TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE SALA PRIMERA DE DECISIÓN ORAL Sincelejo, catorce (14) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADO PONENTE: RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY RADICACIÓN: 70-001-33-33-009-2017-00072-01 ACTOR: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) DEMANDADO: JORGE ADALBERTO CÁRDENAS PALENCIA - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Procede la Sala, a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia datada 30 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se negaron las súplicas de la demanda. 1.
ANTECEDENTES: 1.1 Pretensiones: La ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES), mediante apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control subjetivo de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del señor JORGE ADALBERTO CÁRDENAS PALENCIA y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), para que se declare la nulidad de la Resolución No. GNR 75867 del 8 de marzo de 2014, mediante Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ la cual, se le reconoció la pensión de vejez al señor Jorge Adalberto Cárdenas.
A título de restablecimiento del derecho, se solicita la devolución de lo pagado, toda vez que, el demandado fue ingresado a nómina del periodo de marzo de 2014. También se solicita la devolución de lo pagado por concepto de salud. 1.2.- Hechos y fundamentos jurídicos de la demanda: El señor JORGE ADALBERTO CÁRDENAS PALENCIA, solicitó el día 30 de octubre de 2013 el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de vejez.
La Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), mediante Resolución GNR 75867 del 8 de Marzo de 2014, reconoció el pago de una pensión de vejez a favor del señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, con una mesada de $616.000.oo, a partir del 1º de marzo de 2014. El valor neto girado al pensionado es de $1.626.240.oo m/cte., por concepto del pago de sus mesadas pensionales, correspondientes a los períodos que a continuación se detallan: mesada neta de marzo de 2014, $542.080.oo, mesada neta de abril de 2014, $542.080.oo, mesada neta de mayo de 2014, $542.080.oo.
Total valor neto girado y no reintegrado igual a $1.626.240.oo. Por medio de la Resolución No. GNR 99857 del 9 de abril de 2015, se ordenó a favor de COLPENSIONES el reintegro de unas sumas de dinero a cargo del señor Cárdenas Palencia, por valor de $1.626.240.oo, por concepto de las mesadas pagadas en los meses de marzo, abril y mayo de 2014, con ocasión a que se le reconoció pensión de vejez al asegurado mientras se Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ encontraba en servicio público activo; también se dio la orden de reintegro a cargo de SALUDCOOP, hoy CAFESALUD EPS, por la suma de $221.760.oo, por concepto de los aportes realizados al sistema general de seguridad social en salud en los meses de marzo a mayo de 2014; así mismo, se solicitó el consentimiento para revocar la Resolución GNR 75867 de 8 de marzo de 2014 al señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, toda vez que, la competencia para efectuar el reconocimiento de la prestación económica correspondía a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
La anterior resolución se notificó el 4 de mayo de 2015 y el señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, en los siguientes términos: “( ) Pido que la forma de reintegro a favor de COLPENSIONES sea de la misma manera en la que esta giró e/dinero y no como lo establece la resolución No. GNR 99857 09 ABR 2015 - RADICADO No. 2015921250975 en el artículo segundo de la parte resolutiva que manifiesta “ consignar la suma de $ 1.626.240 (un millón seiscientos veinte seis mil (sic) doscientos cuarenta pesos), dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación, puesto que no cuento con los recursos para hacer el reintegro de la forma como lo ordena el acto administrativo ( )” La decisión recurrida fue confirmada en sede de reposición y apelación, a través de las Resoluciones Nos. GNR 202750 del 11 de julio de 2016 y VPB 32592 del 17 de agosto de 2016, respectivamente.
Como normas violadas se citaron las siguientes: Decreto 813 de 1994, Decreto 2527 de 2000, Decreto 2196 de 2009. En su concepto de violación manifestó la entidad demandante, que el señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia prestó sus servicios al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), desde el 14 de marzo de 1989 a la fecha de demanda, periodo respecto del cual, entre el 14 de marzo de 1989 yel Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ 30 de junio de 2009, se efectuaron cotizaciones por concepto de pensión al Sistema General de Seguridad Social a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), lapso equivalente a 1.044 semanas (veinte años tres meses y diecisiete días).
Que para el caso del demandado, tenía presuntamente un reconocimiento de la pensión de vejez, con la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), la cual, asumió las cargas prestacionales que tenía la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL). Indicó, que bajo ese escenario el reconocimiento de la pensión del señor Cardenas Palencia debía estar a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), toda vez que causó su derecho pensional con anterioridad al 30 de junio de 2009. 1.3.
Contestación de la demanda. 1.3.1.- La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se opuso a las pretensiones de la demanda, toda vez que, no se aportó prueba alguna que permitiera establecer que el reconocimiento pensional efectuado no se encontrara ajustado a derecho.
Frente a los hechos, manifestó que no le constaban, pues, no tenía acceso al expediente administrativo y pensional del señor Jorge Adalberto Cárdenas, o al archivo central de Colpensiones. Señaló en su defensa: Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ “… de la documental aportada como anexos de la demanda se logra evidenciar con mediana claridad que el señor Jorge Cárdenas acreditó el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos por la normatividad que regula su situación pensional de acuerdo al Artículo 36 de la Ley 100 de 1993, norma contentiva del régimen de transición del cual es beneficiario el demandado.
