SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, dieciséis (16) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) CLASE DE PROCESO ACCIÓN DE TUTELA ACCIONANTE LUIS EDUARDO MEZA JURADO identificado con cédula de ciudadanía No. 91.269.930 mezajuradoabogados@gmail.com; luiseduardomezaj@yahoo.es ACCIONADOS
1. DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –DIAN notificacionesjudicialesdian@dian.gov.co;
2. COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL –CNSC notificacionesjudiciales@cnsc.gov.co;
3. FUNDACIÓN UNIVERSITARIA DEL ÁREA ANDINA –AREANDINA notificacionjudicial@areandina.edu.co; VINCULADOS INTERESADOS –PROCESO DE SELECCIÓN DIAN 2022 notificacionesjudiciales@cnsc.gov.co RADICADO 680013333012-2023-00306-01 TEMA Violación del debido proceso en proceso de selección DIAN 2022 / Validación de un título de posgrado en la prueba de valoración de antecedentes por educación formal.
Se decide la IMPUGNACIÓN presentada por el señor LUIS EDUARDO MEZA JURADO contra la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2023 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, remitida al despacho ponente el 17 de enero de 2024, según se muestra en la actuación 3 del expediente digital cargado en el aplicativo SAMAI1.
I.
ANTECEDENTES A. La demanda2 1. Pretensiones El accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa, y los principios de buena fe y confianza legítima. Como 1 Acta de reparto cargada en SAMAI “ 1_ED_ACTAREPARTOIMPTU(.pdf) NroActua 3” Se deja constancia de que la magistrada ponente de la presente providencia, durante el período comprendido entre el reparto de la presente acción de tutela y la presentación del proyecto, tuvo a cargo: 12 acciones de tutela, 2 pérdidas de investidura, 27 acciones electorales y 29 acciones populares, todas con trámite preferente.
Además, una carga ordinaria de 628 procesos. 2 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, anotación 00003. Documento 3_ED_03ESCRITODETUTELA(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA consecuencia de lo anterior, se ordene a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, la Comisión Nacional del Servicio Civil -CNSC, y la Fundación Universitaria del Área Andina –AREANDINA reconocer la validez de los estudios de posgrado en Derecho Comercial y en Derecho de los Negocios Internacionales y, por ende, corregir y otorgar el puntaje correspondiente en la valoración de antecedentes de acuerdo con las normas que rigen el proceso de selección DIAN 2022 -Modalidad INGRESO. 2.
Hechos El actor señaló que en el marco del proceso de selección DIAN 2022 -Modalidad INGRESO, administrado por la CNSC y llevado a cabo por la Fundación Universitaria del Área Andina, se inscribió para el cargo de Inspector III, código 307, grado 07. Refirió que en la etapa de verificación de requisitos mínimos y condiciones de formación y experiencia, según el Acuerdo y los Anexos del proceso de selección publicados en la página web de la CNSC, se determinó que la experiencia en educación formal se debía acreditar mediante el título o diploma de grado o constancia de terminación de estudios, por lo cual aportó además del Diploma de abogado, los Diplomas correspondientes a la Especialización en Régimen Jurídico, Financiero y Contable de Impuestos, la Especialización en Derecho Comercial y la Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales.
Mencionó que en el estudio de requisitos mínimos, se tuvieron como válidos solamente el título de Abogado y la Especialización en Régimen Jurídico, Financiero y Contable de Impuestos, por lo que en la etapa de valoración de antecedentes (modificada posteriormente a Tabla 6 - Requisitos Mixtos) obtuvo el puntaje máximo en cuanto a la experiencia profesional y la experiencia profesional relacionada.
Sin embargo, señaló que se presentó una contradicción ya que se validó la experiencia profesional relacionada e independiente, mientras que se descartó la valoración de los títulos de especialización a través de los cuales adquirió esa experiencia. Manifestó que en lo correspondiente a la valoración por educación formal, los títulos de Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales y Derecho Comercial fueron tenidos como “No válidos” con la observación de que los documentos aportados no tenían relación con las funciones del empleo a proveer, y por lo tanto no eran objeto de puntuación de acuerdo con lo establecido en el numeral 5.3 del Anexo de especificaciones técnicas del proceso de selección. Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA B. Informes de las autoridades accionadas 1.
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN 3 rindió su informe refiriendo que se debía declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Señaló que las reclamaciones frente a la etapa de aplicación de pruebas recaían de manera exclusiva sobre la Comisión Nacional de Servicio Civil –CNSC, de conformidad con la Constitución Política y la ley, al ser el órgano a cargo de la vigilancia y administración del sistema de mérito en el empleo público.
Asimismo, afirmó que su competencia iniciaba después de que se agotaran las actuaciones previas establecidas en los artículos 3 y 4 del Acuerdo № CNT2022AC000008 29 de diciembre de 2022. 2. La Comisión Nacional del Servicio Civil –CNSC4 consideró que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para resolver los asuntos derivados del trámite de un concurso de méritos, especialmente cuando se pretendía la resolución de fondo de una solicitud de valoración de antecedentes dentro de un proceso de selección mediante concurso.
