17001-23-33-000-2024-00044-00 · Administrative Court of Caldas

17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, dieciocho (18) de abril de dos mil veinticuatro (2024). RADICADO 17001-23-33-000-2024-00044-00 MEDIO DE CONTROL VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE GOBERNADOR DEPARTAMENTO DE CALDAS DEMANDADO MUNICIPIO DE MANIZALES Y CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES Procede la Sala a decidir la solicitud de validez presentada por el gobernador del departamento de Caldas frente a los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo Municipal nro. 1153 del 23 de enero de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Manizales, “Por medio del cual se dictan unas disposiciones para proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes en entornos escolares, parques y otros espacios públicos del municipio de de (sic) Manizales”.

SOLICITUD DE INVALIDEZ Considera el señor gobernador del departamento de Caldas que, los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo Municipal nro. 1153 del 23 de enero de 2023 vulneran el ordenamiento jurídico, específicamente el artículo 313, y numerales 2 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política; los artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por el artículo 29 la Ley 1551 de 2012; el artículo 13, numeral 14 del artículo 140, y numerales 1, 2 y 3 del artículo 205 de la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019.

En cuanto a la competencia del Concejo municipal, acorde a lo determinado en el artículo 313 de la Constitución Política, artículo 32 de la Ley 136 de 1994, y el artículo 13 de la Ley 1801 de 2016, advirtió que esa corporación tiene competencia administrativa, traducida en la capacidad de reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio; y, por otro lado, puede disponer de la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del gobierno nacional o del gobernador.

Sin embargo, frente a la convivencia ciudadana tiene una capacidad residual de policía para reglamentar los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la Ley 1801 de 2016; en tal sentido, el poder subsidiario y 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 2 residual de policía con el que se encuentran investidos los concejos municipales no debe invadir el ámbito de competencias dadas a otras autoridades, como en el presente caso, que tiene que ver con las facultades otorgadas al ejecutivo en materia de seguridad ciudadana.

En cuanto a la competencia de los alcaldes, con apoyo en los numerales 2 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política, el literal b) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el numeral 14 del artículo 140, y numerales 1, 2 y 3 del artículo 205 de la Ley 1801 de 2016, sostuvo que el ejecutivo municipal es la primera autoridad de policía del respectivo municipio, y en concordancia con el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, su deber es garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas; aunado a que los alcaldes son los que tienen competencia para establecer la prohibición de consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas incluso la dosis personal, en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público.

Aseveró que el concejo municipal hizo caso omiso al precepto normativo que radica en cabeza de los alcaldes la definición de las zonas de espacio público que por motivos de interés público debe aplicar la prohibición de consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, incluida la dosis personal. Al respecto, citó la sentencia C-123 de 2023.

Así las cosas, frente a los artículos 1° y 2° del Acuerdo 1153 de 2024, aseveró que no es procedente que el concejo establezca y determine los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio. Y en relación con el artículo 3°, manifestó que no es procedente que el concejo establezca restricciones para el consumo, fabricación, distribución y comercialización de sustancias en los lugares, horas y perímetros establecidos por la corporación; lo anterior, porque como se reseñó, esas atribuciones corresponden a los alcaldes, en cuanto a definir, razonable y proporcionalmente, las áreas del espacio público en las que por motivos de interés público se ejerce la prohibición de consumo de sustancias psicoactivas; y otra la propia de las entidades de representación popular territoriales para establecer regulaciones subsidiarias o residuales que definan las condiciones a nivel local en los términos establecidos por la Corte Constitucional. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 3 Afirmó que, al no respetarse las normas indicadas, se presentó un vicio en el proceso de formación del Acuerdo 1153 del 24 de enero de 2024, el cual afecta su validez por expedición irregular.

INTERVENCIONES MUNICIPIO DE MANIZALES: citó apartes de la sentencia C-127 de 2023, la cual se refirió al poder residual de policía con base en la Ley 1801 de 2016, así como el documento denominado “Protocolo para la aplicación de los numerales 13 y 14 del parágrafo 2 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 – Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, relacionados con la restricción del porte y consumo de sustancias psicoactivas (SPA)”, de lo cual concluyó que no hay duda que el concejo municipal tiene competencia residual para dictar normas relacionadas con la naturaleza y alcance del acuerdo objeto de estudio, al tenor del artículo 313 de la Constitución Política.

Propuso las excepciones de: - Inexistencia de causal para invalidar los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo 1153 del 24 de enero de 2024, por medio del cual se dictan unas disposiciones para proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes en entornos escolares, parques y otros espacios públicos del municipio: allega un recuento normativo, para aducir que, el acto administrativo reúne los requerimientos legales para declarar su validez. - Cumplimiento de los requisitos legales para expedir los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo 1153 del 24 de enero de 2024: que con la expedición del acuerdo no se conculcaron las normas sustantivas y procedimentales existentes sobre la materia de la cual se ocupó, razón por la cual no es dable declarar su invalidez.