Ahora, en cuanto a la petición de restablecimiento del derecho dirigida a obtener el reintegro de los valores cancelados al señor Cárdenas por concepto de las mesadas pensionales correspondientes a los meses de Marzo, Abril y Mayo de 2014, hemos de indicar que en virtud del artículo 167 del Código General del Proceso, recae sobre la entidad accionante la obligación de allegar al proceso las pruebas documentales que permitieran constatar si en efecto tales valores fueron percibidos por el demandado sin haber cumplido la condición de retiro del servicio a la cual se encontraba sometida la efectividad del acto administrativo cuya nulidad se persigue.
En ese sentido, y como quiera que en el archivo documental de nuestra prohijada no reposa documento alguno relacionado con el historial laboral, administrativo o pensional del señor Jorge Cárdenas, no es posible para esta defensa efectuar un estudio de la situación fáctica alegada por la entidad demandante, así las cosas, éste deberá ser el punto en torno al cual gire el debate argumentativo y probatorio en el caso de marras.
Así mismo, ésta defensa se permite manifestar que se advierte del libelo demandatorio una ineptitud sustantiva de la demanda por falta de cumplimiento de los requisitos formales, toda vez que la petición de Nulidad de la Resolución N GNR 75867 del 8 de marzo de 2014, no guarda relación con la pretensión de restablecimiento del derecho y mucho menos se puede predicar que los hechos de la demanda sirvan de fundamento a la petición de nulidad, toda vez que en los mismos se exponen situaciones fácticas que no se derivaron de la expedición de la Resolución N GNR 75867 del 8 de marzo de 2014, sino del acto administrativo que dio ejecución a ésta, sin que se cumpliera la condición de retiro del servicio a la cual quedó sometida la efectividad de la Resolución No. GNR 75867 del 8 de marzo de 2014.
Así las cosas, estima esta defensa que las pretensiones de quien acciona carecen de vocación de prosperidad, puesto que no se observan elementos materiales probatorios que sustenten la petición de nulidad del acto administrativo a través del cual se efectuó el reconocimiento pensional en favor del señor Jorge Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Cárdenas, toda vez que al demandado si le asiste el derecho a disfrutar de dicha prestación pensional.
Lo que eventualmente habría transgredido la normatividad que regula la materia, fue la operación administrativa producto de dar cumplimiento al acto administrativo contenido en la Resolución N GNR 75867 del 8 de marzo de 2014, antes de que se cumpliera la condición de retiro del servicio a la cual quedó sometida la efectividad de la prestación pensional, en tal orden de ideas, lo que debió haberse solicitado, en primer lugar, fue la declaratoria judicial de la existencia de un acto administrativo de hecho, en el sentido de que tal operación administrativa, nos referimos a la inclusión en nómina de la Resolución objeto de demanda, constituyó un verdadero y autónomo acto de la administración, el cual evidentemente fue ilegal y antijurídico, por ser contrario a la resolución de la cual se derivó (GNR 75867 del 8 de marzo de 2014), pues ésta fue clara en especificar que los efectos fiscales de la pensión, quedaban condicionados al retiro definitivo del servicio del pensionado.
Así las cosas frente a la ineptitud sustantiva de la demanda que salta a la vista conforme lo expuesto, resulta obligatorio la negación de las pretensiones de la demanda” Propuso las siguientes excepciones de mérito: i) legalidad del acto administrativo demandado - falta de prueba de los supuestos de hecho que sustentan las pretensiones; ii) prescripción trienal; y iii) buena fe. 1.3.2.- El señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, no contestó la demanda. 1.4.- Sentencia de primera instancia. El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia del 30 de junio de 20211 declaró probadas las excepciones de legalidad del acto acusado, por falta de prueba de los supuestos de hecho que sustentan las pretensiones y buena fe, propuestas por la UGPP.
A su vez, denegó las pretensiones de la demanda. 1 Adicionada mediante providencia de fecha 23 de julio de 2021. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Fundamentó el A-quo: “En efecto, en el concepto de violación se alude a la existencia de un conflicto de competencias entre COLPENSIONES y UGPP.
Lo primero que se advierte es, que, tal estudio no puede hacerse con relación al conflicto de competencia administrativa, acorde a lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, pues el conflicto, tal como su nombre lo indica, se plantea en sede administrativa. En el presente asunto, el acto de reconocimiento de la prestación ya fue expedido por COLPENSIONES, a favor del señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, y notificado al interesado.
Lo segundo, es que, la devolución de las mesadas presuntamente percibidas sin cumplir la condición de retiro definitivo del servicio, no es un argumento válido para declarar la nulidad del acto administrativo a través del cual se efectuó el reconocimiento pensional, pues el señor Cárdenas Palencia acreditó el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición y obtener la prestación, siendo el ingreso a nómina una orden relacionada con la materialización del pago de las mesadas pensionales, no con el derecho mismo a la pensión. Si en gracia de discusión aceptáramos que sí hay relación directa por tratarse del acto de reconocimiento, y porque el mismo se dispuso que la inclusión en nómina sería a partir del mes de mayo, pagadero en junio, tenemos que en dicho acto también se atribuyó al empleador la “responsabilidad de acreditar el retiro del servicio”.
A lo anterior se agrega que, no se acompañó al expediente prueba del pago de las mesadas cuya devolución se pretende, correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo del año 2014. Y si bien es cierto, en sede administrativa el señor Cárdenas al sustentar los recursos propuestos contra la Resolución No. GNR 99857 de 09 de abril de 2017 (f. 40 y reverso) aceptó haber recibido las mesadas, en sede judicial no ejerció su defensa.
Por su parte COLPENSIONES - frente a la solicitud del Juzgado en audiencia inicial, consistente en certificar los pagos efectuados por concepto de las mesadas pensionales - manifestó que la prestación ingresó en nómina en el período de marzo 2014, quedando suspendida en junio de 2014, luego fue retirada en octubre de 2016. Los valores de las mesadas de mayo a marzo de 2014 fueron girados (f.134-135).
