desarrollo Agropecuario remitió al establecimiento “DELIVERY MAX” el informe técnico34 con recomendaciones en materia de mitigación del ruido con ocasión de la visita realizada a este el 17 de mayo de 2022. En igual sentido, fue remitido oficio35 con el informe técnico al establecimiento Tonka Charcuteria N° 236.
Posteriormente, el 28 de junio37 se presentó solicitud de seguimiento por el administrador del Edificio Bosque El Chuzcal, por cuanto las acciones tomadas no habían sido efectivas. El Secretario de Medio ambiente y Desarrollo Agropecuario del citado ente territorial, en respuesta del 25 de julio de 2022 expuso que: realizó visitas de seguimiento y evaluación de los niveles de emisión de ruido en compañía de la Inspección de espacio público y/o permanencia; brindó recomendaciones a los establecimientos comerciales del Mall La Sebastiana y; solicitó a los administradores del mall y de los locales comerciales un plan de mitigación del ruido.
El 17 de agosto38, la citada secretaría remitió oficio a los Administradores del Mall La Sebastiana y propietarios de los establecimientos comerciales solicitando la radicación del plan de mitigación de emisión de ruido en el término de 20 días hábiles. 33 Índice 030, folio 27 34 Folios 28 y siguientes 35 Índice 030, folio 33 36 Índice 030, folio 34 y siguientes 37 Índice 004 38 Índice 030, folios 44 y siguientes RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 25 En oficio de data del 24 de junio de 202339, en el trámite del presente proceso, la Policía Nacional efectúa un reporte de las acciones realizadas por la institución en torno a la aplicación de la Ley 1801 de 2016 desde el 1 de enero de 2022 hasta la fecha del citado oficio, en el siguiente sentido: Los anteriores medios probatorios exhiben sin lugar a dudas las diferentes quejas y solicitudes de la comunidad y en especial de aquella 39 Índice 027 RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 26 de Edificio Bosque El Chuzcal, en relación con el ruido excesivo de establecimientos comerciales ubicados en el Mall La Sebastiana.
A su turno, también evidencian que el municipio de Envigado realizó reunión con la comunidad con la finalidad de escuchar las quejas planteadas en materia de ruido y que con ocasión de esta y de otras quejas por ruido adoptó algunas acciones entre las cuales se encuentran realizar visitas a los locales comerciales del referido mall. Adicionalmente, llevó a cabo informes técnicos, brindó recomendaciones de reducción del ruido y solicitó tanto al mall como a los propietarios de los establecimientos un plan de mitigación del ruido.
De otro lado, se encuentra por la Sala que, de la información ofrecida por la Policía Nacional, en punto al ruido en aplicación del artículo 93, numeral 3 de la Ley 1801 de 2016, ordenó la suspensión temporal de la actividad a la licorera y mini mercado Delivery Max el 8 de abril de 2022. Según lo precedente, se colige sin ambages que se presentó la transgresión de la normatividad ambiental en materia de ruido, en tanto además de la existencia de quejas reiteradas en torno al ruido por la comunidad aledaña al Centro Comercial Mall La Sebastiana, se comprobó con ocasión de visita realizada (por el municipio) la transgresión del máximo permitido, al determinarse que un establecimiento ubicado en el Centro Comercial Mall La Sebastiana superó los límites máximos permisibles establecidos en la normatividad.
De ello, también da cuenta la imposición de la medida correctiva de suspensión temporal debido al ruido emitida por la policía. Ahora bien, en el decurso del presente proceso se decretó en primera instancia prueba de oficio y se ordenó un informe técnico para determinar si los establecimientos del Centro Comercial Mall La Sebastiana incumplen con el límite máximo permisible de nivel de ruido.
RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 27 El municipio de Envigado, en respuesta de data del 6 de septiembre de 202340 allegó el informe peticionado, expuso que realizó un listado de los establecimientos de comercio localizados en el Centro Comercial Mall La Sebastiana y dilucidó que de estos poseen fuentes de emisión de ruido con funcionamiento nocturno tan solo “Tonka Nro 2” y “Delivery Max” y son estos los sujetos de control de emisión de ruido al tratarse de fuentes de emisión sin sistemas de mitigación. En el mencionado informe41 según las mediciones realizadas el establecimiento licorera Tonka N° 2, se arroja como conclusión que supera los límites permisibles de la normatividad ambiental vigente, esto es, la Resolución 627 de 2006.