Por lo tanto, solicitó que se declarara improcedente debido a la falta del requisito de subsidiariedad, o en su defecto que se reconociera la falta de legitimación por pasiva, en la medida que sus actuaciones se ajustaron a derecho. Adicionalmente, destacó que no existió vulneración o amenaza a los derechos fundamentales señalados por el accionante, ya que a través de la entidad delegada (Fundación Universitaria AREANDINA) se dio respuesta a la reclamación presentada durante la fase de valoración de antecedentes en lo concerniente a la evaluación de los títulos de Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales y de Derecho Comercial.
Indicó que al revisar los documentos que respaldaron la educación formal, específicamente la Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales, se realizó una modificación pertinente a este ítem evaluador y se ajustó el puntaje publicado de 70.00 a 80.00, cumpliendo rigurosamente con los principios orientadores del proceso y los criterios de valoración establecidos en el Anexo del Acuerdo rector y demás normas que regulaban el concurso de selección. Por ello, consideró la carencia actual del objeto por hecho superado. 3 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos, índice 00011. Documento: 24_RECEPCIONMEMORIALENOSJA(.pdf) 4 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, índice 00009. Documento: 19_RECEPCIONMEMORIALENOSJA(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA 3.
Fundación Universitaria del Área Andina –AREANDINA 5 rindió informe argumentando que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5.3 del Anexo que estableció las especificaciones técnicas del proceso de selección, respecto al título de Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales, al analizar el pénsum se evidenció la materia «DENI5704 cambios y tributación internacional», donde se abordaba el derecho aduanero.
Dado que el propósito del empleo estaba orientado a: «proponer estrategias métodos y líneas de acción e investigación, para la planificación, implementación y desarrollo de la auditoría forense de acuerdo con la normativa vigente, lineamientos y procedimientos institucionales», se determinó una relación directa. Por esta razón, se validó el título y se otorgaron 10 puntos en el ítem de educación formal, para finalmente modificar el puntaje publicado de 70.00 a 80.00.
Sostuvo que contrario al análisis del título de Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales, la Especialización en Derecho comercial no se relacionaba con el propósito del empleo ni con sus funciones, motivo por el cual, este título no fue considerado para puntuación durante la etapa de valoración de antecedentes. Advirtió que la tutela es un mecanismo especial, preferente y sumario con carácter subsidiario diseñado para prevenir la ocurrencia de un perjuicio irremediable y, por ende, la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales la hacía improcedente.
Adicionalmente, señaló que en el contexto de los concursos de méritos su procedencia se debía considerar excepcional, ya que se tendría que sujetar a las siguientes reglas: «i) Los aspirantes ven obstaculizada su posibilidad de acceder al cargo al cual aspira por cuestiones ajenas a la esencia del concurso y, ii) El aspirante ocupa el primer lugar de la lista de elegibles y no es nombrado en el cargo».
Sostuvo que respetó y aplicó los diferentes parámetros establecidos en cada uno de los acuerdos que rigieron la convocatoria de forma igualitaria para todos los participantes del concurso, procurando la garantía de las condiciones y derechos constitucionales de cada uno de los aspirantes. Finalmente, señaló que al accionante se le notificó el cambio de puntaje en la etapa de valoración de antecedentes, satisfaciendo el fin de la tutela.
En consecuencia, solicitó que se declarara la carencia actual de objeto, se denegaran las pretensiones solicitadas o se declarara la improcedencia de la acción al no ajustarse al procedimiento constitucional. 5 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, índice 00010. Documento: 21_RECEPCIONMEMORIALENOSJA(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA C. Sentencia de primera instancia6 Mediante providencia del 13 de diciembre de 2023, el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Eduardo Meza Jurado.
Como fundamento de su decisión, consideró que en el presente asunto no se cumplió el requisito de subsidiariedad, en consideración de las particularidades propias del caso y de las tres excepciones fijadas por la Corte Constitucional, a saber: i) inexistencia de un mecanismo judicial que permita demandar la protección del derecho fundamental infringido, ii) configuración de un perjuicio irremediable, y iii) planteamiento de un problema constitucional que desborde el marco de competencias del juez administrativo.
En relación con la primera excepción, argumentó que aunque en las etapas intermedias del concurso se encuentran actos administrativos de trámite como en el presente asunto, el acto mencionado no tenía la capacidad para influir en la decisión final porque de este no dependía la inclusión o exclusión del aspirante en la lista de elegibles, así como tampoco su eventual legitimación para controvertir el acto administrativo definitivo.
Destacó que según la jurisprudencia constitucional este requisito exigía que el acto enjuiciado derivara de una decisión irracional o desproporcionada, la cual no encontró acreditada, ya que la reclamación del accionante frente a los resultados de la valoración de antecedentes fue resuelta y soportada por la entidad delegada (Fundación Universitaria AREANDINA), de conformidad con los parámetros que estableció la convocatoria.
