TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 059 Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-23-33-000-2016-00791-00 Demandante: Sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales (SOCOBUSES) S.A. Demandados: Municipio de Manizales Expreso Sideral S.A. Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 011 del 1º de marzo de 2024 Manizales, primero (1º) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).
ASUNTO De conformidad con lo dispuesto por el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)1, esta Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas procede a dictar sentencia en primera instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Sociedad Coordinadora de Buses Urbanos de Manizales (SOCOBUSES) S.A.2 contra el Municipio de Manizales y la empresa Expreso Sideral S.A. LA DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 28 de octubre de 20163, se solicitó lo siguiente4: Pretensiones principales 1.
Que se declare la nulidad de la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, con la cual se adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de una ruta de transporte público en San 1 En adelante, CPACA. 2 En adelante, SOCOBUSES. 3 Página 2 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 4 Páginas 3 a 6 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 2 Sebastián – Centro – Circular. 2. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad territorial iniciar un nuevo proceso licitatorio que cumpla los postulados legales aplicables para la eficiente prestación del servicio público esencial de transporte urbano colectivo de pasajeros de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, y garantice los estudios legalmente establecidos para el acceso a todos los usuarios de conformidad con las normas de diseño universal. 3.
Que se condene al Municipio de Manizales al pago de perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente, como consecuencia de la ilegalidad del proceso licitatorio y adjudicación expedida a favor de la empresa Expreso Sideral S.A. para prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular. 4. Que se ordene al Municipio de Manizales pagar de manera indexada las sumas que resulten probadas y reconocidas, tomando como base el IPC; pago que debe efectuarse dentro del término legal previsto en los artículos 189 y 192 del CPACA. 5.
Que se condene en costas a la entidad territorial, conforme al artículo 188 del CPACA. Pretensiones subsidiarias 1. Que se declare la nulidad de nulidad de los Oficios nº STT:0481-16 del 24 de mayo de 2016, nº STT:0491-16 del 25 de mayo de 2016 y nº STT:0493-16 del 26 de mayo de 2016, con los cuales se negó a SOCOBUSES la expedición de la certificación de no requerir incremento de capacidad transportadora, con miras a su participación y la asignación de puntaje en el curso del proceso licitatorio para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, abierto a través de la Resolución nº 060 de 2016 2.
Que se declare la nulidad de la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, con la cual se adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de una ruta de transporte público en San Sebastián – Centro – Circular. 3. Que como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad territorial accionada adjudicar a la demandante la ruta San Sebastián – Centro – Circular, por haber Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 3 demostrado las mejores condiciones para la prestación del servicio, de conformidad con la propuesta presentada. 6.
Que se condene al Municipio de Manizales al pago de perjuicios materiales en su modalidad de lucro cesante, como consecuencia de la ilegal adjudicación expedida a favor de la empresa Expreso Sideral S.A. para prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular. 7. Que se ordene al Municipio de Manizales pagar de manera indexada las sumas que resulten probadas y reconocidas, tomando como base el IPC; pago que debe efectuarse dentro del término legal previsto en los artículos 189 y 192 del CPACA. 8.
Que se condene en costas a la entidad territorial, conforme al artículo 188 del CPACA. Hechos La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho5, que en resumen indica la Sala: 1. El 30 de octubre de 2008, el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia dentro del proceso radicado bajo el número 17001-23-00-000- 2003-01047-00.
En dicho fallo se declaró la nulidad parcial de la Resolución nº 029 del 31 de diciembre de 2002, en cuanto concedió permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para servir la ruta Bosques del Norte – Peralonso – Centro y, en consecuencia, se ordenó al Municipio de Manizales que iniciara trámite licitatorio para adjudicar dicha ruta. La citada providencia quedó ejecutoriada el 11 de septiembre de 2009, al haberse declarado desiertos los recursos interpuestos por el Municipio de Manizales y la empresa Expreso Sideral S.A. 2.
La ruta cuyo otorgamiento fue declarado ilegal continuó siendo cubierta por la empresa Expreso Sideral S.A., pues mediante Resolución nº 163 del 10 de noviembre de 2009, fue modificado el permiso especial transitorio para prestar el servicio en similares condiciones a las establecidas en el acto anulado. 3. La Resolución nº 163 del 10 de noviembre de 2009 fue expedida con posterioridad a la firmeza de la sentencia de primera instancia acaecida el 11 de septiembre de 2009, cuando el Consejo de Estado declaró desiertos los recursos de apelación contra el citado fallo. 5 Páginas 6 a 25 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 4 4. Para eludir la orden judicial y postergar en el tiempo el ilegal otorgamiento de la ruta Bosques del Norte – Peralonso – Centro, el Municipio de Manizales reestructuró el servicio a través de Resolución nº 029 de 2002. Este acto fue expedido con posterioridad a la suspensión que decretara el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales dentro de la acción popular 17001-33-31-001-2009-00111-00, adelantada con ocasión de la implementación de un sistema estratégico de transporte en la ciudad de Manizales.
Con Resolución nº 121 de 2010, la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales otorgó de manera directa nuevamente permiso especial y transitorio a Expreso Sideral S.A. para servir la misma ruta, desconociendo la orden emitida por esta Corporación de iniciar el trámite licitatorio correspondiente. 5. Dado que la citada Resolución nº 121 de 2010 fue reproducida en múltiples ocasiones, SOCOBUSES instauró demanda de simple nulidad contra las Resoluciones nº 163 de 2009 y nº 121 de 2010; proceso que se adelanta ante el Tribunal Administrativo de Caldas bajo el radicado número 17001-23-00-000-2014-00396-00. 6.
Dentro del proceso referido anteriormente, se profirió auto el 13 de marzo de 2015 con el cual se ordenó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones nº 163 de 2009 y nº 121 de 2010, en tanto hacen relación a la asignación directa a Expreso Sideral S.A. de la ruta San Sebastián – Avenida Kevin Ángel – Centro – Circular (antes denominada Bosques del Norte – Peralonso – Centro). 7.
El Municipio de Manizales expidió Resolución nº 127 del 9 de abril de 2015, con la cual manifestó dar cumplimiento a la suspensión provisional, pero a la vez permitió que la misma empresa prestara el servicio de manera provisional en dicha ruta. 8. Con Resolución nº 0168 del 30 de abril de 2015, el Municipio de Manizales derogó la Resolución nº 127 del 9 de abril de 2015, y reprodujo una vez más las Resoluciones nº 163 de 2009 y nº 121 de 2010. 9.
La parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones nº 127 del 9 de abril de 2015 y nº 0168 del 30 de abril de 2015; petición a la cual accedió el Tribunal Administrativo de Caldas en auto del 14 de septiembre de 2015, por considerar que se convalidaba a la empresa Expreso Sideral S.A. como la encargada de operar la ruta San Sebastián – Centro – Circular (antes denominada San Sebastián – Avenida Kevin Ángel – Centro – Circular y Bosques del Norte – Peralonso – Centro).
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 5 10. Con ocasión de la citada suspensión, el Tribunal habilitó a Expreso Sideral S.A. para cubrir la mencionada ruta por un lapso de un mes, durante el cual, el Municipio de Manizales debía fijar las condiciones objetivas para que las empresas interesadas en prestar el servicio pudieran participar en el concurso y así, seleccionar a aquella que presentara la mejor propuesta. 11.
En atención a lo expuesto, el Municipio de Manizales se vio obligado a expedir la Resolución nº 060 de 2016, con la cual dio apertura al proceso licitatorio para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular. Lo anterior se surtió cuando ya había transcurrido un término superior al máximo de diez años establecido en el artículo 25 del Decreto 170 de 2001 (hoy artículo 2.2.1.1.5.3 del Decreto 1079 de 2015), para los permisos entregados con posterioridad a tal norma. 12.
La Resolución nº 060 de 2016 no estuvo precedida de los estudios que establecen los artículos 2.2.1.1.5.5, 2.2.1.1.6.1 y 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015 (artículos 27, 28 y 30 del Decreto 170 de 2001), como tampoco de la publicación del proyecto de pliego de condiciones al tenor de lo establecido en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015 (artículo 20 del Decreto 1510 de 2013), aplicable al proceso de selección objetiva en aplicación del artículo 21 de la Ley 336 de 1996. 13.
En los pliegos de condiciones emitidos con ocasión de la Resolución nº 060 de 2016, se estableció un cronograma que fue modificado en múltiples oportunidades por varias inconsistencias que se presentaron durante el trámite licitatorio, para lo cual se expidieron las Resoluciones 66, 67, 69, 72, 74 y 102 de 2016. 14. El pliego de condiciones se expidió no sólo en contradicción con lo establecido en los artículos 2.2.1.1.5.5, 2.2.1.1.6.1 y 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015 (artículos 27, 28 y 30 del Decreto 170 de 2001), y 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015 (artículo 20 del Decreto 1510 de 2013), sino también en contravía de lo dispuesto en las Leyes 361 de 1997 y 1618 de 2013, en lo referente a la garantía de acceso de personas en situación de discapacidad al servicio de transporte público urbano colectivo de pasajeros, al punto que se incentivó el uso de barreras operacionales tales como las escaleras y el uso de registradoras. 15.
Al trámite licitatorio se presentaron tres oferentes: Expreso Sideral S.A., Unión Temporal (conformada por Cooperativa UNITRANS y AUTOLEGAL S.A.) y SOCOBUSES. Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 6 16. Varias de las certificaciones necesarias para la acreditación de factores ponderables recaían en cabeza de la dependencia que estaba adelantando el proceso licitatorio, por lo que, obrando como juez y parte, tenía la posibilidad de imprimir subjetividad, tal como acaecía con los ítems correspondientes a experiencia, ausencia de sanciones y no requerimiento de aumento de capacidad transportadora. 17.
Específicamente en lo que respecta al ítem de sanciones, quedó en entredicho la falta de objetividad de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, pues no obstante haber certificado que las empresas UNITRANS Ltda. y AUTOLEGAL S.A. no tenían resoluciones de sanciones ejecutoriadas en su contra en los dos últimos años, en el trámite del proceso licitatorio se probó que aquellas sí fueron sancionadas por el Ministerio de Transporte y la Superintendencia de Puertos y Transporte en el mencionado período. 18.
Varias de las observaciones y aclaraciones solicitadas por los oferentes no fueron contestadas o se hizo de manera lacónica, sin brindar respuestas motivadas técnica y jurídicamente, por lo cual existía falta de claridad en diversos aspectos. 19. SOCOBUSES solicitó la declaratoria de nulidad del proceso licitatorio, debido a la inobservancia de las normas que rigen la prestación del servicio de transporte público colectivo de pasajeros y los procesos licitatorios; petición que fue resuelta desfavorablemente a través de Oficio nº STT-0460-U del 19 de mayo de 2016. 20.
No obstante que en los pliegos de condiciones se estableció la posibilidad de aclaraciones adicionales respecto de la licitación, lo cierto es que a la fecha de cierre de la misma, la Secretaría de Tránsito y Transporte no remitió a SOCOBUSES las respuestas a las observaciones de los demás proponentes. 21. El 12 de mayo de 2016 y para efectos de la participación en el proceso licitatorio iniciado a través de Resolución nº 060 de 2016, SOCOBUSES solicitó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales la expedición de certificación que indicara la capacidad transportadora otorgada a la empresa para la prestación del servicio público de transporte urbano colectivo de pasajeros. 22.
El 13 de mayo de 2016, SOCOBUSES allegó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales un plan de rodamiento como propuesta técnica para la prestación del servicio en la ruta San Sebastián – Centro – Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 7 Circular, en el cual solicitó que se expidiera certificación que indicara que dicha empresa no requería aumento de la capacidad transportadora. 23.
El 24 de mayo de 2016, luego de que se cerrara la ventanilla de recepción de correspondencia de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, ésta remitió a SOCOBUSES las siguientes comunicaciones: i) Oficio nº STT:0481-16, recibido a las 5:16 p.m., con el cual negó la certificación necesaria para la acreditación de un factor ponderable, particularmente el referido a la no necesidad de aumento de la capacidad transportadora para la prestación de la ruta licitada; y ii) Oficio STT:0484- 16-16, recibido a las 6:30 p.m., que negó las solicitudes de aclaración presentadas por SOCOBUSES. 24.
El Oficio nº STT:0481-16 del 24 de mayo de 2016 impidió a SOCOBUSES conocer con sustento en qué número de unidades podía presentar la propuesta técnica para la prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, sin requerir aumento de capacidad transportadora. Por lo anterior, la demandante remitió comunicación a la Secretaría de Tránsito en la misma fecha y vía correo electrónico establecido oficialmente como medio de comunicación, manifestando los errores en los que incurría el acto, al tiempo que solicitó la ampliación del cierre de la licitación. 25.
Los yerros en los que incurrió el Oficio nº STT:0481-16 del 24 de mayo de 2016 fueron los siguientes: ▪ No tuvo en cuenta que las Resoluciones 177 a 202 de 2015 en las cuales se sustentó el acto citado, fueron modificadas en las Resoluciones 332 a 357 de octubre de 2015 en lo referente a frecuencias de despacho respecto de las rutas a cargo de SOCOBUSES. ▪ La negativa se basó en plan de rodamiento del 16 al 22 de mayo de 2016, e hizo caso omiso del plan formulado en la propuesta técnica enviada con la petición objeto de respuesta y con el cual se demuestra que SOCOBUSES no requería aumento de capacidad transportadora. ▪ Establece unas frecuencias de despacho para la prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular que no son ciertas, dado que el plan de rodamiento propuesto se ajustó con todo rigor al señalado en los pliegos de condiciones. 26.
En respuesta a la comunicación enviada por SOCOBUSES se expidió el Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 8 Oficio STT:0491-16, recibido el 25 de mayo de 2016 a las 6:47 p.m. – cuando ya se encontraba cerrado ese despacho–, con el cual se negó nuevamente la certificación, pese a reconocer que el plan de rodamiento remitido se ajustaba a la flota y servicios prestados por la empresa. 27.
Ante la anterior negativa, SOCOBUSES remitió oficio en la misma fecha, reiterando el derecho que le asistía a la expedición de la certificación de no requerimiento de aumento de capacidad transportadora para la prestación de la ruta licitada. 28. Con Oficio nº STT:00493, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales cerró el proceso licitatorio y frente a la petición de SOCOBUSES respondió que la certificación solicitada había sido resuelta el 24 de mayo de 2016 y reiterada el 25 del mismo mes y año. 29.
Después de la suspensión del proceso licitatorio según lo ordenado en la Resolución nº 074 del 10 de junio de 2016, la Secretaría de Tránsito y Transporte lo reanudó a través de la Resolución nº 102 del 6 de julio de 2016, para lo cual modificó una vez más el cronograma, recortando de tres a dos días, sin justificación técnica o jurídica alguna, el término para el pronunciamiento respecto del término de evaluación. 30.
El 18 de julio de 2016 a las 10:40 p.m., la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales remitió a SOCOBUSES por correo electrónico el informe de evaluación de propuestas del proceso de licitación, pero omitió enviar las propuestas de los demás oferentes, por lo que se solicitó la entrega de dicha información. 31. Frente a la anterior petición, la Secretaría de Tránsito y Transporte informó que el referido documento estaría a disposición de la empresa a partir de las 8:00 a.m. del 19 de julio de 2016, pero sólo se tuvo acceso al mismo hasta las 10:00 a.m. de la citada fecha. 32.
Dentro del término otorgado para tal efecto, SOCOBUSES emitió pronunciamiento de observaciones y solicitudes respecto del informe de evaluación de propuestas de la licitación. 33. En relación con tales observaciones, la entidad territorial accionada manifestó sin fundamentación alguna, que se ratificaba en lo señalado en el citado informe. 34.
El informe de evaluación otorgó puntaje a la propuesta de la Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS, pese a que aquella era inhábil Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 9 para ser objeto de calificación, teniendo en cuenta el cambio de proformas que debían adjuntarse con la propuesta y por lo cual fue rechazada posteriormente. 35.
El citado informe también otorgó puntaje al proponente que posteriormente fue adjudicatario, por ítems que no cumplían los requerimientos mínimos establecidos en los pliegos de condiciones definitivos, entre otros, en componentes denominados como: “sistema de asistencia de recorrido”, “sistema de remuneración al propietario por kilómetro recorrido” y “capital o patrimonio por encima de lo exigido”. 36.
La calificación efectuada inobservó el contenido del artículo 2.2.1.1.6.2 del Decreto 1079 de 2015, en tanto no se valoraron las propuestas de manera comparativa e integral. 37. SOCOBUSES presentó varias observaciones a la calificación efectuada a la propuesta presentada por Expreso Sideral S.A., en la medida en que no se ajustaba a lo señalado en los pliegos de condiciones y demás actos administrativos expedidos dentro del proceso de selección. 38.
Los factores de calificación determinados en el pliego de condiciones establecido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales se apartaron sin ningún sustento técnico del contenido del artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015 (artículo 29 del Decreto 170 de 2001), pues los estudios técnicos publicados carecían de cualquier justificación en tal sentido. 39.
Los factores de calificación de las propuestas establecidos en el pliego de condiciones permitían la valoración de situaciones hipotéticas en las que para su acreditación bastaba la simple afirmación a través del diligenciamiento de proformas. Lo anterior impedía verificar con certeza la capacidad técnica, operativa y administrativa del respectivo oferente, haciendo nula la aplicación de los principios constitucionales y legales respecto de los servicios públicos. 40.
SOCOBUSES solicitó la celebración de audiencia de adjudicación con el fin de comparecer a ella y presentar sus argumentos de contradicción; sin embargo, dicha petición no fue resuelta previamente a la expedición del acto de adjudicación y la audiencia no se celebró. 41. Mediante Oficio nº 115982 del 18 de julio de 2016, la Procuraduría General de la Nación formuló observaciones al proceso de licitación pública para la adjudicación de la ruta referida, particularmente en la Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 10 carencia de estudios para el desarrollo de la misma. 42.
Una vez hecha la evaluación de las propuestas, la oferta de la Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS fue rechazada, la calificación resultante para SOCOBUSES fue de 90 puntos, y para Expreso Sideral S.A. fue de 100 puntos. 43. Por Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, se adjudicó la ruta San Sebastián – Centro – Circular a la empresa Expreso Sideral S.A. 44.
Frente al acto referido procedía recurso de reposición, el cual no pudo ser ejercido por SOCOBUSES dado que dicha decisión no le fue notificada y tampoco se realizó audiencia de adjudicación, pese al requerimiento que en tal sentido se había efectuado por la demandante. 45. A lo largo del proceso licitatorio, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales procedió de manera ilegal, pues la licitación se adelantó sin los estudios y requerimientos establecidos en las normas aplicables, vulneró de manera sistemática los derechos al debido proceso y de petición de SOCOBUSES, y valoró de manera indebida la propuesta presentada por el oferente adjudicatario. 46.
Tal como se advirtió en el pronunciamiento emitido frente al informe preliminar de evaluación, la empresa adjudicataria no cumplió la totalidad de las condiciones establecidas en el pliego de condiciones para la prestación del servicio público de transporte, según da cuenta el Oficio nº STT-0490 del 17 de febrero de 2017, en el que se reseña una suspensión de facto. 47.
A la fecha de la reforma de la demanda, la empresa adjudicataria continúa sin someterse al cabal cumplimiento de las condiciones señaladas en el pliego elaborado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales para la prestación del servicio. Lo anterior, por cuanto, según se observa en el material fílmico aportado con la reforma a la demanda, se constata que Expreso Sideral S.A. incluye vehículos de 2012 y 2014 para la prestación del servicio en la ruta adjudicada. 48.