El aludido medio probatorio, evidencia de manera palmaria que persiste la emisión del ruido por cuenta de establecimientos de comercio ubicados en el Centro Comercial Mall La Sebastiana y, por ende, se denota que las actuaciones realizadas por la Policía Nacional no han tenido un efecto real, perceptible y efectivo y, en tal sentido, la vulneración de los derechos colectivos continua.
De igual modo, demuestran que estas han sido insuficientes en revertir la situación de afectación de la comunidad con ocasión de la generación de ruidos (nocturnos) que exceden los límites permitidos según la normatividad ambiental. Es de señalar que desde el 2022, tan solo se adoptó una medida correctiva por parte de la Policía Nacional, tal y como se evidenció previamente, circunstancia que llama la atención de la Sala, en consideración a que las quejas y situaciones de afectación de la comunidad por ruido se vienen presentando desde 2022 y en perdura en la actualidad la afectación. 40 Índice 54 41 Índice 54, folio 69: “En conclusión para el establecimiento "Licorera Tonka N°2" localizado en la Carrera 27 N" 36 sur 35 local 111 y 112 se encuentra con una emisión de ruido de 78,5 dB (A) siendo mayor al contemplado por la normatividad aplicada en la 'medición, Resolución 0627 de 2006 según el Artículo 9, Tabla I:, donde se establecen los estándares máximos permisibles ce niveles de emisión de ruido expresados en decibeles dB (A) para el sector B el cual es de 55 dB.” RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 28 Nótese que la medida adoptada por la Policía fue el 8 de abril de 2022 y conforme con el material probatorio, con posterioridad a esta fecha la comunidad continuó advirtiendo y evidenciado la problemática del ruido excesivo, pues incluso radicó petitoria de queja generalizada por ruido el 3 de mayo de 202242 y en petición del 28 de junio43 al municipio se indicó que persistía la afectación, lo cual pone de manifiesto que ante la realidad manifestada en la comunidad las gestiones y actuaciones de la policía no fueron vigilantes de manera consistente, es decir, que se advierten omisiones dado el contexto de permanencia en el tiempo de la vulneración de los derechos en torno a la adopción de actividades y acciones encaminadas a sortear, mitigar y finiquitar las conductas transgresoras y vulneradoras.
Frente a lo anterior, se destaca que incluso el Secretario de Salud y Convivencia del municipio de Envigado había informado al Comandante de la Estación de Policía en oficio del 27 de abril de 202244, de diferentes quejas de la comunidad expuestas en reunión del 5 de abril de 2022. Es entonces notoria, esa desatención al deber consagrado45 en el Código Nacional de Policía relativo a que les corresponde a las autoridades policía velar por el cumplimiento de las normas ambientales y que además señala que les compete aplicar las medidas correctivas dispuesta en dicha norma.
Por si fuere poco lo indicado, la Sala echa de menos que ante el informe técnico emanado del municipio de Envigado, en septiembre de 2023 y en el cual se develó el incumplimiento del establecimiento Tonka N° 2 de la normatividad en las mediciones efectuadas, al sobrepasar los límites máximos permisibles en materia de ruido de la normatividad ambiental, no se hubiese adoptado por la Policía medida alguna como le corresponde de conformidad con las normas y en especial con las 42 Índice 004 43 Índice 004 44 Índice 030, folio 54 45 Artículo 96 de la Ley 1801 de 2016 RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 29 previstas en el Código Nacional de Policía que le atribuyen la competencia para aplicar medidas correctivas de suspensión temporal de la actividad y, en la eventualidad haberlo hecho, lo cierto es que no se aportó el material probatorio que así lo acredite.
