Rama Judicial del Poder Público Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Atlántico SIGCMA-SGC TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO SALA DE DECISION ORAL “A” Barranquilla, siete (07) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado 08-001-33-33-009-2015-00275-00 Demandante Renier José Mercado Soto Demandado Universidad del Atlántico Tema Contrato realidad Magistrado Ponente Lilia Yaneth Álvarez Quiroz II.– PRONUNCIAMIENTO 1.
La Sala de Decisión Oral “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico decide la apelación presentada por la parte demandante, en contra de la sentencia de 16 de diciembre de 2021 por medio de la cual, el Juzgado Noveno (9°) Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla accedió a las pretensiones de la demanda. III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1.
Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3. Sentencia de primera instancia; 3.4. Apelación y trámite de segunda instancia; y 3.5. Control de legalidad. 3.1. Posición de la parte demandante 2. El señor Renier José Mercado Soto, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Universidad del Atlántico.
En la demanda se formularon las siguientes pretensiones1: “Que se declare la nulidad del oficio sin número de fecha 21 de abril de 2015, emitida por el Jefe de Recursos humanos de la Universidad del Atlántico. - Que, como consecuencia de la nulidad anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se reconozca que, entre la Universidad del Atlántico y el demandante, existió una relación laboral sin solución de continuidad en el periodo comprendido entre el 18 de enero de 2010 hasta el 11 de noviembre de 2013. - Que se condene a la Universidad del Atlántico, a pagar al actor todas las prestaciones sociales dejadas de percibir durante los años 2010 a 2013, derivados de la relación laboral. - Que se devuelvan los aportes cancelados por el actor, por concepto de seguridad social en salud, pensión, riesgos profesionales, subsidio familiar y demás emolumentos salariales, prestacionales y legales derivados de la relación laboral, así como el pago de intereses moratorios y sanción moratoria. - Que se ordene que la sentencia que acceda a las pretensiones de la demanda se cumpla en los términos de los artículos 192, 194 y 195 CPACA” 3.
El demandante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes2: 1 Folios 1 –2, Archivo digital “01Demanda” 2 Folios 2 – 4, Archivo digital “01Expediente Digital” Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico. Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 2 - El señor Renier José Mercado Soto prestó sus servicios como contratista para la Universidad Del Atlántico, desde 18/01/2010 hasta el 11 de noviembre de 2013, a través de diferentes órdenes y contratos de prestación de servicios. - Que para el cumplimiento de los objetos de dichos contratos, la entidad accionada le asignó un espacio para laborar y elementos de trabajo.
Así mismo, cumplía el horario de trabajo estipulado por su contratante y cumplía las órdenes de un jefe inmediato. - Que el demandante desempeñaba las mismas funciones que los demás empleados públicos administrativos que ocupaban el cargo de técnico administrativo adscritos a la nueva planta de personal de la Universidad Del Atlántico. - Que el accionante fue nombrado de manera provisional por parte de la Universidad del Atlántico en la planta global de empleos del Alma Mater desde el 12 de noviembre de 2013, lo cual demuestra sin mayor esfuerzo, la necesidad de emplearlo con carácter permanente. 3.2.
Posición de la demandada 4. La Universidad del Atlántico, No contestó la demanda. 3.3. Fallo de primera instancia 5. Mediante Sentencia de 16 de diciembre de 20213, el Juzgado Noveno (09) Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla accedió a las suplicas de la demanda, como sustento de ello, manifestó que, se había acreditado el elemento de la subordinación, el cual daba paso al reconocimiento del contrato realidad, para llegar a tal conclusión, se apoyó en la prueba documental obrante en el expediente, afirmando que dan cuenta, que el demandante se encontraba sometido a un horario de trabajo, siendo objeto de llamados de atención ante el incumplimiento, de las funciones que le correspondía desarrollar. 3.4.
Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 6. La parte demandada presentó recurso de apelación4 en contra de la sentencia de primera instancia, donde solicitó se revoque la decisión y, en su lugar, se nieguen las suplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes razones: (1) Los contratos de prestación de servicios celebrados por las partes son plena prueba que entre la demandante y la Universidad del Atlántico no existió una relación laboral sino de coordinación. (2) Señaló que, no se probó de manera fehaciente la relación laboral. 7.
Por auto de 24 de octubre de 2022, esta Corporación admitió la apelación interpuesta por la parte demandada. El Agente del Ministerio Publico Delegado ante este Despacho, Procurador 117 Judicial no emitió concepto. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 8. Agotadas las etapas procesales propias de esta instancia, sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, se procede a decidir la controversia suscitada entre las partes.
V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Síntesis de la controversia y problema jurídico de instancia; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto: análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.7. Costas. 4 Ver Archivo “RecursodeApelación” Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 3 5.1. Competencia 9. Esta Corporación es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto en este proceso de doble instancia, por disposición del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que, los Tribunales Administrativos conocen en segunda instancia de apelaciones de Sentencias dictadas por jueces administrativos. 5.2.
Problema jurídico de instancia 10. De conformidad con lo previsto en el primer inciso del artículo 328 del Código General del Proceso, el superior deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, razón por la cual, el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar si entre el demandante y la Universidad del Atlántico existió una verdadera relación laboral que da origen al contrato realidad por verificarse la existencia de los requisitos que lo configuran, prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones establecidas por la entidad contratante.
En caso positivo, se establecerá si tiene derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales comunes devengadas por los empleados públicos de planta vinculados a la entidad demandada, durante el periodo comprendido entre el 18/01/2010 y 11/11/2013. 11. Para dar respuesta al anterior cuestionamiento, se realizará un estudio de validez del Oficio fecha 21 de abril de 2015, en el cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación legal y reglamentaria, entre el señor Reiner José Mercado Soto y la Universidad del Atlántico, bajo el cargo de nulidad de haber sido expedido con infracción de las normas en que debió fundarse. 5.3.
Tesis de la Sala 12. La Sala CONFIRMARÁ la sentencia apelada, teniendo en cuenta que, de la prueba documental obrante en el expediente es posible extraer la existencia de una relación laboral entre el señor Reiner José Mercado Soto y la Universidad del Atlántico, al aparecer acreditado el elemento de la subordinación en medio de varios contratos continuos, que denotaron dependencia a un superior, y los servicios que suministraba, resultaban indispensable frente a la actividad misional de la entidad demandada. 5.4.
Metodología y estructura de la decisión. 13. Para resolver el problema jurídico planteado y la fundamentación de la tesis antes citada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5) y, posteriormente, a partir de pruebas aportadas al proceso, examinará el caso concreto (5.6.). 5.5. Marco normativo y jurisprudencial respecto a contratos de prestación de servicio y la relación laboral. 14.
El artículo 53 de la Constitución Política prevé el principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, el cual tiene incidencia en aquellos eventos en que se hayan celebrado contratos de prestación de servicios para ocultar una verdadera relación laboral. 15. Configurada la relación dentro de un contrato de esa modalidad, el efecto normativo y garantizador del principio se concretará en la protección del derecho al trabajo y garantías laborales, sin reparar en la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal, con lo cual agota su cometido al desentrañar y hacer valer la relación de trabajo Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 4 sobre las apariencias que hayan querido ocultarla. Esta primacía puede imponerse tanto a particulares como al Estado5. 16.
Lo anterior tiene su razón a partir de preceptos dispuestos en la misma carta, artículos 122 y 125 que disponen: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
(Inc. 1º) ( )” “Art. 125.- Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley”. 17. La contratación por prestación de servicios con el Estado ha sido desarrollada por nuestra legislación a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995.
La Ley 80 en su artículo 32, dispone: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados (resalta la Sala)…En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.6 18.