CONCEJO MUNICIPAL DE MANIZALES: afirmó que por mandato normativo, la corporación en su ejercicio de velar y legislar de manera adecuada que propenda la seguridad y los derechos de todos los ciudadanos del municipio, debe, reglamentar la eficiente prestación de los servicios a cargo de la administración municipal; máxime en este caso que el acuerdo vela por proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes con espacios que permitan el libre desarrollo en ambientes sano, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y Adolescencia. Citó la sentencia C-127 de 2003, y se refirió al poder residual de policía, para lo cual acudió a la Ley 1801 de 2016; así como la sentencia C-253 de 2019 para señalar que “el Congreso de la República y los órganos colegiados territoriales respectivos, asambleas 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 4 departamentales y concejos en ejercicio de sus poderes de policía, tienen como finalidad garantizar el goce efectivo de los derechos que se encuentran en tensión y facilitar el ejercicio de la actividad de policía. Lo expuesto, por la Corte, permite asegurar la tranquilidad, las relaciones respetuosas y la integridad del espacio público.

En tal sentido, en ejercicio del poder de policía subsidiario y residual “las autoridades locales tienen la facultad de regular complementariamente aquellos asuntos en sus territorios, de forma armónica y garantizando el debido respeto a la reserva democrática”. Así mismo, citó el documento denominado “Protocolo para la aplicación de los numerales 13 y 14 del parágrafo 2 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, relacionados con la restricción del porte y consumo de sustancias psicoactivas (SPA)”, del que desprendió que el concejo municipal tiene competencias para dictar normas relacionadas con la naturaleza y alcance del Acuerdo 1153 de 2024.

Propuso las excepciones de: - Inexistencia de causal para invalidar los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo 1153 de 2024: el concejo actuó conforme a las normas vigentes, lo cual fue expresado en la argumentación de oposición a la invalidez parcial del acuerdo demandado basado en la normativa. - Genérica: con fundamento en el artículo 282 del CGP, adujo que el juez debe declarar cualquier excepción que se encuentre probada.

MINISTERIO PÚBLICO: no presentó concepto sobre el asunto. CONSIDERACIONES El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisó que es atribución del gobernador “[…] revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez […]”.

Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 indica que, dentro de los cinco días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 5 Y, finalmente, el numeral 3 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los actos de los alcaldes.

Problema jurídico ¿Los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo nro. 1153 del 24 de enero de 2024, proferido por el concejo municipal de Manizales, vulneraron el ordenamiento jurídico por falta de competencia de esa corporación para regular el tema atinente a establecer y determinar los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio de Manizales? Lo probado • Mediante el Acuerdo nro. 1153 del 24 de enero de 2024 se dictaron disposiciones para proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes en entornos escolares, parques y otros espacios públicos del municipio de Manizales, acordando lo siguiente por parte del concejo municipal: 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 6 • Se aportó constancia que da cuenta de los debates que se surtieron para estudiar y aprobar el proyecto de acuerdo que dio origen al Acuerdo nro. 1153 de 2024. • Se allegó copia del documento denominado “Protocolo para la aplicación de los numerales 13 y 14 del parágrafo 2 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 – código nacional de seguridad y convivencia ciudadana, relacionados con la restricción del porte y consumo de sustancias psicoactivas (SPA)”, expedido en cumplimiento de la orden cuarta de la parte resolutiva de la sentencia C-127 de 2023.

Solución al problema jurídico ¿Los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo nro. 1153 del 24 de enero de 2024, proferido por el concejo municipal de Manizales, vulneraron el ordenamiento jurídico por falta de competencia de esta corporación para regular el tema atinente a establecer y determinar los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio de Manizales? Tesis: la Sala defenderá la tesis que los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo 1153 de 2024 son válidos, ya que el concejo municipal tiene por ley una competencia residual de poder de policía que lo faculta para expedir normas que regulen complementariamente asuntos en sus territorios, como la restricción de consumo de sustancias psicoactivas impuesta por el Legislador.

En relación con los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo nro. 1153 de 2024 asevera el gobernador, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313, y los numerales 2 y 3 del artículo 315 de la Constitución Política; los artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por la Ley 1551 de 2012; el artículo 13, y los numerales 13 y 14 del artículo 140, y numerales 1, 2 y 3 del artículo 205 de la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019, que el concejo municipal carecía de competencia para establecer y determinar los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio de Manizales, así como establecer las restricciones para el consumo, fabricación, 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 7 distribución y comercialización de sustancias en lugares, horas y perímetros establecidos por la corporación, ya que en este tema gozan de una competencia residual, estando en cabeza del alcalde la facultad de regular este asunto.

Adentrándose en el fondo del trámite, se encuentra que las normas que invoca el gobernador como vulneradas consagran lo siguiente:

ARTICULO 313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4.

Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 7.

Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.