Por tanto, señaló que la solicitud de amparo no cumplía con el criterio de subsidiariedad en relación con este requisito. En segundo lugar, consideró que no se demostró que la no validación de los dos estudios de posgrado, mencionados por el accionante en la asignación del puntaje de valoración de antecedentes, pudiera ocasionar un perjuicio irremediable que justificara la intervención inmediata del juez de tutela.
Por ello, estimó que no es procedente como mecanismo transitorio. 6 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, índice 00012. Documento: 26_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIADETUTELA(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA En igual sentido, sostuvo que el caso en cuestión carecía de relevancia constitucional, ya que no pretendía cuestionar la aplicación de las normas y parámetros establecidos en el marco jurídico que regulaba el proceso de selección de la DIAN 2022, sino que pretendía controvertir la legalidad del acto administrativo que asignó un puntaje determinado en cuanto a los estudios de especialización que acreditó el accionante ante las autoridades encargadas del concurso de méritos, ya que desde su perspectiva estos estudios fueron válidamente apreciables y computables según los acuerdos que regían la convocatoria.
Concluyó que el presente asunto no cumplió con el requisito formal de subsidiariedad, lo que impedía la realización de un análisis de fondo de las presuntas garantías constitucionales aludidas como vulneradas. D. La impugnación7 El accionante manifiesta que los requisitos mencionados por el juez de primera instancia en su decisión se encuentran acreditados en la presente acción de tutela, por lo cual considera que las razones brindadas para negar el amparo solicitado no tienen pertinencia con cada requisito exigido.
Refiere que la valoración de antecedentes es un acto de trámite que incide en la conformación de la lista de elegibles, como ocurrió con la validación de la Especialización de Derecho en los Negocios Internacionales, pues cuando se hizo el ajuste en la puntuación, mejoró su posición en los resultados totales. Por otra parte, señala que la respuesta otorgada por la Fundación Universitaria AREANDINA indica que contra ésta no procede recurso, aun cuando es un acto de trámite que vulnera el derecho fundamental a la igualdad y el principio constitucional del mérito.
En este orden, considera que el enfoque dado por la primera instancia, en el sentido de esperar a la terminación de la actuación administrativa para acudir a discutir la legalidad de la misma frente a la jurisdicción contenciosa administrativa, desatiende uno de los requisitos para proteger los derechos fundamentales frente al acto de trámite. 7 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos, Índice 00012. Documento: 28_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_CONSTANCIACORREOPD(.pdf) Documento 28 Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA En última instancia, señala que la Fundación Universitaria AREANDINA basa su análisis y validación de la Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales atendiendo al nombre de algunas materias vistas dentro del programa.
No obstante, sostiene que este criterio de valoración del plan de estudios no se aplica para validar la Especialización en Derecho Comercial, ya que, de haberse considerado, se evidenciaría que las materias cursadas están relacionadas con las funciones, el perfil y las competencias del empleo a proveer a través del concurso. Por lo anterior, considera que la entidad al momento de responder a su reclamación se apartó de la definición del verbo «relacionar» y sus sinónimos.
E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 9 de febrero de 20248, el despacho ponente requirió a la Fundación Universitaria del Área Andina para que allegara un informe en el que se explicaran las razones de tipo académico, técnico, legal o de cualquier orden por las cuales consideró que no existía una relación directa entre, por un lado, el pénsum académico de la Especialización de Derecho Comercial de la Universidad de Los Andes, acreditada por el señor Luis Eduardo Meza Jurado, y, por el otro, las funciones del empleo de Inspector III, código 307, grado 07 al cual aspira, teniendo en cuenta de manera especial la asignatura DCOM 5211 – Contabilidad, y una de las funciones del empleo que se encuentran especificadas en el Formato FT-TAH-18242.
De este trámite se destaca que la autoridad requerida no allegó el informe solicitado en el término establecido. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia La competencia recae en esta Corporación en orden a lo dispuesto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y las reglas de reparto contenidas en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 2015 Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021. 8 Actuación registrada SAMAI.
Índice 00009. Documento: Autoquedecretapruebas.pdf Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA B. Cuestión previa: La procedencia de la acción de tutela De conformidad con el artículo 6o del Decreto 2591 de 1991, una de las causales de improcedencia de la acción de tutela, es la existencia de otros mecanismos o medios de defensa judicial para la protección de los derechos invocados siempre que no se evidencie la ocurrencia de un perjuicio irremediable; puesto que, en este caso, se podría acudir a ella como un mecanismo transitorio, tal y como lo dispone el artículo 86 de la Constitución Política.
Como lo ha explicado la jurisprudencia, la acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter residual y subsidiario. Ello implica que, en principio, no es procedente cuando el afectado cuente con vías judiciales ordinarias para la protección de sus derechos fundamentales. Sólo procede de manera excepcional, en el evento de existir un perjuicio irremediable que deba ser conjurado transitoriamente o cuando el mecanismo ordinario no resulta idóneo y eficaz para la protección del derecho.