Empero, se reitera, no acompaña constancia del recibido de los mismos por el interesado, razón por Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ la cual no es posible afirmar que el demandado, efectivamente percibió doble remuneración del erario público” 1.4.- El recurso.
La Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), recurrió la anterior decisión, argumentando que no era la entidad competente para reconocer la pensión, pues, a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, 1º de abril de 1994, el demandado se encontraba afiliado a CAJANAL, hoy UGPP, destacando que el estatus de pensionado fue adquirido con anterioridad al 1º de julio de 2009, lo cual claramente permitía inferir que la UGPP era la entidad que debió reconocer la prestación económica.
En tal sentido, expuso: “En este caso concreto, de la simple verificación el reporte de historia laboral, se puede apreciar que el Demandado cumplió el status de pensionado estando afiliado a Cajanal, es decir que al 30 de junio del 2009 ya contaba con los requisitos de edad y tiempo, condiciones suficientes para el estudio del reconocimiento, sin contar que la edad para el régimen establecido para la ley 33 de 1985 la cumplió el 21 de enero de 2008.
Nótese que éste nació el día 21 de enero de 1953, cumpliendo 55 años de edad, el 21 de enero de 2008, es decir, antes del 30 de junio de 2009. Igualmente, en torno al tiempo de servicio, bien se indicó en la sentencia impugnada y así se aprecia de las pruebas aportadas al proceso, que prestó sus servicios como auxiliar de servicios generales 4064-08 en el Instituto Colombiano Agropecuario ICA desde el 14 de marzo de 1989 hasta la fecha, adquiriendo su estatus de pensionado el 13 de marzo de 2009, y ello es simple, toda vez que a esta última fecha, tenía un total de 20 años de servicios, lo cual permite inferir, que CAJANAL hoy UGPP era la competente para haber efectuado dicho reconocimiento pensional.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Precisado lo anterior, también indicamos que no compartimos la tesis del juzgado para haber negado la demanda bajo la tesis, que ello pudo hacerse mediante la generación de un conflicto de competencia de que trata el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, (…) Ello por cuanto, este argumento solo resulta válido cuando el conflicto de competencia se genera ANTES de la expedición de un acto administrativo que ha creado una situación particular y concreto de que trata el art. 97 de la Ley 1437 de 2011, pues en ese instante, SI resulta válido alegar el factor de competencia, bien sea o para asumirla o para alegar la incompetencia, y atendiendo la posición que se adopte, tendrá la administradora de fondo de pensiones que remitir - en caso de incompetencia - a la entidad o fondo de pensiones que considere que debe asumir el conocimiento, y en caso de negativa de ésta última, se remitirá inmediatamente las actuaciones ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En esta medida, debe precisarse, insistirse y evidenciarse que no es posible acudir a éste procedimiento cuando ya existe un reconocimiento en favor de un beneficiario, afiliado o pensionado, pues primero ha de solicitarse su consentimiento para revocar el acto administrativo, pero si éste no lo presta, resulta jurídicamente imposible actuar de forma arbitraria, revocando el acto administrativo que otorgó la prestación económica, pues ello no solo implicaría la extinción del derecho del afiliado respecto a Colpensiones, sino que es posible que la otra entidad, considere que el régimen a aplicar no sea el adecuado, o que simplemente no tiene derecho a la prestación económica, violando de ésta manera los derechos del afiliado.
Reiteramos que si bien una solución hubiera sido haber hecho uso de lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, ello solo es procedente - repetimos- cuando se declara la incompetencia y se remite a la otra caja o fondo de pensiones y a su vez, ésta se pronuncia también invocando el mismo argumento, es decir, la falta de competencia, por lo cual, dado este evento, si se puede acudir a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pero ello no resulta admisible, cuando se ha generado una situación de carácter particular y concreto, toda vez que se exige obtener el consentimiento del beneficiario, y en caso que no lo otorgue o guarde silencio, necesaria y obligatoriamente ha de acudirse a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, para obtener la nulidad del acto acusado.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ En este orden de ideas, es preciso concluir que es absolutamente claro, que una vez se crea una situación de carácter particular y concreto, es necesario obtener el consentimiento del beneficiario, afiliado o pensionado, y si éste no lo presta, es obligatorio, necesario y adecuado acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para obtener la revocatoria del acto acusado, sin que sea posible hacerlo por la vía gubernativa o administrativa o interna, pues están en juego los derechos del pensionado, y ello generaría una absoluta inseguridad jurídica, que necesariamente debe ser garantizada por los jueces de la República de Colombia” De otro lado, señaló que no era permitido que una persona percibiera doble asignación proveniente del Tesoro Público, por lo que erró el juzgado cuando invocó para no acceder a la nulidad, que no se acompañó prueba o constancia del recibido de tales dineros, lo cual no era lógico, puesto que los actos administrativos se presumían legales mientras no fueran anulados por esta jurisdicción, de tal suerte, que las resoluciones GNR 99857 de 09 de abril de 2015 y VPB 32592 de agosto de 2016, gozaban de dicha presunción, debido a que precisamente ordenaron el reintegro de las sumas de dinero giradas al demandado, por valor de $1.626240 por concepto de mesadas pagadas en los meses de marzo, abril y mayo de 2014 con ocasión del reconocimiento pensional.