La entidad territorial accionada negó de manera arbitraria a SOCOBUSES la certificación de inexistencia de incremento de capacidad transportadora para la prestación de la ruta en el proceso de selección adelantado. Lo expuesto, en tanto sostuvo que el Decreto 0128 de 2006 perdió vigencia el 30 de abril de 2015 y, no obstante, fundamentó en dicha norma la negativa de la certificación por la supuesta imposibilidad Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 11 de copar la capacidad transportadora.
Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes disposiciones6: ▪ Constitución Política: artículos 1, 2, 13, 84, 150 –numerales 21 y 23–, 311, 334 y 365. ▪ Ley 105 de 1993. ▪ Ley 1346 de 2009: artículo 9. ▪ Ley 1618 de 2013: artículos 2 –numerales 4 y 5 (literal c))–, 14 – numerales 1 y 2– y 15. ▪ Ley 336 de 1996: artículos 16 a 19 y 21. ▪ Ley 361 de 1997: artículos 43, 59 y 61. ▪ Decreto 1079 de 2015: Libro II, Parte II, artículos 2.2.1.1.5.3, 2.2.1.1.5.4, 2.2.1.1.5.5, 2.2.1.1.6.1, 2.2.1.1.6.3 (artículos 25 a 30 del Decreto 170 de 2001) y 2.2.1.2.2.1.3 (artículo 11 del Decreto 3422 de 2009). ▪ Decreto 1082 de 2015: artículos 2.2.1.1.1.7.1, 2.2.1.1.2.1.1, 2.2.1.1.2.1.4, 2.2.1.1.2.2.2 y 2.2.1.2.1.1.2 (artículos 19, 20, 23, 26 y 39 del Decreto 1510 de 2013), aplicables al proceso de selección objetiva al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 336 de 1996. ▪ Resolución nº 0002252 del 8 de noviembre de 1999, expedida por el Ministerio de Transporte, con la cual se establece el manual y formatos para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo metropolitano, distrital y/o municipal. ▪ Resolución nº 060 de 2016, con la cual se dio apertura al proceso licitatorio para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, y el pliego de condiciones definitivo emitido como anexo al mismo. ▪ Resolución nº 067 del 10 de junio de 2016, expedida por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales y el pliego de condiciones definitivo emitido como anexo a la misma.
Señaló que los actos demandados se encuentran viciados de nulidad por violación de las normas en que debían fundarse, por falsa motivación, por expedición irregular y por desviación de poder. El concepto de la violación lo expuso de la manera que se resume a continuación. 1. Expedición con infracción de las normas en las que debería fundarse: ▪ En la expedición de los actos atacados no se tuvieron en cuenta los principios del transporte público previstos por el artículo 3 de la 6 Páginas 25 a 77 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 12 Ley 105 de 1993, esto es, el acceso al transporte, el carácter de servicio público del transporte, la colaboración entre entidades, la participación ciudadana, las rutas para el servicio público de transporte de pasajeros, la libertad de empresa, los permisos o contratos de concesión, el transporte intermodal y los subsidios a determinados usuarios.
Lo anterior, como quiera que el proceso de selección pública se adelantó bajo un régimen que violó el ordenamiento normativo en materia de transporte y contratación pública, tal como se explica en seguida. ▪ Los actos demandados se expidieron en contravía de los preceptos constitucionales y legales que ordenan garantizar a los usuarios el acceso universal e igualitario a los medios de transporte, particularmente a quienes se encuentran en situación de discapacidad física o sensorial, tales como: Constitución Política: artículo 13;
Ley 1346 de 2009: artículo 9; Ley 361 de 1997: artículos 43, 59 y 61; Ley 1618 de 2013: artículos 2 –numerales 4 y 5 (literal c))– y 14 –numerales 1 y 2–. Lo anterior, como quiera que los pliegos de condiciones del proceso licitatorio en virtud del cual fue expedida, entre otros, la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, no tomaron ninguna previsión en tal sentido y, por el contrario, gestaron la imposición de barreras tales como escalas, registradoras y peldaños.
Tampoco se estableció en el pliego de condiciones ninguno de los requerimientos técnicos para el acceso universal, tales como dotación de rampas o plataformas, sistema de arrodillamiento, espacio para sillas de ruedas, sistema de seguridad para las personas con sillas de ruedas, entradas y salidas para sillas de ruedas y pasillos para sillas de ruedas.
Adicionalmente, las facilidades de acceso incluidas en el pliego de condiciones constituyeron apenas un factor técnico objeto de ponderación –que no fue ofrecido por la adjudicataria– y no un requerimiento técnico mínimo exigible, con lo cual no se garantizó el acceso universal a personas con discapacidad. Esto último generó que al momento de calificar las propuestas presentadas, obtuviera igual puntaje el oferente que se limitó a cumplir los requerimientos mínimos previstos en el pliego de condiciones, que aquel proponente que ofreció buses que garantizaban el acceso universal para personas en situación de Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 13 discapacidad, de conformidad con la norma técnica colombiana NTC 5701. ▪ El proceso licitatorio en virtud del cual se expidió el acto demandado no contó con estudios previos para su procedencia. En efecto, la entidad territorial alegó que como la sentencia del 30 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso radicado bajo el número 17001-23-00- 000-2003-01047-05, había definido la ruta, no era necesario realizar estudios.
Esto es, se apartó de lo dispuesto por la Resolución nº 2252 de 1999 y los Decretos 1079 de 2015 y 1082 de 2015. Contrario a lo estimado por el Municipio de Manizales, la providencia del Tribunal ordenó iniciar la licitación conforme a las normas vigentes. Los estudios previos realizados por la administración municipal para la apertura del proceso licitatorio que dio origen a la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, no reúnen los requisitos técnicos legalmente establecidos para ello, como quiera que no logran determinar la demanda potencial o insatisfecha, lo que a su vez les resta sustento técnico a los demás aspectos de la operación, tales como, el diseño de la ruta, la tipología, el número de vehículos necesarios para cubrirla y la frecuencia con la que se debe atender.
La circunstancia consistente en que la inexistencia de estudios de demanda dejó sin sustento técnico los demás aspectos de la operación, se evidencia en el hecho que el cambio del pliego de condiciones en lo que respecta a la capacidad de pasajeros del tipo de bus inicialmente requerido, no se vio reflejado en las frecuencias de despacho y horarios ya establecidos.
Los estudios previos son idénticos a los consignados en la Circular STT-0112-16 del 4 de febrero de 2016 en virtud de la cual se entregó nuevamente y de manera directa a Expreso Sideral S.A. permiso transitorio para la prestación del servicio, lo que demuestra que en ese tiempo la administración municipal no estudió las verdaderas necesidades de la comunidad en materia de transporte.
Lo anterior resulta contrario a los principios y reglas que rigen el servicio público de transporte urbano de pasajeros, contenidos en los artículos 2.2.1.1.5.5, 2.2.1.1.6.1 y 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015. Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 14 No sólo no se determinó la demanda de movilización, sino que el municipio no atendió los parámetros establecidos en el manual adoptado mediante la Resolución nº 2252 de 1999, en la cual se contemplan los métodos de encuestas domiciliarias, de ascenso y descenso de pasajeros en una ruta de transporte público; todo para realizar los estudios de origen y destino de transporte colectivo de pasajeros.
Adicional a lo anterior, el Municipio de Manizales estableció unos ítems de valoración que se apartaron sin ningún sustento técnico de lo dispuesto por el artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015, y tal situación no se justificó en los estudios técnicos publicados. ▪ Hubo una indebida valoración de las propuestas presentadas, en razón a la inexistencia de una valoración comparativa e integral de las mismas, conforme lo ordena el artículo 2.2.1.1.6.2 del Decreto 1079 de 2015.
En efecto, los informes de evaluación preliminar y definitiva que dieron lugar a la adjudicación de la ruta, no realizaron comparación alguna de las propuestas presentadas, a fin de establecer cuál era la mejor opción para la prestación del servicio, lo que vicia la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016. 2. Falsa motivación: La resolución de adjudicación está falsamente motivada, en tanto la propuesta presentada por la adjudicataria no es la que ofrece las mejores condiciones para la prestación del servicio a la comunidad, toda vez que: i) se basó en especulaciones; ii) no cumplía los requerimientos mínimos establecidos en los pliegos de condiciones, tales como el sistema de asistencia de recorrido, y el sistema de remuneración al propietario por kilómetro recorrido; iii) no allegó los estados financieros debidamente certificados para la valoración del ítem denominado capital o patrimonio por encima de lo exigido; iv) no permitió la verificación de su capacidad técnica, operativa y administrativa, pues los factores de calificación otorgaban puntaje a situaciones hipotéticas en las que para su acreditación sólo bastaba la afirmación, haciendo nugatoria la aplicación de los principios constitucionales y legales aplicables a los servicios públicos, contenidos en los artículos 1, 2, 209 y 365 de la Constitución Política, en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y en el inciso segundo del artículo 2.2.1.1.5.3 del Decreto 1079 de 2015; v) la póliza de seriedad de la propuesta Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 15 inicialmente radicada no era suficiente; vi) no contaba con software de planeación y programación de flota y conductores, sino únicamente con plataforma de seguimiento; vii) no cumplía en su propuesta los requerimientos mínimos de calidad en los tiempos exigidos en el pliego de condiciones, pues Expreso Sideral S.A. viene prestando el servicio en la ruta adjudicada con vehículos de 2012 y 2014, contrariando lo dispuesto en el numeral 2.2.2 del pliego y, adicionalmente, vencido el término para la entrada en operación de la ruta (100 días), la empresa no había matriculado los vehículos ofrecidos, lo cual atenta contra los numerales 1.7 y 2.2.2. del pliego; y viii) no estableció en su propuesta sistema de reconocimiento de pago por kilómetro recorrido a los transportadores.
Es reprochable que al momento de realizar la calificación de las propuestas presentadas, obtuviera igual puntaje el oferente que se limitó a cumplir los requerimientos mínimos establecidos en los pliegos de condiciones del proceso licitatorio, referidos a las escaleras y registradora para garantizar el acceso a personas en situación de discapacidad, y a contar con una plataforma de seguimiento, que aquel que ofreció autobuses que garantizaban el acceso universal para personas en la situación aludida, de conformidad con la NTC 5701, y que además demostró no sólo tener la misma plataforma sino contar con el software de planeación y programación de flota y conductores. 3.
Expedición irregular por violación al debido proceso y por desviación de poder: ▪ Sin fundamento técnico o jurídico, la entidad territorial accionada negó a la demandante la expedición de la certificación de no requerir aumento de capacidad transportadora, vulnerando con ello los derechos al debido proceso y a la buena fe. Tal negativa incidió en la disminución del puntaje de la demandante por no aportar el documento referido, pese a que fue justamente el Municipio de Manizales quien se negó a expedirlo, no obstante que con el plan de rodamiento aportado con la propuesta de SOCOBUSES, se demostró técnicamente que ésta no requería aumento de la capacidad transportadora.
La capacidad transportadora es de vehículos y no de conductores, como al parecer lo entendió la Secretaría de Tránsito del Municipio de Manizales, por lo que los actos con los que negó la certificación Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 16 a la que tenía derecho la demandante, se encuentran falsamente motivados. La entidad territorial accionada negó de manera arbitraria a SOCOBUSES la certificación de inexistencia de incremento de capacidad transportadora para la prestación de la ruta en el proceso de selección adelantado.
Lo expuesto, en tanto sostuvo que el Decreto 0128 de 2006 perdió vigencia el 30 de abril de 2015 y, no obstante, fundamentó en dicha norma, la negativa de la certificación por la supuesta imposibilidad de copar la capacidad transportadora. ▪ El Municipio de Manizales sólo permitió que un día antes del cierre de la licitación y en horas inhábiles, la demandante conociera la flota de la que se le iba a permitir disponer para la prestación de la ruta. ▪ De conformidad con el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, en lo no previsto para los procesos licitatorios para la adjudicación de transporte público colectivo de pasajeros, deben aplicarse las normas de contratación pública.
En ese sentido, el Municipio de Manizales debió elaborar y publicar en el SECOP el proyecto de pliegos de condiciones, debió haber realizado audiencias de designación de riesgos y de adjudicación, para permitir la contradicción de las valoraciones otorgadas en el curso del proceso de selección respecto de riesgos y asignación de puntajes.
Lo anterior, al tenor de lo previsto por los artículos 2.2.1.2.1.1.2, 2.2.1.1.1.7.1 y 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2018. ▪ A la fecha de cierre de la licitación, el Municipio de Manizales no remitió a la demandante ninguna de las respuestas a las observaciones de los demás proponentes, tal como había sido dispuesto en el pliego de condiciones, lo que constituye un indicio de una clara desviación de poder.
El fin de la administración municipal en el proceso licitatorio adelantado en virtud del cual se expidió el acto de adjudicación, fue diferente al cumplimiento del ordenamiento jurídico y contrario a la búsqueda del interés general enmarcado en la satisfacción eficiente y adecuada de las necesidades de movilización de las personas de la comuna norte de la ciudad.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 17 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representadas y dentro del término otorgado para tal efecto, la parte demandada contestó la demanda en los siguientes términos. Municipio de Manizales7 Respecto de los hechos, la entidad territorial demandada tuvo como ciertos unos, y aclaró lo siguiente en relación con otros, así: 1.
Expuso que algunos de los supuestos fácticos relatados en la demanda guardan relación con el proceso de nulidad adelantado en este Tribunal con ponencia del Magistrado Augusto Morales Valencia (radicado número 17001-23-33-000-2014-00396-00), el cual se encuentra en el Consejo de Estado pendiente de que se resuelvan los recursos de apelación propuestos por la parte demandada contra la sentencia del 23 de febrero de 2017.
En ese sentido, explicó que el fallo que declaró la nulidad por reproducción del acto, no se encuentra en firme. Acotó que el proceso licitatorio se adelantó en cumplimiento de órdenes que resolvieron sobre las peticiones de suspensión provisional, cuyas apelaciones todavía no han sido resueltas por el Consejo de Estado, generándose la figura de la prejudicialidad. 2.
Indicó que en cumplimiento de las medidas de suspensión decretadas dentro del proceso de nulidad referido en el numeral anterior, y con sujeción irrestricta al Decreto 170 de 2001 –hoy compilado por el Decreto 1079 de 2015–, la Secretaría de Tránsito del Municipio de Manizales, mediante Resolución nº 060 del 29 de abril de 2016, dio apertura al proceso licitatorio ordenado.
Precisó que las afirmaciones subjetivas de la parte accionante en relación con la superación del término de adjudicación de otra ruta no son objeto de este debate. 3. Explicó que la expedición de la Resolución nº 060 del 29 de abril de 2016 no estuvo precedida de estudios especiales para el proceso de selección, en tanto se trataba del cumplimiento de una orden judicial que determinaba la obligación de licitar una ruta que se había adjudicado en el año 2002.
Señaló que dicho acto tampoco estuvo precedido de la publicación de proyecto de pliegos de condiciones, por cuanto no se trataba de un proceso de selección regido por las normas de contratación pública sino por normas especiales preferentes, como el Decreto 170 de 2001, el cual no estipuló dicha obligación de 7 Páginas 342 a 386 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 18 publicación. Precisó que lo que se adjudica es un permiso para la prestación del servicio de transporte y no un contrato estatal. 4. Adujo que las modificaciones hechas al calendario no constituyen un proceder antijurídico y tampoco se produjeron por inconsistencias en el proceso sino para garantizar que los posibles oferentes presentaran observaciones y que las mismas fueran respondidas en debida forma.
Acotó que incluso algunas de las modificaciones fueron solicitadas por la parte actora. 5. Afirmó que las Leyes 361 de 1997 y 1618 de 2013 sólo contienen nociones, pero no aspectos técnicos concretos sobre la facilidad de acceso a personas con movilidad reducida, que hubieran sido desconocidos en los pliegos de condiciones; máxime cuando en éstos se otorgaron puntos adicionales en esta materia.
Precisó que los vehículos y sus carrocerías habían sido homologados por el Ministerio de Transporte, por lo que no era posible que la Secretaría de Tránsito impidiera su matrícula o la prestación de transporte en ellos. 6. Adujo que si quien estaba adelantando la licitación pública era la Secretaría de Tránsito del Municipio de Manizales, era apenas lógico que respecto de los funcionarios de dicha dependencia recayera la evaluación correspondiente.
Aclaró que tal secretaría no es parte en el proceso pues obviamente no estaba participando en calidad de oferente. 7. Explicó que conforme a los pliegos de condiciones, la certificación de la existencia o no de sanciones debía hacerla la autoridad de transporte local y no la autoridad sancionadora nacional –Superintendencia de Puertos y Transporte–. 8.
Sostuvo que todas las observaciones fueron respondidas de manera clara, expresa y de fondo, lo que se demuestra con el hecho que ninguna de las empresas oferentes se quejó de la manera en la cual fueron atendidas sus solicitudes. 9. Aseguró que todas las comunicaciones fueron respondidas y enviadas a los correos electrónicos. Precisó que incluso fueron depositadas en la urna de cristal y migradas a la página web oficial de la Alcaldía y que aún reposan allí. 10.
Manifestó que de manera maliciosa la parte demandante señaló haber recibido correspondencia cuando ya había vencido el horario de Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 19 operación de la ventanilla de recepción, omitiendo indicar que el día límite para expirar las observaciones, la sociedad actora presentó solicitudes y observaciones a las 11:58 p.m., pese a lo cual la administración municipal dio respuesta a las mismas.
Indicó que lo anterior implica una confesión por parte de la accionante, en el sentido que la entidad territorial respondió todas sus dudas. Señaló que la entidad no omitió la revisión de la prestación del servicio conforme a las resoluciones vigentes para SOCOBUSES; y acotó que la licitación exigía presentar un plan de rodamiento que garantizara que se podía prestar la ruta sin afectar las demás que estaban a su cargo. 11.
Aseguró que el plan de rodamiento entregado por SOCOBUSES para el análisis de la capacidad transportadora, partía de premisas falsas, como por ejemplo afirmar que para cumplimiento de frecuencias disponía de una flota de 374 vehículos, pese a que los litigios judiciales en curso impiden copar tal capacidad –hay 9 cupos congelados–. Precisó que la empresa entregó información falsa sobre su capacidad transportadora para llevar al error a la administración, no obstante lo cual ahora pretende atribuir sus errores a la entidad. 12.
Expuso que la entidad territorial en ningún momento aceptó que el plan de rodamiento remitido se ajustaba a la flota y los servicios prestados por SOCOBUSES, pues por lo contrario, evidenció que al tener que rebajar el número de vehículos, no era factible técnicamente que la empresa cumpliera el servicio solicitado, generando graves problemas en las demás rutas prestadas, todo por la ambición desmedida de prestar una ruta a como diera lugar.
Acotó que la Secretaría de Tránsito encontró que el plan de rodamiento allegado no cumplía los elementos necesarios para garantizar la prestación del servicio de todas las rutas en condiciones adecuadas. 13. Precisó que acortar el término de evaluación sólo afectaba a los evaluadores y no a las empresas oferentes, a quienes no se les causaba ningún perjuicio por la disminución de tiempo.