En sentencia C-154 de 1997, la Corte Constitucional estableció las características del contrato de prestación de servicios y sus diferencias con el contrato de trabajo, resaltando el elemento de la subordinación: “…el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente no respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente”.7 19.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, se ha pronunciado sobre los factores que deben ser tenidos en cuenta por el operador judicial al analizar un caso a la luz del contrato realidad, señalando lo siguiente: “el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, se debe acudir al artículo 53 de la C.P., que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 22 de noviembre de 2012, radicado interno No. 2254-2011. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” Radicado interno No. 2778-2013. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 1997.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico. Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 5 establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos”8. 20.
En ese sentido, también deberán atenderse las tres clases de vinculaciones con entidades del Estado: a) De los empleados públicos (relación legal y reglamentaria); b) De los trabajadores oficiales (relación contractual laboral) y c) De los contratistas de prestación de servicios (relación contractual estatal). Si en el caso de los contratos de prestación de servicios se llegan a desdibujar sus elementos esenciales, corresponderá decidir, a la justicia ordinaria, cuando la relación se asimile a la de un trabajador oficial o, a la jurisdicción contencioso administrativa, cuando el contratista desarrolle el objeto del contrato ejerciendo las mismas funciones que corresponden a un cargo de empleado público. 21.
En consonancia con todo lo anterior, constituye una carga para el interesado en la declaratoria de contrato realidad, acreditar la subordinación o dependencia, la remuneración y que de hecho desplegó funciones públicas, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista, en las mismas condiciones de cualquier otro servidor, siempre y cuando la aludida subordinación no enmarque simplemente una relación de coordinación entre las partes contractuales para el desarrollo de la labor encomendada, de acuerdo a las particularidades de la actividad que se deba desempeñar. 22.
En cuanto al aspecto de la coordinación, la Sala Plena del Consejo de Estado9 lo desarrolló, diferenciándolo del elemento de la subordinación, el cual requiere ser acreditado plenamente en la tarea de descubrir la relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades. 23. Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere entonces que la parte demandante pruebe los elementos esenciales de la misma, que son: i) que su actividad en la entidad haya sido personal; ii) que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago; y, iii) que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo. 24.
Ahora, sin perjuicio de que pueda declararse la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral; por este sólo hecho de estar vinculado no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión como lo ha reiterado el Consejo de Estado en diferentes fallos.10 y ha sido acogido por la Corte Constitucional, como se puede apreciar en sentencia T- 093 de 2010.
Sobre tal desarrollo también se ha dicho, que la necesidad de coordinación de actividades no justifica comportamientos propios de una relación laboral. 25. Por último, también ha señalado el Consejo de Estado (26 mayo 2016, Expediente 81001-23-33-000-2013-00059-01(3801-14), que le corresponde a la parte actora demostrar que la labor es inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2018, Rad. No.: 68001-23-31-000-2010-00799-01 (2778-2013). 9 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 18 de noviembre de 2003, Radicado No. 0039-01. 10 Consejo de Estado, Sentencia del 28 de julio de 2005, Radicado Interno No. 5212-03.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico. Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 6 principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. 5.5.2.
Unificación jurisprudencial respecto al tema del contrato realidad – reglas que deben atenderse por el Juez de lo contencioso administrativo. 26. En reciente sentencia11, el Consejo de Estado unificó aspectos relativos al contrato estatal de prestación de servicios. Para ello, abordó la temática a partir de precisiones sobre el uso de esta figura contractual, llevándola al plano comparativo del empleo encubierto que es reconocido por la OIT (Organización Internacional del Trabajo), reconociendo que, en no escasas ocasiones, deviene en una práctica oficial que se ve favorecida por la ambigüedad en las obligaciones de las partes. 27.
En dicha providencia se aludió igualmente a la regulación del derecho al trabajo en el ordenamiento jurídico nacional y convencional, así como a la naturaleza jurídica del contrato estatal de prestación de servicios desde su objeto y criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, en los que por supuesto adquirió relevancia el aspecto de la subordinación como elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
En esta reciente oportunidad precisó: “…la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que 11 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda Sentencia de unificación por importancia jurídica - 9 de septiembre de 2021 Medio de control: NYR Rad: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) -CE-S2-2021 Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 7 esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.” 28.