De hecho, el demandado, de manera expresa reconoció haberlos recibido dentro del recurso de reposición y en subsidio apelación formulado contra la Resolución GNR 99857 de 2015, luego en esas condiciones, no era motivo justificante para no decretar la nulidad invocada en contra del acto acusado. Por último, respecto a la adición del fallo de primera instancia, en lo que tiene que ver con la condena en costas a su cargo y a favor de la UGPP, solicitó fuera revocada, por cuanto, no se advertía el cumplimiento de los presupuestos establecidos en la norma que implicara la imposición de costas en esta instancia, pues, la actuación desplegada se apegó a los parámetros de buena fe y lealtad procesal; y no obra prueba alguna que evidencie la causación de expensas que justifiquen su imposición. Aunado Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ a ello, dicha condena, le resultaría gravosa, teniendo en cuenta que maneja recursos del sistema de seguridad social. 1.5.- Trámite procesal en segunda instancia. - Mediante auto de fecha 15 de septiembre de 2022, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. - La UGPP alegó frente a la falta de competencia para el reconocimiento pensional expuesta por COLPENSIONES, que no se tenía claro la fecha de afiliación efectiva del señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia al extinto ISS o si dicha vinculación obedeció realmente al fenómeno de la supresión y liquidación de la extinta CAJANAL E.I.C.E. Precisó, que las reglas de competencia derivadas del Decreto 2196 de 2009, no operaban ante todas las situaciones de antiguos afiliados de la extinta CAJANAL E.I.C.E. que se trasladaron al extinto ISS.
Debía acreditarse que el traslado se debió a la liquidación y supresión de la extinta CAJANAL E.I.C.E. y que el afiliado en efecto cumplió su estatus pensional ante de la fecha de efectividad del traslado masivo. Indicó, que “no puede perderse de vista que el argumento de Colpensiones consiste en la presunta comisión de un “error” al realizar un reconocimiento pensional que a su criterio no era procedente, al considerar que no le asistía competencia legal para efectuarlo.
La ocurrencia del ERROR PROPIO no puede determinarse como argumento suficiente para la procedencia de la nulidad de un acto administrativo, más cuando se tiene claro que el señor JORGE ADALBERTO CARDENAS PALENCIA cumplió con los requisitos de ley para acceder a dicho reconocimiento. Además, el transcurso del tiempo ha generado en el derecho pensional del beneficiario una situación consolidada, la cual naturalmente exige la ocurrencia de una situación más allá de un error propio”.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Por otra parte, sobre la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales en favor del señor Jorge Cárdenas Palencia, señaló, que no le asistía competencia sobre el asunto, al no haber intervenido en el trámite administrativo, ni estar dirigido dicho cobro en su contra. -.
La parte demandante, no alegó en esta instancia procesal y el Agente del Ministerio Público, no emitió concepto de fondo. 3. CONSIDERACIONES: 3.1. Competencia. El Tribunal es competente, para conocer en Primera Instancia, de la presente demanda, conforme lo establece el artículo 152 numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, se advierte el cumplimiento de los presupuestos procesales y ausencia de causa de nulidad que invalide lo actuado. 3.2. Problema jurídico. Teniendo en cuenta los supuestos fácticos y jurídicos, considera la Sala, que el problema jurídico a resolver se circunscribe en determinar: ¿La UGPP es la entidad competente para reconocer la pensión de jubilación al demandante? ¿Procede declarar la nulidad, por falta de competencia, de la Resolución No. GNR 75867 del 8 de marzo de 2014, mediante la cual, la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia de vejez a favor del señor Jorge Adalberto Cárdenas? Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ ¿Es procedente la devolución de lo pagado por concepto de mesadas de los meses de marzo, abril y mayo de 2014? Determinado lo anterior, la Sala abordara el estudio del reparo de la imposición de costas en la primera instancia, conforme el régimen traído por la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), a efectos de establecer si es dable condenar a la parte recurrente. 2.3.- Análisis de la Sala. 2.3.1-.
Marco Jurídico y competencia del ISS, hoy COLPENSIONES2 El artículo 52 de la Ley 100 de 1993, estableció que el ISS sería el administrador general del régimen pensional de prima media con prestación definida y que las cajas, fondos o entidades de previsión públicas o privadas, solo cumplirían dicha función únicamente respecto de sus afiliados mientras estas entidades subsistieran.
Dice la norma: “Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquellos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley…” Dicha normativa, fue reiterada en el Decreto 692 de 1994, que en su artículo 34 indicó que el régimen de solidaridad de prima media con prestación definida sería administrado por el ISS, así como por las cajas, fondos o 2 En lo que sigue se retoma literalmente las consideraciones contenidas en sentencia del Honorable Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 27 de abril de 2023. C.P. CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Demandante: COLPENSIONES. Demandado: UGPP y Otros. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistieran, pero estas últimas solo en relación con las personas que a dicha fecha fueren sus afiliados, no pudiendo, en consecuencia, recibir nuevos cotizantes a partir de tal: “Artículo 34.
Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan. En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha.
Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 1° de este artículo” Así mismo, las cajas y fondos de previsión solo quedaron con la competencia para pensionar a los afiliados que al 1º de abril de 1994 tenían más de 15 años de servicio al Estado o más de 35 o 40 años, según se tratara de mujeres o de hombres, respectivamente, siempre y cuando no fueran objeto de liquidación. Así pues, como lo señala el numeral 2, del inciso 2 del literal a) del artículo 6 del Decreto 813 de 1994, el ISS adquirió la competencia para pensionar a los afiliados de las cajas y fondos de previsión, respecto de las cuales se ordenará su liquidación, evento en el cual, surge el derecho a obtener un bono pensional en los términos en que se haya fijado por el Gobierno. Puestas a si las cosas, se tiene que la responsabilidad que se le otorgó al ISS, no fue atada a periodos previos de cotización o al traslado de aportes, sino que quedó establecida de manera directa, como parte de la transformación legal del sistema, cuyo objeto era tener un solo administrador del régimen de prima media, sin perjuicio de que se pudiera Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ expedir el bono pensional.