Las demás que la Constitución y la ley le asignen. 11. <Numeral adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones.

Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 8 Concejo Distrital o Municipal, este podrá proponer moción de censura.

Los Secretarios deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión del concejo. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los Secretarios del Despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones.

Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco (5) días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Secretarios no concurran, sin excusa aceptada por el Concejo Distrital o Municipal, cualquiera de sus miembros podrá proponer moción de observaciones que no conlleva al retiro del funcionario correspondiente.

Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la corporación. 12. <Numeral adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal.

La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de las dos terceras partes de los miembros que integran la Corporación. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo.

Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Por su parte, los numerales 2 y 3 del artículo 315 ibídem disponen:

ARTICULO 315. Son atribuciones del alcalde: (…) 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del muncipio <sic>. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3.

Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 9 y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.

Los artículos 32 y 91 de la Ley 136 de 1994, modificados por la Ley 1551 de 2012 consagran:

ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2.

Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio.

Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4.

Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7.

Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 10 atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.

Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal. 12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito.

La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios. Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley.

Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes.

PARÁGRAFO 1 o. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.

PARÁGRAFO 2 o. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.

PARÁGRAFO 3 o. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior.

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 11 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. Y el literal b) del artículo 91 ibídem en relación con las funciones del alcalde dispone:

ARTÍCULO 91. FUNCIONES. <Artículo modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: (…) b) En relación con el orden público: 1.

Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 2. Dictar para el mantenimiento del orden público o su restablecimiento de conformidad con la ley, si fuera del caso, medidas tales como: a) Restringir y vigilar la circulación de las personas por vías y lugares públicos; b) Decretar el toque de queda; c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes; d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitución y la ley; e) Dictar dentro del área de su competencia, los reglamentos de policía local necesarios para el cumplimiento de las normas superiores, conforme al artículo 9o del Decreto 1355 de 1970 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen. 3.

Promover la seguridad y convivencia ciudadanas mediante la armónica relación con las autoridades de policía y la fuerza pública para preservar el orden público y la lucha contra la criminalidad y el delito. 4. Servir como agentes del Presidente en el mantenimiento del orden público y actuar como jefes de policía para mantener la seguridad y la convivencia ciudadana. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 12 El Director de la Policía Nacional deberá solicitar al final de cada vigencia fiscal a los alcaldes, un informe anual del desempeño del respectivo comandante de policía del municipio, el cual deberá ser publicado en la página web de la Policía Nacional. 5.

Diseñar, implementar, liderar, desarrollar y promover planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana, para garantizar instrumentos efectivos contra la delincuencia urbana y rural. Los alcaldes podrán presentar ante el Concejo Municipal proyectos de acuerdo en donde se definan las conductas y las sanciones: pedagógicas, de multas, o aquellas otras que estén definidas en el Código de Policía. Por medio de ellas podrá controlar las alteraciones al orden y la convivencia que afecten su jurisdicción. (…) Y la Ley 1801 de 2016, modificada por la Ley 2000 de 2019, consagra:

ARTÍCULO

13. PODER RESIDUAL DE POLICÍA. Los demás Concejos Distritales y los Concejos Municipales dentro de su respectivo ámbito territorial, podrán reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos departamentales de Policía, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la presente ley.

Estas Corporaciones en el ejercicio del poder residual no podrán: 1. Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 2. Establecer medios, procedimientos o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3.

Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.

PARÁGRAFO. Los Concejos Municipales y Distritales podrán establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural. Los numerales 13 y 14 del artículo 140 disponen:

ARTÍCULO 140. COMPORTAMIENTOS CONTRARIOS AL CUIDADO E INTEGRIDAD DEL ESPACIO PÚBLICO. <Artículo corregido por el artículo 11 del Decreto 555 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Los siguientes comportamientos son 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 13 contrarios al cuidado e integridad del espacio público y por lo tanto no deben efectuarse: (…) 13. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 2000 de 2019.

El nuevo texto es el siguiente:> Consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal, en el perímetro de centros educativos; además al interior de centros deportivos, y en parques. También, corresponderá a la Asamblea o Consejo de Administración regular la prohibición del consumo de sustancias psicoactivas en determinadas áreas de las zonas comunes en conjuntos residenciales o las unidades de propiedad horizontal de propiedades horizontales, en los términos de la Ley 675 de 2001. 14. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> <Numeral adicionado por el artículo 3 de la Ley 2000 de 2019.

El nuevo texto es el siguiente:> Consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal, en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde del municipio.

La delimitación de estas áreas o zonas debe obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad. Y el artículo 205 consagra:

ARTÍCULO 205. ATRIBUCIONES DEL ALCALDE. Corresponde al alcalde: 1. Dirigir y coordinar las autoridades de Policía en el municipio o distrito. 2. Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como el cumplimiento de los deberes de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas. 3.