Como reglas de unificación determinó el citado fallo: Primera Regla Segunda Regla Tercera Regla El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. Periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario.
Frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.” 29. Posteriormente, en providencia de 11 de noviembre de 202112 se aclaró lo relativo a eventuales modificaciones a estudios previos a la celebración del contrato, al tiempo que precisó que, en ningún momento se pretende desestimular la utilización de este tipo de contratos; por el contrario, se considera un importante instrumento de gestión pública que apunta, fundamentalmente, a la solución y atención de necesidades de la Administración. En lo relativo a la regla de la solución de continuidad, puntualizó que el término 30 días hábiles a que alude la segunda regla de unificación, no es una camisa de fuerza para los 12 CONSEJO DE ESTADO Sección Segunda - 11 de noviembre de 2021 Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA. Medio de control: NYR Rad: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
RESUELVE
ACLARACIÓN Y/O ADICIÓN SUJ-025-CE-S2-2021. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico. Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 8 jueces, pero debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, destacando que los demandantes deberán demostrar, que el objeto de los contratos, las necesidades a satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan una verdadera relación laboral encubierta. 5.6.
Caso concreto 5.6.1. Pruebas documentales relevantes. Se aportaron al proceso las siguientes: 30. (1) Mediante petición radicada el 6 de abril de 2015, el actor solicitó el reconocimiento de una relación laboral a la Universidad del Atlántico, así como el pago de seguridad social, y el pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir13. 31.
(2) Respuesta a derecho de petición dirigido al accionante a través de Oficio No. Sin número, de fecha 22 de abril de 2015 a través del cual se le negó el reconocimiento de una relación laboral; así como el pago de prestaciones sociales y/o otros conceptos dejados de percibir como servidor público14. 32. (3) Contratos de prestación de servicios15 suscritos entre el demandante y el ente universitario demandado. 33.
(4) Actas de posesión de fecha 12 de noviembre de 201316. 34. (5) Copia de la Resolución No. 001933 de fecha ocho (8) de noviembre de 2013, emanada de la Rectoría de la Universidad del Atlántico, a través de la cual se nombra en provisionalidad al señor Renier José Mercado Soto, en el cargo de Técnico Administrativo Nivel 3, Grado 18, de la Planta Global de Empleos de ese ente universitario, con una asignación salarial de $2.090.197.oo17. 35.
(6) Copia de las Circulares emanadas de la Rectoría y Vicerrectoría Administrativa y Financiera de la Universidad del Atlántico, a través de la cual se establecían cronogramas de actividades o recordaba el cumplimiento de horario para, entre otros, todo el personal administrativo del ente universitario18. 36. (7) Copia de las certificaciones emitidas por la Dirección Central de Admisiones, Registro y Control Académico de la Universidad del Atlántico, a través de la cual se indicaba que el actor cumplió a entera satisfacción las actividades objeto del contrato, conforme a los informes de avance a contratos que presentaba el demandante. 37.
(8) Copia del expediente contentivo de los antecedentes administrativo del acto demandado, el cual fue remitido por la Universidad del Atlántico y que contiene, entre otros, la documentación antes relacionada19 38. (9) Copia simple de manual especifico de funciones y competencias laborales del profesional universitario en el Departamento de Gestión Financiera20. 5.6.2.
Análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo aplicable 13 Ver folios 25-27 del expediente digitalizado. 14 Folio 28 del expediente digitalizado 15 Folios 25-27, 28-32, 33-36, 38-40, 42-45, 46-50, 16 Folios 218-305 del expediente digitalizado 17 Folios 219, 306-309 del expediente digitalizado 18 Folios 55-62 del expediente digitalizado 19 Folios 304-378.del expediente digitalizado 20 Folios 146-167 del expediente digitalizado Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 9 39. A partir de los medios de prueba aportados al proceso se deben verificar, principalmente, los siguientes supuestos: (1) De la contratación celebrada y la prestación personal del servicio: 40.