A su turno, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, estableció, con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, que se mantendría una participación pública en su prestación. Para tal efecto, creó la Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, COLPENSIONES, con el objeto de la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida, incluyendo el manejo de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005.
Previo, el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, debía realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, procediendo a la liquidación de CAJANAL EICE, CAPRECOM y del ISS, en lo que a la administración de pensiones se refiere. Resaltando que en ningún caso se podría delegar el reconocimiento de las pensiones.
Con todo, mediante Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012, se ordenó la supresión del ISS y su liquidación, por lo tanto, la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida que le había sido asignada en la Ley 100 de 1993, le fue atribuida a COLPENSIONES, que inició su operación a partir del 28 de septiembre de 2012.
Luego, el Gobierno nacional mediante el Decreto 2011 de 2012, reglamentó la entrada en operación de Colpensiones, de la siguiente manera: “Artículo 1°. Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Artículo 2°. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones” En su artículo 3, se le otorgaron las siguientes competencias: “Artículo 3°.
Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo” Acorde con esto, en reiteradas oportunidades la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado3 ha señalado, que la disposición de este artículo constituye la regla general de competencia para el reconocimiento de las pensiones del régimen de prima media con prestación definida que fueron competencia del ISS, respondiendo al objeto para el cual fue creada COLPENSIONES.
Ahora bien, el artículo 18 de la ley 6 de 1945 estableció la organización de la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, la cual tenía como objeto el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que hace referencia su artículo 17. La organización de esta entidad se hizo antes del 1 de julio de 1945, dicha caja tenía personería jurídica autónoma, y cuya administración correspondió a una junta directiva integrada por representantes del Gobierno y de los empleados y obreros. 3 Conflicto con radicación 110010306000020170004700 del 11 de julio de 2017.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ De acuerdo a lo anterior, a través de la Ley 490 de 1998, CAJANAL, siendo un establecimiento público del orden nacional fue transformada en una empresa industrial y comercial del Estado con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, cuya operación fue en el campo de la salud como entidad promotora, pudiendo también desarrollar y administrar otras prestaciones económicas y de salud, así como servicios complementarios en los términos de la Ley 100 de 1993.
Con todo, CAJANAL, entre otras funciones, tenía a su cargo el trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la Ley, las cuales eran giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargó del pago de las respectivas pensiones. Las reservas que fueron acumuladas por CAJANAL, hasta la vigencia de la presente Ley por concepto pensiones, fueron entregadas a dicho fondo.
Sin embargo, mediante la Ley 1151 de 2007 se ordenó su supresión y liquidación a través del Decreto 2196 de 20094, el cual, en su artículo 3 dejó a cargo de CAJANAL en Liquidación, el trámite y reconocimiento de las pensiones de los afiliados, que tuvieran cumplidos los requisitos en la fecha en que se hiciera efectivo el traslado al ISS.
Es así como dicha norma señaló: “Artículo. 3. Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, 4 “Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE, se ordena su liquidación y se designa liquidador”.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios”.
Así también, el artículo 4 dispuso el traslado de los afiliados de CAJANAL EICE en liquidación al ISS dentro del mes siguiente a su entrada en vigor5, este estableció: “Artículo 4. Del traslado de afiliados. La Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente Decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social - ISS.
Igualmente, deberá trasladar a dicha entidad los conocimientos sobre la forma de adelantar el proceso de sustanciación de los actos administrativos de reconocimiento de pensión de estos afiliados cotizantes, en la medida en que se trata de servidores públicos, para lo cual, estas entidades fijaran las condiciones en la que se realizará dicho traslado” Es preciso advertir que, de acuerdo con las normas transcritas, CAJANAL en Liquidación quedó a cargo del reconocimiento de las pensiones de sus afiliados que, para la fecha en que se hiciera efectivo su traslado al ISS, tuvieran el estatus de pensionados.
Así mismo, CAJANAL tenía a cargo los servidores públicos destinatarios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, 5 De acuerdo con su artículo 28, el Decreto 2196 de 2009 entró a regir en la fecha de su publicación, que fue hecha en el Diario Oficial No. 47.378 del 12 de junio de 2009; de modo que, esta fecha determina el plazo para el traslado efectivo de los afiliados de CAJANAL al ISS.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ que estuvieran en las hipótesis reglamentadas en los Decretos 813 de 19946 y 2527 de 20007. Por otro lado, la UGPP fue creada por la Ley 1151 de 2007, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta tendría entre otras como funciones de acuerdo con las establecidas en el Decreto 575 de 2013 las siguientes: “1. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. 2.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales de los servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a la cesación de actividades de la administradora a la que estuviese afiliado. 3.
Administrar los derechos y prestaciones que reconocieron las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional y los que reconozca la Unidad. 4. Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. 5.
Administrar los derechos y prestaciones que hayan reconocido las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando y los que 6 “Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993”. 7 “Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, parcialmente el artículo17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones”.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ reconozca la Unidad en virtud del numeral anterior, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación. ( )” Por Decreto 4269 de noviembre 8 de 2011, se distribuyeron las competencias entre CAJANAL y la UGPP, para reconocimientos pensionales radicados a partir de dicha fecha de la siguiente manera: “Artículo 1°.
Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.
Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes” Hay que mencionar, además que el artículo 129 de la Ley 100 de 1993, prohibió la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público, de cualquier orden sea nacional o territorial, diferentes a aquellas que, de conformidad con lo previsto en la mencionada ley, se constituyan como entidades promotoras o prestadoras de servicios de salud.
Como resultado, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6 del Decreto 813 de 1994, 1 del Decreto 2527 de 2000 y 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: 1. Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4 del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus).
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ 2. Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. 3.
Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. 4. Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS.
Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: 1. El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. 2. El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. 3.
El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigor del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ 4.
El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. 5. Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad. 2.3.2.- Costas.
Se entiende por costas: “la carga económica que debe afrontar quien no tenía la razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable y comprende, a más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, o sea el pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó y a la que le deben ser reintegradas”8 Por lo tanto, las costas procesales, se traducen en una medida desventajosa para aquel que fue vencido en un procedimiento judicial, en beneficio de aquel que resulta vencedor, en la receptación de sus apreciaciones de hecho y de derecho, en torno al litigio desatado.
En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 8 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio.
Procedimiento Civil General. Tomo I. Editorial Dupré. Bogotá-Colombia 2009. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal” Del estudio de la norma, se observa la configuración de un régimen de carácter objetivo-valorativo, el cual, desde su verbo rector “dispondrá”, que según su significado es “colocar, poner algo en orden y situación conveniente/ mandar lo que ha de hacerse.”9, impone una tasación de la condena, con su respectiva liquidación y ejecución, de conformidad con la remisión efectuada al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso10, el cual, no determina una condición subjetiva para la materialización de las erogaciones procesales en estudio, pregonándose por un régimen objetivo que se adiciona valorativo, en cuanto, en lo contencioso administrativo se (i) exige establecer si la demanda se formuló con manifiesta carencia de fundamento legal, en casos que esto ocurra - La descripción del inciso segundo del mencionado artículo, implica entender que tal obligación solo ocurre en este evento, no en todos- o (ii) porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación, tal y como lo ordena el Código General del Proceso, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso, recalcándose, que esa valoración no incluye la mala fe o temeridad de las partes11, en tanto, el art. 188 mencionado, solo podría exigir tal cosa, cuando haya carencia de fundamento legal en la demanda y (iii) que hay exoneración por mandato legal, cuando el proceso contencioso administrativo ventila intereses públicos. 9 http://www.rae.es/drae/srv/search?id=IwJvh1m1PDXX2G9DnACY. 10 Código General del Proceso, arts. 365 y ss. 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia del 18 de julio de 2018, C. P. Dr.: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, Radicación número: 68001- 23-33-000-2013-00689-01(3300-14), Actor: ISABEL VEGA BELTRÁN, Demandado: MUNICIPIO DE RIONEGRO (SANTANDER), Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Estudiado el mismo punto, desde la óptica del demandado, la conclusión que se viene tratando aplicaría solo en los eventos señalados como 2 y 3, pues, frente al demandado no puede predicarse presentación de demanda con carencia de fundamento legal. 3.- Caso concreto.
En el sublite se encuentra demostrado, de conformidad con el acervo probatorio que reposa en el expediente, los siguientes supuestos fácticos relevantes: -. El señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia nació el 21 de enero de 195312. -. Según certificado de información laboral de fecha 15 de agosto de 2013, el señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, desde el 14 de marzo de 1989, realizando sus respectivos aportes así13: 12 Según se desprende de la copia de la cédula de ciudadanía. Folio 19 del del Cuaderno de primera instancia. 13 Folio 8 del Cuaderno de primera instancia. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ -.
Mediante certificado expedido por la Coordinadora de Grupo de Gestión de Talento Humano del ICA, de fecha 15 de agosto de 2013, se indica14: -. Por medio de solicitud radicada el día 30 de octubre de 2015, el demandante le solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) el reconocimiento de la pensión de vejez15. -.
COLPENSIONES, mediante Resolución No. GNR 75867 del 8 de marzo de 201416, reconoció el pago de la pensión de vejez a favor del señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, en cuantía de $616.000.oo; para ello, tuvo en cuenta el régimen previsto en la Ley 33 de 1985. -. COLPENSIONES, a través de la Resolución No. GNR 99857 del 9 de abril de 201517, ordenó al señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia el reintegro de los valores pagados por concepto de pensión de vejez y dispuso que 14 Folio 14. 15 Según se lee en el acto de reconocimiento pensional.
Folio 21. 16 Folios 21 - 23 17 Folios 28 - 32 Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ consignara la suma de $1.626.240.oo (un millón seiscientos veintiséis mil doscientos cuarenta pesos). Así mismo, ordenó a la EPS SALUDCOOP, a devolver el valor de $221.760.oo (doscientos veintiún mil setecientos sesenta pesos).
De igual forma, requirió al señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia para que autorizara la revocatoria del acto administrativo GNR 75867 del 8 de marzo de 2014. Para tal efecto, se consideró que el señor Cárdenas Palencia encontrándose activo en la nómina de pensionados, se hallaba vinculado activamente al servicio oficial en el Instituto Colombiano Agropecuario y no registraba novedad de retiro, tal como se evidenciaba en el reporte de Historia Laboral de la entidad.