De hecho, indicó que debía cumplirse un término para llevar a cabo la licitación pública. 14. Aseguró que todas las observaciones al informe de evaluación se contestaron de fondo; de hecho, una de ellas, presentada incluso por la parte actora, propició la modificación de la evaluación y por ello fue rechazada la propuesta de la Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 20 15. Sostuvo que la evaluación se ajustó a los estándares contenidos en el Decreto 170 de 2001, en virtud de lo cual, una de las propuestas fue rechazada y la que resultó ganadora cumplió todos los aspectos requeridos y obtuvo un puntaje de 100 puntos. 16. Adujo que el parágrafo segundo del artículo 30 del Decreto 170 de 2001, hoy compilado en el Decreto 1079 de 2015, permite establecer factores de calificación diferentes para ciudades con más de 200.000 habitantes. 17.
Indicó que los pliegos de condiciones contaban con especificaciones claras. En ese sentido, si se certificaba que técnicamente se iba a cumplir, era menester otorgar el puntaje, ya que la verificación del cumplimiento, como en cualquier licitación, se haría al momento de la iniciación de la prestación del servicio. 18. Explicó que la audiencia no fue celebrada porque no es obligatorio hacerlo, ya que se encontraban bajo el régimen de la Ley 80 de 1993 y no de la Ley 336 de 1996, y en los pliegos de condiciones no se fijó fecha para tal diligencia, salvo que se hubiera presentado un empate.
Acotó que a la parte accionante se le comunicaron las razones jurídicas de la improcedencia de la celebración de la audiencia. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones. Inicialmente expuso que en el Consejo de Estado se encuentran tres procesos que tienen que ver con la génesis de esta demanda, por lo que este asunto no tiene vocación de prosperidad al encontrarse pendiente de decisión tales litigios judiciales.
A continuación, explicó que la licitación a la que se dio apertura obedeció al cumplimiento de la decisión que suspendió provisionalmente los efectos de las Resoluciones nº 127 del 9 de abril y nº 168 del 30 de abril de 2015, y ordenó adelantar un proceso licitatorio conforme a lo ordenado en sentencia del 30 de octubre de 2008, dictada en el proceso radicado con el número 2003-01047-00.
Señaló que en la citada providencia se estableció claramente que el Decreto 170 de 2001, hoy compilado por el Decreto 1079 de 2015, desarrolló un procedimiento especial para que los municipios pudieran conceder permisos de operación en rutas de transporte público. Manifestó que dentro de ese procedimiento especial, se encontraba la Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 21 publicación del aviso (artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015), el cual fue hecho por la entidad territorial.
Precisó que en este asunto, la Secretaría de Tránsito no adjudicaba un contrato de operación sino que expedía un permiso para prestar una ruta definida, razón por la cual no era necesaria la publicación de los pliegos de condiciones de la licitación de la ruta en el portal de contratación, dado que no se trataba de un proceso contractual.
Indicó que el artículo 30 del Decreto 170 de 2001, aplicable de manera preferente a la Ley 80 de 1993, no estableció la obligación de publicar pre pliegos, ni tampoco la necesidad de realizar audiencia pública. En relación con la capacidad transportadora de la parte actora, reiteró que ésta misma fue quien de manera desleal presentó un plan de rodamiento que incluía una capacidad sobre la cual no podía disponer, debido al litigio pendiente que tiene en relación siete de sus vehículos.
Al no demostrar que no requería capacidad adicional para presentar la oferta, perdió puntaje. Respecto del acceso al transporte por parte de personas con discapacidad, afirmó que la Ley 1618 de 2013 en su artículo 15 no estableció procedimientos perentorios en esta materia, sino recomendaciones, que en todo caso se encuentran dirigidas a las autoridades del orden nacional, esto es, al Ministerio de Transporte, el cual homologa las carrocerías de los vehículos que ingresan a Colombia para prestar el servicio público de transporte.
En ese sentido, el Municipio de Manizales no podría imponer cargas adicionales a las ya establecidas por el Ministerio de Transporte, so pena de vulnerar el derecho a la libertad de empresa. Finalmente señaló que la licitación no partió de un proceso administrativo en el cual el Municipio de Manizales definiera una nueva ruta, sino que ésta ya estaba establecida y había sido adjudicada mediante Resolución nº 029 de 2002.
Precisó que al declararse nulo dicho acto administrativo a través de sentencia del 30 de octubre de 2008, en la que además se ordenó adelantar licitación de dicha ruta, no era necesario realizar estudios adicionales. Formuló como excepciones, las que denominó: “GENERICA (sic)”, en relación con cualquier medio exceptivo que se encuentre probado en el expediente, conforme lo autoriza el artículo 306 del CPC;
“PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD”, con fundamento en que los actos acusados no pueden invalidarse sino por las causas legales, y en este caso no hay vicio en el sujeto, objeto, motivos y fin, que ameriten que se rompa la presunción de legalidad que recae sobre ellos; “CADUCIDAD DE LA ACCIÓN”, respecto Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 22 de los Oficios nº STT-491 del 25 de mayo de 2016 y nº STT-493 del 26 de mayo de 2016, en tanto transcurrieron más de cuatro meses entre la expedición y comunicación de los mismos y la presentación de la demanda; y “EXISTENCIA DE LITIGIOS JUDICIALES PENDIENTES.
PREJUDICIALIDAD”, por cuanto se encuentran pendientes de resolución en segunda instancia, tres asuntos relacionados con la licitación de la ruta. Expreso Sideral S.A.8 En relación con los hechos, la demandada tuvo como ciertos unos, respecto de otros indicó que no le constaban o que eran apreciaciones de la parte demandante, y frente a los demás, aseguró que sí hubo estudios técnicos y que además se hicieron las publicaciones que ordena la ley; que como es normal en todo proceso licitatorio, en este caso se hicieron cambios a los pliegos, los cuales fueron debidamente publicados; que su propuesta se ajustó en todo a los requerimientos del pliego; y que los parámetros de evaluación se cumplieron a cabalidad.
Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en las siguientes consideraciones. Sostuvo que en lo que respecta a la supuesta vulneración del acceso universal e igualitario a los medios de transporte de quienes se encuentran en situación de discapacidad física o sensorial, la parte actora incumplió la carga argumentativa que le correspondía. En efecto, adujo que en la demanda se citan varias normas que se tornan vagas e imprecisas frente a este proceso, pues no se concretan las supuestas irregularidades en esta materia.
Aseveró que la ruta objeto de la licitación estaba suficientemente diagnosticada, atendiendo el estudio técnico con base en el cual se reestructuraron de manera oficiosa las rutas de la ciudad de Manizales y se congeló el parque automotor. Por lo expuesto, indicó que no se exigía un nuevo estudio técnico que determinara las frecuencias y tipo de vehículo requerido para la prestación del servicio.
Expuso que la evaluación de las propuestas se realizó conforme a los parámetros previstos en los pliegos, razón por la cual no son ciertas las afirmaciones de la parte actora en este sentido. Señaló que los actos administrativos demandados no se encuentran falsamente motivados, por cuanto ellos fueron expedidos en cumplimiento 8 Páginas 330 a 341 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 23 de una orden judicial que, incluso, avaló lo hecho por la entidad territorial, luego de que la demandante solicitara en otro proceso la suspensión del acta de adjudicación de la licitación. Reprochó que no obstante que la parte actora participó en la licitación y que se mostró conforme con los pliegos de condiciones, cuestione ahora dicho proceso por no haber resultado adjudicataria de la ruta licitada.
Propuso como medio exceptivo, el que denominó “INEXISTENCIA DE IRREGULARIDADES QUE AFECTEN LA LEGALIDAD DEL PROCESO Y DE LOS ACTOS DEMANDADOS”, con base en que el proceso licitatorio fue respetuoso de los preceptos jurídicos que lo gobiernan y que la licitación fue producto de una orden judicial acatada en su integridad, en la que se señalaba que la ruta objeto de la litis debía ser adjudicada a través de un proceso de licitación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante9 Intervino para reiterar todos y cada uno de los argumentos esbozados en la demanda, resaltando que los actos atacados violan los postulados legales aplicables en el trámite de un proceso licitatorio y de adjudicación, para la eficiente prestación del servicio público esencial de transporte urbano colectivo de pasajeros de la ruta San Sebastián – Centro – Circular.
Manifestó que durante el proceso se logró acreditar que la Secretaría de Tránsito, de manera deliberada, incumplió requerimientos legales tales como la garantía al acceso universal al servicio para personas en situación de discapacidad física o sensorial, y la realización de los estudios de demanda necesarios para el establecimiento del modelo de operación de la ruta acorde con las necesidades de los usuarios; incurriendo además en violación del proceso de selección objetiva, al tener en cuenta ítems absolutamente subjetivos.
Aseguró que los estudios previos realizados por la administración municipal para la apertura del proceso licitatorio que dio origen a la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, no reúnen los requisitos técnicos legalmente establecidos para fundar la apertura de un proceso licitatorio, pues como claramente se observa de la lectura de los estudios previos que acompañaron la expedición de Resolución nº 060 de 2016, no se logra siquiera determinar la demanda potencial o insatisfecha que arroja, de 9 Archivo nº 46 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 24 donde resulta que los demás aspectos de la operación de la misma resulten claramente huérfanos de sustento técnico, dado que dicho insumo técnico constituye la base para el diseño de la ruta, la tipología y el número de vehículos necesarios para cubrirla y la frecuencia con la que se debe atender, hora pico y hora valle, tal como fue corroborado con la prueba pericial aportada con el presente medio de control y debidamente sustentado por el Ingeniero Jorge Zorro Benavidez.
Sostuvo que dicha circunstancia de ausencia de estudios constituyó una ventaja que favoreció a quien históricamente ha operado la ruta, pues al no divulgarse dicha información, se favoreció a la empresa Expreso Sideral S.A. como encargada de prestar el servicio. Refirió que se logró probar que la Secretaría de Tránsito asumió un papel de juez y parte en el proceso licitatorio, que impidió claramente a SOCOBUSES S.A. acreditar, conforme a lo impuesto en el pliego de condiciones, el no requerimiento de aumento de capacidad transportadora.
Lo anterior, en tanto si bien la empresa demandante demostró técnicamente con el plan de rodamiento que no requería aumento de capacidad transportadora, la entidad de manera absurda negó la certificación bajo el argumento de ausencia de descanso a los conductores; situación que evidentemente no resulta cierta y, además, no guarda relación con el diseño operacional de la ruta (vehículo), el cual es diferente al diseño funcional (conductor).
Señaló que está plenamente probado dentro del proceso que el Municipio de Manizales pasó por alto el artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015, al no haber remitido al Ministerio de Transporte los estudios técnicos sobre disponibilidad de rutas y frecuencias de servicio, una vez culminado el procedimiento de adjudicación. Manifestó que se encuentra acreditado que los estudios previos realizados por la administración municipal no reunían los requisitos técnicos legalmente establecidos para fundar la apertura de un proceso licitatorio, teniendo dicha entidad la responsabilidad de observar los principios de accesibilidad al servicio, libre concurrencia y demás postulados establecidos en el ordenamiento legal, y no el desconocimiento del mismo, conducta finalmente desplegada por el Municipio de Manizales al adelantar el proceso de selección pública sin el cumplimiento de los postulados legales aplicables al proceso licitatorio.
Afirmó que la licitación que dio origen a la Resolución nº 107 de 2016, así como la negativa de emitir la certificación a la que tenía derecho SOBOBUSES S.A. de no requerir aumento de capacidad transportadora para Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 25 operar la ruta en proceso de selección, se alejaron de los postulados técnicos y jurídicos que rigen este tipo procesos de selección, así como de los principios y postulados que rigen la prestación del servicio público esencial de transporte urbano colectivo de pasajeros, pues no sólo irrespetó las normas generales que rigen este tipo de licitaciones, sino que, además, procedió a establecer directrices que claramente favorecieron a quien históricamente ha servicio esta ruta de transporte.
Con fundamento en lo anterior, solicitó acceder a las súplicas de la demanda, en la medida en que consideró que está probada la falsa motivación, la vulneración al debido proceso y desviación del poder que realizó la entidad demandada con la expedición de los actos acusados. Expreso Sideral S.A.10 Consideró que con el recaudo probatorio se puede afirmar categóricamente que no es cierto que la licitación careciera de estudios previos, pues sí los hubo.
Solicitó no tener en cuenta el dictamen aportado por la parte demandante, ya que éste se limita a valorar jurídicamente las actuaciones desplegadas por la administración municipal en desarrollo del proceso licitatorio, actividad que no es del resorte de un perito, conforme lo dispone el inciso tercero del artículo 226 del Código General del Proceso (CGP)11.
Pidió así mismo que el Tribunal se declare inhibido para fallar el asunto, por cuanto, una vez analizadas las características de las pretensiones, se observa que el restablecimiento del derecho no puede consistir en realizar un nuevo proceso licitatorio, pues esa es una obligación del Municipio de Manizales para poder adjudicar nuevamente la ruta, en la eventualidad que se llegare a dejar sin efecto el procedimiento objeto de demanda, por lo que la empresa demandante no estaría obteniendo rédito alguno distinto de poder participar, de manera incierta, en dicho proceso.
Estimó entonces que el medio de control que la parte actora debió promover era el de simple nulidad y no el de restablecimiento del derecho. Se reafirmó en lo dicho en la contestación de la demanda, en el sentido que en los actos demandados no hay falsa motivación, por cuanto ellos fueron expedidos en cumplimiento de una orden judicial, en un proceso que fue avalado por el mismo Tribunal conforme a la ponencia presentada por el Magistrado Augusto Morales Valencia. 10 Archivo nº 44 del cuaderno 1 del expediente digital. 11 En adelante, CGP.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 26 Finalmente, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda y que, en consecuencia, se condene en costas a la empresa actora. Municipio de Manizales Guardó silencio. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público no emitió concepto en el presente asunto. TRÁMITE PROCESAL Reparto.
Para conocer de este proceso, el expediente fue repartido al Tribunal el 28 de octubre de 201612, y allegado el 1º de noviembre del mismo año al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia13. Admisión y contestación. Por auto del 9 de marzo de 201714 se admitió la demanda. Una vez notificado el libelo, éste fue contestado oportunamente por el Municipio de Manizales15 y por Expreso Sideral S.A.16.
Medida cautelar. Trámite. Con auto del 9 de marzo de 201717 se corrió traslado a la parte accionada en relación con la solicitud de medida cautelar hecha en la demanda, frente a la cual se pronunciaron tanto la empresa Expreso Sideral S.A.18 como el Municipio de Manizales19. Mediante auto del 9 de noviembre de 201720, el Despacho Sustanciador negó el decreto de la suspensión provisional solicitada.
Contra dicha decisión no se interpuso recurso alguno. Reforma de la demanda. El 28 de julio de 2017, la parte actora presentó reforma de la demanda21, la cual fue admitida a través de auto del 11 de febrero de 201922, en el cual se ordenó integrarla en su solo escrito con la demanda. El 18 de febrero de 2019, SOCOBUSES integró la demanda y la 12 Página 2 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 13 Página 156 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 14 Páginas 171 a 176 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 15 Páginas 342 a 386 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 16 Páginas 330 a 341 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 17 Páginas 177 y 178 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 18 Páginas 208 a 222 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 19 Páginas 251 a 268 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 20 Páginas 315 a 326 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 21 Páginas 421 a 507 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 22 Páginas 569 a 572 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 27 reforma23. Contestación de la reforma de la demanda. Sólo el Municipio de Manizales24 respondió la reforma de la demanda presentada. Traslado de excepciones. De las excepciones propuestas por la parte demandada se corrió traslado a la parte accionante25, la cual no se pronunció frente a aquellas26.
Paso a Despacho. El 17 de mayo de 2019, el proceso ingresó a Despacho para convocar a audiencia inicial27. Decisión de excepciones previas. Atendiendo lo previsto por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, a través de auto del 30 de octubre de 202028, esta Sala difirió al momento de proferir sentencia, la decisión de los medios exceptivos formulados.
Impedimento. Trámite. El 27 de octubre de 2020, el Magistrado Carlos Manuel Zapata Jaimes manifestó su impedimento para conocer del proceso, aduciendo como causal la consagrada en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, por cuanto un pariente suyo en primer grado de afinidad es accionista de la empresa SOCOBUSES. Mediante auto del 30 de octubre de 202029, la Sala de Decisión declaró fundado el impedimento.
Audiencia inicial. El 10 de febrero de 2021 se llevó a cabo audiencia inicial30, que finalizó con decreto de pruebas. Audiencia de pruebas. El 1º y el 23 de junio de 2021 tuvo lugar la audiencia prevista por el CPACA para el recaudo de las pruebas solicitadas y decretadas31. Alegatos y concepto del Ministerio Público. Considerando innecesario citar a audiencia de alegaciones y juzgamiento, a través de auto dictado en la audiencia de pruebas del 23 de junio de 202132, el Magistrado Ponente del proceso ordenó la presentación de alegatos por escrito, para dictar sentencia 23 Páginas 2 a 97 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 24 Páginas 98 a 121 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 25 Páginas 132 a 135 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 26 Páginas 136 y 137 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 27 Páginas 136 y 137 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 28 Archivo nº 06 del cuaderno 1 del expediente digital. 29 Archivo nº 06 del cuaderno 1 del expediente digital. 30 Archivos nº 22 y 23 del cuaderno 1 del expediente digital. 31 Archivos nº 37 a 42 del cuaderno 1 del expediente digital. 32 Archivos nº 40 a 42 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 28 posteriormente. Durante el término conferido, sólo la parte demandante33 y Expreso Sideral S.A.34 alegaron de conclusión. El Ministerio Público guardó silencio. Paso a Despacho para sentencia. El 12 de julio de 2021, el proceso ingresó a Despacho para sentencia35, la que se dicta en seguida atendiendo el orden de ingreso del respectivo proceso para tales efectos.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Pretende la empresa demandante que por parte de esta Corporación y de manera principal se declare la nulidad de la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, con la cual se adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de una ruta de transporte público en San Sebastián – Centro – Circular.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que: ▪ Se ordene al Municipio de Manizales iniciar un nuevo proceso licitatorio que cumpla los postulados legales aplicables para la eficiente prestación del servicio público esencial de transporte urbano colectivo de pasajeros de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, y garantice los estudios legalmente establecidos para el acceso a todos los usuarios de conformidad con las normas de diseño universal. ▪ Se condene al Municipio de Manizales al pago de perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente, como consecuencia de la ilegalidad del proceso licitatorio y adjudicación expedida a favor de la empresa Expreso Sideral S.A. para prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular.
De manera subsidiaria, SOCOBUSES pretende que este Tribunal declare la nulidad de los siguientes actos: ▪ Oficios nº STT:0481-16 del 24 de mayo de 2016, nº STT:0491-16 del 25 de mayo de 2016 y nº STT:0493-16 del 26 de mayo de 2016, con los cuales se negó a SOCOBUSES la expedición de la certificación de no requerir incremento de capacidad transportadora, con miras a su participación y 33 Archivo nº 46 del cuaderno 1 del expediente digital. 34 Archivo nº 44 del cuaderno 1 del expediente digital. 35 Archivo nº 47 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 29 la asignación de puntaje en el curso del proceso licitatorio para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, abierto a través de la Resolución nº 060 de 2016. ▪ Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, con la cual se adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de una ruta de transporte público en San Sebastián – Centro – Circular.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que: ▪ Se ordene a la entidad territorial accionada adjudicar a la demandante la ruta San Sebastián – Centro – Circular, por haber demostrado las mejores condiciones para la prestación del servicio, de conformidad con la propuesta presentada. ▪ Se condene al Municipio de Manizales al pago de perjuicios materiales en su modalidad de lucro cesante, como consecuencia de la ilegal adjudicación expedida a favor de la empresa Expreso Sideral S.A. para prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular.