La Corte Constitucional ha precisado que un mecanismo judicial resulta idóneo cuando (i) se encuentre regulado para resolver la controversia judicial y (ii) permita la protección de las garantías superiores, y eficaz, cuando resulta oportuno para garantizar la protección del derecho. Concretamente, frente a la procedencia de la acción de tutela para discutir las decisiones proferidas por la Administración al interior de los concursos de mérito, la H. Corte Constitucional ha precisado que este mecanismo constitucional, por regla general, no procede dado que tales decisiones constituyen actos administrativos que pueden ser atacados por los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, ante el juez de lo contencioso administrativo, procesos ordinarios en los que podría solicitarse medidas cautelares si es que la protección del bien es urgente y no puede soportar el tiempo que tarde la resolución del litigio.
Empero, puede que, de acuerdo con las particularidades del caso, se llegue a la conclusión de que el medio judicial ordinario no es idóneo o siéndolo, no sea eficaz, escenario en el que la vía constitucional será procedente. En el presente asunto, existe un mecanismo idóneo para resolver la controversia, esto es, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, el mecanismo no resulta eficaz para Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA salvaguardar los derechos fundamentales invocados por el actor y evitar un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta los términos dispuestos para cada etapa del concurso, siendo probable que, al momento de proferirse sentencia por el juez administrativo, y que esta sea favorable a los intereses del accionante, el concurso ya se encuentre en una etapa muy avanzada o, incluso, hubiere finalizado, teniendo un efecto simplemente resarcitorio y más gravoso para los intereses del participante.
De otro lado, no puede afirmarse que una solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del acto que no validó en la etapa de valoración de antecedentes, los títulos de especialización acreditados por el accionante y su posterior posicionamiento dentro de la lista de elegibles, vaya a ser resuelto dentro de la oportunidad legal, puesto que esto depende del grado de congestión en que se encuentre el despacho judicial que conozca del proceso ordinario.
Precisado lo anterior, la Sala pasa a decidir la cuestión de fondo. C. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿La Fundación Universitaria del Área Andina, como entidad encargada de la valoración de antecedentes dentro del proceso de selección DIAN- 2022, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso, contradicción y defensa, y los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe, al no validar y puntuar en el factor de Educación el Título de Especialización en Derecho Comercial allegado al concurso por el señor Luis Eduardo Meza Jurado, cuando el pénsum académico está relacionado con las funciones esenciales del empleo ofertado? Tesis: Si.
Fundamento jurídico: Las reglas de la convocatoria establecen como criterio valorativo para puntuar la educación en la Prueba de Valoración de Antecedentes que esta esté relacionada con las funciones del empleo a proveer, independientemente del requisito mínimo exigido. Además, el empleo al cual aspira el accionante de Inspector III, código 307, grado 07, requiere un título de profesional y un título de posgrado relacionado con las funciones del empleo.
Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA En este contexto, el accionante presenta el título de Especialización en Derecho Comercial, el cual es tenido como “No válido” por la entidad encargada de llevar a cabo la valoración de antecedentes, al considerar que no guarda relación con las funciones del empleo a proveer.
Sin embargo, esta valoración realizada por la Fundación Universitaria del Área Andina contradice los criterios que regulan la convocatoria, ya que no considera la relación directa entre el plan de estudios de la Especialización en Derecho Comercial con las funciones esenciales del empleo ofertado. Esta contradicción afecta las expectativas del accionante de acceder a un empleo público a través del mérito, ya que difiere de la decisión previa tomada por la entidad en la que valida y ajusta el puntaje para otro título de especialización. D. Marco jurídico 1.
El debido proceso y el acceso a cargos públicos en el marco de los concursos de mérito, en clave con el principio de confianza legítima El derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, ha de garantizarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, como límite al ejercicio del poder público y mecanismo de protección de la autonomía y libertad del ciudadano9.
Una de las garantías que se derivan del debido proceso, es la que impone a las autoridades administrativas el deber de adelantar sus procedimientos con el pleno respeto de las formas propias previstas en la ley 10 y con sujeción a las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes, con el fin de evitar posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración11.
A su turno, el derecho de acceso a cargos públicos, que también tiene la naturaleza de derecho fundamental12, implica que todo ciudadano puede participar en el ejercicio de la función pública, en condiciones de igualdad. Este derecho conlleva la obligación correlativa para el legislador y la administración, de consagrar reglas objetivas y predictibles al momento de regular y desarrollar los concursos de mérito para acceder a los cargos públicos. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-445 de 2015.
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 10 Corte Constitucional, Sentencias C- 980 de 2010 y T – 543 de 2017. 11 Corte Constitucional Sentencia T – 543 de 2017. MP. Diana Fajardo Rivera 12 Corte Constitucional, Sentencia C-393 del 2019. MP. Carlos Bernal Pulido Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA Una de las normas constitucionales a las cuales está sometida la actividad administrativa del Estado para evitar la arbitrariedad y la vulneración de los mencionados derechos fundamentales durante el desarrollo de los concursos de mérito es la que consagra el principio de confianza legítima (artículo 83 superior).
