17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA PRIMERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Manizales, veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). RADICADO 17-001-23-33-000-2024-00008-00 MEDIO DE CONTROL VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE DEPARTAMENTO DE CALDAS DEMANDADO MUNICIPIO DE VITERBO- CALDAS Y CONCEJO MUNICIPAL DE VITERBO – CALDAS ANTECEDENTES Procede la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir la solicitud de validez presentada por el gobernador del departamento de Caldas frente al artículo 17 del Acuerdo Municipal nro. 24 del 29 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y apropiaciones del Municipio de Viterbo Caldas para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2024 y se dictan otras disposiciones”.
SOLICITUD DE INVALIDEZ Considera el señor gobernador del departamento de Caldas que, el artículo 17 del Acuerdo Municipal nro. 24 del 29 de noviembre de 2023, expedido por el Concejo Municipal de Viterbo, Caldas, vulnera el ordenamiento jurídico, en los siguientes aspectos: I). Frente al acápite “Facúltese al ejecutivo municipal para que realice por medio de Decreto las modificaciones presupuestales correspondientes a la adición de los recursos del balance del cierre de la vigencia 2023” precisó que no es procedente que el concejo conceda al acalde la facultad de adicionar lo que no se gastó de lo recaudado en el presupuesto de la vigencia fiscal 2023, se incorporen las rentas de destinación específica no comprometidas en dicha vigencia de manera amplia y general en las de modificar las partidas globales del presupuesto vigencia fiscal 2024, ya que ello sería otorgar una potestad amplia al ejecutivo; autorización que no es puntual, precisa y pro tempore. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 2 Añadió que, el concejo no puede desprenderse de la facultad de monitorear que los recursos del balance sean debidamente aplicados en los diferentes proyectos de inversión que impacten inicialmente el presupuesto, al igual que el plan operativo anual de inversiones POAI, que necesariamente debe modificarse con dicha adición de recursos.
Que al haberse aprobado la facultad al alcalde para la vigencia fiscal año 2024 para realizar incorporaciones, modificaciones y movimientos presupuestales mediante decreto para que adicione los saldos que hayan quedado libres de compromiso – no comprometidas en la vigencia 2023 – es decir, los recursos del balance del municipio en tanto el concejo no esté sesionando, dicha operación de incorporación mediante adición de recursos al presupuesto es demasiado globalizada, y esta situación imposibilita el seguimiento y control al interior de dichas partidas, precisamente por la falta de especificidad y concreción de los sectores, programas, subprogramas o rubros presupuestales de partidas globales, y las cuales con la facultad que está otorgando al ejecutivo podría modificar de cierta manera las partidas globales del presupuesto general de rentas y gastos del municipio.
II). En cuanto a “facúltese al ejecutivo municipal para que realice por medio de Decreto las modificaciones presupuestales correspondientes a la adición de (…) los recursos por mayor valor distribuido en los recursos del Sistema General de Participaciones de acuerdo a los documentos de distribución publicados por el Departamento Nacional de Planeación para la vigencia 2024”, explicó que la autorización dada por el concejo para que mediante decreto el alcalde realice las modificaciones presupuestales correspondientes mediante la operación presupuestal de la adición de los recursos por mayor valor distribuido en los recursos del Sistema General de Participaciones de acuerdo a los documentos de distribución publicados por el Departamento Nacional de Planeación para la vigencia 2024, de manera amplia y general, deberá presentarse mediante proyecto de acuerdo por parte del ejecutivo para su discusión y aprobación, toda vez que en un inicio se aprobó un rubro especifico y por un valor determinado, el cual se varía cuando este sea por adición de mayores valores de los recursos del Sistema General de Participaciones, aprobados inicialmente por la corporación, variando así partidas globales del presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal 2024.
III). Sobre el apartado del artículo “Facúltese al ejecutivo municipal para que realice por medio de Decreto las modificaciones presupuestales correspondientes a la adición de ( ) el superávit de las diferentes rentas municipales y traslado adicionales al presupuesto general del municipio, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 3 autorizadas inicialmente en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión”, manifestó que cuando se presentare un superávit o un mayor valor de recaudo de lo esperado o estimado de un rubro específico de ingresos en el presupuesto anual de la vigencia fiscal 2024, reajustándose mediante la operación de adición este mayor valor por parte del ejecutivo municipal mediante acto administrativo, con destino a incrementar las apropiaciones consignadas en el presupuesto municipal aprobada inicialmente por el concejo, variando así las cuantías o montos globales de este, el cual deberá presentarse mediante un proyecto de acuerdo al concejo para su discusión y aprobación. IV).
