17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN 17001-23-33-000-2023-00048-00 CLASE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS DEMANDANTE ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS DEMANDADO MUNICIPIO DE MANIZALES, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Procede la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de protección a los derechos colectivos de la referencia. PRETENSIONES La parte demandante solicitó: l. Que el Ministerio relacione los bienes y predios que hay en Manizales y que estuvieron en manos del instituto de crédito territorial, inurbe y la caja de la vivienda, para que se proceda a sanear toda la parte jurídica en aras de que se pueda hacer el ejercicio de que el Ministerio los done o entregue al gobierno local, sanee todo lo que tiene que ver con deudas de prediales y demás situaciones de impuestos. 2. 2.
(sic) La entrega debe estar condicionada a que se esos predios y bienes estén al servicio de la comunidad, al desarrollo humano sostenible o a factores que sean de emprendimiento.
HECHOS Relata la parte actora: “Muchos predios e inmuebles del departamento de Caldas y de la ciudad de Manizales, han pasado al ministerio de vivienda por razones procedimentales: primero fue el instituto de crédito territorial, luego la caja de la vivienda, luego el Ministerio de Vivienda, quien, por competencia asumió los predios e inmuebles.
Cuando se quiere hacer una obra o llevar a efecto un proyecto de vida o desarrollo sostenible, la disculpa de las autoridades locales es que el 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 2 predio o el inmueble ya no lo tiene el municipio sino la nación por lo que no pueden hacer obras en razón estar incurriendo en detrimento patrimonial o un delito penal.
Llevamos muchos años con este problema, son muchos los inmuebles y predios que no pueden tener desarrollo por este problema específico. Son colegios, escuelas, zonas verdes, centros deportivos etc. Estamos ante una situación lamentable porque no se permite el desarrollo de esos escenarios. Son muchos años sin que se resuelva estos asunto (SIC) y los escenarios se pudren por falta de relaciones entre el gobierno, ministerio y las regiones”.
CONTESTACIÓN A LA DEMANDA MUNICIPIO DE MANIZALES: manifestó que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demandante. Como razones de defensa esgrimió que, por parte de la Oficina Coordinadora de Bienes Inmuebles adscrita a la Secretaría de Hacienda del municipio de Manizales, se han efectuado varios requerimientos al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en aras de que se transfiera la titularidad de algunos predios de propiedad de dicha entidad al Ente Territorial, teniendo en cuenta que, en los mismos existen incluso Instituciones Educativas activas, pero que no se puede invertir recursos en estas por no ser el ente municipal el titular del derecho real de dominio.
Por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se tiene la intención de hacer entrega de los predios solicitados, pero cabe aclarar que los mismos en la actualidad poseen deuda de impuesto predial unificado, inconveniente que no ha permitido la transferencia de los inmuebles. Como excepciones propuso las que denominó: Improcedencia de la acción: de conformidad con el artículo 9° de la Ley 472 de 1998, “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”, es por ello que, al no existir la vulneración de derechos invocados por el accionante, se torna improcedente la acción. Moralidad administrativa: señaló que el municipio de Manizales ha dado cumplimiento a las funciones administrativas acorde a sus competencias, ha procedido en protección de la comunidad y cumplimiento de los fines estatales, sin omisión alguna. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 3 Señala que el Consejo de Estado ha determinado que, el concepto de moralidad no puede depender del concepto subjetivo de quien califica la actuación sino de los motivos que subyacen a la expedición del acto, de modo que ha de considerarse inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, a los fines para los cuales fue facultado el funcionario que lo ejecuta.
Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción: indicó que, vistos los hechos y las pretensiones de la acción impetrada, es claro que, ella no corresponde al trámite de la acción popular, agregando que el accionante no acreditó la relación de causalidad que pudiera existir entre la presunta afectación del interés colectivo y la acción u omisión del municipio de Manizales, por lo que debe exonerarse a la entidad, por no haberse surtido los supuestos sustanciales para que proceda la presente acción popular.
Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos: señaló que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, en principio la carga de la prueba corresponde al demandante, es decir que, es deber de la parte actora probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se reclama con la demanda, pues no basta con indicar que determinados hechos u omisiones violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración, como ocurre en el presente asunto.