El principio de confianza legítima impone a las autoridades comportarse de manera coherente y consistente a lo largo del tiempo, lo cual limita su capacidad de acción o discrecionalidad, en la medida que, aunque pueden adoptar decisiones que en principio son lícitas, deben abstenerse de hacerlo de manera abrupta, si éstas contravienen comportamientos precedentes que ha tenido la entidad, suficientes para generar en los interesados la expectativa de que aquellas se comportarán consecuentemente con la actuación original13.
No se trata de impedir la modificación de las decisiones o criterios de la administración, dado que ninguna circunstancia “puede impedir el normal discurrir de la gestión administrativa”. Lo que se busca simplemente es evitar que el ejercicio de “la discrecionalidad de la administración acabe desconociendo las expectativas legítimas que se generaron o propiciaron las autoridades” 14.
Sobre el alcance de este principio, la Corte Constitucional ha sostenido que los ciudadanos deben gozar de la posibilidad de evolucionar “en un medio jurídico estable y previsible” en el cual puedan confiar. Por eso, cuando ciertas expectativas son suscitadas por autoridades públicas en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y las mismas producen determinados efectos jurídicos, emerge la obligación de “preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario”15.
Así, entonces, el principio de confianza legítima protege las “expectativas razonables, ciertas y fundadas” que los administrados albergan con respecto a “la regularidad, estabilidad o proyección futura” de las situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, cuando ellas han sido promovidas, permitidas, propiciadas o toleradas mediante acciones u omisiones del Estado16. 13 Corte Constitucional Sentencia T-845 de 2010.
Pueden analizarse también las sentencias T-1228 de 2001 y T- 248 de 2008 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicación No. 25000-23-42-000-2012-00672-01 (2247-13) 15 Sentencia C-131-04. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 9 de septiembre de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2021-05205-00 (AC).
Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA De acuerdo con lo anterior, la afectación del principio de confianza legítima sólo se presenta cuando los ciudadanos resultan “súbitamente defraudados” en sus legítimas expectativas por un obrar “contradictorio, incoherente y desleal de las autoridades”, es decir, cuando el cambio de actuar es repentino y sorpresivo y no se adoptan medidas transitorias que protejan a los particulares de tales decisiones17.
Ahora bien, en el marco de los concursos de selección, el principio de confianza legítima se vulnera cuando las autoridades que los adelantan desconocen las reglas fijadas al inicio de la convocatoria 18. Con sus propios actos, las autoridades encargadas del concurso se autovinculan y autocontrolan, en el sentido que deben respetarlas y, por ende, la selección de los aspirantes que califiquen para acceder a los empleos ofertados, sólo podrá hacerse con base en esas reglas previamente establecidas19.
En consecuencia, siguiendo las subreglas jurisprudenciales analizadas en precedencia, las autoridades que administran los concursos de ingreso no pueden súbitamente alterar o desconocer las reglas de juego que han comunicado a los aspirantes previamente, so pena de vulnerar el principio de confianza legítima, con lo cual, a su vez, vulnerarían los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a cargos públicos de quienes participan en el concurso. 2.
Derecho de contradicción y defensa como componente del debido proceso La jurisprudencia constitucional ha señalado que la motivación de los actos administrativos es una garantía para el ejercicio del derecho de contradicción y defensa dentro del marco del debido proceso. Por ello, «si el acto no se encuentra motivado, el particular se halla impedido de ejercer las facultades que integran el llamado debido proceso (derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a una decisión fundada)».
La motivación a la que hace referencia la jurisprudencia «permite el ejercicio del derecho a la defensa, lo cual evita la arbitrariedad por parte de las autoridades administrativas», y brinda garantías al derecho fundamental del debido proceso20. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicación No. 25000-23-42-000-2012-00672-01 (2247-13) 18 Sentencias Sentencia T-256 de 1995 y T-081-21, entre otras. 19 Ibídem. 20 Corte Constitucional.
Sentencia SU- 917 de 2010. MP. Jorge Iván Palacio Palacio Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA En este orden, el deber de motivación de las decisiones tomadas por las autoridades debe satisfacer dos fines constitucionales: «i) Evitar la posible arbitrariedad o abuso de autoridad por su emisor, por cuanto se le impone la obligación de resolver las situaciones jurídicas sometidas a su conocimiento con base en argumentos racionales y fruto de un análisis reflexivo de los presupuestos a tener en cuenta y ii) Garantizar al titular del derecho comprometido las condiciones materiales para la defensa de sus intereses, ya que si se encuentra inconforme con la manera en que se definió su situación jurídica necesita conocer las razones por las cuales este fue denegado u otorgado de manera diferente a sus expectativas para poder oponerse»21.
De acuerdo con lo anterior, es evidente que las entidades deben expresar de manera clara y explícita los motivos y fundamentos que respaldan la adopción de una decisión específica, especialmente cuando esta frustra los intereses de las personas involucradas. Este requerimiento es esencial para permitir que a aquellos que están interesados en oponerse puedan ejercer su derecho de contradicción y defensa. 3.