Velar por la aplicación de las normas de Policía en el municipio y por la pronta ejecución de las órdenes y las medidas correctivas que se impongan. En este punto es necesario relacionar la sentencia C-127 de 2023, la cual estudió la constitucionalidad de los numerales 13 y 14 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, decidiendo la Corte Constitucional lo siguiente:

PRIMERO. En relación con el artículo 140.13 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 14 del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada. Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal”, “y en parques” en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia.

SEGUNDO. En relación con el artículo 140.14 de la Ley 1801 de 2016, DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “portar” en el entendido de que esta restricción no se aplica cuando se trata del porte con fines de consumo propio o de dosis medicada. Adicionalmente, DECLARAR EXEQUIBLES las expresiones “consumir”, “sustancias psicoactivas, incluso la dosis personal”, “en áreas o zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público, que sean definidas por el alcalde del municipio.

La delimitación de estas áreas o zonas debe obedecer a principios de razonabilidad y proporcionalidad”, en el entendido de que la restricción aplica, además, en garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y conforme a la regulación que expidan las autoridades que ejercen poder de policía en todos los niveles, en el ámbito de sus competencias, con base en los principios pro infans, de proporcionalidad, razonabilidad y autonomía territorial, en los términos de la presente providencia.

TERCERO. DECLARAR EXEQUIBLES los numerales 13 y 14 del parágrafo 2º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016.

CUARTO. ORDENAR al Gobierno nacional que, si no lo ha hecho, dentro de los 3 meses contados a partir de la notificación de esta decisión, expida un protocolo de aplicación de las normas estudiadas por la Corte. Aquel, deberá enfatizar en: i) la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes; ii) el respeto por los derechos fundamentales de los consumidores; iii) la razonabilidad y la proporcionalidad de la actuación policiva para sancionar el porte y el consumo propio y con fines médicos de sustancias psicoactivas en los parques o zonas o áreas del espacio público determinadas por los concejos distritales y municipales en los planes o esquemas de ordenamiento territorial; iv) el respeto por la autonomía territorial y el autogobierno; v) la protección del carácter diverso y plural de la nación; y vi) la observancia del debido proceso, la aplicación de los procedimientos sancionatorios y la necesidad y carga de la prueba que siempre recae en el funcionario que impone la sanción. En cualquier caso, dicho documento estará orientado en que la actividad material de policía se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 15 En la parte motiva de la providencia mencionada, en cuanto a los alcances constitucionales del poder de policía, su naturaleza principal, subsidiaria y residual y su expresión territorial la Corte Constitucional explicó: 97.

La Corte ha señalado que la autonomía de las entidades territoriales hace referencia a la capacidad de gestionar sus propios asuntos en aras de cumplir con los fines del Estado[175]. Aquella debe ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. En tal sentido, “es necesario dilucidar la naturaleza de los asuntos y materias que deben ser dirigidos y gestionados por la organización estatal, para atribuir su manejo autónomo e independiente a la instancia territorial que corresponda”[176]. 98.

Bajo tal perspectiva, el nivel local adquiere notoria importancia dentro de la organización territorial y política del Estado. En efecto, “el auge de las ideas sobre diversidad y la revaloración de las diferencias culturales y de la libertad y la identidad comunitaria local, han inspirado un tipo de relación centro-periferia, en la cual lo local posee una relevancia política desconocida hasta el momento” [177].

En tal sentido, el poder de dirección de las entidades territoriales se convierte en pieza angular del desarrollo de su autonomía, pues a través de aquel, tales entidades gestionan “sus asuntos propios; es decir, aquellos que solo a ellas atañen”[178], los locales o propios de la colectividad correspondiente[179]. Además, a través de ese poder, la comunidad puede satisfacer los intereses propios de cada entidad territorial.

En efecto, “[l]a satisfacción de intereses propios requiere la posibilidad de que existan en cada localidad opciones políticas diferentes”[180]. 99. Así las cosas, esta Corporación ha dicho que las entidades territoriales son las más próximas a las necesidades de la comunidad[181]. De tal forma que, una intervención del Estado más próxima al ciudadano es una expresión del principio democrático y de un criterio de racionalización administrativa, “en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos”[182].

En específico, aquellas “están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales”[183]. Por lo tanto, cada departamento o municipio es el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su nivel. De esta forma, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley.

Adicionalmente, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última. En tal sentido, la Corte ha manifestado: “La autonomía inherente a la descentralización supone la gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un orden unificado por la voluntad 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 16 general bajo la forma de ley.

Es decir, la normatividad propia debe estar en armonía con la ley general del Estado, ya que la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro de lo genérico”[184]. 100. El poder de policía hace referencia a la facultad de expedir la ley de policía u otras normas que regulen la conducta ciudadana. Según el artículo 11 del Código Nacional de Seguridad y de Convivencia ciudadana, se trata de “la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto”.