Carencia actual de objeto – falta de legitimación en la causa: señaló que “en el presente asunto se evidencia una ausencia total de competencia para conocer de la presente reclamación, toda vez que el municipio sólo se puede informar de la predisposición de las autoridades administrativas policivas en cumplimiento de un deber legal ante la posible “invasión” de un tercero a inmuebles de cualquier tipo o para el caso que aquí nos atañe, los de carácter fiscal, con imposición de “orden de policía” para su restitución (medida correctiva del 16 de junio de 2022), por lo que dado el objeto de esta acción, se queda sin piso lo que hoy el accionante reclama por esta excepcional vía judicial, es con lo que redunda en “carencia actual de objeto”, lo que favorece al municipio de Manizales como demandado”.
MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO: manifestó que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demandante. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 4 Como excepciones propuso las que denominó: Indebido ejercicio de la acción de derechos colectivos para la inaplicación de la ley 1001 de 2005: que lo pretendido por el accionante se contrae a dejar de lado la aplicación del procedimiento previsto en la ley para la enajenación de los bienes de uso público, lo cual requiere del análisis de viabilidad técnica y jurídica para la potencial cesión de bienes a título gratuito al ente territorial.
Que el ejercicio de las acciones populares se edifica sobre la base de violaciones de entidades o particulares que amenacen o pongan en riesgo los derechos e intereses colectivos, lo cual no se presente en el presente caso. Lo pretendido aquí es la trasferencia de bienes de la Nación al ente territorial sin allanarse al cumplimiento del procedimiento establecido en la Ley para ese efecto.
Refirió que lo pretendido es que se proceda al saneamiento de bienes para que sean entregados al municipio, lo que en modo alguno se compadece con el propósito de las acciones populares, pues aquí estamos frente a un proceso complejo de saneamiento que se encuentra perfectamente regulado en la ley y que no puede soslayarse por la vía de las acciones populares; señala que el Ministerio ha venido haciendo grandes esfuerzos para lograr el saneamiento de los bienes recibidos en el proceso de liquidación del extinto Inurbe y atendiendo las solicitudes de los entes territoriales para la cesión de bienes de uso público o de cesión obligatoria y gratuita; entre otras cosas, porque para ese fin se requiere de la iniciativa de los municipios o departamentos que los requieran. falta de legitimación en la causa por pasiva: indicó que en el ordenamiento jurídico procesal, la legitimación en la causa se entiende como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por ser el sujeto de la relación jurídico- sustancial, es decir que la legitimación en la Causa se refiere a la relación sustancial que se pretende que exista entre las partes del proceso y el interés sustancial del Litigio o que es objeto de la decisión reclamada.
La legitimación pasiva le pertenece al demandado y, a quienes intervengan para controvertir la pretensión del demandante; así el demandado debe ser la persona a quien conforme a la ley le corresponde contradecir la pretensión del demandante o frente a la cual permite la ley que se declare la relación jurídica sustancial objeto de la demanda.
Para el caso de controversia, la Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, no es el sujeto o parte legitimado o llamado a responder por la vulneración de los derechos reclamados, por no ser un asunto propio de sus funciones, de conformidad con el Decreto 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 5 3571 de 2011, que configura una indebida designación del demandado por lo que falta legitimación en parte pasiva de la accionada. falta de demostración de la afectación de los derechos por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: señaló que de los hechos descritos en la demanda, se demuestra claramente, que se configura la presente excepción, por cuanto la entidad ha actuado dentro del marco legal de sus funciones y competencias, sin afectar los derechos a que se refiere esta acción, bajo el entendido que los hechos sobre los cuales versa las pretensiones del actor, no son de resorte de la Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, puesto que no están dentro del marco de sus funciones y competencias.
En virtud de lo anterior señaló que, en el presente asunto no existe prueba que permita establecer que la Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio haya vulnerado los derechos deprecados por el actor, por lo tanto, no puede ser objeto de condenas mediante la presente acción, sumado a que en la demanda no se expresan con claridad las obligaciones legales o convencionales que haya omitido el Ministerio, ni mucho menos extralimitaciones que pudieren conducir a una condena en su contra.