Que el señor Cárdenas recibió dos asignaciones provenientes del Estado: la primera, como servidor público cancelada por el ICA y la segunda, por concepto de pensión de vejez, cancelada por COLPENSIONES. También se estimó, que con la inclusión en nómina se realizaban los descuentos en salud y el valor descontado por las mesadas pensionales giradas a la Entidad Promotora de Salud SALUDCOOP, correspondía a la suma de $221.760.oo; por lo que dicha entidad debía reintegrar el valor enunciado y que correspondían a las mesadas marzo, abril y mayo de 2014.
Por último, se consideró, que si bien se reconoció la pensión vejez en cumplimiento de la Ley 33 de 1985, también lo era que al cumplimiento del estatus (13 de marzo del 2009), CAJANAL E.I.C.E no había entrado en liquidación. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Que se verificó el reporte de historia laboral y se encontró que el solicitante cumplió el estatus de pensionado estando afiliado a CAJANAL, es decir, que al 30 de junio del 2009 ya contaba con los requisitos de edad y tiempo, condiciones suficientes para el estudio del reconocimiento, sin contar que la edad para el régimen establecido por la Ley 33 de 1985, la cumplió el 21 de enero de 2008.
Por lo anterior, se indicó que la entidad UGPP debía realizar el estudio de la prestación y no la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), ya que carecía de competencia para hacerlo. Contra la anterior resolución, el señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación18, pero fue confirmada mediante Resolución Nos. GNR 202750 del 11 de julio de 201619 y VPB 32592 de agosto de 2016.
COLPENSIONES acudió en sede judicial, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto de reconocimiento pensional, solicitando consecuencialmente, la devolución de las mesadas pensionales pagadas entre los meses de marzo a mayo de 2014, así como la devolución de lo pagado por concepto de salud. El A-quo, negó las pretensiones de la demanda, al considerar, que i) el estudio de la falta de competencia alegada por COLPENSIONES no puede hacerse, acorde a lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, pues, el mismo se plantea en sede administrativa; ii) la devolución de las mesadas por no cumplir la condición de retiro definitivo del servicio, no es un argumento válido para declarar la nulidad del acto de reconocimiento pensional, pues, el señor Cárdenas Palencia acreditó el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de la prestación, además, no se acompañó 18 Folios 33 - 34 19 Folios 50 - 54 Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ al expediente prueba del pago de las mesadas cuya devolución se pretende, correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo del año 2014.
COLPENSIONES recurre tal decisión, reiterando que no es la entidad competente para reconocer la pensión, pues, a la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, el demandado se encontraba afiliado a CAJANAL, hoy UGPP, además, el estatus de pensionado fue adquirido con anterioridad al 1º de julio de 2009, lo cual claramente permite inferir que la UGPP, es la entidad que debe reconocer la prestación económica.
También sostiene, que el conflicto de competencia de que trata el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, solo resulta válido cuando se genera antes de la expedición de un acto administrativo que ha creado una situación particular y concreta; es decir, no es posible acudir a este procedimiento cuando ya existe un reconocimiento en favor de un beneficiario, afiliado o pensionado.
De otro lado sostiene, que las resoluciones GNR 99857 de 09 de abril de 2015 y VPB 32592 de agosto de 2016, que ordenaron el reintegro de los dineros giradas al demandado, gozaban de la presunción de legalidad; y el demandado, de manera expresa reconoce haberlos recibido dentro del recurso de reposición y en subsidio apelación formulado contra la Resolución GNR 99857 de 2015; luego, no hay motivo justificante para no decretar la nulidad invocada en contra del acto acusado.
Atendiendo al anterior recuento probatorio y procesal, esta Sala considera que la decisión de primera instancia debe ser REVOCADA, en atención a las siguientes consideraciones: Condensando lo anterior, la Sala precisa que COLPENSIONES no tiene competencia para reconocer y pagar a JORGE ADALBERTO CÁRDENAS Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ PALENCIA la pensión de vejez; dado que, como beneficiario de la prestación cumplió los requisitos pensionales antes de la fecha de traslado masivo de afiliados que hizo CAJANAL al ISS (1º de julio de 2009), como consecuencia de su liquidación. Ello por cuanto, el señor JORGE ADALBERTO CÁRDENAS PALENCIA nació el 21 de enero de 1953, por lo que cumplió los 55 años el 21 de enero de 2008 y completó los 20 años de servicios el 14 de marzo de 2009, pues, laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario ICA desde el 14 de marzo de 1989, continuando en servicio para el día 15 de agosto de 2013, fecha en que fue expedido el certificado de información laboral allegado al plenario20.
Y resultando que el demandado, también es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, pues, para la fecha de entrada en vigor de esta norma -1º de abril de 1994 -, tenía más de 40 años. En tal sentido, se itera, a la fecha en que se realizó el traslado masivo de los afiliados de CAJANAL al ISS, hoy COLPENSIONES (1º de julio de 2009, tal como lo dispuso el Decreto 2196 de 2009) el demandado tenía 56 años y había cotizado 20 años, 3 meses y 16 días, lo que permite llegar a la conclusión anunciada.
Y el hecho de que el demandado hubiera continuado laborado, luego de las fechas indicadas y que solo hubiese alcanzado el reconocimiento pensional a partir del día 1º de marzo de 2014, conforme lo dispuesto en Resolución GNR 75867 del 8 de Marzo de 2014, que reconoció el pago de una pensión de vejez a favor del señor Jorge Adalberto Cárdenas Palencia, con una mesada de $616.000.oo, atendiendo una petición formulada por el interesado, en nada afecta lo que se viene diciendo. 20 Folio 8.
Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Comulga entonces el Tribunal con lo sostenido por el Honorable Consejo de Estado, al afirmar: ““50. Ahora bien, es de señalar que la determinación de la fecha en la que se causó la pensión de la referida señora, así como también de la entidad a la cual se encontraba cotizando en aquel momento, es importante para resolver el problema jurídico planteado; pues, teniendo claro este punto se podrá determinar cuál de las dos entidades pensionales tenía la competencia para reconocer el derecho, pues conforme a lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009, en virtud de la liquidación de CAJANAL y la orden de traslado masivo de sus afiliados al ISS, la UGPP es competente para atender las solicitudes de reconocimiento pensional de las personas que hayan cumplido los requisitos para pensionarse antes del 1º de julio de 2009, mientras que el ISS, hoy COLPENSIONES es competente para resolver las solicitudes de personas que adquieran el estatus de pensionado con posterioridad a esa fecha. 51.
No debe olvidarse que esta regla de competencia, ha sido advertida por la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado24, en la que ha insistido que con base en el Decreto 2196 de 2009 a CAJANAL, hoy UGPP, le corresponde pensionar a los afiliados que hayan cumplido requisitos pensionales antes de la fecha de traslado masivo de afiliados al ISS, esto es, el 12 de julio de 2009, debido a que el dicho decreto entró en vigencia el 12 de junio de 2009 y al ISS, hoy COLPENSIONES, le corresponde pensionar a los antiguos afiliados de CAJANAL que hayan cumplido las exigencias para tener derecho a la pensión después del referido traslado, o sea del 12 de julio de 2009” Por consiguiente, es a CAJANAL, hoy UGPP, a quien le corresponde el reconocimiento y pago inmediato de la prestación de la demandada y a COLPENSIONES, seguir cancelándola hasta tanto sea incluida en nómina y se haga efectiva la mesada pensional; por lo que, la sentencia apelada será revocada.
De otro lado, la entidad demandante pretende la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales en favor del señor Jorge Adalberto Cardenas Palencia, por valor de $1.626240.oo, correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 2014. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Sostiene que las Resoluciones GNR 99857 de 9 de abril de 2015 y VPB 32592 de agosto de 2016, que ordenaron el reintegro de los dineros giradas al demandado, gozaban de la presunción de legalidad; y el demandado, de manera expresa reconoce haberlos recibido dentro del recurso de reposición y en subsidio apelación formulado contra la Resolución GNR 99857 de 2015.
Pues bien, de la revisión del expediente, se advierte que ciertamente el mismo demandado Jorge Adalberto Cárdenas reconoce expresamente en el escrito de recurso contra la Resolución No. GNR 99857 de 2015, que al momento que le informaron que debía retirarse o continuar laborando y comunicar a COLPENSIONES dicha decisión, “ya había cobrado las mesadas correspondientes a los meses de marzo - abril y mayo de 2014, las cuales fueron retiradas por mi parte por ser este un derecho adquirido” (hecho 3º).
Y continúa señalando en el hecho 4º “no me niego a reintegrar los valores pagados por concepto de pensión de vejez, a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES”. En ese sentido, pide que la forma de reintegro a favor de COLPENSIONES sea de la misma manera en la que esta giró el dinero y no como lo establece la Resolución No. GNR 99857 del 9 de abril de 2015.
No obstante, se precisa, tal como lo indica la misma entidad recurrente, hay unas resoluciones que dispusieron dicho reintegro y se encuentran en firme, presumiéndose su legalidad; resoluciones que no fueron cuestionadas dentro del presente asunto, por ende, no es dable un pronunciamiento frente a este aspecto. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ Igual suerte corre la pretensión concerniente con la devolución de lo pagado por concepto de salud, máxime, cuando en el presente asunto no fue vinculada la entidad de salud, respecto de la cual, se pretende el respectivo cobro o reintegro de dineros.
En relación con el cargo formulado por la entidad demandante respecto a las costas, se considera, que dada la revocatoria de la decisión apelada, las mismas no pueden imponerse a la entidad demandante, pues, sus pretensiones parcialmente salen airosas. Otro tanto ocurre con la parte demandada, pues, su actuación se ajusta a lo que ordinariamente se espera en este tipo de procesos.
En conclusión se revocará la sentencia de primera instancia, para disponer la nulidad del acto administrativo demandado, ya que corresponde a CAJANAL, hoy UGPP, el reconocimiento y pago inmediato de la prestación de la demandada y a COLPENSIONES, seguir cancelándola hasta tanto sea incluida en nómina y se haga efectiva la mesada pensional, sin lugar a pago de costas de primera instancia, negándose las restantes pretensiones, conforme lo antes dicho. 3.
Condena en costas - Segunda instancia. No hay condena en costas en segunda instancia, toda vez que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 30 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, adicionada mediante providencia de fecha 23 de julio de 2021, conforme lo expuesto. En su lugar se dispone: “PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. GNR 75867 del 8 de marzo de 2014, mediante la cual, se le reconoció la pensión de vejez al señor JORGE ADALBERTO CÁRDENAS PALENCIA, sin competencia para ello, conforme lo expuesto.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al reconocimiento y pago inmediato de la pensión de vejez de JORGE ADALBERTO CÁRDENAS PALENCIA y a COLPENSIONES a seguir cancelándola hasta tanto sea incluido en nómina y se haga efectiva la mesada pensional.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas de primera instancia”
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo restante la sentencia adiada 30 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, conforme lo expuesto.
TERCERO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, conforme lo anotado. Nulidad Y Restablecimiento del Derecho Radicación: 70-001-23-33-009-2017-00072-01 __________________________________________________________ CUARTO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Aplicativo de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS TULIA ISABEL JARAVA CÁRDENAS