De las pruebas aportadas se infiere que, el señor Reiner José Mercado Soto, estuvo vinculado a la Universidad del Atlántico, mediante diferentes contratos de prestación de servicios, que permiten corroborar la prestación personal del servicio, en el período comprendido entre el 18/01/2010 y el 11/11/2013, brindando apoyo en el área contable y tesorería, para lo cual se le designó la realización de conciliaciones bancarias, proyección de respuestas a solicitudes internas y externas, organización del archivo físico, entre otras, así21: Contrato Objeto Inicio Finalización No.00018 de 2010 Realizar conciliaciones bancarias, apoyo a presupuesto, contabilidad y tesorería; proyectar respuestas a solicitudes internas y externas con referencia a contabilidad.
Organización del archivo físico 2010; participar en actividades del proceso de implementación de calidad” 18/01/2010 30/06/2010 No. 00488 de 2010 Elaboración de cartas de instrucción; archivo actualizado; número de respuestas; número de registros de egresos; número informes solicitados; número actividades asistidas.” 08/07/2010 30/12/2010 No 00092 de 2011 Número de cartas de instrucción; archivo actualizado; número de respuestas; número de registros de egresos; número informes solicitados; número actividades asistidas.” 24/01/2011 30/12/2011 No.00040 de 2012 Registro de ingresos; número de cartas de instrucción; archivo ordenado; número de respuestas a solicitudes internas y externas; número de registros de egresos; número de registros de causaciones presupuestales y egresos 20/01/2012 30/12/2012 21 Folios 29-152 expediente digitalizado Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 10 presupuestales; número informes entregados; número de asistencias a las reuniones de seguimiento a acciones de mejora del proceso.
No.00015 de 2013 Deberá entregar los siguientes productos: archivo ordenado; número de respuestas a solicitudes internas y externas; número de registros de causaciones presupuestales y egresos presupuestales; número de informes entregados; número de actividades desarrolladas en el departamento financiero; registro de ingresos recibidos de manera oportuna para la realización de modificaciones al presupuesto de ingresos y erogaciones por concepto de gastos bancarios y financieros cuando lo amerite; control y registro de ingresos para la elaboración de flujo de caja y demás informes.
Organización del archivo físico 2012 y 2013 elaboración de informes requeridos interno y externo; requerimiento designado por el profesional universitario con funciones de contador y el jefe de la división; respuesta a solicitudes de dependencia como público en general; número de asistencias en las reuniones de seguimiento a acciones de mejora del proceso 22/01/2013 11/11/2013 41.
Con lo anterior se acredita que, el actor celebró contratos de prestación de servicio con la Universidad del Atlántico, constituyendo el objeto principal de estos, apoyo en el área contable y de presupuesto, respuestas a peticiones internas y externas relacionadas con el presupuesto y contabilidad de la institución universitaria, manejo de correspondencia y gestión documental, sin que entre un contrato y otro, existieran suspensiones de más de treinta (30) días.
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico. Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 11 42.
Así las cosas, se tiene por acreditada que, la contratación celebrada fue realizada por parte de la demandante como prestación personal del servicio. (2) De la contraprestación percibida por los servicios personalmente prestados 43. El demandante percibía una remuneración o contraprestación económica por la labor personal que realizaba en la Universidad del Atlántico, de manera mensual, tal como se plasmó en los respectivos contratos.
(3) De la subordinación o dependencia 44. En cuanto a la subordinación, (entendida como la facultad legal que, se tiene para exigirse el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en relación con el modo, tiempo o cantidad de trabajo y en la imposición de reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo), el actor argumenta que, este elemento está demostrado en la medida en que laboró para la entidad (en la sede física: Universidad del Atlántico) de manera continua e ininterrumpida y que para el cumplimiento de las funciones se encontraba subordinado y en dependencia, imponiéndosele horario, obligaciones, actividades y servicios, que, en general, ocultaron un vínculo laboral. 45.