Contrario a lo aducido por la parte recurrente, lo que se encuentra establecido con el acervo probatorio es una actividad precaria y exigua de parte de la Policía Nacional respecto de la problemática del ruido en el sector o comunidad aledaña al Centro Comercial Mall La Sebastiana. En el contexto antes expuesto, es palmario de las actuaciones de la Policía han sido insuficientes y no han logrado poner coto a la situación que genera la vulneración de los derechos colectivos, lo cual se traduce en que se han presentado omisiones de la entidad frente a la situación vulnerante que aparejaba una actuar diligente y proactivo, en el cual se adelantara de manera constante o recurrente operativos para controlar el ruido, los cuales no se advierten y, en todo caso, la gestión o realización de otras actividades o actuaciones en torno a dicha situación que aqueja a la comunidad.
En este punto, es de relevante señalar que el Consejo de Estado en un asunto similar exoneró de responsabilidad a la Policía Nacional, bajo la idea de que se realizaron múltiples actividades dirigidas a mitigar esa situación puntual relacionada con el ruido. Así lo expresó la Corporación. “En el caso bajo examen sucede una situación similar, dado que, como se expuso en el acápite probatorio, en el plenario obran diversas actuaciones adelantadas por parte de la Policía Nacional tendientes a mitigar o a solucionar el problema de la vulneración de los derechos colectivos al medio ambiente sano y la salubridad pública, las cuales han sido ejercidas dentro del marco de sus competencias (tanto las que tenía en vigencia de la Ley 232 de 1995 como con las que cuenta con el nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia), tales como realizar acompañamiento a las pruebas de monitoreo de sonido realizadas por CORANTIOQUIA, pedir la realización de reuniones interinstitucionales, requerir la coordinación de operativos con CORANTIOQUIA, efectuar el cierre RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 30 temporal de establecimientos, adelantar procesos sancionatorios, y realizar visitas a los establecimientos.46 Resaltos intencionales.
Ese conjunto de gestiones a las cuales se hace referencia en el extracto no fueron adelantadas en el presente asunto, pues tal y como se destacó previamente solo se presentó una actuación de sanción y en el oficio remitido por la Policía no se reportaron o se dio cuenta de visitas adicionales con la finalidad de controlar el ruido, la solicitud de realización de reuniones interinstitucionales, el requerimiento de coordinación de operativos con la autoridad ambiental, entre otras.
En ese orden de ideas, pese a la existencia de algunas gestiones por parte de la Policía, se itera que no se acreditó una verdadera actuación diligente en el escenario de trasgresión de los derechos colectivos con ocasión de los ruidos que superan los límites permisibles en la normatividad ambiental, con la cual se mitigara o solucionara de manera efectiva y definitiva el quebrantamiento de los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y a la seguridad y salubridad pública.
De conformidad con lo expuesto en el presente proveído, considera la Sala que carecen de asidero los argumentos y exposiciones planteadas por la parte demandada y, en sentido contrario se encuentra acreditada la responsabilidad que le atañe a la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, por lo cual, procede la confirmación de la sentencia emitida en primera instancia. 5.
Costas en segunda instancia En consonancia con lo dispuesto en el canon 38 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el 365 del Código General del Proceso y en consideración con lo señalado por el Consejo de Estado47 sobre la 46 Consejo de Estado, sentencia del 5 de diciembre de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López, expediente 05001-23-33-000-2016-02245-01(AP) 47 Consejo de Estado, sentencia del 6 de agosto de 2019, C.P. Rocío Araujo Oñate, expediente 15001-33- 33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 31 materia, no procede la condena en costas, en atención a que no se comprobó su causación. En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, en la cual se declaró la vulneración de los derechos colectivos al goce de un medio ambiente sano y a la seguridad y salubridad públicas.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con la parte motiva.
TERCERO. De conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, una vez ejecutoriada la presente providencia, se remitirá copia de la misma a la Defensoría del Pueblo.
CUARTO: Devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala de la fecha, como consta en Acta Nro. 22 “2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso.” RADICADO: 05001 33 33 002 2023 00211 01 32 Los magistrados, VERÓNICA GUTIÉRREZ TOBÓN BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ JAIRO JIMÉNEZ ARISTIZÁBAL (ausente con permiso) “Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”