Tal poder “se caracteriza por ser de naturaleza normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social”[185]. 101. Esta competencia radica en el Congreso de la República[186]. Sin embargo, algunas autoridades administrativas pueden ejercer también poder de policía[187].

Por ejemplo, conforme al artículo 300.8 de la Constitución[188], las asambleas departamentales dictan "normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal". Además, según los artículos 313.7 y 313.9[189] ejusdem, los concejos municipales regulan los usos del suelo y, dentro de los límites que fija la ley, controlan actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda, así como el patrimonio ecológico y cultural del municipio. 102.

Conforme a lo expuesto, los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016 regulan los poderes principal, subsidiario y residual de policía. Sobre el primero, dicha normativa establece lo siguiente:

ARTÍCULO

11. PODER DE POLICÍA. El poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento. 103.

En relación con el poder subsidiario de policía, el artículo 12 ejusdem consagró lo siguiente:

ARTÍCULO

12. PODER SUBSIDIARIO DE POLICÍA. Las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, dentro de su respectivo ámbito territorial, ejercen un poder subsidiario de Policía para dictar normas en materias que no sean de reserva legal, en el marco de la Constitución y la ley. Estas corporaciones en el ejercicio de poder subsidiario no podrán: 1.

Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 17 2. Establecer medios o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3.

Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.

PARÁGRAFO 1 o. El Concejo Distrital de Bogotá podrá establecer formas de control policial sobre las normas de ordenamiento territorial, usos del suelo y defensa del patrimonio ecológico y cultural.

PARÁGRAFO 2 o. Las normas de Policía y convivencia expedidas por el Concejo del Distrito Capital de Bogotá no están subordinadas a las ordenanzas. 104. Finalmente, sobre el poder residual de policía, el artículo 13 de la misma normativa indicó lo siguiente: (…) 105. En la Sentencia C-253 de 2019[190], este Tribunal señaló que el Congreso de la República y los órganos colegiados territoriales respectivos, asambleas departamentales y concejos en ejercicio de sus poderes de policía, tienen como finalidad garantizar el goce efectivo de los derechos que se encuentran en tensión y facilitar el ejercicio de la actividad de policía. Lo expuesto, en palabras de la Corte, permite asegurar la tranquilidad, las relaciones respetuosas y la integridad del espacio público.

Esto implica el reconocimiento de ámbitos de regulación exclusiva del Legislador referidos a la limitación del ejercicio de los mencionados derechos. De igual forma, en la concreción de la limitación de los derechos y en el marco fijado por el Legislador, también concurren algunas autoridades administrativas en ejercicio de un poder de policía subsidiario o residual.

La Sala reitera que el ejercicio de tal poder de policía no faculta a estas autoridades para invadir esferas en las cuales la Constitución haya establecido una reserva legal[192], ni para regular aspectos de derechos que correspondan a la atribución del Congreso de la República[193]. 107. La Corte reitera que las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales deben observar los límites constitucionales frente a regulaciones y restricciones de los derechos constitucionales en este campo.

En otras palabras, no podrán regular condiciones para el ejercicio de los derechos cuya precisión o limitación corresponda al Congreso de la 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 18 República. En particular, deben respetar los principios que gobiernan la policía en un Estado democrático. Por ejemplo, “que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”[194]. 108.

En este punto, la Sala reitera lo expresado en la Sentencia C-253 de 2019, en el sentido de que la regulación de policía debe expedirse en el marco de las estrictas competencias principales, subsidiarias y residuales, establecidas por la Constitución y la Ley al Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales.

Además, debe respetar la autonomía territorial y el autogobierno, el carácter diverso de la nación y los sujetos de especial protección constitucional. También, el ejercicio de las competencias de policía debe estar conforme con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En aquella decisión se insistió en que uno de los principios de la Ley 1801 de 2016 es el “el reconocimiento y respeto de las diferencias culturales, la autonomía e identidad regional, la diversidad y la no discriminación” (art. 8°).

De igual forma, entre los deberes centrales de toda autoridad de policía está el de “respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la Constitución Política, las leyes, los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano”. En ese sentido, se precisó que en Colombia hay culturas que usan sustancias psicoactivas por ejemplo: “culturas del poporo en la Sierra Nevada, las comunidades del Amazonas, tierra del jaguar y la anaconda, o las comunidades Nasa, por poner algunos ejemplos.

El caso del consumo del yagé, que es una sustancia psicoactiva natural fuerte, hace parte de las culturas del Amazonas, que lo usan conservando conocimientos profundos y ancestrales[195]. (…) La UNESCO declaró el 2011 los conocimientos tradicionales de los chamanes jaguares de Yuruparí, patrimonio cultural inmaterial de la humanidad (que incluye el consumo de yagé y de coca).[196]” 109.