Del proceso de selección DIAN 2022 – criterios valorativos para puntuar la Educación en la Valoración de Antecedentes La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales goza de un régimen de carrera específico regulado en el en el Decreto 0927 de 2023 «Por el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de los empleados públicos de la Unidad Administrativa Especial -DIAN y la regulación de la administración y gestión de su talento humano».
La Comisión Nacional del Servicio Civil, en desarrollo de la mencionada regulación y en uso de las facultades conferidas en el artículo 130 de la Constitución Política, expidió el Acuerdo No. CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022 «por medio del cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección de Ingreso y Ascenso para proveer empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema Específico de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, Proceso de Selección DIAN 2022».
El artículo 23 del mencionado Acuerdo establece que la prueba de valoración de antecedentes solo se realiza a los empleos ofertados en el proceso de selección que 21 Corte Constitucional. Sentencia T- 707 de 2015. MP. María Victoria Calle Correa. Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA requieran experiencia, y hayan superado las pruebas eliminatorias, de acuerdo con las especificaciones técnicas definidas para ello.
A su turno, el numeral 5.3 del Anexo «por el cual se establecen las especificaciones técnicas de las diferentes etapas del “proceso de selección DIAN 2022”, en las modalidades de ingreso y ascenso, para proveer empleos en vacancia definitiva pertenecientes al sistema específico de carrera administrativa de su planta de personal», dispone los siguientes criterios valorativos para evaluar la educación en la Prueba de Valoración de Antecedentes: «En esta prueba se va a valorar únicamente la Educación relacionada con las funciones del empleo a proveer, que sea adicional al requisito mínimo de Educación exigido para tal empleo.
Para la correspondiente puntuación, se van a tener en cuenta los criterios y puntajes relacionados a continuación, los cuales son acumulables hasta los puntajes máximos definidos en los anteriores dos numerales de este Anexo para cada uno de los Factores de Evaluación. Con relación al Factor de Educación Informal se valorarán solamente las certificaciones de cursos, cuya duración individual sea de treinta y dos (32) o más horas, realizados en los últimos cinco (5) años, contados hasta la fecha de cierre de la Etapa de Inscripciones».
En relación con la educación formal, el Anexo detalla que la asignación de puntos depende del nivel académico, siendo 15 puntos para el titulo profesional, 10 puntos para la especialización y 20 puntos para la maestría. Además, se especifica que la suma de los puntajes parciales no debe superar los 25 puntos. C. Análisis de las pruebas De conformidad con el marco jurídico que antecede, la Sala encuentra probado lo siguiente: 1.
Mediante reclamación escrita22, adjunta como anexo a la acción de tutela, el accionante solicitó la validación y calificación, con el puntaje correspondiente, de su educación formal acreditada mediante los títulos de Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales y en Derecho comercial. Lo anterior, al considerar que 22 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos, índice 00003. Documento: 4_ED_04RECLAMACION1VAL(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA el contenido valorado por el ente evaluador era contradictorio con el pénsum de los programas académicos, así como con el propósito y las funciones del empleo al que se postuló. 2.
A través de comunicación con radicado RECVA-DIAN2022-1084 del 21 de noviembre de 202323, la Fundación Universitaria del Área Andina emitió respuesta desfavorable a la reclamación presentada por el accionante en relación con la valoración de los títulos allegados para respaldar la educación formal. El ente evaluador fundamentó su negativa en los siguientes argumentos: «De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5.3 del Anexo por el cual se establecen OBSERVACIONES FRENTE A LA DOCUMENTACIÓN EN GENERAL PRESENTADA las especificaciones técnicas del presente Proceso de Selección, es preciso mencionar que: “En esta prueba se va a valorar únicamente la Educación relacionada con las funciones del empleo a proveer, que sea adicional al requisito mínimo de Educación exigido para tal empleo (…)”.
Ahora bien, tomando en consideración la norma precitada, y en lo que respecta a los títulos de especialización en Derecho de los negocios internacionales y derecho comercial, aportado por el aspirante, es necesario aclarar que se trata de una formación enfocada al análisis de manera integral y crítica los principales temas e instituciones del derecho comercial y así mismo manejar algunos aspectos contables y tecnológicos que tienen incidencia en el derecho comercial.
Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando que el propósito general de la OPEC se encuentra orientado a proponer estrategias, métodos y líneas de acción e investigación, para la planificación, implementación y desarrollo de la auditoría forense, de acuerdo con la normativa vigente, lineamientos y procedimientos institucionales, no es posible determinar una relación directa con las funciones del empleo a proveer (…)». 3.
En vista de la respuesta negativa de la Fundación Universitaria AREANDINA y la imposibilidad de interponer un recurso de acuerdo con los parámetros de la 23Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, índice 00003. Documento: 5_ED_05RESPUESTARECLAMA(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA convocatoria, el señor Luis Eduardo Meza Jurado presentó la acción de tutela objeto del presente proceso el 7 de diciembre de 202324, por considerar que le fueron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y contradicción, así como los principios constitucionales de buena fe y confianza legítima. 4.