Para demostrar su dicho, la parte demandante aportó todos los contratos suscritos desde el año 2010 a 2013. Sobre el contenido de tales documentos, se pasa a verificar si es posible determinar los elementos propios de una relación laboral. 46. A partir de la lectura de los contratos de prestación de servicios, se puede establecer que el propósito era brindar servicios como de apoyo en el área contable y de presupuesto realizando transacciones, registro y control de los ingresos y egresos, respuestas a peticiones internas y externas relacionadas con el presupuesto y contabilidad de la institución universitaria, manejo de correspondencia, entre otras, en el periodo comprendido entre el 18/01/2010 y 11/11/2013 sin interrupciones, como quedó acreditado con antelación. 47.
Al proceso se aportó manual especifico de funciones y competencias laborales (fl. 220-221) de la Universidad del Atlántico, Oficina de Planeación, del cargo identificado como Profesional Universitario, Código 219, respecto del cual, el Tribunal efectuará comparación con las funciones y actividades que le correspondía desempeñar al demandante, así: Manual de funciones, de fecha 27/09/2007 Tareas asignadas al señor Reiner José Mercado Soto Identificación del Cargo: Nivel: Profesional Denominación del Empleo: Profesional Universitario Grado: No de cargos: 1 (uno) Dependencia: Departamento de Gestión Financiera (Correo electrónico de fecha 27 de enero de 2012) Objetivo principal: Asistir y colaborar con el jefe en las labores administrativas que se realicen en la dependencia. A través de la aplicación de los conocimientos profesionales y de esta manera lograr la verificación y evaluación de la eficacia y Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 12 eficiencia de las actividades establecidas por la Universidad: Descripción de funciones esenciales: i) Realizar la administración( recaudo, transacciones y custodia) de todos los recursos financieros, títulos valores de la universidad con el fin de minimizar el riesgo y atender las obligaciones financieras de la Universidad de acuerdo a la normatividad establecida, ii) Gestionar la información requerida sobre el estado del portafolio de inversiones de la Universidad y los informes solicitados internamente y para los entes de control del estado según especificaciones y requerimientos, iii) Realizar los trámites de pago de sus obligaciones, previo cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos para el efecto. iv) Gestionar la recuperación de cartera de la Universidad, con miras a dar cumplimiento de los presupuestos de recaudo establecidos, v) Control el recaudo de recursos y de los ingresos por todo concepto en la universidad, vi) Administrar y controlar los recursos provenientes de transferencias, convenios y donaciones con la nación, entidades o empresa regionales, nacionales o internacionales, vii) Atender las obligaciones financieras de la Universidad, previo cumplimiento de las normas y procedimientos establecidos para el efecto. viii) Mantener el sistema de información de tesorería que permita contar con información oportuna y de excelente calidad. ix) Generar reportes de ingresos periódicos por todo concepto y las estadísticas requeridas.
Y prepara; preparar, los informes correspondientes para ser presentados a los diferentes entes de control. Descripción de funciones asignadas: i) Control y registro de ingresos para la elaboración de flujo de caja y demás informes, ii) Elaboración de ejecución presupuestal de ingresos, iii) Organización del archivo físico 2011, iv) Proyectar respuestas de manera oportuna a solicitudes internas y externas, v) Elaboración de registro de egresos de pagos y presupuestales en el sistema financiero, vi) Apoyo en la elaboración de informes requeridos interno y externo, vii) Atender solicitudes designadas por el Profesional Universitario con funciones de contador y el Jefe de la División Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 13 x) Mantener actualizado el sistema de información de ingresos y pagos, para que reflejen la situación de tesorería de la Universidad. xi) Participar en la festión de cobro y recuperación de cartera de la Universidad, con miras a dar cumplimiento a los presupuestos de recaudo establecidos. 48.