AUDIENCIA DE PACTO En fecha 6 de junio de 2023 se practicó diligencia de pacto, sin embargo, se declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio. De igual forma se requirió a las accionadas para que allegaran al expediente un inventario de bienes donde se relacionaran los predios que debían trasladarse al municipio de Manizales.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN MUNICIPIO DE MANIZALES: indicó que, en el caso bajo estudio no quedó demostrado que exista perjuicio por acción u omisión de autoridad alguna del ente territorial y mucho menos algún menoscabo a los intereses colectivos de los accionantes, por lo que se reitera la oposición a la prosperidad de las pretensiones elevadas por la parte accionante, por cuanto el municipio de Manizales, pese a haber sido demandado, no ha vulnerado Derechos colectivos con respecto a los hechos y pretensiones de la demanda y se debe absolver a la entidad municipal de cualquier responsabilidad que pretenda endilgarse como vulneradora de los Derechos e intereses colectivos en el presente asunto. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 6 MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO: en sus alegatos se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, solicitando se nieguen las pretensiones del actor respecto de la entidad al no existir vulneración alguna de los derechos colectivos incoados, toda vez que la entidad ha venido adelantando todas las gestiones administrativas necesarias para realizar la cesión de los bienes en cabeza del municipio de Manizales que estaban en poder del extinto Inurbe.
Finalmente señaló que en el presente proceso es evidente la ausencia absoluta de demostración del actor popular de la vulneración alguna de los derechos colectivos incoados, que, en todo caso, como fue expuesto en precedencia no han sido transgredidos por esta cartera ministerial, quien adelanta en debida forma, conforme las normas que rigen el respectivo procedimiento, la cesión de bienes con vocación de uso público y/o zonas de cesión obligatoria y gratuita al municipio de Manizales -Caldas.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, la procedencia de la acción popular se sujeta a que de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas; es por lo anterior que, el artículo 9 de la Ley 472 de 1998 establece la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que exige que la acción u omisión sea probada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración de los derechos colectivos, pues de lo contrario no puede ni podrá impartir orden alguna tendiente proteger los derechos de la colectividad.
La carga de la prueba le impone al actor popular el deber procesal de precisar y probar los hechos de los cuales infiere la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, para que el Juez Popular pueda conceder la protección de los derechos de la colectividad.
En el asunto estudiado, la parte actora no aportó el material probatorio suficiente para demostrar la existencia de vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda; por el contrario, las entidades accionada y vinculada allegaron al plenario pruebas documentales que dan cuenta de las funciones y competencias ejercidas respecto 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 7 a las actuaciones tendientes a la cesión administrativa a título gratuito a favor de la entidad territorial vinculada, municipio de Manizales, de los bienes inmuebles ubicados en su jurisdicción. De este modo, los hechos demostrados en esta acción constitucional, con respaldo en las pruebas recaudadas en el expediente, revelan que las entidades accionada y vinculada han actuado en el marco de sus competencias y conforme a la normatividad legal vigente.
En este orden de ideas, para el Ministerio Público en el caso bajo estudio no se reúnen los presupuestos para la prosperidad de la acción popular y, por lo tanto no se estructuran los elementos para declarar la responsabilidad de las entidades accionadas, en razón a que no se acreditó la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, como tampoco son procedentes las declaraciones pretendidas en la demanda, posición que se encuentra sustentada en los medios probatorios que obran en el proceso y se ajusta a las reglas definidas por el Consejo de Estado sobre la naturaleza y finalidad de la acción popular.
CONSIDERACIONES La Sala no observa irregularidades procedimentales que conlleven a decretar la nulidad parcial o total de lo hasta aquí actuado, y procederá en consecuencia a fallar de fondo la litis. Problemas Jurídicos 1. ¿Se probó la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor que requieran intervención de las autoridades demandadas? Lo probado en el proceso ➢ Mediante oficio del 28 de septiembre de 2023 el municipio de Manizales respecto del inventario de bienes inmuebles del Ministerio de Vivienda, Ciudad y territorio que fueron entregados por el Inurbe al municipio de Manizales, informó: 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 8 PLAN ESPECÍFICO DE REDE RESPUESTA ANTE UNA POSIB ➢ Se allegó al expediente el concepto técnico emitido por la Oficina Coordinadora de Bienes de la Secretaría de Hacienda de la Alcaldía de Manizales, en el cual se informa lo siguiente: “El Instituto de Crédito Territorial - ICT fue liquidado en el año 1991 y fue reemplazado por el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE; que a su vez fue liquidada en el año 2003 mediante Decreto 554 de 2003, por el cual se suprime el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana - INURBE y se ordena su liquidación. Posteriormente, los bienes, derechos y obligaciones que estaban a cargo de la Entidad liquidada, pasaron a manos de la Nación -Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Si bien es cierto el Municipio de Manizales hace uso de algunos predios de propiedad del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, teniendo en cuenta lo mencionado anteriormente; es probable que las construcciones realizadas en dichos inmuebles se hayan llevado a cabo mediante algún convenio interadministrativo o una figura jurídica similar, de lo cual no existe documentación alguna en esta dependencia, ya que estamos hablando de predios con más de 80 años de antigüedad desde la creación del Instituto de Crédito Territorial.