Lo anterior refuerza la necesidad de garantizar la noción de territorialidad en la regulación de policía. El reconocimiento de las diferencias es crucial para la ponderación y armonización de los principios en tensión. En ese sentido, “Las diferencias de contextos y aspectos tales como la cantidad de población, tradiciones culturales propias o presencia de diversidad étnica, llevan a que aquello que es 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 19 razonable en un determinado lugar y población, no lo sea en otro.” Frente al ordinal cuarto del fallo de la Corte Constitucional mencionado, en relación con el numeral 13 del artículo 140 precisó: 213.

En efecto, la Corte resalta la pertinencia constitucional de observar el principio de territorialidad, para que a través de regulaciones locales se precisen las condiciones para la aplicación razonable y proporcionada de las normas estudiadas, conforme las especificidades de los territorios y las comunidades. Bajo ese entendido, la regulación que deben expedir las autoridades de policía, en los distintos niveles, debe hacerse en los estrictos términos de los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 1801 de 2016, específicamente guiado por los siguientes criterios: i) definición de las condiciones de razonabilidad y proporcionalidad de la restricción de consumo impuesta por el Legislador; ii) el poder de policía que tiene el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de incumplimiento.

En concreto, debe observar los estrictos términos del artículo 11 ejusdem en el sentido de que “El poder de Policía es la facultad de expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general, impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su incumplimiento.” De igual forma, el poder subsidiario y residual de policía que tienen las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá, así como los demás concejos distritales y municipales, deben guiarse por los siguientes criterios: i) dictar normas que no tengan reserva legal, en los términos expuestos previamente y, ii) que no impliquen limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas por el Legislador.

Tampoco iii) pueden establecer medios o medidas correctivas diferentes a las establecidas en la ley. Y en cuanto al numeral 14 del artículo 140 determinó: 219. Para asegurar la aplicación de las normas analizadas conforme a la Constitución, la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes-NNA y de los consumidores, la Sala ordenará al Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República y para que articule a las diferentes instancias concernidas encargadas de la política de protección a la infancia, salud pública y lucha contra las drogas, que si no lo ha hecho, dentro de los 3 meses contados a partir de la notificación de esta decisión, expida un protocolo de aplicación de las disposiciones estudiadas por la Corte.

Aquel, deberá enfatizar en: i) la razonabilidad y la proporcionalidad 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 20 de la actuación policiva para intervenir en el consumo propio y con fines médicos de sustancias psicoactivas en el espacio público cuando haya presencia de menores de edad; ii) el respeto por la autonomía territorial y el autogobierno, tomando en consideración, entre otros elementos, los mandatos contenidos en los planes o esquemas de ordenamiento territorial; iii) la protección del carácter diverso y plural de la nación; y iv) la garantía de los derechos de los consumidores de sustancias psicoactivas y de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de especial protección constitucional.

En cualquier caso, dicho documento estará orientado en que la actividad material de policía se gobierna por un absoluto principio de interdicción de la arbitrariedad y, está regido por un “mandato ético superior de abjurar de todo derroche inútil de la coacción policial. La competencia policial comporta el mandato ético de servir y respetar a los ciudadanos porque el abuso de las competencias y funciones, o la intimidación gratuita y la exacerbación de la fuerza, son la negación de la propia razón de existencia de la institución policial.”[262] En cumplimiento del numeral cuarto de la sentencia se expidió el “Protocolo para la aplicación de los numerales 13 y 14 del parágrafo 2 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 - Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, relacionados con la restricción del porte y consumo de sustancias psicoactivas (SPA)”, el cual tiene por objeto “Brindar pautas a las entidades territoriales y sus autoridades de policía en relación con las actividades de porte y consumo de sustancias en locaciones denominadas como “parques”, y “zonas del espacio público, tales como zonas históricas o declaradas de interés cultural, u otras establecidas por motivos de interés público”1, de cara a la protección de los niños, niñas y adolescentes (NNA) frente a los derechos de los consumidores”.

En este documento se plasmó que su objetivo era brindar pautas a las entidades territoriales y sus autoridades de policía en relación con las actividades de porte y consumo de sustancias en locaciones denominadas como “parques” y “zonas de espacio público. Retomando los argumentos de invalidez que expone el gobernador en relación con una falta de competencia del concejo municipal para dictar los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo 1153 del 23 de enero de 2024, estos se centran en que la competencia para dictar esas normas le corresponden al alcalde municipal por ser la primera autoridad de policía, y porque conforme el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana este debe garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, así como el cumplimiento de los deberes de conformidad con la normativa que para el efecto exista. 1 Ley 1801 de 2016.

Artículo 140, numerales 13 y 14. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 21 Sin embargo, de acuerdo al anterior marco normativo y jurisprudencial, se advierte que se comete una imprecisión en la argumentación de la solicitud de invalidez al inferir que por ser el alcalde autoridad de policía es la encargada de regular el tema atinente a establecer y determinar los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio de Manizales, ya que se está pasando por alto que el concejo municipal tiene el poder de policía residual, es decir, el que le da la competencia para reglamentar de manera subsidiaria los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los reglamentos, ciñéndose a los medios, procedimientos y medidas correctivas establecidas en la ley, con algunas excepciones, entre las que se encuentran: 1.