En relación con la facultad al ejecutivo “para que realice por medio de decreto las modificaciones presupuestales correspondientes a la adición (…) y traslados adicionales al presupuesto general del municipio, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión” explicó que también se trata de una potestad otorgada de manera amplia y general para modificar de manera global el presupuesto de la vigencia fiscal 2024, el cual deberá presentarse mediante proyecto de acuerdo al concejo por parte del ejecutivo para su aprobación. De manera general, frente al artículo 17 del Acuerdo nro. 024, en relación con la autorización conferida al ejecutivo para variar cuantías o montos globales del presupuesto de rentas y gastos vigencia fiscal 2024 aprobada inicialmente por el concejo, hizo énfasis en que de conformidad con los artículos 313, 315 y 345 de la Constitución Política y la Ley 1551 de 2012 le corresponde al concejo expedir el presupuesto de rentas y gastos municipales, siendo esta corporación la encargada de la modificación del presupuesto global en sesiones ordinarias, o si es del caso, en extraordinarias, siendo solo competencia del ejecutivo realizar esa modificación en los estados de excepción a través de un decreto legislativo.
Aclaró que, aunque no hay norma expresa que prohíba al concejo autorizar pro tempore al ejecutivo para realizar modificaciones y operaciones al presupuesto global, tal prohibición deriva de normas como los artículos 82 y 83 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 347 de la Constitución. Que para la programación, elaboración, presentación, aprobación, liquidación, modificación y ejecución del presupuesto debe tenerse en cuenta lo establecido en los artículos 345 y siguientes de la Constitución Política, entre ellos, los artículos 352 y 353.
Y 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 4 que también debe acudirse a lo indicado en el artículo 109 del Decreto 111 de 1996 que ordena a las entidades territoriales expedir su normatividad presupuestal siguiendo las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto, adaptándolas a la organización. Destacó que es el concejo municipal, es quien dicta las normas orgánicas del presupuesto y expide anualmente el presupuesto de rentas y gastos para la vigencia fiscal siguiente en el municipio; y, en segundo lugar, que es a iniciativa del alcalde presentar el proyecto de presupuesto de gastos y rentas a consideración del concejo para su aprobación, siendo esta corporación quien autoriza los gastos y el alcalde quien los ordena.
También agregó que, el proyecto de acuerdo que presenta el ejecutivo al concejo debe contener la totalidad de rentas y gastos del ente territorial que debe realizar durante la vigencia fiscal concerniente; y si en el presupuesto para la vigencia fiscal aprobado fueran insuficientes para atender los gastos, el alcalde tiene la facultad para presentar nuevamente ante las comisiones un proyecto de acuerdo de presupuesto, de creación de nuevas rentas o modificación de las existentes, lo que denota que existen otros medios ordinarios para realizar operaciones presupuestales (incorporar, adicionar, reajustar y efectuar traslados) y es en las sesiones extraordinarias del concejo.
De todo lo anterior desprendió que, el concejo no podía autorizar al ejecutivo para realizar y efectuar modificaciones presupuestales necesarias y movimientos al mismo tales como las operaciones de adiciones y traslados adicionales dentro del presupuesto general de rentas y gastos que afectan partidas globales para ejecutar programas y subprogramas contenidos en el presupuesto del municipio para la vigencia fiscal 2024.
INTERVENCIONES MUNICIPIO DE VITERBO: no se pronunció CONCEJO MUNICIPAL DE VITERBO: no se pronunció. MINISTERIO PÚBLICO: no presentó concepto sobre el asunto. CONSIDERACIONES El numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política precisó que es atribución del gobernador “[…] revisar los actos de los Concejos Municipales y de los Alcaldes y, por 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 5 motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez […]”.
Por su parte, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 indica que, dentro de los cinco días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política. Y, finalmente, el numeral 3 del artículo 151 del CPACA, modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021, establece la competencia en única instancia de los Tribunales Administrativos para conocer de las observaciones que los gobernadores formulen acerca de la constitucionalidad y legalidad de los actos de los alcaldes.