Tanto para las pretensiones principales como para las subsidiarias, la parte actora solicitó que como parte del restablecimiento del derecho, se ordene al Municipio de Manizales pagar de manera indexada las sumas que resulten probadas y reconocidas; y que se condene en costas a la entidad territorial. Problema jurídico Conforme se estableció en la fijación del litigio, el problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿Se encuentran afectados de nulidad los actos administrativos demandados, por haber sido expedidos con violación de las normas en que debían fundarse, por adolecer de falsa motivación, expedición irregular y desviación de poder? ▪ En caso de que se acredite alguna de las causales de nulidad alegadas, ¿hay lugar a ordenar el restablecimiento del derecho invocado como pretensión principal, consistente en iniciar un nuevo proceso de selección y reconocer perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente? Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) recuento sobre las providencias que han Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 30 tenido relación con la licitación pública que ahora se discute; iii) examen del caso concreto; y iv) restablecimiento del derecho.
Hipótesis de solución del caso Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una hipótesis según la cual en este proceso se ha demostrado que la licitación pública adelantada por el Municipio de Manizales para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular no atendió una de las pautas exigidas como parte del procedimiento previsto por las normas jurídicas aplicables en lo que respecta a la adjudicación de rutas, cual es, el estudio de determinación de las necesidades del servicio.
En torno al restablecimiento del derecho solicitado, previa demostración de la hipótesis anterior como producto del examen fáctico y jurídico pertinente, la Sala considera preliminarmente que a ese título debe ordenarse al Municipio de Manizales realizar nuevamente el proceso de selección, acogiéndose esta vez a las directrices previstas por el Decreto 1079 de 2015.
En relación con los perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente pretendidos por la parte actora, la Sala estima de modo hipotético que no se encuentran demostrados. 1. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto, y que se agrupan en los subtemas que se indican en seguida: Previo a lo anterior, este Tribunal debe indicar que aun cuando los testimonios de los señores Carlos Alberto Moncada Aristizábal36, Ana Cristina López Sánchez37 y Esteban Restrepo Uribe38 fueron tachados por sospecha, los dos primeros por los apoderados de Expreso Sideral S.A. y del Municipio de Manizales, y el último por SOCOBUSES, tal circunstancia no impide la valoración de los mismos, sino que exige que ésta sea más rigurosa por parte del Juez de conocimiento, confrontándolos con las demás pruebas obrantes en el proceso y atendiendo las reglas de la sana crítica39. 36 Minuto 20:38 a 1:22:10 del archivo nº 38 del cuaderno 1 del expediente digital. 37 Minuto 1:23:16 a 1:57:11 del archivo nº 38 del cuaderno 1 del expediente digital y minuto 00:13 a 01:25 del archivo nº 39 ibidem. 38 Minuto 5:16 a 39:42 del archivo nº 41 del cuaderno 1 del expediente digital. 39 Así lo ha manifestado el Consejo de Estado en providencia del 14 de julio de 2016 (Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Hernán Andrade Rincón, radicación número: 41001- 23-31-000-1999-00987-01 (36932)).
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 31 Con base en lo anterior, la Sala precisa que no observa que las declaraciones de los citados señores fueran parcializadas o que incurrieran en vacilaciones o expresiones que denotaran ánimo revanchista o sesgado frente a las demandadas y, por lo demás, fueron coherentes, congruentes y concordantes con los otros medios de prueba allegados.
Precisado lo anterior, ahora sí prosigue el Tribunal con el análisis de las pruebas allegadas al expediente: 1.1 Trámite de la licitación pública para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular En relación con la licitación adelantada por la Secretaría de Tránsito y Transporte del Municipio de Manizales para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular, obran los siguientes elementos materiales probatorios: a) Obra en el expediente documento del 12 de abril de 2016, denominado “ESTUDIOS PREVIOS PARA LA ADJUDICACIÓN DE UNA RUTA POR LICITACIÓN PÚBLICA”40, en el cual se observa que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales definió la necesidad que pretendía satisfacer con la licitación, identificó la ruta a adjudicar y el tipo de vehículos necesarios, estableció el plazo, el lugar de ejecución y la modalidad de adjudicación, y fijó los criterios de selección. En relación con la necesidad que pretendía satisfacerse con la licitación, la autoridad municipal simplemente señaló que con auto 630 proferido por este Tribunal Administrativo, se suspendieron las Resoluciones nº 127 del 9 de abril de 2015 y nº 168 del 30 de abril de 2015, con las cuales se asignó a la empresa Expreso Sideral S.A. la operación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, y se estableció un término para la implementación de una licitación pública.
Para la operación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, se señaló que se requerían como mínimo 12 y máximo 14 buses grandes de 80 a 90 pasajeros. Se precisó que el término de la adjudicación del servicio sería de cinco años. Respecto de la modalidad para la adjudicación de la ruta, se indicó que se haría a través de licitación pública, la cual se regiría según los 40 Páginas 35 a 38 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 32 procedimientos dispuestos en el Decreto 1079 de 2015 (Decreto 170 de 2002), y que en lo no previsto por dicha norma, habría de acudirse a la Ley 80 de 1993, al Decreto 1082 de 2015 y demás disposiciones concordantes. Por lo demás, precisó que la licitación se efectuaría conforme a los parámetros fijados en los autos 630 de 2015 y 005 de 2016, proferidos por el Tribunal Administrativo de Caldas.
Finalmente, en cuanto a los criterios de selección, se manifestó que la selección de los proponentes se efectuaría en la forma prevista en el capítulo III del Decreto 170 de 2001, estableciendo términos de calidad y excelencia que debía alcanzar la empresa conforme a las necesidades de transporte de la comunidad a la que va dirigido el servicio, y que correspondían a: seguridad, edad promedio y capacidad de la clase de vehículo licitada, sanciones impuestas y ejecutoriadas en los dos últimos años, experiencia, capital o patrimonio por encima de lo exigido, y calidad y excelencia en la prestación del servicio. b) Reposa en el proceso el pliego de condiciones elaborado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales para adelantar licitación pública para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular41.
De la lectura de dicho pliego, se observa que: i) se definió la necesidad a satisfacer con la licitación en iguales términos a los indicados en los estudios previos, esto es, con ocasión de auto proferido por este Tribunal Administrativo; ii) se identificó la ruta a adjudicar; iii) el tipo de vehículos necesarios se fijó en mínimo 12 y máximo 14 buses grandes de 80 a 90 pasajeros; iv) el plazo de la adjudicación se estableció en cinco años; v) se fijaron los criterios de selección y se les asignaron los siguientes puntajes: seguridad (20 puntos), edad promedio del vehículo licitado (10 puntos), sanciones impuestas y ejecutoriadas en los dos últimos años (10 puntos), experiencia (10 puntos), capital o patrimonio por encima de lo exigido (5 puntos), y calidad y excelencia en la prestación del servicio (45 puntos).
Se dejó anotación de que en el evento de que el Consejo de Estado dictara fallo favorable al Municipio de Manizales dentro del proceso 2003-00719, quedaría sin fundamento la orden judicial de abrir el proceso de licitación, y reconocería el derecho de la empresa que actualmente opera la ruta. 41 Páginas 312 a 355 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 33 c) Con Resolución nº 060 del 29 de abril de 201642, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales ordenó la apertura de un proceso de licitación pública para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular. Para lo anterior, fijó el respectivo cronograma del proceso de selección, e indicó que los estudios y demás documentos relacionados, así como el pliego de condiciones, podían ser consultados en las instalaciones de dicha dependencia. d) Frente al pliego de condiciones, se presentaron las siguientes observaciones por parte de las empresas interesadas en la licitación, frente a las cuales la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales dio las respuestas que también se indican en seguida: ▪ Cooperativa UNITRANS: ▪ El 12 de mayo de 2016, UNITRANS manifestó que el tipo de vehículo con capacidad de 80 pasajeros debía reconsiderarse, ya que de acuerdo con norma técnica, los buses de más de 80 pasajeros estaban previstos para transporte masivo y no colectivo.
Así mismo, cuestionó de qué otra manera se desempatarían las propuestas, en caso de no ser suficiente ninguno de los cinco criterios de desempate establecidos43. Con Oficio nº STT: 0463-16 del 19 de mayo de 201644, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales consideró factible ajustar la capacidad de vehículos a 72, sin que ello implicara incremento del parque automotor.
No se observa que dicha autoridad se pronunciara en relación con los criterios de desempate. ▪ El 13 de mayo de 2016, UNITRANS solicitó modificar el pliego de condiciones en lo que respecta al factor de calificación denominado experiencia, pues consideró que en los términos establecidos, era claro el direccionamiento en la calificación a la empresa que en el momento prestaba la ruta45. 42 Páginas 356 y 357 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 43 Páginas 155 y 156 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 44 Página 407 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 45 Páginas 153 y 154 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 34 A través de Oficio nº STT: 0464-16 del 19 de mayo de 201646, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales indicó que eran totalmente infundadas las afirmaciones realizadas en relación con el direccionamiento de la calificación en relación con el ítem de experiencia. Sin perjuicio de lo anterior, sostuvo que se mantendría el citado factor de calificación como se encontraba en la licitación inicial llevada a cabo y que fue ordenada efectuar nuevamente. ▪ SOCOBUSES: ▪ El 12 de mayo de 2016, SOCOBUSES solicitó modificar el cronograma establecido en el pliego de condiciones, para señalar un término razonable para la presentación de ofertas, contado a partir de la respuesta que la administración municipal diera frente a las observaciones, modificaciones y aclaraciones emitidas por los proponentes47.
No consta en el expediente que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales respondiera dicha petición. ▪ El 13 de mayo de 2016, SOCOBUSES manifestó que dentro de los documentos suministrados con la resolución que dio apertura a la licitación, no obraba ningún estudio de demanda bajo los parámetros del Decreto 1079 de 2015, al punto que no era posible establecer el modelo de operación del servicio de la ruta como requerimiento necesario para el adelantamiento del proceso de selección objetiva48.
Expuso que para la apertura de la licitación no se había realizado proyecto de pliego de condiciones, y tampoco se había publicado en el SECOP; incumpliendo con ello las normas de contratación estatal. Cuestionó que el pliego careciera de un apartado en el que se relacionaran los derechos y obligaciones de los adjudicatarios, de conformidad con el Decreto 1079 de 2015. 46 Página 408 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 47 Páginas 29 a 34 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 48 Páginas 189 a 195 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 35 Sostuvo que los pliegos no establecían como factor de valoración en las condiciones de calidad del servicio, lo referente a la incorporación de tecnologías limpias en los equipos dispuestos para la operación. Adujo que los pliegos incumplían las normas referentes a la garantía de acceso al servicio de transporte público por parte de personas en situación de discapacidad.
Reprochó que fuera la misma Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales la encargada de expedir los certificados requeridos para los factores de valoración referentes a experiencia y ausencia de sanciones. Afirmó que los puntajes otorgados en el pliego diferían de los previstos por los Decretos 170 de 2001 y 1079 de 2015. Señaló que el pliego establecía unos criterios de desempate diferentes a los establecidos en los Decretos 170 de 2001 y 1079 de 2015.
Con fundamento en lo anterior, SOCOBUSES solicitó: i) declarar la nulidad de lo actuado a partir de la Resolución nº 060 del 29 de abril de 2016, por carencia total de estudios y ausencia de publicación de prepliegos, al igual que de todo el proceso pre contractual; ii) incorporar el estudio establecido en la Resolución 2252 de 1999; iii) dar estricto cumplimiento a las normas de contratación estatal y al principio de publicidad; iv) elaborar y publicar el proyecto de pliego de condiciones; v) incluir como factor de valoración en las condiciones de calidad del servicio, la incorporación de tecnologías limpias en los equipos dispuestos para la operación; vi) adicionar un aparte de derechos y obligaciones de los adjudicatarios; vii) modificar el pliego para hacerlo compatible con las normas que propenden por el derecho de las personas en situación de discapacidad; viii) establecer mecanismos de acreditación que garanticen la imparcialidad en la valoración de las propuestas; ix) modificar los puntajes de los criterios de evaluación conforme al Decreto 1079 de 2015; y x) consagrar que en caso de empate, se adjudique a la empresa con mayor puntaje en el factor edad promedio de la totalidad del parque automotor, y de persistir el empate, a la que obtuvo mayor puntuación en el factor seguridad.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 36 Con nº Oficio STT: 0462-16 del 19 de mayo de 201649, la Secretaría de Tránsito y Transporte resolvió lo siguiente en relación con las peticiones hechas por SOCOBUSES: i) negó la declaratoria de nulidad de lo actuado, por carencia total de estudios y ausencia de publicación de prepliegos, al igual que de todo el proceso pre contractual; ii) manifestó que el proceso contaba con un estudio previo que tenía fundamento en decisión judicial; iii) reiteró que la licitación obedece a orden judicial que no sólo dispuso un plazo máximo para ello, sino que estableció que el Decreto 170 de 2001 que fue compilado en el Decreto 1079 de 2015, contemplaba un procedimiento especial preferente sobre la Ley 80 de 1993; iv) negó la inclusión de tecnologías limpias como factor de valoración, por no existir marco normativo y técnico al respecto; v) señaló que del pliego podían deducirse con claridad los derechos y obligaciones de los adjudicatarios; vi) indicó que los pliegos ya establecían facilidades de acceso a personas con movilidad restringida; vii) sostuvo que la autoridad encargada de expedir las certificaciones requeridas era la misma Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales; y viii) el Decreto 1079 de 2015 consagró que en ciudades de más de 200.000 habitantes, la autoridad de transporte competente podía establecer factores de calificación diferentes o adicionales a los establecidos. ▪ El mismo 13 de mayo de 2016, SOCOBUSES solicitó ante la Secretaría de Tránsito y Transporte, declarar la nulidad de la licitación, aduciendo inexistencia de estudio de demanda, de proyecto de pliego de condiciones, de publicación en el SECOP, de derechos y obligaciones de los adjudicatarios, y de garantía de acceso al servicio de transporte público por parte de personas en situación de discapacidad, así como vulneración de principios de transparencia, selección objetiva y debido proceso de los proponentes, por el hecho que la misma autoridad expidiera las certificaciones requeridas50.
Mediante Oficio nº STT: 0460-16 del 19 de mayo de 201651, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales negó la petición de nulidad elevada por SOCOBUSES, remitiéndose a 49 Páginas 418 a 427 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 50 Páginas 141 a 145 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 51 Páginas 414 y 415 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 37 los argumentos expuestos en el Oficio STT: 0462-16 del 19 de mayo de 2016. e) El 12 de mayo de 2016, SOCOBUSES solicitó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales la expedición de certificación que indicara la capacidad transportadora otorgada a la empresa para la prestación del servicio público de transporte urbano colectivo de pasajeros, indicando el número máximo y mínimo de unidades.
Adicionalmente pidió la expedición de copia del acto administrativo que sirviera de sustento a la certificación, con la respectiva constancia de vigencia52. f) Dentro de la documentación allegada al expediente, no obra prueba de que la Secretaría de Tránsito y Transporte hubiera atendido la anterior petición elevada por SOCOBUSES, al menos no en acto separado. g) El 13 de mayo de 2016, SOCOBUSES solicitó a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales la expedición de certificación que indicara que no requería aumento de la capacidad transportadora otorgada, para la prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular.
Con la petición, la empresa manifestó allegar plan de rodamiento para demostrar que técnicamente no requería aumento de la capacidad transportadora reconocida mediante Resolución nº 044 del 11 de noviembre de 199753. h) Mediante Resolución nº 066 del 17 de mayo de 201654, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales modificó el artículo segundo de la Resolución nº 060 del 29 de abril de 2016, en lo que respecta al cronograma del proceso de selección, con fundamento en que durante el tiempo definido para la presentación de ofertas, se habían recibido solicitudes y peticiones de certificación que debían valorarse jurídica y técnicamente. i) Con Resolución nº 67 del 19 de mayo de 201655, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales modificó los artículos segundo y tercero de la Resolución nº 060 del 29 de abril de 2016, en lo que respecta al cronograma del proceso de selección y atendiendo que el pliego de condiciones había sido modificado.
En efecto, se explicó que a raíz de la aceptación de algunas de las 52 Páginas 6 a 10 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 53 Páginas 11 a 15 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 54 Páginas 358 y 359 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 55 Páginas 360 y 361 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 38 observaciones allegadas por las empresas de transporte interesadas en la licitación, era necesario modificar no sólo los pliegos de condiciones sino también ajustar el cronograma para que las propuestas se presentaran conforme al pliego modificado. j) Reposa en el proceso el pliego de condiciones elaborado por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales para adelantar licitación pública para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular56.
De la lectura de dicho pliego, se observa que: i) se definió la necesidad a satisfacer con la licitación en iguales términos a los indicados en los estudios previos, esto es, con ocasión de auto proferido por este Tribunal Administrativo; ii) se identificó la ruta a adjudicar; iii) el tipo de vehículos necesarios varió, en tanto se especificó que los buses debían ser de 72 pasajeros en adelante, y ya no de 80 a 90 pasajeros; iv) el plazo de la adjudicación se estableció en cinco años; v) se fijaron los criterios de selección y se les asignaron los siguientes puntajes: seguridad (20 puntos), edad promedio del vehículo licitado (10 puntos), sanciones impuestas y ejecutoriadas en los dos últimos años (10 puntos), experiencia (10 puntos), capital o patrimonio por encima de lo exigido (5 puntos), y calidad y excelencia en la prestación del servicio (45 puntos).
Se dejó anotación de que en el evento de que el Consejo de Estado dictara fallo favorable al Municipio de Manizales dentro del proceso 2003-00719, quedaría sin fundamento la orden judicial de abrir el proceso de licitación, y reconocería el derecho de la empresa que actualmente opera la ruta. k) Frente a la modificación del pliego de condiciones, se presentaron las siguientes observaciones por parte de las empresas interesadas en la licitación, a las cuales la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales dio las respuestas que también se indican en seguida: ▪ Expreso Sideral S.A.: ▪ El 18 de mayo de 2016, Expreso Sideral S.A. manifestó que la altura dispuesta para las escaleras de acceso y descenso (entre 14 y 18 cm), golpearía el chasis del bus, por lo que proponía hacerlas de 280 mm; medida que se encontraba dentro de la permitida por el Decreto 7126 de 1995, y continuaría siendo 56 Páginas 221 a 265 y 266 a 311 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 39 pequeña y ergonómica57. Por Oficio nº STT: 0458-16 del 19 de mayo de 201658, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales accedió a la solicitud de Expreso Sideral S.A. en cuanto a la altura de las escaleras, la cual quedaría con huella entre 28 y 35 cm de profundidad y contra huella entre 18 y 28 cm de altura. ▪ El 20 de mayo de 2016, la empresa Expreso Sideral S.A. solicitó precisar en cuanto a la edad promedio, si lo dispuesto en caso de ofrecerse nuevos vehículos, se cumplía con una factura proforma y si su tiempo se acreditaba en la factura donde se escribe tiempo de entrega y el número de días59.
A través de Oficio nº STT: 0486-16 del 24 de mayo de 201660, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales le explicó a Expreso Sideral S.A. que aunque los pliegos hablan de una carta de intención, podía aceptarse una factura proforma en la que se detallaran los vehículos que serían adquiridos en caso de adjudicación y la fecha de entrega de los mismos. ▪ El mismo 20 de mayo de 2016, Expreso Sideral S.A. se opuso a la modificación del factor de calificación relacionado con la experiencia, pues consideró que el mismo no estaría acorde con las necesidades reales de la comunidad y de garantizar la capacidad para operar el servicio61.