De la documental obrante en el expediente, se puede extraer que, le fue asignado un correo institucional de la Universidad del Atlántico, que, a través de dicho medio, se le asignaron múltiples tareas y funciones, entre los que se destacan, el de 25 de mayo de 2010, mediante el cual es citado a capacitación para el desarrollo del proceso de calidad en el ente Universitario., correo de fecha 27 del mismo mes y año para capacitación en el uso de la herramienta CAU (centro de atención a usuarios), a través de dichos mensajes de datos22 se da cuenta que desde diferentes dependencias del ente universitario le ordenaban realizar pagos, responder solicitudes.
Asimismo, aparece correo de fecha 29 de agosto de 2010, en el cual se le requiere, como encargado de la gestión documental, para que asista a capacitación que iniciaría el 30 de agosto de 2012, la cual se extendería durante un mes, también se le imponía la rendición de informes y asistencias obligatorias a reuniones. 49. Aparecen correos en los que se le comunica su designación como jurado de votación en los diferentes procesos electorales realizados al interior de la institución, así como cuidador de los exámenes de admisión a realizarse en horarios no laborales. 50.
Mediante correo de fecha 29 de octubre de 201223, le fue requerido con “urgencia” para diligenciar formulario requerido por la contraloría, posteriormente, en correo de 23 de enero de 201324, se le solicitó, en el siguiente sentido: “En reunión de hoy en la Contraloría Departamental me informaron que tenemos que realizar la rendición de cuenta a la Contraloría Departamental de acuerdo a la Resolución No 022 de 2012, que se encuentra en la página de este ente de control, por lo anterior cito a una reunión a todos el 28 de enero d 2013”, en otro correo de 5 de septiembre de 201325, se le ordenó la remisión de documentos que se encontraban en su custodia, con el objeto de anexarlos a informe solicitado por la contraloría. 51.
Los correos electrónicos señalados con antelación fueron enviados en distintos horarios del día, en algunos casos, implicaba la ejecución de actividades de manera inmediata. 52. Lo anterior muestra que las labores desempeñadas, correspondían a un trabajo diario, repetitivo y permanente enfocado en la prestación del servicio educativo y la atención a las necesidades del orden económico y financieras de la entidad; que el demandante se encontraba sometido al cumplimiento de un horario de trabajo, definido por el jefe de la dependencia, a efectos de poder brindar atención a las solicitudes de las distintas oficinas de la universidad, lo cual demuestra la subordinación y cumplimiento de horarios que son propios de la vinculación laboral, horario similar al de los empleados de planta, tal como se extrae de los correos electrónicos y distintas circulares emitidas por la rectora de la institución universitaria 22 Folios 153-154 expediente digitalizado 23 Folio 167 expediente digitalizado 24 Folio 162 expediente digitalizado 25 Folio 183 expediente digitalizado Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico Dirección: Vía 40 #73-50 Email: ventanillad04tadmatl@cendoj.ramajudicial.gov.co Barranquilla-Atlántico.
Colombia SC5780-4-2 Radicación No: 008-001-33-33-009-2015-00275-00 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Reiner José Mercado Soto Accionado: Universidad del Atlántico. 14 53. Así las cosas, le fueron programadas y asignadas distintas reuniones de trabajo y capacitaciones, siendo la representación del área financiera en materia de gestión documental, capacitaciones que implicaban una dedicación y continuidad considerable, así las cosas, la universidad continuó impartiendo órdenes al actor, y éste las ejecutó, ordenes que merece precisar, fueron dispuestas de manera escrita, mediante correo electrónico, y que dan cuenta que las tareas no eran transitorias ni ejecutadas con mera liberalidad. 54.
Las labores que desarrolló el demandante, en el departamento de gestión financiera de la Universidad del Atlántico, son inherentes a la materialización de la misión y visión de la entidad, tratándose de actividades necesarias que en su ejecución no fueron temporales, sino permanentes en la medida que se desarrollaron por más de 3 años. 55.