Problema jurídico El artículo17 del Acuerdo nro. 24 del 29 de noviembre de 2023, proferido por el concejo municipal de Viterbo, Caldas, ¿vulneró el ordenamiento jurídico al autorizar al alcalde a realizar modificaciones presupuestales correspondientes a la adición y traslados de recursos al presupuesto general de ingresos y gastos de la vigencia 2024? Lo probado • Mediante el Acuerdo nro. 24 del 29 de noviembre de 2023, por medio del cual se expidió el presupuesto general de rentas y apropiaciones del municipio de Viterbo para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2024, y se dictaron otras disposiciones, se acordó lo siguiente por parte del concejo municipal: • Se aportó constancia que da cuenta de las plenarias en las que se estudió y aprobó el Acuerdo nro. 24 del 2023. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 6 Solución al problema jurídico ¿El artículo17 del Acuerdo nro. 24 del 29 de noviembre de 2023, proferido por el concejo municipal de Viterbo, Caldas, ¿vulneró el ordenamiento jurídico al autorizar al alcalde a realizar modificaciones presupuestales correspondientes a la adición y traslados de recursos al presupuesto general de ingresos y gastos de la vigencia 2024? Tesis: la Sala defenderá la tesis que el artículo 17 del Acuerdo nro. 24 de 2023 es inválido toda vez que, aunque no existe norma expresa que prohíba al concejo autorizar pro tempore al alcalde para realizar modificaciones presupuestales correspondientes a la adición y traslado de recursos, tal prohibición sí se deriva de los principios constitucionales y los de la ley orgánica del presupuesto.
En relación con el artículo 17 del Acuerdo nro. 24 de 2023 asevera el departamento, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 305, 313 numerales 3y 5, 315 numerales 3, 6 y 9, 346, 347, 352 y 353 de la Constitución Política; el artículo 18, numeral 9 al 29, literal g) de la Ley 1551 de 2012; los artículos 83, 84 y 109 del Decreto 111 de 1996; el Decreto 1333 de 1986, artículos 119 y siguientes; que el concejo municipal no podía autorizar o dar facultades al ejecutivo para realizar operaciones presupuestales relacionados con la adición de recursos del balance del cierre de la vigencia 2023,de los recursos por mayor valor distribuido en los recursos del Sistema General de Participaciones, y del superávit de las diferentes rentas municipales, y traslados adicionales al presupuesto general del municipio.
Adentrándose en el fondo del asunto, el concejo municipal de ese municipio, de conformidad con el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política, puede autorizar al alcalde para celebrar contratos y “ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo”. Y al tenor del numeral cinco de este mismo artículo puede “Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”.
Por su parte, el artículo 345 de la misma Constitución Política, incluido en el capítulo del presupuesto, establece que:
ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 7 Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
El artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”.
De otro lado, y respecto de las atribuciones de los concejos municipales, el numeral 9 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, prevé:
ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. (…) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. A su turno, el Estatuto Orgánico del Presupuesto contenido en el Decreto 111 de 1996, en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto, indicando que cualquier cambio a los montos aprobados por el Congreso debe hacerse mediante una ley (entiéndase a nivel territorial, mediante ordenanza o acuerdo), y que el Gobierno Nacional (entiéndase local, para el asunto bajo estudio) únicamente puede asumir esta competencia en los estados de excepción:
ARTICULO 76. En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 8 recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones1 (Ley 38/89, artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).
ARTICULO 77. Cuando, el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de los (sic) apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6o.).
ARTICULO 78. En cada vigencia, el Gobierno reducirá el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos, superen el 2% del presupuesto del año inmediatamente anterior. Igual operación realizará sobre las apropiaciones de inversión, cuando las reservas para tal fin excedan el 15% del presupuesto de inversión del año anterior.
Al determinar el valor de las reservas de gastos de funcionamiento y del presupuesto del año inmediatamente anterior para estos gastos, se excluirán el situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, las participaciones giradas a los resguardos indígenas que para este efecto sean considerados como municipios y la participación de las antiguas intendencias y comisarías en el impuesto a las rentas.
(…)
ARTICULO 79. Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (Ley 38/89, artículo 65).
ARTICULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda 1 El aparte subrayado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-315 de 1997. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 9 pública e inversión (Ley 38/89 artículo 66;
Ley 179/94 artículo 55 inciso 13 y 17).
ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89, artículo 67).
ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces. La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (Ley 38/89, artículo 68, Ley 179/94 artículo 35).
ARTICULO 83. Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (Ley 38/89, artículo 69, Ley 179/94, artículo 36).
ARTICULO 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones (Ley 179/94, artículo 57).
ARTICULO 85. El Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Presupuesto Nacional elaborará conjuntamente para su presentación al Conpes la distribución de los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas.
De los excedentes financieros distribuidos por el Conpes a la Nación, el Gobierno sólo podrá incorporar al presupuesto un monto que no supere el 1% del presupuesto vigente. En los demás casos el Gobierno hará los ajustes presupuestales necesarios para darle cumplimiento a la distribución de los recursos a que se refiere el inciso anterior.
También lo hará una vez determinado el excedente financiero de la Nación2. 2 El aparte tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-023 de 1996. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 10 Cuando los excedentes destinados por el Conpes a la Nación superen el 1% del presupuesto vigente su incorporación al presupuesto se hará por ley de la República (Ley 179/94 artículo 21, Ley 225/95, artículo 21).
ARTICULO 86. Cuando se fusionen órganos o se trasladen funciones de uno a otro, el Gobierno Nacional mediante decreto, hará los ajustes correspondientes en el presupuesto para dejar en cabeza de los nuevos órganos o de los que asumieren las funciones, las apropiaciones correspondientes para cumplir con sus objetivos, sin que puedan aumentar las partidas globales por funcionamiento, inversión y servicio de la deuda, aprobadas por el Congreso de la República (Ley 179/94, artículo 59).
ARTICULO 87. Créase el Fondo de Compensación Interministerial, en cuantía anual hasta uno (1%) por ciento de los ingresos corrientes de la Nación cuya apropiación se incorpora en el presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con sujeción a los reglamentos que al respecto expida el Gobierno Nacional3 con el propósito de atender faltantes de apropiación en gastos de funcionamiento de los órganos en la respectiva vigencia fiscal, y para los casos en que el Presidente de la República y el Consejo de Ministros califiquen de excepcional urgencia. El Ministro de Hacienda ordenará efectuar los traslados presupuestales con cargo a este Fondo, únicamente con la expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal (Ley 38/89, artículo 70.
Ley 179/94, artículo 55, inciso 3o.).
ARTICULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del Gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (Ley 38/89 artículo 71. Ley 179/94 artículo 55 inciso 2o. Es preciso señalar que, esta normativa que regula el tema presupuestal es aplicable a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en el artículo 109 del mismo decreto:
ARTICULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo, para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa 3 El aparte tachado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-442 de 2001. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 11 responsabilidad (Ley 38/89, artículo 94.
Ley 179/94, artículo 52). A su vez, la aplicación del estatuto orgánico de presupuesto en las entidades territoriales también se desprende de los artículos 352 y 353 de la Constitución Política que, al respecto, señalan:
ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto. Conforme al Decreto 111 de 1996, para esta Sala de Decisión es claro que, las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto son de tres tipos: reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, adiciones al presupuesto o créditos adicionales, y traslados presupuestales.
Sobre estas figuras, el Consejo de Estado4 ha explicado: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial.5 b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al 4 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Dr. William Zambrano Cetina. Concepto del 5 de junio de 2008. Radicación número: 11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). 5 Cita de cita: Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-192-97 (abril 15), Normas demandadas, Arts. 34 de la ley 176 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996, Exp.
D-1437, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-442-01 (mayo 4), Normas demandadas, Art. 70 de la ley 38 de 1989 y Art. 87 del Decreto 111 de 1996. Exp.D-3216. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 12 aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.6 En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.7 Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas8.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. 6 Cita de cita: Cfr. Corte Constitucional Sentencias C-685-96 (diciembre 5), Normas demandadas, Art. 121 (parcial) del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), Art. 18 (parcial) de la Ley 225 de 1995 y Art. 59 de la Ley 224 de 1995, Exp.
D-1320, M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-772-98 (diciembre 10), Normas demandadas, Par. 1o. del Art. 41 y Par. único del Art. 42 de la Ley 80 de 1993, Exp. D-2107, M. P. Fabio Morón Díaz. 7 Cita de cita: Decreto 568 de 1996 (marzo 21), “Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.” Art. 34.