Con Oficio nº STT: 0483-16 del 24 de mayo de 201662, la Secretaría de Tránsito y Transporte le aclaró a Expreso Sideral S.A. que los pliegos habían sido modificados no con el objeto de desconocer la experiencia, sino de ajustarlos a las condiciones fijadas por el Tribunal Administrativo en sentencia del 30 de octubre de 2008, en la que ordenó que nuevamente se 57 Página 122 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 58 Página 409 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 59 Página 72 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 60 Página 201 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 61 Páginas 89 a 94 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 62 Página 198 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 40 realizara la licitación en las condiciones iniciales de 2002. En ese sentido, explicó que la administración acogió la experiencia que se pedía para el año 2002. ▪ SOCOBUSES: ▪ El 18 de mayo de 2016, SOCOBUSES solicitó eliminar del pliego de condiciones el capítulo relativo a la distribución de riesgos, habida cuenta que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales había afirmado que no aplicaba la Ley 80 de 1993.
Adicionalmente, pidió eliminar las expresiones consorcios y uniones temporales como personas jurídicas habilitadas para presentarse al proceso licitatorio, ya que no ostentan capacidad jurídica para celebrar contratos63. Con Oficio nº STT: 0459-16 del 19 de mayo de 201664, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales negó la petición de eliminación de la distribución de riesgos, por cuanto ello implicaría violar el principio de planeación. Así mismo, negó la exclusión de uniones temporales y consorcios, en tanto conllevaría a la violación del principio de igualdad, pese a que dichas figuras jurídicas no son propias ni exclusivas de la contratación pública. ▪ El 18 de mayo de 2016, SOCOBUSES solicitó aclarar el pliego de condiciones en lo que respecta a la fórmula para establecer el valor asegurado de la garantía de seriedad65.
Mediante Oficio nº STT: 0461-16 del 19 de mayo de 201666, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales aclaró a SOCOBUSES la fórmula de la garantía de seriedad. ▪ El 20 de mayo de 2016, SOCOBUSES pidió aclarar el pliego de condiciones en relación con lo siguiente: régimen jurídico aplicable para los consorcios o uniones temporales, necesidad de habilitación de éstos en caso de ser elegidos, factores de 63 Páginas 123 a 134 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 64 Páginas 410 a 413 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 65 Páginas 146 a 152 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 66 Páginas 416 y 417 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 41 valoración y criterios de desempate conforme al Decreto 1079 de 2015, y alcance de las expresiones “permiso o convenio para la utilización de un taller” y “permiso de trabajo”67. Con Oficio nº STT: 0484-16 del 24 de mayo de 201668, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales se pronunció frente a las manifestaciones hechas en torno a los consorcios y uniones temporales; al tiempo que indicó que los criterios de desempate estaban claramente establecidos en los pliegos, y que en las expresiones referidas debía entenderse la palabra contrato en lugar de permiso. l) El pliego de condiciones fue nuevamente modificado en cuanto a la altura de escaleras69. m) Con Oficio nº STT:0481-16 del 24 de mayo de 201670, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales negó la expedición de la certificación solicitada por SOCOBUSES en relación con el no requerimiento de incremento del parque automotor.
Indicó que revisada la capacidad transportadora de la empresa de transporte, se constataba que ésta contaba con un número máximo de 374 y un mínimo de 312 vehículos, de conformidad con la Resolución nº 044 del 11 de noviembre de 1997. Señaló que para ese momento tenía afectada dentro de esa capacidad un total de 359. Explicó que aunque la capacidad máxima ascendía a 374 vehículos, lo cierto es que no podía coparse la misma, en tanto se encontraba en curso una demanda contra la entidad territorial por la negativa de matrícula de siete vehículos nuevos (2009-00394-01), y también se hallaba pendiente de resolución judicial una demanda por la negativa de reposición de otros dos vehículos (2010-00206-01); de manera que SOCOBUSES sólo podría llegar al máximo de 365 vehículos. 67 Páginas 95 a 109 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 68 Página 199 y 200 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 69 Páginas 221 a 265 y 266 a 311 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 70 Páginas 16 a 21 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 42 Refirió que luego de revisar las 26 rutas que la empresa tenía habilitadas, se observaba incumplimiento de frecuencias en la mayoría de ellas, lo que reflejaba la incapacidad de SOCOBUSES de prestar dichas rutas con el parque automotor que tenía funcionando. Expuso que, luego de analizar el plan de rodamiento allegado, y el cual partía erróneamente de 374 vehículos y no de 365, se advertía que las frecuencias de las demás rutas no coincidían con las presentadas, y que sólo cumpliría con las frecuencias de 12 rutas; lo que evidenciaba la imposibilidad de prestar el servicio sin requerir incremento del parque automotor. n) El 24 de mayo de 2016 a las 11:47 p.m., a través del correo electrónico establecido oficialmente como medio de comunicación71, SOCOBUSES se pronunció en relación con el Oficio nº STT:0481-16 del 24 de mayo de 201672, anexando nuevo plan de rodamiento para la prestación del servicio de la ruta objeto de la licitación, y solicitando además el aplazamiento del término de cierre de la licitación, hasta que se emitiera respuesta, como una garantía del debido proceso y del derecho de defensa de la empresa.
Inicialmente cuestionó que el Oficio nº STT:0481-16 del 24 de mayo de 2016 fuera remitido a las 5:16 p.m., esto es, cuando ya se encontraba cerrada la ventanilla de recibo de correspondencia y a menos de 24 horas para el cierre de la licitación. Manifestó que dicho acto no había tenido en cuenta que las Resoluciones 177 a 202 de 2015 habían sido modificadas por las Resoluciones 332 a 357 de octubre de 2015 en lo referente a frecuencias de despacho respecto de las rutas a cargo de SOCOBUSES.
Sostuvo que la negativa se había basado en plan de rodamiento del 16 al 22 de mayo de 2016, haciendo caso omiso del plan formulado en la propuesta técnica enviada con la petición objeto de respuesta, y con el cual se demostraba que SOCOBUSES no requería aumento de capacidad transportadora. Refirió que no era cierto que fueran falsas las frecuencias de despacho establecidas para la prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, dado que el plan de rodamiento propuesto se había ajustado con todo rigor al señalado en los pliegos de condiciones. 71 Páginas 122 y 123 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 72 Páginas 22 a 30 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 43 Explicó que el nuevo plan de rodamiento aportado se había realizado con 365 vehículos, demostrando que igual tampoco requería incremento de su capacidad transportadora. o) A través de Resolución nº 069 del 25 de mayo de 201673, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales modificó el artículo segundo de la Resolución nº 060 del 29 de abril de 2016, en lo que respecta al cronograma del proceso de selección. Lo anterior, teniendo en cuenta la necesidad de evaluar técnicamente una solicitud de certificación presentada por una de las empresas de transporte interesadas, la que además había solicitado aplazamiento para el respectivo análisis. p) Mediante Oficio nº STT:0491-16 del 25 de mayo de 201674, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales insistió en que ni siquiera con el nuevo plan de rodamiento presentado, era posible acceder a expedir la certificación pretendida.
Sostuvo que la empresa contaba con 359 vehículos, y que el plan de rodamiento normal requeriría la utilización de hasta 366 vehículos, que al ajustar la operación para servir una ruta de 12 vehículos cumpliendo frecuencias, se generaban ajustes extremos de difícil cumplimiento, ya que habría tiempos muy cortos entre la hora de terminación de una ruta y la de inicio de la siguiente.
Manifestó que no había posibilidad de descanso para los conductores, ya que sólo contarían con un tiempo de entre 0 y 6 minutos, el cual no era solamente insuficiente sino además denigrante. Estimó entonces que no era posible que el nuevo plan de rodamiento se cumpliera. q) El 26 de mayo de 2016, SOCOBUSES radicó memorial en la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales75, a través del cual se pronunció frente al Oficio nº STT:0491-16 del 25 de mayo de 2016, manifestando que en el plan de rodamiento no se señalaba en ningún momento que el vehículo sería conducido por un único conductor, ya que la empresa ha establecido un sistema de asignación de personal para laborar turnos de ocho horas, lo cual le permitía utilizar la capacidad transportadora y optimizar la operación. Con fundamento en lo anterior, solicitó 73 Páginas 362 y 363 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 74 Páginas 31 a 37 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 75 Páginas 341 a 349 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 44 nuevamente la expedición de la certificación de no requerimiento de aumento de capacidad transportadora para la prestación de la ruta licitada; así como aplazar el término de cierre de la licitación, hasta que se emitiera respuesta, como una garantía del debido proceso y del derecho de defensa de la empresa. r) Por Oficio nº STT:0493-16 del 26 de mayo de 201676, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales negó las peticiones hechas por SOCOBUSES, recordándole que conforme a la Resolución nº 069 del 25 de mayo de 2016, la modificación del cronograma no incidía en el plazo para resolver más observaciones sino sólo la relativa a la solicitud de certificación del 24 de mayo de 2016, la cual se había resuelto en Oficio nº STT:0491-16 del 25 de mayo de 2016. s) El 26 de mayo de 2016 a las 4:50 p.m., la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales suscribió acta de cierre del proceso licitatorio para adjudicar un permiso para servir una ruta de transporte público77, en la que consta que en la misma fecha se presentaron tres propuestas por parte de Expreso Sideral S.A., Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS y SOCOBUSES S.A., las cuales contaban con la respectiva garantía de seriedad. t) Obran en el expediente las propuestas elaboradas en mayo de 2016 por parte de las empresas de transporte interesadas en la licitación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, esto es, por SOCOBUSES78, por la Unión Temporal conformada por UNITRANS y AUTOLEGAL79, y por Expreso Sideral S.A.80. u) A través de Resolución nº 072 de junio de 201681, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales suspendió el proceso licitatorio para que los proponentes subsanaran el reporte negativo de antecedentes fiscales.
Con ocasión de lo anterior, modificó el cronograma del proceso de selección. v) Con Resolución nº 074 de junio de 201682, la Secretaría de Tránsito y 76 Páginas 47 y 48 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 77 Páginas 1 a 5 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 78 Páginas 124 a 472 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital, y páginas 2 a 340 del archivo nº 02 ibidem. 79 Páginas 350 a 591 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 80 Páginas 592 a 842 del archivo nº 02 del cuaderno 1 del expediente digital. 81 Páginas 384 a 386 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 82 Páginas 387 y 388 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 45 Transporte de Manizales suspendió el proceso licitatorio mientras se surtía consulta a la Contraloría General de la República. w) El 9 de junio de 2016 a las 5:00 p.m., la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales suscribió acta de cierre de recibo de documentos aclaratorios a la evaluación83, refiriendo que en la misma fecha se habían presentado tres por parte de Expreso Sideral S.A., Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS y SOCOBUSES S.A. x) Mediante Resolución nº 102 de julio de 201684, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales reanudó el proceso licitatorio y reacomodó el cronograma de la licitación pública. y) El 12 de julio de 2016, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales elaboró informe de evaluación de las propuestas presentadas85, otorgando 100 puntos a Expreso Sideral S.A. y a la Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS, y 90 puntos a SOCOBUSES. z) El 14 de julio de 2016, Expreso Sideral S.A. presentó observaciones al informe de evaluación de las propuestas86, solicitando el rechazo de la presentada por la Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS por alteración o modificación de las proformas establecidas en el pliego de condiciones, así como por registrar sanciones ejecutoriadas en los últimos dos años a la apertura de la licitación. aa) El mismo 14 de julio de 2016, SOCOBUSES radicó memorial de observaciones al informe de evaluación de las propuestas87, de la manera que se indica en seguida.
En relación con la presentada por la Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS, adujo que había insuficiencia de la póliza de seriedad, que se había alterado o modificado las proformas establecidas en el pliego de condiciones, y que ciertos ítems habían sido valorados pese a las inconsistencias que tenían. Frente a la propuesta de Expreso Sideral S.A., alegó igualmente insuficiencia de la póliza de seriedad y se opuso a la valoración de unos ítems.
Finalmente, respecto correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 83 Página 6 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 84 Páginas 389 y 390 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 85 Páginas 39 a 55 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 86 Páginas 73 a 76 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 87 Páginas 77 a 88 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 46 de su propia propuesta, SOCOBUSES manifestó que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales le había impedido acreditar el no requerimiento de aumento de capacidad transportadora, valiéndose de argumentos contradictorios, imprecisos y falaces. bb) El 18 de julio de 2016, la Procuraduría General de la Nación puso a consideración del alcalde del Municipio de Manizales, unas observaciones en relación con el proceso de licitación para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular88. cc) Mediante Oficio nº STT: 0671-16 del 19 de julio de 201689, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales respondió a la Procuraduría General de la Nación. dd) El 18 de julio de 2016, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales respondió las observaciones en relación con el informe de evaluación de las propuestas presentadas90, modificándolo en el sentido de rechazar la propuesta de la Unión Temporal AUTOLEGAL – UNITRANS, pero manteniendo los 100 puntos otorgados a Expreso Sideral S.A. y los 90 puntos a SOCOBUSES. ee) Por Resolución nº 107 del 19 de julio de 201691, se adjudicó la ruta San Sebastián – Centro – Circular a la empresa Expreso Sideral S.A. ff) El 19 de julio de 2016, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales notificó personalmente al representante legal de Expreso Sideral S.A. del contenido de la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, con la cual se le había adjudicado a dicha empresa la operación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular92. gg) Con Resolución nº 0207 del 1º de diciembre de 201693, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales suspendió el plazo para el inicio en la prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, adjudicada a /la empresa Expreso Sideral S.A., hasta tanto el Tribunal Administrativo de Caldas resolviera sobre la solicitud de terminación del proceso dentro del 88 Páginas 196 y 197 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 89 Página 208 a 210 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 90 Páginas 428 a 461 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 91 Páginas 53 a 55 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 92 Página 71 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 93 Páginas 122 a 124 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 47 expediente radicado con el número 17001-23-33-000-2014-00396-00. hh) Mediante Resolución nº 031 del 24 de febrero de 201794, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales reanudó el plazo para el inicio en la prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, adjudicada a la empresa Expreso Sideral S.A. ii) A través de Resolución nº 129 del 27 de abril de 201795, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales dio inicio a la prestación del servicio en la ruta San Sebastián – Centro – Circular. jj) A través de Oficio nº 20214160165351 del 23 de febrero de 202196, el Ministerio de Transporte informó que en sus archivos no reposan estudios técnicos sobre disponibilidad de rutas y frecuencias de servicio procedentes del Municipio de Manizales para la adjudicación de la ruta de transporte San Sebastián – Centro – Circular, ni tampoco la Resolución nº 107 de 2016. 1.2 Trámite de la licitación pública de acuerdo con el dictamen pericial allegado y conforme a los testimonios de quienes intervinieron en aquella o tuvieron conocimiento de la misma Al proceso fue aportado por la parte actora un dictamen pericial rendido en octubre de 2016 por el ingeniero civil Jorge Zorro Benavides, en relación con la licitación para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular97.
En audiencia de pruebas se llevó a cabo diligencia de contradicción de dicha experticia, de la que se extraen las siguientes anotaciones hechas por el perito: ▪ Para el dictamen se evaluaron los diseños operacionales presentados por cada empresa participante en la licitación, se hizo un análisis de estudios previos y se consideró que no había un soporte técnico suficiente que permitiera saber la demanda y, por ende, los diseños operacionales requeridos. ▪ El proceso licitatorio en virtud del cual se expidió el acto que adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de una 94 Páginas 125 a 127 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 95 Páginas 128 a 131 del archivo nº 04 del cuaderno 1 del expediente digital. 96 Archivo nº 02 del cuaderno 2 del expediente digital. 97 Páginas 71 a 151 y 159 a 170 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital, y tercera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.257 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 48 ruta de transporte público en San Sebastián – Centro – Circular, contó con estudios previos. ▪ Los estudios previos carecían de objetivos generales, específicos, de un análisis de información, de un estudio de demanda, de una línea base de la situación actual de la ciudad que permitía evaluar las necesidades, el componente social, el componente ambiental en el tema de los vehículos a usar, y carecían de un diseño conceptual del transporte en la ciudad, de las necesidades reales del servicio a ser operado. ▪ El diseño operacional es saber con qué tipo de vehículo se debe operar, cuántos vehículos se requiere y con qué frecuencia de servicio debe operar para cubrir la demanda. ▪ Los estudios previos tenían una inconsistencia en materia de diseño operacional, por cuanto no se conocía la necesidad de demanda y sin esto no se podía saber el diseño operacional, porque éste no iba a tener un soporte técnico determinado. ▪ En el plan de rodamiento se hace una distribución de los vehículos para atender los requerimientos de frecuencia, lo cual es diferente a los conductores. ▪ El plan de rodamiento entregado por SOCOBUSES para el análisis de la capacidad transportadora estaba ajustado a las frecuencias y daba oportunidad a los conductores para descansar porque había recambio de conductor. ▪ Con base en el plan de rodamiento presentado por SOCOBUSES, éste no requería aumento de la capacidad transportadora, teniendo en cuenta que la capacidad operacional de la empresa era superior a la capacidad mínima exigida en el plan de rodamiento y tenía vehículos suficientes para operar la ruta sin que en ese momento se requiriera aumento de capacidad transportadora. ▪ No se analizó si el aumento en la capacidad transportadora constituía un criterio objeto de calificación en la licitación. ▪ Se requiere aumento de la capacidad transportadora cuando los vehículos que tenga la empresa no alcanzan para cubrir las características operacionales de las rutas adjudicadas.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 49 ▪ El pliego de condiciones del proceso licitatorio en virtud del cual fue expedida, entre otras, la resolución que adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de una ruta de transporte público en San Sebastián – Centro – Circular, incluyó factores objetivos para garantizar el acceso a los medios de transporte por parte de personas en situación de discapacidad física o sensorial, tal como el acceso a personas como movilidad restringida. ▪ Negó saber si esas facilidades de acceso incluidas en el pliego de condiciones como requisito, eran objeto de calificación, pero supone que de pronto daban puntaje. ▪ Afirmó sabe que había puntaje por el ítem “Calidad y Excelencia en la Prestación del Servicio”, pero negó recordar haberlo visto. ▪ Negó conocer las normas que deben cumplir los estudios previos; se basó en la experiencia que tiene en el tema frente a los requisitos mínimos que deben tener los estudios previos como fundamento de la licitación. ▪ La capacidad transportadora está relacionada con el diseño operacional de vehículos y no de conductores. ▪ El diseño operacional se hace para atender unas necesidades del servicio, si no se sabe cuáles son las necesidades, puede haber afectación del servicio, incluso ambiental, porque se pueden tener muchos vehículos rodando que no se requieren. ▪ Entre la entrada y salida del vehículo debe haber tiempo para reubicar el vehículo en la salida, para el cambio de conductor si es necesario, para que éste revise el vehículo, que no debe ser más de 5 minutos, para una operación óptima y funcional. ▪ En un sistema de transporte eficiente y optimizado para la operación y para sacar el mayor provecho a los recursos, el tiempo de reubicación entre la llegada y salida del vehículo tiene que ser el mínimo. ▪ Las carencias de los estudios previos afectan a todos los participantes de la licitación, a menos que algunos de ellos tuvieran conocimiento previo al respecto o sobre la ruta operada.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 50 ▪ Los estudios no tenían la necesidad del servicio, esto es, cuál es la demanda potencial de usuarios que carecían del servicio de transporte y a los cuales les iba a servir la ruta. ▪ Las carencias en los estudios afectan tanto al que concursa como al servicio que se va a prestar, porque el que concursa no va a tener la capacidad objetiva de hacer una propuesta acorde a las necesidades, y el servicio que se va a servir no es el necesario. ▪ En los estudios se decían los vehículos que se requerían para prestar la ruta, lo que no estaba fundamentado técnicamente era de dónde había salido ese número de vehículos. ▪ El plan de rodamiento de Expreso Sideral también cumplía los requerimientos exigidos, se ajustaba a las frecuencias y daba tiempo a los conductores para descansar. ▪ Negó tener conocimiento de si Expreso Sideral requería aumento de capacidad transportadora. ▪ Precisó que el ítem “Calidad y Excelencia en la Prestación del Servicio”, referente al cumplimiento de frecuencias y horarios, sí se le dio una calificación, y una muy alta, ya que se castigó bastante el ítem de seguridad de los vehículos para la prestación del servicio, en contravía con la norma vigente Decreto 1079 de 2015 del Ministerio de Transporte, pues se bajó de 50 puntos a 20.