Establecer limitaciones, restricciones o normas adicionales a los derechos y deberes de las personas, que no hayan sido previstas o autorizadas por el legislador. 2. Establecer medios, procedimientos o medidas correctivas diferentes a las previstas por el legislador. 3. Exigir requisitos adicionales para ejercer derechos o actividades reglamentadas de manera general, ni afectar los establecidos en la ley.

En este caso, la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, estableció en su artículo 140 los comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público, consagrando en sus numerales 13 y 14 el consumir, portar, distribuir, ofrecer o comercializar sustancias psicoactivas, inclusive la dosis personal, en perímetros de centros educativos, al interior de centros deportivos, en parques, en zonas de espacio público, u otras que por motivos de interés público sean definidas por el alcalde.

En el acuerdo objeto de este trámite, específicamente en los numerales ya mencionados, se establecieron los perímetros para la restricción del consumo de sustancias psicoactivas en el municipio de Manizales, disponiendo que en los centros o instituciones educativas públicas y privadas donde estudiaran niños, niñas y adolescentes, en plazas, plazoletas, parques, centro de recepción de menores y/o centro zagales, hogares del ICBF, escenarios deportivos, zonas históricas, centro de culto religioso, zonas de declaración de interés cultural, bulevares, CESPA, eventos públicos y privadas a los que asisten menores, en un perímetro de 120 metros en bienes de uso público como área verdes, vías, andenes, zonas peatonales, dentro de un rango de tiempo de 5:00 horas a las 23:00 horas, estaba prohibido el consumo, fabricación, distribución y comercialización de las sustancias contenidas en el anexo técnico de la Resolución 003 del 2 de agosto de 2022.

Esto denota que el concejo municipal, en atención a su poder de policía residual, ejerció la potestad que en esta materia tiene, misma que se relaciona con reglamentar residualmente los comportamientos que no hayan sido regulados por la ley o los 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 22 reglamentos departamentales de Policía, en este caso el asunto ya estaba establecido en la Ley 1801 de 2016, sin que ellos deben confundirse con las funciones de los alcaldes en materia de orden público, o de máxima autoridad de policía. Y es que frente a qué debe entenderse por poder de policía, función de policía y mera ejecución policiva, la Corte Constitucional en sentencia C-511 de 2013 explicó: 5.2.4.

En el fallo C-117 de febrero 22 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Triviño[58], la Corte Constitucional explicó que mediante el poder de policía que se ejerce, a través de la ley, se pueden delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta y establecer las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación, para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo.

Así, se indicó que mediante la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico; corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de policía. El referido análisis ha sido acogido por la Corte en varios fallos[59], distinguiendo así entre poder de policía (potestad reglamentaria general); función de policía (gestión administrativa concreta de poder de policía) y actividad de policía (ejecución coactiva).

Pata tal efecto, se han seguido los lineamientos trazados por la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, que en fallo de abril 21 de 1982, M. P. Manuel Gaona Cruz, la cual se cita in extenso por su pertinencia, explicó (no está en negrilla en el texto original): “Segunda. El derecho de Policía. 1.- En el Estado contemporáneo, luego de haber cavado hondo en la lucha por las libertades ciudadanas contra las arbitrarias pretensiones del gobernante absoluto, se ha decantado una de las disciplinas reguladoras más controvertibles, permanentemente novedosa, de raigambre doctrinaria, que refleja de manera más próxima el grado de evolución social y cultural de los pueblos donde se aplica, inevitablemente previsora y, por lo mismo, condicionante de la libertad: es el Derecho de Policía. El estatuto policivo es un instrumento sistemático de normas que regulan imperativamente comportamientos humanos, con carácter coactivo o preventivo, y excepcionalmente correctivo, coercitivo o represivo.

Su vigencia interfiere irremisiblemente la dialéctica de toda unidad política instituida, entre el orden y la libertad, el mando y la obediencia, la autoridad y el derecho, 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 23 lo benéfico y lo perjudicial a la sociedad, lo conveniente e inconveniente al grupo, la disciplina y el desorden colectivos. 2.- El derecho, por contraste, para garantizar la libertad, debe regularla; en cuanto impida el abuso en su ejercicio y en la medida en que la encauce dentro de los derroteros del querer social, no la suprime ni la desconoce, sino que la protege, y en vez de debilitarla, la vigoriza, la hace posible.

Conducir un vehículo automotor corresponde a la libertad de tránsito y de locomoción, pero estacionarlo en la mitad de una bocacalle es abusar de esa libertad e impedir su ejercicio a otros; o hacerlo sin saber conducir o sin licencia es atentar contra la seguridad ciudadana. En tales casos, el derecho tiene que intervenir y evitar o precaver el abuso de la libertad para poder garantizarla.