“Las modificaciones al anexo del decreto de liquidación que no modifiquen en cada sección presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de inversión aprobados por el Congreso, se harán mediante resolución expedida por el jefe del órgano respectivo. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas modificaciones al anexo del decreto de liquidación se harán por resolución o acuerdo de las Juntas o Consejos Directivos. / Estos actos administrativos requieren para su validez de la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional-.
Sí se trata de gastos de inversión se requerirá además del concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación. / El Departamento Nacional de Planeación al conceptuar sobre modificaciones al anexo del decreto de liquidación financiadas con recursos del crédito externo verificará que dicha modificación se ajusta al objeto estipulado en los respectivos contratos de empréstito. / La Dirección General del Presupuesto enviará copia de los actos administrativos a la Dirección General del Tesoro a fin de hacer los ajustes en el Programa Anual de Caja que sean necesarios. 8 Cita de cita: El artículo 110 del Decreto Ley 111 de 1996 establece: “ARTICULO 110.
Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. En todo caso, el Presidente de la República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación.” 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 13 Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal.9 (Negrilla de la Sala).
Retomando lo consignado en el artículo 17 del Acuerdo 24, evidencia que, el concejo atribuyó al alcalde una función exclusiva y excluyente en esa corporación, como realizar las operaciones presupuestales relativas a la adición y traslado de recursos. Debe aclararse que, existe una excepción a esta regla, y es el supuesto contemplado en el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, y consagra dentro de las funciones a cargo de los alcaldes, la siguiente: g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes. En providencia del 6 de septiembre de 201810, el Consejo de Estado indicó lo siguiente en relación con la competencia de los concejos para adicionar los presupuestos: El artículo 313, numeral 5, de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 32, numeral 9, de la Ley 136 de 1994, respecto de la relación entre los concejales y el municipio, en su orden, establecen: (…) El presupuesto municipal no está concebido en una forma pétrea, ya que, por diferentes motivos pueden surgir situaciones que ameriten su modificación o adición. De ahí la existencia de normas que permitan adicionarlo, como las que se encuentran incorporadas en el Estatuto Orgánico del 9 Cita de cita: Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-78-92, C-365-01, C-1072-02;
Consejo de Estado, Sala de o (sic) Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de septiembre 6/99, Rad. 3774, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa; sentencia de julio 28/00, Rad. 4074, C.P. Gilberto Peña Castrillón; sentencia de agosto 1º/02, Rad. 2001-0117-01(6961), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero; sentencia septiembre 4/03, Rad. 2002-00389-01 (8431), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Sentencia del 6 de septiembre de 2018. Radicación número: 70001-23-33-000-2018-00019-01(PI). 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 14 Presupuesto, artículos 76 y ss., las cuales son aplicables a los entes territoriales en virtud de lo dispuesto por los artículos 352 y 353 de la Constitución Política y 109 del mismo estatuto.
En tal sentido el artículo 352 Constitucional, establece que para el manejo de sus recursos “las autoridades nacionales y territoriales, además de aplicar las normas constitucionales pertinentes deben ceñirse al Estatuto Orgánico del presupuesto, que se encuentra consagrado en el Decreto 111 de 1996 cuyo artículo 80 dispone que “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión” (Negrillas fuera de texto).
De las normas aludidas anteriormente, se extrae que la competencia para aprobar, modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los de la Ley Orgánica del presupuesto. Es evidente que la materia del Acuerdo cuestionado corresponde a un tema de índole presupuestal, función que, como lo establecen las normas reseñadas, es propia de los concejos municipales, por lo que, puede decirse que aquél se expidió conforme a la Constitución y la Ley.
(Negrilla del texto, líneas de la Sala). Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-357 de 1994 sostuvo que, modificar el presupuesto es una facultad que atañe únicamente al Congreso y que es inconstitucional que la ley de presupuesto otorgue al Gobierno una prerrogativa que la Constitución no le confirió. En esa misma oportunidad, la Alta Corte concluyó que “(…) si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios”.
Posteriormente, en sentencia C-772 de 1998 precisó que, el presupuesto es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal que, como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación popular. Igualmente reiteró que, la modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario cuando se declaren estados de excepción. Así dijo la Corte: La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 15 y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. (…) [ ] Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo, (…) Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado e (sic) excepción, tiene legítimas facultades para hacerlo: (…) Y en sentencia C-206 de 2020 la Corte Constitucional reiteró que: La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición, modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático para adoptar decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los recursos públicos11, de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto.