Adicionalmente, en el proceso se recaudaron las siguientes declaraciones de quienes tuvieron conocimiento del trámite adelantado en relación con la licitación pública para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular, y de las cuales se extrae lo que se indica a continuación: a) Carlos Alberto Moncada Aristizábal98 (ingeniero civil): ▪ Conoció sobre el proceso licitatorio adelantado en 2016 para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular, ya que fue llamado por empresas, incluyendo a SOCOBUSES, para absolver dudas alrededor del mismo, específicamente en torno a los términos de referencia. Sin embargo, aclaró que no presta servicios a la empresa demandante desde el año 2011 ni como asesor o contratista, que no ha recibido remuneración desde esa 98 Minuto 20:38 a 1:22:10 del archivo nº 38 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 51 fecha, y que no participó en la licitación ni asesoró a ninguna empresa en ésta. ▪ Tiene entendido que por fallos judiciales, la ruta debió entrar en un proceso de licitación, que se materializó en el año 2016. ▪ En los documentos que revisó de la licitación se menciona un fallo que obliga al Municipio de Manizales a abrir el proceso licitatorio.
Sin embargo, más allá de la existencia de una orden judicial, de si existió o no el fallo, para abrir los procesos licitatorios se necesitan estudios conforme a la reglamentación. ▪ Desde su punto de vista, el proceso licitatorio presentó las siguientes falencias técnicas: ▪ Los estudios que soportaban el pliego de condiciones no contaban con el estudio de demanda exigido por el Decreto 1079 de 2015, que debe considerar aspectos fundamentales del lugar que se debe servir con la ruta, tales como la necesidad de pasajeros y los viajes que se requieren.
Dentro de la reglamentación sobre esta materia, hay dos artículos importantes asociados con las necesidades de movilización, es decir, cómo se define la demanda que debe ser servida con estos estudios y los parámetros que deben cumplir de acuerdo con la Resolución nº 2252 de 1999. Si bien en los estudios de soporte está especificada la flota, el número de vehículos y la frecuencia, lo cierto es que no hay un soporte alrededor de la cuantificación de la demanda que se pretende servir.
Al no haber un estudio de soporte de demanda técnico y estructurado en función de los requerimientos de la resolución que lo reglamenta, no se puede establecer la necesidad del servicio y, por lo tanto, no se puede establecer un parque automotor consecuente. Para poder valorar un servicio, lo primero que debe evaluarse es qué servicio se necesita y ahí es donde está la dificultad.
Como no hay estudio de soporte de oferta de la demanda, no se puede decir si se podía mejorar o no el servicio Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 52 ▪ El mecanismo y la forma en que se hace el análisis y la calificación, esto es, los factores de ponderación alrededor de cómo deben evaluarse las propuestas y los factores a ser evaluados, se encuentran establecidos en el Decreto 1079 a manera de recomendaciones.
La puntuación y los factores de evaluación aplicados por la administración municipal fueron bastante particulares e inusuales, y en algunos casos, como por ejemplo en la evaluación de calidad y excelencia, que es una recomendación que trae la norma mencionada para complementar todo el proceso evaluador, y que se convierte en un factor fundamental, estuvieron en contravía de lo que se pretendía evaluar.
Con respecto a la evaluación, la ley establece unos parámetros y un puntaje en el proceso licitatorio que tiene un valor sobre 100 puntos. Hay unas recomendaciones de los factores de ponderación de las propuestas. En el proceso licitatorio adelantado se asignaron 55 puntos sobre los parámetros tradicionales que define el Decreto 1079, pero 45 de esos 100 puntos fueron adjudicados a unas características de calidad y excelencia que presentan dos particularidades: no puede comprobarse que la empresa tenga el control sobre el servicio de apoyo a la operación y se da puntaje para quienes tengan disponible una capacidad transportadora para prestar el servicio, lo que va en contravía del citado decreto en punto a que es obligación revisar la capacidad transportadora una vez se adquiere un nuevo permiso para operar un servicio.
Esta última situación genera que se adjudique un puntaje a las empresas que tengan capacidad transportadora disponible; pese a que la capacidad transportadora es algo que fija la autoridad de transporte cuando se hace la suma de todas las rutas que tiene una empresa para prestar el servicio. La autoridad debe revisar la capacidad transportadora y fijar la capacidad mínima y máxima con la que se presta el servicio.
En ese sentido, no es coherente hubiera sido puntaje por tener capacidad transportadora, en la medida en que es una obligación de la autoridad cuando las empresas adquieren rutas. Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 53 ▪ Durante el proceso licitatorio, los términos de referencia fueron modificados, pues primero se estableció un tipo de vehículo con el que se debería prestar el servicio, de entre 80 y 90 pasajeros, más propio de sistemas de transporte masivo para grandes ciudades, y luego se modificó el tipo de vehículo, sin hacer ningún ajuste a la oferta que debe prestar, es decir, al reducir o incrementar la capacidad transportadora del vehículo, hay que hacer unos recálculos de la oferta, cambios en la programación del servicio y ello no fue realizado. ▪ Desde el año 2002 la ruta se venía prestando con una capacidad transportadora y un número de vehículos, y para el 2016 no se hace ningún cambio en ese sentido, a pesar de que la comuna del norte donde se ubica San Sebastián ha crecido dramáticamente y que, como mínimo, requeriría una evaluación o un análisis técnico que permitiera saber que la flota que tradicionalmente prestaba el servicio debía tener una modificación. Luego de 14 años, el servicio se modificó. El espíritu de los procesos licitatorios en esta materia está dirigido a mejorar la prestación del servicio. ▪ Las modificaciones que se presentan en los términos de referencia con respecto a la flota, a la programación que se hace en relación con la flota, y a las frecuencias de despacho, no se pueden confrontar contra un estudio de demanda en el que se pueda analizar ese servicio, frente a esas modificaciones o frente a los cambios que durante 14 años sucedieron en esa comuna.
Esto, obviamente, afecta la prestación del servicio. ▪ Desde el punto del acceso universal al transporte no percibe que hubiera habido mejoría del servicio. Dentro de los requerimientos del proceso licitatorio había una puntuación por acceso a personas con limitación, pero esa puntuación no propendía por una especificidad, por un tipo de vehículo, por una característica técnica que facilitara el acceso a dichas personas, ya que se exigían unas alturas, unas escaleras de accesos y unas registradoras que, obviamente serían barreras para el acceso universal.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 54 ▪ No hay una evaluación objetiva de las propuestas por haber dado puntaje a un tema como la capacidad transportadora, ya que sólo podrían participar las grandes empresas con gran capacidad transportadora disponible entre la máxima y la mínima, o que les sobrara parque automotor, y eso es una condición infrecuente, porque si se presta bien el servicio, no les debe sobrar capacidad transportadora.
El puntaje podría más bien promover la ineficiencia y la mala prestación del servicio porque lo que se haría sería sacar flota de un servicio que ya se presta para demostrar a la autoridad que sí tiene capacidad para prestar el servicio. ▪ Aclaró que no conoce el texto de la demanda; que no se le consultó antes de presentar la misma; y que desconoce cómo está funcionando la ruta a la fecha de rendir su testimonio. b) Ana Cristina López Sánchez99 (ingeniera industrial): ▪ Refirió haber laborado para SOCOBUSES de febrero de 2009 a octubre de 2017, en calidad de jefe de gestión de calidad.
Precisó no tener actualmente vínculo con dicha empresa. ▪ Expresó que cuando inició el proceso de licitación, fue convocada por SOCOBUSES para hacer parte de la mesa de trabajo establecida para que la empresa presentara su propuesta, por lo que tuvo la posibilidad de conocer los pliegos y de contribuir desde su formación y experiencia profesional, sobre todo en los soportes procedimentales, por ejemplo, cuando solicitaban allegar los documentos relacionados con los controles de ruta; temas en los que hacía su mayor aporte porque en el marco de gestión de calidad tenía el conocimiento de que la empresa venía trabajando en todos esos procedimientos, en estandarizarlos, implementarlos y mejorarlos. ▪ Afirmó recordar que al momento de estudiar los pliegos, SOCOBUSES tuvo varias observaciones que le hizo conocer al municipio oportunamente, siendo uno de los puntos de más discusión en las mesas de trabajo en las que participó el relativo a que el estudio previo que soportaba la licitación era el mismo estudio de hace ya muchos años, pese a que el sector había tenido 99 Minuto 1:23:16 a 1:57:11 del archivo nº 38 del cuaderno 1 del expediente digital y minuto 00:13 a 01:25 del archivo nº 39 ibidem.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 55 avance y crecimiento poblacional que debería verse actualizado en todo el marco del estudio con el cual se dio apertura a la licitación. ▪ Sostuvo que en las mesas de trabajo también se hablaba de que los pliegos mencionaban el uso de registradoras en los vehículos, lo cual no permitía la accesibilidad al transporte por parte de las personas con discapacidad; tema que ya había sido objeto de reglamentación en el sentido de tratar de abolir ese tipo de mecanismos para que las condiciones de los vehículos fueran más asequibles para ese tipo de personas. ▪ Relató que otro de los temas de los pliegos que discutieron en las mesas de trabajo estaba relacionado con el hecho que no veían muy claro que dentro de los requisitos se pudiera verificar la capacidad de las empresas para dar cumplimiento a la ruta con calidad, porque algunos de esos requisitos se cumplían con una serie de formatos que las mismas empresas firmaban comprometiéndose a algo en el futuro y en el evento que quedaran prestando la ruta.
Explicó que se hizo mucho énfasis en que debieron haber sido criterios más demostrables, de cosas que las empresas en ese momento ya tuviesen implementadas para que de esa manera pudieran demostrar cómo venían trabajando en una mejora de la calidad del servicio dentro de las rutas que ya estaban prestando y tener un criterio más objetivo de cuál era la empresa más preparada para prestar el servicio.
Manifestó que en el tema de capacitación de conductores, que fue algo que en su momento le llamó mucho la atención, el mismo pliego sugería cuál era el plan mínimo de capacitación a cumplir, y con ese plan mínimo se obtenía el puntaje máximo de ese ítem, y para obtener ese puntaje bastaba con decir que la empresa se comprometía a cumplir las capacitaciones con esa intensidad horaria y eso ya era suficiente para obtener el puntaje.
Indicó que en las discusiones de trabajo que tuvieron no veían como algo tangible, sino que era algo hipotético por lo que iban a obtener puntaje. ▪ Expuso que el punto más álgido en las mesas de trabajo fue el relativo a la capacidad transportadora. Afirmó que la licitación exigía no requerir aumento de la capacidad transportadora o requerir aumento mínimo de ella.
Precisó que ese no requerimiento de aumento de la capacidad transportadora debía certificarlo la Secretaría de Tránsito. Señaló que SOCOBUSES envió petición solicitando que se le indicara cuál era la capacidad transportadora que tenía en ese momento, para confirmar el dato, Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 56 porque la empresa ya tenía la resolución vigente de su capacidad transportadora, pero quería confirmar el dato, ya que frente a ese tema había habido discusiones jurídicas.
Aseguró que no se recibió respuesta por parte de la autoridad, por lo que SOCOBUSES hizo un plan de rodamiento con la resolución que en ese momento tenía vigente, y con base en eso, demostró que podía prestar las rutas del momento más la posible ruta que se estaba licitando y, por tanto, no se requería aumento de la capacidad transportadora.
Sostuvo que ese soporte fue enviado y se solicitó la expedición de la certificación de no requerir aumento de la capacidad transportadora. Adujo que la autoridad territorial negó la certificación, aduciendo que no podían incluirse los cupos en pleito. Anotó que el municipio estaba haciendo la comparación de los vehículos con resoluciones anteriores a la de 2015 que establecía la capacidad transportadora.
Refirió que esa información se recibió cuando estaba muy cercana la fecha de cierre de la licitación, y manifestó recordarlo bien porque fueron jornadas de trabajo complejas y hasta muy tarde en la empresa. Manifestó que la información se recibió después de los horarios de atención de la Secretaría de Tránsito, y esa noche elaboraron un nuevo plan de rodamiento sacando los vehículos mencionados; que lo hicieron llegar; y que al día siguiente la autoridad respondió diciendo que ese plan de rodamiento no era aceptable de darle cumplimiento porque no había tiempo de descanso para los conductores.
Afirmó que SOCOBUSES presentó sus observaciones, indicando que la empresa hacía mucho tiempo había establecido unas metodologías de trabajo donde un vehículo podía ser conducido por dos conductores, es decir, que no necesariamente eso que ellos estaban visualizando frente a los vehículos era porque un solo conductor era el que iba a conducir ese vehículo en esa cantidad de horas de prestación del servicio.
Finalmente, relató que pese a dar cumplimiento a todo para que la Secretaría de Tránsito certificara la no necesidad de aumentar la capacidad transportadora, el certificado no se pudo obtener y esos fueron los puntos que dejaron a SOCOBUSES por fuera de que pudiera darle cumplimiento a la totalidad del pliego y obtener los 100 puntos posibles, obteniendo solamente 90 puntos. ▪ Expuso que el anterior tema fue en el que más pudo aportar, porque era una de las personas que en su momento sabía manejar el software de rodamiento con el que precisamente se elaboraron los dos planes de rodamiento que se mandaron a la Secretaría de Tránsito.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 57 ▪ Aseguró recordar que la propuesta presentada por SOCOBUSES ofrecía acceso universal para la totalidad de la flota de personas en situación de discapacidad. Refirió que de las mismas mesas de trabajo, tuvo la oportunidad de conocer que se iban a ofrecer vehículos con plataformas de acceso para personas en situación de discapacidad.
Indicó que la propuesta que tuvo la posibilidad de confrontar fue la de Expreso Sideral, y ésta se comprometía a darle cumplimiento a las condiciones que el mismo pliego estaba solicitando; condiciones que tenían que ver con unos escalones de determinada altura, pero realmente no estaban ofreciendo algo que le diera respuesta al acceso a personas en situación de discapacidad. ▪ Sostuvo que la capacidad transportadora hace alusión a los vehículos, y que así se extrae incluso de la misma resolución, la cual habla de vehículos y no de conductores, por lo que el tema era la cantidad de vehículos para prestar los servicios. ▪ Explicó que como parte de los requisitos de la licitación había uno relacionado con el SAE, esto es, con el sistema de explotación; haciendo alusión a que la empresa debía tener la capacidad de programar y hacer control a la ruta.
Precisó que la propuesta de Expreso Sideral presentaba el software de control de ruta, pero no tenía software para programar la ruta. ▪ Aclaró que la licitación objeto de debate fue la primera en la que participó. c) Leonardo Leal García100 (ingeniero civil): ▪ Manifestó que ha trabajado para el Municipio de Manizales desde 1994; y precisó que para 2016, laboraba en la Secretaría de Tránsito y Transporte. ▪ Indicó que la ruta San Sebastián – Centro – Circular se licitó en el año 2002, y que luego volvió a licitarse en el año 2016, debido a que la orden de un fallo judicial, que obligó al municipio a hacer la licitación en los términos en que lo hicieron. ▪ Refirió que para la nueva licitación, todas las empresas tenían que solicitar a la unidad técnica de la Secretaría de Tránsito y Transporte el certificado de contar con un plan de rodamiento que 100 Minuto 24:23 a 59:20 del archivo nº 39 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 58 garantizara la capacidad transportadora; lo anterior, para adquirir un puntaje. Precisó que había dos alternativas: una, presentar ese documento, o dos, simplemente decir que iba a colocar nuevo parque automotor. ▪ Explicó que al revisar el plan de rodamiento de SOCOBUSES se encontró que estaban presentando 374 vehículos, pero sólo tenían habilitados 365 vehículos, ya que en esos 374 se incluían vehículos que estaban en litigio; lo que originó que la Secretaría de Tránsito y Transporte no expidiera la certificación que se estaba solicitando. ▪ Relató que posteriormente SOCOBUSES presentó otro plan de rodamiento, pero al volverlo a revisar se dieron cuenta que era demasiado ajustado y que no cumplía las frecuencias y no daba oportunidad a los conductores para descansar.
En ese sentido, indicó que tampoco pudieron expedir el certificado. ▪ Explicó que el plan de rodamiento tiene unas frecuencias determinadas, no sólo para la ruta licitada sino para todas las que se presta. Aclaró entonces que al momento de que SOCOBUSES prestara las rutas, se iban a presentar problemas en el servicio por lo ajustado de las frecuencias, ya que llegaban en una ruta, e inmediatamente tenían que salir.
Sostuvo que cada vehículo debía tener el número de servicios que tuviera la ruta, porque la persona no tendría forma de descansar, porque inmediatamente se tenía que montar en el vehículo. ▪ Señaló que en teoría podían cumplir, pero en la realidad no iba a darse de la manera que SOCOBUSES manifestaba. ▪ Adujo que las frecuencias están definidas por unas resoluciones de rutas desde 2015. ▪ Afirmó que las frecuencias presentadas estaban muy ajustadas para la ruta, que en este caso debían tener un tiempo de espera determinado. ▪ Indicó que la revisión que hicieron fue a partir de lo que les informó el STM; y que desconoce las resoluciones de capacidad transportadora. ▪ Precisó que no se exigía un número de conductores sino un plan de rodamiento.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 59 ▪ Aseguró que hubo estudio técnico para la licitación; y que SOCOBUSES no objetó ni hizo observaciones sobre dicho estudio técnico. d) Esteban Restrepo Uribe101 (abogado): ▪ Indicó que no tiene ni ha tenido vinculación con SOCOBUSES; que para la fecha de su declaración apoderaba a Expreso Sideral en un proceso de reparación directa; que para el año 2016 estaba vinculado al municipio y lo representaba judicialmente en el proceso de reproducción de acto administrativo radicado con el número 2014-00396, que promovió SOCOBUSES y en el que se ordenó abrir la licitación de la ruta de la que versa el actual proceso; que fue liquidador de TIM, de Manizales Segura y de la Caja de la Vivienda Popular; y que fue contratista de la Secretaría de Tránsito y Transporte en 2019. ▪ Manifestó que mediante sentencia del 27 de octubre de 2017, el Consejo de Estado revocó sentencia del Tribunal y además la suspensión provisional. ▪ Aseguró que las normas que debían aplicarse a la licitación eran las de tránsito y no las de la Ley 80, y así lo confirmó el Consejo de Estado, porque una ruta no es un contrato público. ▪ Refirió que no se suscribió un contrato, sino que hubo la adjudicación de un permiso para operar una ruta. 1.3 Acreditación de perjuicios Respecto de los perjuicios que SOCOBUSES pretende le sean reconocidos con ocasión de esta demanda, fueron allegados los siguientes elementos materiales probatorios: a) De conformidad con certificado expedido el 6 de septiembre de 2016 por el representante legal y la contadora de SOCOBUSES102, en el proceso de licitación para la ruta San Sebastián – Centro – Circular, la empresa incurrió en gastos por valor de $20’799.392. b) Según constancia expedida el 29 de septiembre de 2016 por la jefe de 101 Minuto 5:16 a 39:42 del archivo nº 41 del cuaderno 1 del expediente digital. 102 Página 118 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 60 Gestión Humana y de Personal de SOCOBUSES103, para los meses de mayo, junio y julio, la empresa tuvo vinculados en su planta de personal a 472, 476 y 474 conductores, respectivamente, con una jornada laboral de 8 horas diarias. c) Atendiendo el certificado expedido el 27 de octubre de 2016 por el representante legal, la revisora fiscal y la contadora de SOCOBUSES104, la sociedad accionante tuvo un costo de oportunidad de $725’211.534 por la no inversión en la licitación para la ruta San Sebastián – Centro – Circular, durante el período comprendido entre noviembre de 2016 a noviembre de 2021. 2.