Por parte de la Oficina Coordinadora de Bienes Inmuebles, adscrita a la Secretaría de Hacienda del Municipio de Manizales, se han efectuado varios requerimientos al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en aras de que se transfiera la titularidad de algunos predios de propiedad de dicha entidad al Ente Territorial, teniendo en cuenta que en los mismos existen incluso Instituciones Educativas activas, pero que no se puede invertir recursos en estas por no ser el Municipio de Manizales el titular del derecho real de dominio.
Por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio se tiene la intención de hacer entrega de los predios solicitados, pero cabe aclarar que los mismos en la actualidad poseen deuda de impuesto predial unificado, inconveniente que no ha permitido la transferencia de los inmuebles.” Ahora bien, según lo informado por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en el curso del proceso, esa entidad adelanta el procedimiento legal previsto en el artículo 6 de 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 9 la Ley 1001 de 2005 para ceder mediante resolución administrativa a título gratuito a las entidades del orden municipal o distrital en las cuales se hallen ubicados los bienes de su propiedad y los bienes que se le hubieren traspasado y que actualmente estén destinados o tengan vocación de uso público, planes viales o zonas de cesión, procedimiento que comprende varias etapas, que incluyen el saneamiento de los bienes y la determinación de cuáles de ellos corresponden a bienes con vocación de uso público y cuáles pueden ser objeto de cesión obligatoria gratuita.
Conforme a las pruebas arrimadas al proceso se encuentra probado que, las entidades accionadas han desplegado acciones conforme a las competencias asignadas para ceder mediante resolución administrativa a título gratuito al municipio de Manizales los bienes inmuebles que pasaron a propiedad del Ministerio por la liquidación del INURBE, los cuales se hallan ubicados en el ente territorial con vocación de uso público y los cuáles pueden ser objeto de cesión obligatoria gratuita.
Solución al problema jurídico. ¿Se probó la vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor que requieran intervención de las autoridades demandadas? Tesis: la Sala defenderá la tesis que, en este caso, no se evidencia que, del actuar de las entidades públicas demandadas, se haya incurrido en una vulneración a algún derecho colectivo, incluso a la moralidad pública.
Sobre este medio de control de protección a los derechos e intereses colectivos, el artículo 88 de la Constitución Política dispone en su inciso primero: La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
El artículo reproducido fue desarrollado por la referida Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 estableció que las acciones populares “Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”; que “Se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 10 El artículo 9 de la disposición citada preceptúa que “Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; acción que, a voces del artículo citado, “Podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.
De acuerdo a lo anterior, se tienen como elementos necesarios para la procedencia de la acción popular los siguientes: a) La finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos e intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto, puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998.
Se invocan como vulnerados los derechos colectivos a:
ARTÍCULO 4: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: (…) (…) l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (…) (…) 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 11 PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la presente ley.
Sobre la moralidad pública, ha dicho el Consejo de Estado en sentencia del 31 de octubre de 2002, Sección tercera, radicado No 52001-23-31-000-2000-1059-01(AP-518) lo siguiente: En relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa se destaca que en un Estado pluralista como el que se identifica en la Constitución de 1991 (art. 1), la moralidad tiene una textura abierta, en cuanto de ella pueden darse distintas definiciones.
Sin embargo, si dicho concepto se adopta como principio que debe regir la actividad administrativa (art. 209 ibídem), la determinación de lo que debe entenderse por moralidad no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley. Desde esta perspectiva, ha de considerarse como inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y específicamente, al desarrollo de los fines que se buscan con las facultades concedidas al funcionario que lo ejecuta.