En comunicación del 11 de diciembre de 202325, la Fundación Universitaria del Área Andina informó que después de notificado el auto admisorio de la tutela, llevó a cabo una revisión adicional de los documentos aportados por el accionante en el Sistema SIMO. Determinó que de conformidad con los criterios valorativos establecidos en el Acuerdo y Anexo que regulan la convocatoria, existía una relación directa entre el pénsum académico de la Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales y las funciones del cargo a proveer, especialmente en la materia DENI 5704 - Cambios internacionales y tributación internacional, en la cual se abordó el derecho aduanero.
Por lo anterior, procedió a validar el Título de Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales, asignándole una puntuación correspondiente de 10.00 puntos en el ítem de educación formal. Como resultado modificó el puntaje de 70.00 a 80.00 en la plataforma SIMO. Contrario a lo anterior, en cuanto a la validación de la Especialización en Derecho Comercial, la Fundación Universitaria del Área Andina determinó que no era posible establecer una relación directa con las funciones del empleo a proveer.
Por lo tanto, este título no fue objeto de puntuación en la revisión realizada. 5. Por otra parte, mediante informe técnico T-DIAN2022-47826 del 11 de diciembre de 2023 expedido por la Fundación Universitaria del Área Andina, se estableció el siguiente concepto final: «La Fundación Universitaria del Área Andina como operador del Presente Proceso de Selección ha dado cumplimiento estricto al objeto contractual suscrito con la CNSC desarrollando de manera correcta y, en respeto de los principios constitucionales, por tanto, determina procedente la modificación del puntaje publicado de 70.00 a 80.00 en la Prueba de Valoración de Antecedentes y solicitará al despacho declarar hecho 24 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos, anotación 00003. Documento: 1_ED_01MEMORIAL(.pdf) 25 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, anotación 00011. Documento: 21_RECEPCIONMEMORIALENOSJA(.pdf) 26 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, anotación 00009. Documento: 18_RECEPCIONMEMORIAL_INFORMETECNICO_(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA superado únicamente respecto de la solicitud de la misma».
Ahora bien, para la Sala la no valoración y validación por parte de la Fundación Universitaria del Área Andina de la Especialización en Derecho Comercial bajo los mismos criterios aplicados a la Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales, constituye una vulneración al derecho fundamental del debido proceso y al principio de confianza legítima.
Esto, debido a que no se consideró lo establecido en el numeral 5.3 del Anexo del Acuerdo que rige la convocatoria y el proceso de selección. Este numeral estipula de manera clara que para puntuar la educación se debe valorar «únicamente la Educación relacionada con las funciones del empleo a proveer (…)»27, y, por ende, considera la Sala que la entidad evaluadora cometió un error al interpretar que el enfoque y plan de estudios de la Especialización en Derecho Comercial no guardaba una relación directa con el propósito del empleo, el cual, según la descripción realizada por la entidad ofertante -DIAN en el formato FT-TAH-1824 corresponde a: «Proponer estrategias, métodos y líneas de acción e investigación, para la planificación, implementación y desarrollo de la auditoría forense, de acuerdo con la normativa vigente, lineamientos y procedimientos institucionales»28.
Así pues, se evidencia una contradicción en la evaluación de la Fundación Universitaria AREANDINA, pues como lo indicó la CNSC en el Anexo mencionado, el criterio fundamental para la valoración de la educación es su relación con las funciones del empleo, mas no con el propósito de este. Por otra parte, en el informe técnico T-DIAN2022-478 del 11 de diciembre de 202329, la Fundación Universitaria AREANDINA citó y respaldó estas funciones en el contexto de la valoración de la Especialización en Derecho de los Negocios Internacionales.
No obstante, al evaluar la Especialización en Derecho Comercial, no aplicó de manera coherente este criterio, por lo que se generó una contradicción en el proceso valorativo. De las funciones descritas en el formato FT-TAH-182430, se desprende de manera particular la siguiente: «3. Investigar e identificar fuentes de evidencia digital, documentos físicos 27 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos, anotación 00009. Documento: 14_ANEXO_ACUERDO_PS(.pdf). página 26. 5.3. Criterios valorativos para puntuar la Educación en la Prueba de Valoración de Antecedentes 28 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, anotación 00003. Documento: 7_ED_07DESCRIPCIONDELE(.pdf) 29 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos, anotación 00009. Documento: 18_INFORMETECNICO_(.pdf) 30 Expediente digital en SAMAI. Gestión en otros despachos, anotación 00003. Documento: 7_ED_07DESCRIPCIONDELE(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA y demás elementos materiales probatorios, correspondientes a los entornos de los ambientes tecnológico, financiero, operacional y contable, aplicando técnicas de auditoría forense en el desarrollo de las acciones de fiscalización y liquidación, en temas integrales relacionados con operaciones constitutivas de presuntos delitos de evasión, contrabando y lavado de activos, de acuerdo con las políticas de gobierno y ética de los datos, la arquitectura digital de la DIAN y los lineamientos de seguridad de la información»31.