Recuento sobre las providencias que han tenido relación con la licitación pública que ahora se discute Antes de analizar cada uno de los cargos de nulidad propuestos por SOCOBUSES atendiendo el recaudo probatorio referido, esta Sala de Decisión considera necesario hacer las siguientes precisiones en relación con las providencias que se dictaron por este Tribunal y que tuvieron relación con la licitación pública llevada a cabo por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales.
En efecto, la operación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular (antes Bosques del Norte – Peralonso – Centro) fue inicialmente objeto de permiso otorgado por el Municipio de Manizales a favor de la empresa Expreso Sideral S.A., a través de la Resolución nº 029 del 31 de diciembre de 2002105, debido a la declaratoria de desierta de la licitación pública que en su momento adelantó la entidad territorial.
Dicho acto administrativo fue demandado por la Cooperativa UNITRANS (expediente 17001-23-00-000-2003-01047-00), en proceso que culminó con sentencia de primera instancia dictada por este Tribunal Administrativo el 30 de octubre de 2008106, y con la cual se declaró la nulidad parcial de tal resolución, pues consideró que no le era permitido al Municipio de Manizales adjudicar mediante contratación directa un permiso para prestar el servicio de transporte público de pasajeros, si su intención era otorgarlo en forma definitiva, sino que debió realizar un nuevo proceso licitatorio para respetar el principio de adjudicación por concurso público y permitir la libre 103 Página 119 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 104 Páginas 120 y 121 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital. 105 Páginas 57 a 63 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 106 Páginas 462 a 487 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 61 concurrencia. En consecuencia, el fallo ordenó a la entidad territorial iniciar trámite licitatorio conforme a las normas vigentes, para adjudicar la multicitada ruta de transporte público de pasajeros. El aludido fallo quedó ejecutoriado el 11 de septiembre de 2009, al haberse declarado desiertos los recursos interpuestos por el Municipio de Manizales y la empresa Expreso Sideral S.A. Ahora, la Resolución nº 029 del 31 de diciembre de 2002 fue objeto igualmente de demanda por parte de SOCOBUSES (expediente 17001-23-00-000-2003- 00719-00), la que fue resuelta por este Tribunal Administrativo a través de sentencia del 7 de octubre de 2009, con la cual se declaró también la nulidad parcial del acto administrativo y se ordenó al Municipio de Manizales iniciar el trámite licitatorio para adjudicar la ruta de transporte público de pasajeros.
Sin embargo, mediante fallo del 19 de mayo de 2016107, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la mencionada providencia, considerando que la administración municipal de Manizales había actuado ajustada al ordenamiento jurídico, en la medida en que las regulaciones especiales del servicio público de transporte debían integrarse con las normas sobre contratación pública.
Durante el trámite de apelación del fallo del 7 de octubre de 2009, el Municipio de Manizales expidió las Resoluciones nº 163 del 10 de noviembre de 2009 y nº 121 del 24 de septiembre de 2010, con las cuales, en su orden, “Reestructur[ó] oficiosamente la ruta ‘BOSQUES DEL NORTE – PERALONSO – CENTRO’ y autorizada por la Resolución nº 029/02 a EXPRESO SIDERAL S.A., pasando a la ruta la (sic) denominada Nº 36 – BARRIO SAN SEBASTIÁN – AVENIDA KEVIN ANGEL (sic) – CENTRO – CIRCULAR”, y “Reestructur[ó] temporalmente la ruta ‘BOSQUES DEL NORTE – PERALONSO – CENTRO’ y autorizada por la Resolución nº 029/02 a EXPRESO SIDERAL S.A.”.
Los citados actos fueron demandados por SOCOBUSES (17001-23-00-000-2014- 00396-00), aduciendo que con los mismos se reproducía el contenido de la Resolución nº 029 del 31 de diciembre de 2002, que había sido anulada por el Tribunal Administrativo de Caldas. Con auto del 13 de marzo de 2015, el Magistrado Ponente del asunto, Dr. Augusto Morales Valencia, resolvió suspender de manera inmediata los efectos de las mencionadas resoluciones, en cuanto hacían relación a la 107 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso. Sentencia del 19 de mayo de 2016. Radicación número: 17001-23- 31-000-2003-00719-01. Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 62 asignación directa a Expreso Sideral S.A. de la ruta San Sebastián – Centro – Circular. En el trámite del referido proceso, el Municipio de Manizales expidió las Resoluciones nº 127 de 9 de abril de 2015 y nº 168 de 30 de abril de 2015.
Con la primera de ellas, la entidad territorial suspendió los efectos de las Resoluciones nº 163 del 10 de noviembre de 2009 y nº 121 del 24 de septiembre de 2010 y permitió de forma provisional que Expreso Sideral S.A. continuara prestando el servicio en la ruta prevista en la Resolución nº 121 del 24 de septiembre de 2010, hasta tanto se licitara el recorrido o se reestructurara conforme a los estudios de detalle que se elaboraran dentro del Sistema Estratégico de Transporte Público.
Con el segundo acto, el municipio reestructuró la ruta Bosques del Norte – Peralonso – Centro con fines de actualización. A través de auto del 24 de septiembre de 2015108, el Magistrado Ponente del proceso adelantado por reproducción de acto accedió a la medida cautelar solicitada por SOCOBUSES, consistente en la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones nº 127 del 9 de abril de 2015 y nº 0168 del 30 de abril de 2015, por considerar que con las mismas se habían reproducido los apartes ya suspendidos de las Resoluciones nº 163 de 2009 y nº 121 de 2010, y convalidado a la empresa Expreso Sideral S.A. como la encargada de operar la ruta San Sebastián – Centro – Circular.
Para no afectar la continuidad en la prestación del servicio, el Tribunal habilitó a Expreso Sideral S.A. para cubrir la mencionada ruta por un lapso de un mes, durante el cual, el Municipio de Manizales debía fijar las condiciones objetivas para que las empresas interesadas en prestar el servicio pudieran participar en el concurso y así, seleccionar a aquella que presentara la mejor propuesta.
A través de Circular nº STT-0112-16 del 4 de febrero de 2016109, la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales les informó a las empresas prestadoras del servicio de transporte colectivo de pasajeros, que como consecuencia de la suspensión de los efectos jurídicos de las Resoluciones nº 127 del 9 de abril de 2015 y nº 0168 del 30 de abril de 2015, decretada por el Tribunal Administrativo de Caldas, esa misma autoridad judicial había decidido habilitar a Expreso Sideral S.A. para cubrir la ruta San Sebastián – Centro – Circular, por un término no superior a un mes.
Explicó que en acatamiento de la orden judicial, las convocaba a presentar propuesta técnica para prestar el servicio mediante permiso provisional. 108 Páginas 8, 7 y 9 a 28 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B. 109 Páginas 64 a 70 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 63 Tal como consta en auto del 19 de diciembre de 2016110, el Municipio de Manizales informó al Despacho de conocimiento del asunto que luego de la convocatoria adelantada mediante Circular nº STT-0112-16 del 4 de febrero de 2016, con Resolución nº 020 de 2016 había seleccionado a Expreso Sideral S.A. para cubrir la ruta por el término de cinco meses.
Sostuvo además la administración municipal que estaban en curso las etapas iniciales de la licitación pública que debía seguirse para la adjudicación definitiva de la ruta. Con auto del 19 de diciembre de 2016111, el Magistrado Augusto Morales Valencia concedió los recursos de apelación interpuestos por el Municipio de Manizales contra la medida cautelar decretada, y negó las solicitudes de suspensión y terminación del proceso.
A través de sentencia del 23 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo declaró la nulidad de las Resoluciones nº 163 del 10 de noviembre de 2009, nº 121 del 24 de septiembre de 2010, nº 127 del 9 de abril de 2015 y nº 168 de 30 de abril de 2015, aduciendo que tales actos reproducían el contenido de la Resolución nº 029 del 31 de diciembre de 2002, la cual había sido anulada parcialmente en sentencia del 30 de octubre de 2008.
En providencia del 27 de octubre de 2017112, la Sección Primera del Consejo de Estado tomó como precedente la decisión adoptada por la misma alta corporación el 19 de mayo de 2016 y, en ese sentido, estimó que al encontrarse conforme a derecho la Resolución nº 029 del 31 de diciembre de 2002, por sustracción de materia no era posible declarar la nulidad de los actos acusados, habida cuenta que no se logró acreditar que éstos hubiesen reproducido un acto anulado. 3.
Examen del caso concreto Hechas las precisiones anteriores en punto a las providencias dictadas con ocasión de la operación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, pasa ahora sí esta Sala de Decisión a analizar si se configura alguna de las causales de nulidad alegadas por SOCOBUSES. 3.1 Expedición con infracción de las normas en las que debería fundarse Se recuerda que SOCOBUSES agrupó bajo esta causal de nulidad varios 110 Páginas 223 a 240 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 111 Páginas 223 a 240 del archivo nº 03 del cuaderno 1 del expediente digital. 112 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Sentencia del 27 de octubre de 2017. Radicación número: 17001-23-33-000-2014-00396-03. Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 64 temas que habrán de estudiarse de manera independiente, así: 3.1.1 Vulneración de las normas que ordenan garantizar la accesibilidad universal a los medios de transporte por parte de personas en situación de discapacidad Adujo la parte actora que los pliegos de condiciones del proceso licitatorio no tomaron ninguna previsión en cuanto a los preceptos constitucionales y legales que ordenan garantizar a los usuarios el acceso universal e igualitario a los medios de transporte, particularmente a quienes se encuentran en situación de discapacidad física o sensorial, sino que, por lo contrario, gestaron la imposición de barreras tales como escalas, registradoras y peldaños.
Expuso que en el pliego de condiciones tampoco se estableció ninguno de los requerimientos técnicos para el acceso universal, tales como dotación de rampas o plataformas, sistema de arrodillamiento, espacio para sillas de ruedas, sistema de seguridad para las personas con sillas de ruedas, entradas y salidas para sillas de ruedas y pasillos para sillas de ruedas.
Adicionalmente, cuestionó que las facilidades de acceso incluidas en el pliego de condiciones constituyeran apenas un factor técnico objeto de ponderación –que no fue ofrecido por la adjudicataria– y no un requerimiento técnico mínimo exigible, con lo cual no sólo no se garantizó el acceso universal a personas con discapacidad, sino que además generó que al momento de calificar las propuestas presentadas, obtuviera igual puntaje el oferente que se limitó a cumplir los requerimientos mínimos previstos en el pliego de condiciones, que aquel proponente que ofreció buses que garantizaban el acceso universal para personas en situación de discapacidad, de conformidad con la norma técnica colombiana NTC 5701.
Para resolver, se considera: La Ley Estatutaria 1618 de 2013 tiene como objeto garantizar y asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, mediante la adopción de medidas de inclusión, acción afirmativa y de ajustes razonables, eliminando toda forma de discriminación por razón de discapacidad, en concordancia con la Ley 1346 de 2009.
El artículo 2 de la Ley 1618 de 2013, define el acceso y accesibilidad como las “Condiciones y medidas pertinentes que deben cumplir las instalaciones y los servicios de información para adaptar el entorno, productos y servicios, así como los objetos, herramientas y utensilios, con el fin de asegurar el acceso de las personas Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 65 con discapacidad, en igualdad de condiciones, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, tanto en zonas urbanas como rurales.
Las ayudas técnicas se harán con tecnología apropiada teniendo en cuenta estatura, tamaño, peso y necesidad de la persona” (numeral 4, resaltado fuera de texto). En lo que respecta a lo que se entiende como barreras, el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 1618 de 2013 previó que corresponde a “Cualquier tipo de obstáculo que impida el ejercicio efectivo de los derechos de las personas con algún tipo de discapacidad.
(…)”, como pueden ser las barreras físicas, esto es, “Aquellos obstáculos materiales, tangibles o construidos que impiden o dificultan el acceso y el uso de espacios, objetos y servicios de carácter público y privado, en condiciones de igualdad por parte de las personas con discapacidad”. Dentro de las medidas para la garantía del ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, el artículo 14 de la Ley 1618 de 2013 consagró como obligación de las entidades del orden nacional, departamental, distrital y local, garantizar el acceso de tales personas, en igualdad de condiciones, al transporte, entre otros.
En efecto, el numeral 2 de dicho artículo previó que el servicio público del transporte debía ser accesible a todas las personas con discapacidad; que todos los sistemas, medios y modos de transporte contratados a partir de la promulgación de esa ley, tenían que ajustarse a los postulados del diseño universal; y que aquellos que ya venían en funcionamiento, tenían la carga, en cabeza del responsable de la prestación directa del servicio, de adoptar planes integrales de accesibilidad que garantizaran un avance progresivo de estos postulados, de manera que en un término máximo de 10 años lograran niveles que superaran el 80% de la accesibilidad total.
El artículo 15 de la Ley 1618 de 2013 se ocupó específicamente del derecho al transporte, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
15. DERECHO AL TRANSPORTE. Las personas con discapacidad tienen derecho al uso efectivo de todos los sistemas de transporte en concordancia con el artículo 9o, numeral 1, literal a) y el artículo 20, de la Ley 1346 de 2009. Para garantizar el ejercicio efectivo de este derecho, el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Aeronáutica Civil y demás entidades relacionadas deben adoptar las siguientes medidas: 1.
Asegurar que los sistemas de transporte integrado masivo cumplan, en su totalidad, desde la fase de diseño, con las normas de accesibilidad para las personas con discapacidad. Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 66 2. La señalización de los aeropuertos, terminales de transporte aéreo, terrestre, fluvial y marítimo, medios de transporte masivo y espacios públicos, deberán contar con el uso de símbolos adecuados en el marco del diseño universal.
Esta señalización debe estar acompañada de campañas cívicas de sensibilización y de difusión adecuadas, flexibles y de amplia cobertura. 3. Las autoridades deberán adecuar las vías, aeropuertos y terminales, para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la accesibilidad de las personas con discapacidad, en un término no mayor a ocho (8) años. 4.
Los aeropuertos y las terminales de transporte marítimo y terrestre contarán con un servicio de guía y asistencia a personas con discapacidad. 5. Adaptar en los aeropuertos, terminales de transporte y medios de transporte masivo, accesos, señales, mensajes auditivos y visuales para las personas con discapacidad. 6. Los vehículos que transporten una persona con discapacidad de manera habitual, estarán exentos de las restricciones de movilidad que establezcan los departamentos y municipios (pico y placa), para lo cual el Ministerio de Transporte reglamentará dentro de los 6 meses siguientes estas excepciones. 7.
El Estado, mediante las autoridades competentes, sancionará el incumplimiento de los plazos de adaptación o de accesibilidad al transporte. Tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-765 de 2012, con la que resolvió sobre la constitucionalidad de la Ley 1618 de 2013, esta norma tuvo como principal objeto expedir los desarrollos normativos a los cuales se comprometió el Estado colombiano mediante la suscripción de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, e incorporada al derecho interno mediante la Ley 1346 de 2009.
Consultado el texto de la Ley 1346 de 2009, se advierte que ésta dispuso igualmente el deber de adoptar medidas de accesibilidad para las personas con discapacidad, entre otros, al transporte (artículo 9). En cuanto a los mecanismos de integración social para las personas en situación de discapacidad, específicamente los relacionados con el transporte, se destacan los siguientes establecidos por la Ley 361 de 1997: ▪ El artículo 43 dispuso que las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, se aplicaba así mismo a los medios de transporte.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 67 ▪ El artículo 55 previó que en todo medio de transporte masivo, se debía facilitar la circulación de las personas en situación de discapacidad, planeando e instalando rampas o elevadores con acabados de material antideslizante que permitieran que aquellas se movilizaran de un lugar a otro, contando además con la señalización respectiva. ▪ El artículo 59 contempló que las empresas de carácter público, privado o mixto, cuyo objeto fuera el transporte aéreo, terrestre, marítimo, ferroviario o fluvial, tenían el deber de facilitar sin costo adicional alguno para la persona en situación de discapacidad, el transporte de los equipos de ayuda biomecánica, sillas de ruedas u otros implementos directamente relacionados, así como los perros guías acompañantes de las personas con discapacidad visual.
Estableció adicionalmente que debían reservarse las sillas de la primera fila para las personas en situación de discapacidad, en el evento de que en el respectivo viaje se encontrara como pasajero alguna persona en dicha condición. ▪ El artículo 61 dispuso que el Gobierno Nacional dictaría las medidas necesarias para garantizar la adaptación progresiva del transporte público, sin que el plazo para ello pudiera ser superior a cinco años contados a partir de la vigencia de esa ley. ▪ Finalmente, el artículo 65 señaló que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte, en coordinación con las alcaldías municipales y las distritales, serían los encargados de dictar y hacer cumplir las normas de accesibilidad, en especial las destinadas a facilitar el transporte y el desplazamiento de todas las personas en situación de discapacidad.
Revisado el pliego de condiciones definitivo para la adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, se advierte que dentro del criterio de selección de Calidad y Excelencia, se contempló el ítem de Facilidades de acceso a discapacitados113, al cual se le asignaron un total de 6 puntos en el evento que la empresa interesada brindara como mínimo las siguientes características de accesibilidad a personas con movilidad restringida: 1 Altura de escaleras de acceso y descenso con huella entre 28 y 35 cms de profundidad y contra huella entre 18 y 28 cms de altura. 2 Barras en las puertas de ascenso y descenso a una altura de 90 cms. 3 Iluminación de puertas y peldaños. 4 Dos (2) asientos preferenciales, para personas con movilidad restringida, duros y firmes, ubicados lo más próximo a las puertas de acceso, instalados de frente, con señalización adecuada. 113 Página 242 del archivo obrante en la primera carpeta del cuaderno 1 del expediente digital, correspondiente al contenido del CD aportado en físico a folio 1.106 del cuaderno 1B.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 68 5 Timbres máximo a una altura de 1.50 mts. Atendiendo la normativa referida, este Tribunal considera que el pliego de condiciones expedido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales en el marco de la licitación pública adelantada para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular, sí incluyó medidas que buscaban asegurar el acceso de personas en situación de discapacidad a los buses que prestarían el servicio de transporte público colectivo.