Así las cosas, en tanto que, el señor Mercado Soto le era exigible el cumplimiento de órdenes en cuanto al tiempo, modo y cantidad de trabajo, como la imposición de reglamentos durante todo el tiempo de vinculación, se desdibuja entonces, la naturaleza de la convención civil mediante el cual se formalizó su vínculo con la Institución Universitaria.
Así las cosas, el supuesto fáctico probado a la luz de los argumentos expuestos, lleva a concluir que estamos en presencia de una verdadera relación laboral subordinada, con criterios de continuidad y permanencia establecidos por la jurisprudencia (incluso en la postura recientemente unificada del Consejo de Estado aquí aludida), por cuanto está demostrada además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designó, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia, en el marco del objeto misional de la entidad, razón por la cual en aplicación de los postulados fundamentales establecidos en los artículos 25 y 53 de la Constitución Política, resulta procedente declarar la nulidad del acto administrativo acusado. 56.
Es relevante señalar, que, la forma en que figuran y se certifican las múltiples contrataciones celebradas entre el demandante y la Universidad del Atlántico, durante aproximadamente 3 años, denotan una necesidad permanente del servicio que era ineludible y completamente afín al objeto misional de la entidad, donde desarrolló tareas de gran significancia para los objetivos misionales de la institución, pues llama la atención la forma como se celebran año a año los contratos, y sin interrupciones, como era enviado a reuniones de trabajo siendo la cara visible del área a la que se encontraba adscrito, debiendo asistir a actividades y ejecutar tareas propias de los empleados de la planta de personal de la Universidad, tales como la participación en calidad de jurado en las elecciones celebradas o cuidador de los exámenes de admisión. 57.
Entonces, la prueba testimonial no es determinante, para acreditar la relación laboral encubierta en una vinculación de estirpe civil, pues las documentales militantes en el expediente, dan cuenta de la subordinación en cuanto que el actor, prestaba los servicios laborales en las instalaciones de la Universidad del Atlántico, cumplía horario, recibía órdenes y requerimientos del jefe de la división financiera.
Luego en el sub examine, y ante lo anterior, la excepcionalidad, la independencia y autonomía quedan abiertamente desvirtuadas, únicamente con la prueba documental y de su análisis integral. 58. Las anteriores razones resultan suficientes para confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia. 59. Finalmente, se aplicará el artículo 188 del CPACA que otorga al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación que simplemente consulte quien resulte vencido en el proceso para que le sean impuestas.
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En ese sentido, no se dispondrá de condena en costas en esta instancia. VI.– DECISIÓN 61. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de 16 de diciembre de 2021, proferida por el Juzgado Noveno (9°) Administrativo del Circuito de Barranquilla, de conformidad con la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas TERCERO: Por secretaría, Notifíquese personalmente esta sentencia a las partes, así como al Agente del Ministerio Público delegado ante este Tribunal, Procurador 117 Judicial II.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría enviar el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La anterior sentencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión Oral en sesión de la fecha. Lilia Yaneth Álvarez Quiroz Magistrada Carmen Rosa Lorduy González Magistrada Judith Romero Ibarra Magistrada Firmado Por: Lilia Yaneth Alvarez Quiroz Magistrada 004 Tribunal Administrativo De Barranquilla - Atlantico Judith Inmaculada Romero Ibarra Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Escrito 1 Sección Primera Tribunal Administrativo De Barranquilla - Atlantico Carmen Rosa Lorduy Gonzalez Magistrada 005 Tribunal Administrativo De Barranquilla - Atlantico Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 9df01bffd27713cec9684d267ed5317f015f0894c2219c8826c8ac884732772c Documento generado en 09/04/2024 01:09:59 p. m. Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://capacitacion.ramajudicial.gov.co:9443/FirmaElectronica