En el plan de estudios de la Especialización en Derecho Comercial de la Universidad de los Andes, se encuentra la asignatura DCOM 5211 – Contabilidad32, en la que se establece como objetivos: «lograr que el estudiante comprenda el significado y la lógica del sistema de información financiero y el manejo de los estados financieros. Así mismo, conocer y aplicar en el contexto empresarial las herramientas básicas del análisis financiero, conducentes a evaluar la situación actual y futura de la empresa».
Además, se observa que entre los temas básicos de estudio se destacan como relevantes los principios fundamentales de la contabilidad, el sistema de información contable como herramienta para la toma de decisiones y la introducción al diagnóstico financiero. Adicionalmente, se destaca que, entre las competencias funcionales requeridas para el empleo, se encuentra la siguiente: «5.
Conciliación Contable y Fiscal a partir de Normas Internacionales de Información Financiera»33. Este aspecto demuestra la importancia de la formación académica no solo en Derecho de los Negocios Internacionales sino en Derecho Comercial, ya que proporciona los conocimientos necesarios en temas relacionados con la conciliación contable y fiscal para cumplir con uno de los propósitos esenciales del empleo.
En este sentido, para la Sala existe una clara relación entre la materia de contabilidad cursada y aprobada por el señor Luis Eduardo Meza Jurado en el desarrollo de la Especialización en Derecho Comercial de la Universidad de los Andes, y las funciones esenciales del empleo, en especial la señalada anteriormente, pues se evidencia que el cargo de inspector III, código 307, grado 07, al cual aspira el accionante, requiere conocimientos en las áreas financieras, contables, jurídicas y operacionales. 31 Las demás funciones fueron descritas de manera detallada en el formato FT-TAH-1824 Documento: 7_ED_07DESCRIPCIONDELE(.pdf). 32 Plan de estudios de la Especialización en Derecho Comercial de la Universidad de los Andes 33 Expediente digital en SAMAI.
Gestión en otros despachos, anotación 00003. Documento: 7_ED_07DESCRIPCIONDELE(.pdf) Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA De acuerdo con lo anterior, se concluye que efectivamente se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del actor, pues la Fundación Universitaria del Área Andina no evaluó de conformidad con las reglas estipuladas en la convocatoria34 el título de Especialización en Derecho Comercial, ni señaló o explicó de manera razonada los motivos por los cuales llegó a la conclusión de que los estudios antes mencionados no estaban relacionados con las funciones del empleo a proveer.
La omisión en la valoración de esta especialización, pese a su demostrada relevancia para las funciones del empleo, y la evaluación adecuada que se hizo de otra especialización bajo un mismo referente o criterio, evidencian que el comportamiento contradictorio del ente evaluador no solo desconoció el derecho fundamental mencionado, sino también el principio de confianza legítima y la expectativa del accionante de acceder a un cargo público a través del mérito.
Conforme a lo anterior, se revocará la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, se concederá el amparo de los derechos vulnerados, y se dictarán las órdenes pertinentes. Se declarará que la DIAN no ha vulnerado el derecho al debido proceso del señor LUIS EDUARDO MEZA JURADO, ya que no es la entidad que administra y adelanta el proceso de selección DIAN 2022 En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 13 de diciembre de 2023 por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor LUIS EDUARDO MEZA JURADO, y, en consecuencia, ORDENAR a la Fundación Universitaria del Área Andina, que, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, valide y ajuste el puntaje de la prueba de Valoración de Antecedentes, correspondiente a la valoración del Título de Especialización de Derecho Comercial acreditado por el accionante en el proceso de selección DIAN 2022, de conformidad con lo establecido en la parte motiva. 34 El Acuerdo № CNT2022AC000008 del 29 de diciembre de 2022 y el Anexo que estableció las especificaciones técnicas de las diferentes etapas del proceso de selección Asunto: Fallo de segunda instancia Acción: Tutela Radicado: 680013333012-2023-00306-01 Accionante: LUIS EDUARDO MEZA JURADO Accionados: DIAN, CNSC Y FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AREANDINA TERCERO: ORDENAR a la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL que, dentro de los cinco (5) días siguientes al cumplimiento de la orden anterior, como autoridad a cargo del proceso de selección DIAN 2022, y administradora de la plataforma virtual SIMO, haga el registro y modificación del puntaje que sea otorgado por la Fundación Universitaria del Área Andina, correspondiente a la valoración de antecedentes.
CUARTO: DECLARAR que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN no ha vulnerado el derecho al debido proceso del señor LUIS EDUARDO MEZA JURADO.
QUINTO
NOTIFÍQUESE el presente fallo por el medio más expedito o en la forma señalada en el Art. 30 del Decreto 2591 de 1991.
SEXTO: REMITIR por la Secretaría de la Corporación el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala virtual de la fecha según Acta No. 13 de 2024 [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERRERIA LUISA FERNANDA FLOREZ REYES Magistrada Magistrada