Esta Sala no cuenta con elementos técnicos que le permitan determinar si las supuestas características de accesibilidad previstas en el pliego de condiciones constituyen, por lo contrario, barreras físicas que impedían o dificultaban el acceso al servicio por parte de personas con algún tipo de discapacidad; carga probatoria que le correspondía a la demandante.
Por lo demás, no se advierte que las mismas hayan tenido la finalidad aducida por la parte actora. Debe precisarse que ninguna de las normas señaladas anteriormente y en las cuales SOCOBUSES sustenta el primer cargo de nulidad, establece de manera concreta qué tipo de medidas de accesibilidad se requieren en sistemas de transporte públicos colectivos –no masivos–; al tiempo que algunas de las enunciadas por la Ley 361 de 1997 se refieren a todo medio de transporte masivo mas no colectivo.
Finalmente, este Tribunal tampoco cuenta con elementos normativos ni técnicos que le permitan afirmar que por el solo hecho de incluir las facilidades de acceso como parte de los factores o criterios de selección y no como un requisito habilitante, se incumpliera el deber de garantizar el acceso universal a personas con discapacidad. Por todo lo anterior, la Sala despachará desfavorablemente este primer cargo de nulidad. 3.1.2 Insuficiencia de estudios previos de la licitación pública Sostuvo la parte actora que el proceso licitatorio no contó con los estudios previos requeridos, apartándose de lo dispuesto por la Resolución nº 2252 de 1999 y por los Decretos 1079 de 2015 y 1082 de 2015.
Lo anterior, como quiera que: a) La administración municipal consideró que no era procedente realizar estudios, en tanto la sentencia del 30 de octubre de 2008 ya había Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 69 definido la ruta, desconociendo con ello las normas vigentes en materia de transporte y de contratación pública. b) La entidad territorial no estudió las verdaderas necesidades de la comunidad en transporte, pues no obran los estudios que determinen la demanda potencial o insatisfecha, lo que a su vez les resta sustento técnico a los demás aspectos de la operación, tales como, el diseño de la ruta, la tipología, el número de vehículos necesarios para cubrirla y la frecuencia con la que se debe atender. c) El municipio no atendió los parámetros establecidos en el manual adoptado mediante la Resolución nº 2252 de 1999, en la cual se contemplan los métodos de encuestas domiciliarias, de ascenso y descenso de pasajeros en una ruta de transporte público; todo para realizar los estudios de origen y destino de transporte colectivo de pasajeros. d) La administración municipal estableció unos ítems de valoración que se apartaron sin ningún sustento técnico de lo dispuesto por el artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015, y tal situación no se justificó en los estudios técnicos publicados.
Para resolver, se considera: El Decreto 1079 de 2015, con el cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte, reguló el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros, de la manera que se indica a continuación: ▪ Definió el servicio público de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros como “(…) aquel que se presta bajo la responsabilidad de una empresa de transporte legalmente constituida y debidamente habilitada en ésta (sic) modalidad, a través de un contrato celebrado entre la empresa y cada una de las personas que han de utilizar el vehículo de servicio público a esta (sic) vinculado, para recorrer total o parcialmente una o más rutas legalmente autorizadas” (artículo 2.2.1.1.3). ▪ La prestación de este servicio público de transporte se encuentra sujeta a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como resultado de un proceso licitatorio efectuado en las condiciones establecidas en el decreto (artículo 2.2.1.1.5.2).
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 70 ▪ La autorización para la prestación de dicho servicio público de transporte colectivo de pasajeros es el resultado de una licitación pública, en la que se garantice la libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas (artículo 2.2.1.1.5.4). ▪ Para la adjudicación de rutas y horarios y hasta que la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte determine otro procedimiento, la autoridad de transporte competente debe atender el siguiente: - Determinar las necesidades del servicio: las autoridades de transporte competentes son las encargadas de establecer las medidas conducentes a satisfacer las necesidades insatisfechas de movilización, para lo cual deben adelantar estudios que determinen la demanda de movilización, atendiendo los parámetros establecidos en la Resolución nº 2252 de 1999 o la norma que la modifique, adicione o derogue (artículos 2.2.1.1.5.5 y 2.2.1.1.6.3). - Elaborar términos de referencia, los cuales deben contener lo siguiente: i) los aspectos relativos al objeto de la licitación; ii) fecha y hora de apertura y cierre; iii) requisitos que deben acreditar los proponentes; iv) rutas disponibles; v) frecuencias a servir; vi) clase y número de vehículos; vii) nivel de servicio; viii) determinación y ponderación de los factores para la evaluación de las propuestas; ix) término para comenzar a prestar el servicio; x) regulación jurídica; xi) derechos y obligaciones de los adjudicatarios; xii) plazo de duración del permiso, contrato de operación o concesión; xiii) condiciones de calidad y excelencia en que se prestará el servicio; y xiv) todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas y claras (artículos 2.2.1.1.6.1 y 2.2.1.1.6.3).
Los objetivos de calidad y excelencia en el servicio establecidos en los términos de referencia del concurso están determinados por parámetros como la disminución de la edad del parque automotor, la optimización de los equipos de acuerdo con la demanda, la utilización de tecnologías limpias y otras medidas que contribuyan a una mejora sustancial en la calidad y nivel de servicio inicialmente fijados.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 71 Si la empresa cumple los objetivos de calidad y excelencia en el servicio, puede prorrogar de manera automática y por una sola vez el permiso hasta por el término inicialmente adjudicado. Los términos de referencia deben exigir la constitución de una póliza de seriedad de la propuesta expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en Colombia e indicarán su vigencia, la cual no podrá ser inferior al término del concurso y 90 días más. El valor asegurado será el equivalente al producto de la tarifa correspondiente para la ruta que se concursa, por la capacidad transportadora total del vehículo requerido, por el número total de horarios concursados, por el plazo del concurso, así: G = T * C * NF * P Donde: G = Valor de la garantía T = Valor de la tarifa C = Capacidad del vehículo NF = Número de frecuencias concursadas P = Plazo del concurso Cuando se presenten propuestas para servir más de una ruta, el valor de la póliza se liquidará para cada una de las rutas. - Abrir licitación pública: una vez determinadas las necesidades de nuevos servicios de movilización, la autoridad de transporte competente debe iniciar el trámite licitatorio, el cual tiene que estar precedido del estudio mencionado y de los términos de referencia correspondientes (artículos 2.2.1.1.6.1 y 2.2.1.1.6.3). - Publicar avisos por una sola vez, simultáneamente en dos periódicos de amplia circulación local, el día martes, dentro de los diez días siguientes a la apertura de la licitación de rutas (artículo 2.2.1.1.6.3). - Evaluar las propuestas en forma integral y comparativa, teniendo en cuenta los factores de calificación que para el efecto señala la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte (artículos 2.2.1.1.6.2 y 2.2.1.1.6.3), esto es: Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 72 FACTORES BÁSICOS DE SELECCIÓN Seguridad (50 puntos) Ficha técnica de revisión y mantenimiento preventivo de cada uno de los vehículos (25 puntos) Capacitación a conductores (intensidad horaria) (15 puntos) Control efectivo en el recorrido de la ruta (10 puntos) Edad promedio de la clase de vehículo licitada (25 puntos) Se calcula de acuerdo con la siguiente fórmula: P=25-E Donde P= Puntaje a asignar a la empresa E= Edad promedio del parque automotor Sanciones impuestas y ejecutoriadas en los dos últimos años (10 puntos) Se otorga este puntaje a las empresas que no hayan sido sancionadas mediante actos administrativos debidamente ejecutoriados, durante los últimos dos (2) años anteriores a la publicación de las rutas.
Si la empresa ha sido sancionada obtendrá cero (0) puntos. Experiencia (10 puntos) Capital o patrimonio por encima de lo exigido (5 puntos) En ciudades de más de 200.000 habitantes, la autoridad de transporte competente puede establecer factores de calificación diferentes o adicionales a los establecidos y reglamentar los términos de calidad y excelencia que debe alcanzar la empresa para hacerse acreedora a la prórroga establecida en el artículo 2.2.1.1.5.3 del decreto.
Para que las empresas puedan ser tenidas en cuenta en el proceso de adjudicación, deben obtener como puntaje mínimo el de 60. La adjudicación se hace considerando la media (M) que resulte entre el puntaje máximo obtenido entre las empresas participantes y el mínimo exigido (60 puntos), así: Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 73 P máximo + 60 M = - 2 Las empresas que no alcancen la media (M) no se tendrán en cuenta.
Para las empresas que estén en la media aritmética o por encima de ella, se calculará un porcentaje de participación con base en la siguiente fórmula: Ei= Pi-60 Ei i%- n Ei i=1 Donde: i% = Porcentaje de participación en la distribución Pi = Puntaje obtenido por cada una de las empresas Ei = puntaje obtenido por encima de los 60 puntos n = Número de empresas El total de frecuencias a adjudicar se distribuirá de acuerdo con el porcentaje de participación obtenido así: Ki = K*.i% Donde: Ki = Número de frecuencias a asignar K = Número de frecuencias disponibles i% = Porcentaje de participación en la distribución En caso de que dos o más empresas obtengan igual número de puntos, se le adjudicará a aquella que tenga el mayor puntaje en el factor de edad promedio de la totalidad del parque automotor.
De persistir el empate, se definirá a favor de la que obtenga la mayor puntuación en el factor seguridad. Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 74 - Adjudicar la ruta por un término no mayor de cinco años (artículo 2.2.1.1.6.3). - Evaluar la prestación del servicio autorizado de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.5.3 y decidir si la empresa continúa o no con el mismo (artículo 2.2.1.1.6.3). - Hacer efectiva la garantía de seriedad de la propuesta en el evento que el adjudicatario no entre a prestar el servicio dentro del plazo señalado en el acto correspondiente, caso en el cual la autoridad de transporte podrá otorgar el permiso al proponente calificado en segundo lugar, siempre y cuando su propuesta sea igualmente favorable para la prestación del servicio (artículo 2.2.1.1.6.3). - Una vez culmine el procedimiento de adjudicación, remitir al Ministerio de Transporte los estudios técnicos que sobre disponibilidad de rutas y frecuencias de servicio efectuaran las autoridades metropolitanas, distritales y/o municipales de transporte (artículo 2.2.1.1.6.3).
Descrito el trámite que debe adelantarse para la adjudicación de rutas, y analizado en contraste con el procedimiento seguido por la Secretaría de Tránsito y Transporte, esta Sala de Decisión advierte inicialmente que en lo que respecta a los factores básicos de selección, el mismo Decreto 1079 de 2015 previó la posibilidad de que en ciudades de más de 200.000 habitantes, como es el caso de Manizales, la autoridad de transporte competente pudiera establecer factores de calificación diferentes o adicionales a los establecidos, así como reglamentar los términos de calidad y excelencia que debía alcanzar la empresa interesada; de manera que no considera procedente el argumento de la parte actora según el cual la administración municipal no podía establecer ítems de valoración que no se encontraran dispuestos por el artículo 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015.
De otra parte, el Tribunal considera que, en efecto, para el caso concreto la entidad accionada no adelantó el estudio previo que se exige para estos eventos por los artículos 2.2.1.1.5.5 y 2.2.1.1.6.3 del Decreto 1079 de 2015, relacionado con la determinación de las necesidades insatisfechas de movilización y, por ende, de la demanda potencial o insatisfecha.
Independientemente de que la licitación que adelantó la entidad accionada fuera consecuencia de una orden judicial, la autoridad competente tenía el deber de llevarla a cabo atendiendo el estricto procedimiento establecido para la misma; máxime si, como se indicó expresamente en la providencia Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 75 del 30 de octubre de 2008, el nuevo proceso de selección debía seguirse de conformidad con las normas vigentes para esa época, esto es, el Decreto 170 de 2001 que fue compilado posteriormente en el Decreto 1079 de 2015.
Aunque para el año 2002 el Municipio de Manizales al parecer adelantó un estudio que evidenció la necesidad de la prestación del servicio de transporte público en la multicitada ruta, es apenas lógico que si se le ordenó llevar a cabo una nueva licitación atendiendo el procedimiento previsto para ello, la entidad territorial se encontraba en la obligación de elaborar un estudio de demanda para determinar, a la fecha en la que pretendía dar inicio al proceso de selección –año 2016–, cuáles eran las necesidades insatisfechas de movilización para el sector que serviría la ruta que se proponía adjudicar, esto es, la demanda de movilización, atendiendo los parámetros establecidos en la Resolución nº 2252 de 1999.
Nótese que, tal como se extrae de algunos de los testimonios practicados en este proceso, la determinación de la demanda a través del estudio que se echa de menos era vital para establecer otros aspectos relacionados con el diseño de operación, esto es, qué tipo de vehículo debe prestar el servicio, cuántos vehículos se requieren y con qué frecuencia de servicio para cubrir la demanda.
En efecto, el ingeniero civil Carlos Alberto Moncada Aristizábal, además de advertir la ausencia del estudio previo de necesidades de movilización que le diera soporte a la flota, número de vehículos y frecuencias establecidas en el pliego de condiciones, aseguró que ello impide no sólo conocer la necesidad del servicio sino establecer un parque automotor consecuente.
Cuestionó que pese a transcurrir 14 años desde la licitación inicial que se hizo para adjudicar la ruta –año 2002–, con los cambios poblacionales que eso supone para la comuna, la entidad territorial no analizara siquiera la necesidad de modificar la flota y frecuencias que tradicionalmente se prestaban en el sector. Así mismo, el perito Jorge Zorro Benavides manifestó que aunque existían estudios previos, éstos no contaban con un examen de demanda que permitiera establecer las necesidades del servicio y, con ello, el diseño operacional requerido.
En ese orden de ideas, es evidente que el Municipio de Manizales no atendió debidamente el procedimiento establecido por la ley para adjudicar la ruta, conforme al cual se exigía dentro del proceso licitatorio o como uno de los requisitos sustanciales para su adelantamiento contar con estudios previos de demanda y, en consecuencia, se encuentra acreditada la causal de Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 76 nulidad alegada por SOCOBUSES.
Teniendo en cuenta que se configura una causal que amerita la declaratoria de nulidad de la resolución de adjudicación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular por ausencia de los estudios de demanda que se requerían para adelantar el proceso de licitación, esta Sala de Decisión estima que se halla relevada de analizar los restantes cargos de nulidad propuestos por SOCOBUSES, tales como la indebida valoración de las propuestas como parte de la causal de expedición con infracción de las normas en que debía fundarse, así como la supuesta falsa motivación, y la presunta expedición irregular por violación al debido proceso y por desviación de poder. 4.
Restablecimiento del derecho Como pretensiones principales de restablecimiento del derecho de esta demanda, SOCOBUSES solicitó que como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016 que adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, se condene al Municipio de Manizales a lo siguiente: a) Iniciar un nuevo proceso licitatorio que cumpla los postulados legales aplicables para la eficiente prestación del servicio público esencial de transporte urbano colectivo de pasajeros de la ruta San Sebastián – Centro – Circular, y garantice los estudios legalmente establecidos para el acceso a todos los usuarios de conformidad con las normas de diseño universal. b) Pagar perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente, como consecuencia de la ilegalidad del proceso licitatorio y adjudicación expedida a favor de la empresa Expreso Sideral S.A. para prestación de la ruta San Sebastián – Centro – Circular.
Teniendo en cuenta que en este proceso se demostró que la licitación pública adelantada por la entidad accionada para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular no atendió el procedimiento previsto en la norma aplicable, la Sala considera que, en efecto, como restablecimiento del derecho, debe ordenarse al Municipio de Manizales llevar nuevamente a cabo el proceso de selección, acogiéndose esta vez a las directrices señaladas por el Decreto 1079 de 2015.
Ahora, con la finalidad de hacer efectiva la continuidad en la prestación del servicio de transporte en la ruta San Sebastián – Centro – Circular, esta Sala Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 77 de Decisión considera necesario autorizar a la empresa Expreso Sideral S.A. para que cubra temporalmente dicha ruta de la manera en que venía haciéndolo con ocasión de la resolución de adjudicación que aquí se anulará, hasta tanto culmine el nuevo proceso licitatorio que habrá de adelantar el Municipio de Manizales y que no podrá superar el término de seis (6) meses contado a partir de la ejecutoria de esta providencia. De otra parte, este Tribunal negará la segunda pretensión de restablecimiento del derecho, relacionada con el reconocimiento de perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente.
Lo anterior, por lo siguiente. Para acreditar la existencia del perjuicio reclamado, la parte actora sólo aportó certificado expedido el 6 de septiembre de 2016 por el representante legal y la contadora de SOCOBUSES, en el que simplemente se indica que la empresa incurrió en gastos por valor de $20’799.392 en el proceso de licitación para la ruta San Sebastián – Centro – Circular.
Para esta Sala, el anterior documento no es demostrativo de la existencia ni monto del perjuicio material por daño emergente, esto es, de los gastos que demandó la licitación ni las erogaciones que asumió el oferente en igualdad de condiciones frente a todos los proponentes. En efecto, la aludida certificación carece por completo de soportes o al menos de información sobre las fuentes contables con base en las cuales se realizaron los cálculos para deducir que la cifra en ella consignada correspondía al daño emergente reclamado.
Se estima entonces que la demandante, contrario a lo previsto por el artículo 167 del CGP, no cumplió la carga de probar los supuestos de hecho de su pretensión de restablecimiento relacionada con el reconocimiento de perjuicios materiales en modalidad de daño emergente. Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, así como en el análisis que respecto de ellos se hizo, estima esta Sala de Decisión que las pretensiones principales de la demanda deben ser acogidas parcialmente, en tanto se demostró que la licitación adelantada por el Municipio de Manizales para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular, pretermitió el estudio de demanda exigido por el Decreto 1079 de 2015.
Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 78 En consecuencia, el acto de adjudicación se encuentra afectado de nulidad por haberse expedido con infracción de las normas en que debía fundarse y, por lo tanto, como restablecimiento del derecho, se ordenará a la entidad territorial realizar nuevamente el proceso de selección, ajustándose esta vez a los parámetros y procedimientos contemplados en la ley, específicamente en el decreto mencionado; sin superar para ello el término máximo de seis (6) meses contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, durante el cual la empresa Expreso Sideral S.A. habrá de cubrir temporalmente dicha ruta con el fin de no afectar la continuidad en la prestación del servicio de transporte público.
Costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 5 del artículo 365 del CGP, esta Sala de Decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución nº 107 del 19 de julio de 2016, con la cual la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales adjudicó un permiso a la empresa Expreso Sideral S.A. para la operación de una ruta de transporte público en San Sebastián – Centro – Circular.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE al Municipio de Manizales adelantar nuevamente el proceso licitatorio para adjudicar la ruta San Sebastián – Centro – Circular, atendiendo esta vez el procedimiento previsto por el Decreto 1079 de 2015, así como las demás normas legales aplicables para la adecuada prestación del servicio público esencial de transporte urbano colectivo de pasajeros en la ciudad.
Tercero. AUTORÍZASE a la empresa Expreso Sideral S.A. para que, hasta tanto culmine el nuevo proceso licitatorio que habrá de adelantar el Municipio de Manizales y que no podrá superar el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, cubra temporalmente la ruta San Sebastián – Centro – Circular, con el fin de no afectar la Exp. 17001-23-33-000-2016-00791-00 79 continuidad en la prestación del servicio de transporte público colectivo de pasajeros.
Cuarto. NIÉGANSE las demás pretensiones principales de la demanda. Quinto. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Sexto. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición mencionada.
Séptimo.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Octavo. Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere, y ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Con impedimento aceptado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.