Así, en tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales12. 11 Cita de cita: Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96. 12 Cita de cita: Cfr. sentencia C-434/17.
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Ver también la sentencia C-146/09. 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 16 De acuerdo con la normativa y jurisprudencia en cita se puede concluir lo siguiente: i) La competencia para adicionar el presupuesto es exclusiva del concejo municipal, a iniciativa del alcalde. ii) Al alcalde le está vedado adicionar el presupuesto directamente. iii) Tampoco el Concejo está facultado para autorizar pro tempore al mencionado mandatario para tal fin, pues si bien no hay norma expresa que prohíba al concejo autorizar pro tempore al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 247 de la Constitución Política.
Al retomar lo decidido en el Acuerdo nro. 24 de 2023, concluye esta Sala que al facultarse al alcalde para que “realice por medio de Decreto las modificaciones presupuestales correspondientes a la adición de los recursos” bien sea provenientes del cierre de la vigencia 2023, de los recursos por mayor valor distribuidos en los recursos del Sistema General de Participaciones, y del superávit de las diferentes rentas municipales, así como ”traslados adicionales al presupuesto general del municipio”, se están otorgando unas funciones que, como se explicó, son exclusivas del concejo municipal, existiendo una única excepción a este regla y es la consagrada en el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación, al indicar “(…) dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. (…)”.
Del texto del acuerdo objeto de análisis, se advierte que, el mismo no tiene por objeto incorporar recursos recibidos por el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional, como lo exige la norma referida. Es que incluso al revisar la parte motiva del acuerdo, se encuentra que en ninguno de sus apartes se hace mención a la norma que autoriza al concejo para trasladar pro tempore esas facultades al alcalde, pues únicamente hace mención a lo siguiente: 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 17 Es necesario además resaltar, en lo que respecta a la facultad de los concejos municipales para conferir autorizaciones pro tempore a los alcaldes, que el Consejo de Estado ha señalado13 que, aquella tiene dos limitantes o condicionamientos, cuales son: una de orden temporal, como quiera que la habilitación no puede otorgarse de forma indefinida, razón por la cual en el acuerdo debe determinarse cuál es el plazo en el que puede actuar el alcalde; y otra sustancial o material, en la medida en que el ordenamiento jurídico exige precisión y detalle en el otorgamiento de la facultad, de forma tal que, por fuera de lo encomendado, no le es permitido al ejecutivo local pronunciamiento alguno. De acuerdo con lo discurrido, esta Sala de Decisión considera que, la autorización general que en este caso dio el concejo municipal de Viterbo, Caldas, al alcalde para realizar modificaciones correspondientes a la adición y traslado de recursos, contraviene los 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta – Descongestión. Consejera Ponente: Dra. Rocío Araújo Oñate. Sentencia del 23 de abril de 2018. Radicación número: 05001-23-31-000-2004-04192-01 17001-23-33-000-2024-00008-00 validez de actos administrativos Sentencia 047 18 artículos 345 y 352 de la Constitución Política, en la medida en que la competencia en esta materia es exclusiva y reservada de la corporación pública, a iniciativa del ejecutivo.
Así las cosas, se declarará la invalidez del artículo 17 del Acuerdo nro. 24 de 2023, según lo expuesto. En mérito de lo expuesto, la Sala Primera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
1. DECLÁRASE LA INVALIDEZ del artículo 17 del Acuerdo nro. 24 del 29 de noviembre de 2023 “Por medio del cual se expide el presupuesto general de rentas y apropiaciones del municipio de Viterbo Caldas para la vigencia fiscal de 1 de enero al 31 de diciembre de 2024 y se dictan otras disposiciones”. 2.
COMUNÍQUESE esta determinación al señor gobernador del departamento de Caldas, al alcalde del municipio de Viterbo, al presidente del Concejo Municipal de Viterbo y al señor Agente del Ministerio Público. 3. En firme esta sentencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones del caso en el programa informático SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, celebrada el 29 de febrero de 2024, conforme acta nro. 014 de la misma fecha. CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES Magistrado Ponente FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado Ausente con permiso DOHOR EDWIN VARÓN VIVAS Magistrado Constancia: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.