Se advierte, por tanto, una estrecha vinculación entre este principio y la desviación de poder. Para la Corte Constitucional, la moralidad, “en su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”.
Este principio también se relaciona con el problema de la corrupción, cuya represión es uno de los objetivos de muchas disposiciones legales, pero no agota necesariamente su contenido. La Sala ha considerado que en razón de su naturaleza jurídica, las dificultades para la aplicación del principio surgen de la carencia de un supuesto de hecho que al igual que en las reglas permita la utilización del método silogístico.
Por eso, se ha propuesto como fórmula para mantener la eficacia sin sacrificar por otra parte la seguridad jurídica, la construcción de reglas que lo desarrollen en los casos concretos. En decisión de la Sección Quinta de esta Corporación se precisó también que la moralidad y el patrimonio públicos tienen connotaciones políticas y judiciales que deben deslindarse en los casos concretos para no vulnerar el principio de separación de poderes.
Es decir, que hay una esfera de decisiones de la administración que no son susceptibles de ser calificadas por el juez desde la óptica de lo moral porque corresponden a la ponderación de criterios de conveniencia y oportunidad de competencia del administrador. Tanto en la jurisprudencia de esta Corporación como en la que ha elaborado la Corte Constitucional, existe acuerdo en señalar que el juicio sobre la moralidad de una determinada actuación administrativa debe ser realizado por el juez en cada caso concreto.
En síntesis, con apoyo en la doctrina, la jurisprudencia de la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 12 defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: -es un principio que debe ser concretado en cada caso; -al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; - en la práctica, la violación de este derecho colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza.
Nota de Relatoría: Ver sentencia C-046/94 de la Corte Constitucional. Ahora bien, Respecto de la carga de la prueba en las acciones populares el Consejo de Estado1 ha expuesto que: Con respecto a la carga de la prueba en acciones populares el artículo 30 de la Ley 472, señala: “[…]
ARTICULO
30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios (sic) probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella. […]”.
Se evidencia, entonces, que el actor incumplió con la referida carga pues no probó los hechos ni las supuestas violaciones aducidas en la demanda; tampoco cooperó en la práctica de la prueba oficiosamente decretada. Esta consecuencia del obrar omisivo de la parte demandante ya ha sido destacada por la jurisprudencia de esta Sala, como se expresó en sentencia de esta Sección el 13 de noviembre de 20142, en la cual señaló: “[…] Se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se pretende con la acción. 1 C.E.;
Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Primera; C.P: Hernando Sánchez Sánchez; Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil dieciocho (2018); Radicación número: 68001-23-31-000-2010-00835-01(AP) 2 Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, Radicación Número: 17001-23-31-000-2012-00327-02(Ap). Actor: Javier Elías Arias Idarraga.
Demandado: Municipio De Chinchiná - Caldas; Registraduría Nacional Del Estado Civil. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 13 Es evidente que no basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones.
Sobre la carga de la prueba en acciones populares, la jurisprudencia3 de esta Sección ha indicado: “[ ] la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado. Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba.
“Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos ( ) confirmará la Sala la sentencia proferida por el tribunal de instancia.” Con fundamento en lo anterior la procedencia de la acción popular se sujeta a que, de los hechos de la demanda se pueda deducir siquiera sumariamente una amenaza a los derechos colectivos, entendidos estos como intereses de representación difusa, en la medida en que su titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas, la obligación de que la acción se dirija contra persona natural o jurídica o autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza o viola el interés colectivo, requisito este último que requiere que la acción u omisión sea aprobada por el actor, o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger y normalizar una situación con la expedición de la sentencia producto de la acción popular.”4 (Negrillas por fuera del texto).
Conforme a la normativa en cita es claro para la Sala que, dado el carácter preventivo de la acción popular, la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos debe ser cierta, directa, inminente, concreta y actual, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo. Para que la acción popular sea procedente, en el proceso debe estar probado el hecho dañoso que altera o vulnera los derechos o intereses de la colectividad que se pretenden proteger y en ese sentido, le 3 Sentencia del 30 de junio de 2011, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, expediente 50001-23-31-000-2004- 0640-01. 4 Rad.