El Derecho de Policía va por ahí, esa es su razón de ser, doctrinaria, práctica y mecánica; es el orden jurídico en que se apoya el orden social, y que determina el ámbito del orden público, que, entre nosotros, apunta a la preservación de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad, de la moralidad, de la economía, de ornato y del sosiego públicos.” Así, en el citado fallo la Corte Suprema de Justicia explicó (no está en negrilla en el texto original): “Tercera.

“Poder de Policía, función de policía y actividad policial. 1.- Distingue nuestra legislación entre poder de policía, función de policía y mera ejecución policiva. a). El poder de policía, entendido como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de policía, de expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la libertad.

En nuestro Estado de Derecho, conforme a las competencias que se señalarán adelante, lo ejercen únicamente quienes tienen origen representativo: el Congreso, el Presidente de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales; b). La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía, esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración pública, como un superintendente, un alcalde, un inspector.

El ejercicio de esta función no corresponde, de principio, a los miembros de los cuerpos uniformados de la policía; c). En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de policía no son los jefes de la policía, ya que estos son civiles (Art. 39 del Código); por lo tanto, aquellos no expiden actos sino que 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 24 actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material instituida como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones se tildarían de discrecionales sólo debido a que no son actos jurídicos, por no tener competencia para expedirlos, pero están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo.

Una instrucción, una orden, que son el ejercicio concreto de la función de policía, derivado de la competencia atribuida por el poder de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía”.

Se planteó en aquel entonces[60], que si bien (únicamente en negrilla en el texto original la expresión “sí son esencialmente reglamentables”) “aunque ni la función de policía ni la actividad de los miembros de los cuerpos uniformados de policía son de carácter reglamentario de la libertad, sin embargo sí son esencialmente reglamentables.

De no serlo, dichas actuaciones quedarían sueltas, no serían siempre regladas y constituirían, ahí sí, sería amenaza contra el ejercicio de las libertades ciudadanas. O sea que, frente a la función y a la actividad policial; el reglamento, en vez de ser obstáculo o negación de libertad es una de sus fuentes válidas legítimas de garantía; es, para mejor decir, su fundamental asidero”.

Se concluyó así que si bien establecer restricciones a los derechos y libertades fundamentales corresponde al ejercicio de la ley, es factible que en su defecto los reglamentos de orden nacional o local, como medios supletorios y meramente complementarios, pero derivados de competencias explícitamente asignadas, también constituyen una base normativa para dicha actividad.

Al respecto, se indicó: “Así las cosas, no se entiende cómo, por pregonar que frente a la Constitución, sea únicamente la ley reguladora legítima de la libertad, así no se expida, se descarte por inconstitucional la valiosa competencia autónoma, supletiva, complementaria o subsidiaria del reglamento de policía, por considerarlo atentatorio contra la libertad; siendo que, en la realidad, es mayor garantía para la libertad la acción policial reglada, que la que se despliegue sin supeditación a reglamentación alguna”.

Atendiendo esos parámetros, en el fallo de 1982 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia que se viene citando, se indicó: (i) “El poder de policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del Estado de Derecho, es, además preexistente.” (ii) “La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación, ni de regulación de 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 25 la libertad.” Y (iii) “La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza y está necesariamente subordinada al poder y a la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.” Es claro entonces que el alcalde tiene función de policía, la cual se refiere a la gestión administrativa mediante la cual se concreta el poder de policía, mismo que se relaciona con esa potestad reglamentaria que puede ser ejercida de manera principal por el Congreso de la República; de manera subsidiaria por las asambleas departamentales y el Concejo Distrital de Bogotá; y de manera residual por los demás concejos distritales y municipales.

Es por lo expuesto, que esta Sala de Decisión considera que el poder de policía que tiene el concejo municipal le permitía expedir los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo 1153 de 2024. Conclusión Al no haberse demostrado una violación de las normas invocadas en la solicitud de validez al momento de expedirse los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo nro. 1153 de 2024, se despachará de manera desfavorable la solicitud de validez.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 1. NEGAR la solicitud del gobernador del departamento de Caldas en relación con la invalidez de los artículos 1°, 2° y 3° del Acuerdo 1153 de 2024, emanado del Concejo Municipal de Manizales “Por medio del cual se dictan unas disposiciones para proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes en entornos escolares, parques y otros espacios públicos del municipio de de (sic) Manizales”. 2.

COMUNÍQUESE esta determinación al señor gobernador del departamento de Caldas, al alcalde del municipio de Manizales, al presidente del Concejo Municipal de Manizales y al señor Agente del Ministerio Público. 17001-23-33-000-2024-00044-00 validez de actos administrativos Sentencia 078 26 3. En firme esta sentencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones del caso en el programa informático SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, celebrada el 18 de abril de 2024, conforme acta nro. 024 de la misma fecha CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.