No. 25000-23-24-000-2010-00779-01(AP), Actor: Luis Carlos Domínguez Prada, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 14 corresponde al juez constitucional estudiar, verificar y determinar que de los hechos invocados en la demanda sea posible deducir una amenaza o vulneración para la colectividad que reclama el amparo, siendo que, la carga de la prueba le impone al actor popular el deber procesal de precisar y probar los hechos de los cuales infiere la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998.
Ahora bien, conforme a lo esgrimido por el actor popular según el cual la vulneración alegada se materializaba en la falta de gestión administrativa para la cesión de bienes inmuebles con vocación de uso público al municipio de Manizales por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, encuentra esta Sala Plural de Decisión que dentro del cartulario no se encuentra material probatorio suficiente para acreditar la existencia de vulneración o amenaza a los derechos colectivos invocados en la demanda; por el contrario, las entidades accionadas allegaron al plenario pruebas documentales e informes que dan cuenta de las funciones y competencias ejercidas para ceder mediante resolución administrativa a título gratuito al municipio de Manizales los bienes inmuebles que pasaron a propiedad del Ministerio por la liquidación del INURBE, los cuales se hallan ubicados en el ente territorial con vocación de uso público y los cuáles pueden ser objeto de cesión obligatoria gratuita.
De este modo, los hechos demostrados en esta acción constitucional, con respaldo en las pruebas recaudadas en el expediente, revelan que las entidades accionadas han actuado en el marco de sus competencias constitucionales y legales y conforme a la normatividad legal vigente. Así mismo no evidencia esta Sala, por ausencia probatoria, como los derechos invocados por la parte actora, esto es ambiente sano, prevención de desastres previsibles técnicamente y obras públicas eficientes y oportunas están siendo vulnerados al no haberse concretado la cesión completa de los bienes inmuebles que pasaron a propiedad del Ministerio de Vivienda por la liquidación de la entidad Inurbe al municipio de Manizales.
De otro lado y respecto al derecho a la moralidad pública invocado como vulnerado por las entidades accionadas,conforme a la jurisprudencia antes transcrita, debe esta Sala señalar que, ninguna prueba obra dentro del cartulario respecto de la vulneración alegada, por lo que mal haría esta Sala en señalar que existe alguna inconsistencia en los trámites que vienen adelantando las entidades accionadas para realizar la cesión a título gratuito de los bienes inmuebles que tienen vocación de uso público que están en cabeza del Ministerio de Vivienda y que se ubican en el ente territorial accionado, a fin de que el título de propiedad pase a estar en cabeza del municipio de Manizales. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 15 Por lo anterior, y sin necesidad de mayores elucubraciones, se negarán las pretensiones de la demanda, y de contera se declararán probadas las excepciones planteadas por las entidades demandadas.
Costas De conformidad con lo previsto en los artículos 385 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, y en atención al criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión nro. 27 en providencia del 6 de agosto de 20196, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, en esta instancia no se condenará a este rubro, toda vez que no se advierte actuar temerario o de mala fe de la parte actora.
Es por lo expuesto que la sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR PROBADAS LAS EXCEPCIONES de Improcedencia de la acción; no vulneración a la moralidad pública, Inexistencia de los presupuestos legales para incoar la acción, Carencia de prueba que constituya presunta vulneración de derechos colectivos, Carencia actual de objeto – falta de legitimación en la causa presentadas por el Municipio de Manizales; y las de Indebido ejercicio de la acción de derechos colectivos para la inaplicación de la ley 1001 de 2005, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de demostración de la afectación de los derechos por parte del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio presentadas por el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda dentro del presente proceso de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS instaurado por ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS contra el MUNICIPIO DE MANIZALES – CALDAS, EL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 5 “ARTÍCULO 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas.
Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, CP.
Rocío Araújo Oñate, radicación número: 15001-33-33-007-2017-00036-01. 17001-23-33-000-2023-00048-00 protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia 059 16 TERCERO: SIN COSTAS, según lo indicado en la parte motiva.
CUARTO: EXPÍDASE copia de la sentencia con destino a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: EJECUTORIADA esta providencia ARCHÍVENSE las diligencias previas las anotaciones respectivas en el sistema SIGLO XXI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión celebrada el 14 de marzo de 2024, conforme acta nro. 017 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.