TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Sala de Decisión Magistrada Ponente: GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Arauca, Arauca, trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 M. de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: César Augusto Martínez Acosta Demandado: Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca Providencia: Sentencia de segunda instancia Decide el Tribunal Administrativo de Arauca el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra sentencia proferida el 07 de diciembre de 2021, por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demandante.
ANTECEDENTES 1. La Demanda Por intermedio de apoderada, el señor César Augusto Martínez Acosta, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo de fecha 03 de diciembre de 2013, por medio del cual la Jefe de Oficina Asesora de Jurídica, le negó al actor el pago de acreencias laborales como consecuencia de su vinculación a la entidad mediante contratos de prestación de servicios personales ejecutados entre el 01 de febrero de 2008 y el 06 de marzo de 2013. 1.1.
Pretensiones1 En el libelo inicial, el demandante pretende que se efectúen las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Se declare la nulidad del Acto Administrativo de fecha 03 de diciembre de 2013, expedido por la jefe de la Oficina Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca que negó el reconocimiento y pago de las acreencias laborales adeudadas al actor.
SEGUNDA: Que en virtud del principio mínimo fundamental de derecho al trabajo, de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, se le reconozca al señor CÉSAR AUGUSTO MARTÍNEZ ACOSTA, su vinculación a esa entidad mediante contrato de trabajo sin término definido, desde el día 01 de febrero del año 2008 hasta el día 29 de septiembre de 2012 y desde el día 07 de noviembre de 2012 hasta el día 06 de marzo de 2013.
TERCERO (sic): Que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SALUD DE ARAUCA, acepte que existió una verdadera relación 1 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 3-16. 2 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta laboral con CÉSAR AUGUSTO MARTÍNEZ ACOSTA, por darse los elementos necesarios que configuran un contrato de trabajo.
CUARTO (sic): A título de restablecimiento del derecho se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SALUD DE ARAUCA, a pagar a título de indemnización y reparación del daño debidamente indexadas a favor de con CÉSAR AUGUSTO MARTÍNEZ ACOSTA el valor equivalente a las prestaciones laborales causadas entre 01 de febrero del año 2008 hasta el día 29 de septiembre de 2012 y desde el día 07 de noviembre de 2012 hasta el día 06 de marzo de 2013, derechos laborales dejados de pagar las (sic) cuales se contraen a las prestaciones sociales tales como: cesantías, intereses a la cesantía, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación de orden público, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, calzado o vestido de labor (dotación), auxilio alimentario, auxilio de transporte, vinificación (sic) especial por recreación, salarios dejados de pagar, aportes a la caja de compensación, la indemnización por despido injusto, la indemnización del artículo 1 del decreto ley 797/49, la indemnización de los artículos 22, 23 y 99 de la Ley 100 de 1993, sanción moratoria, reembolso de los valores cancelados por concepto de salud, pensión que le correspondía al empleador, y demás remuneraciones dejadas de pagar debidamente indexadas, dando aplicación al artículo 187 de la ley 1437 C de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativos (sic), tendiendo (sic) como parámetro para liquidación el último valor mensual del contrato de prestación de servicios, y/o las asignaciones correspondientes para los cargos que desempeñaban en la entidad, sumas que al momento equivalen CUARENTA MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL (sic) pesos ($40.671.868), sin perjuicio de los intereses moratorios y la sanción moratoria.
QUINTO (sic): Que se condene a costas a la demandada.” 1.2. Fundamentos fácticos2 A su vez, para soportar los pedimentos elevados, pone de presente la siguiente situación fáctica: 1.2.1. Narró que el señor César Augusto Martínez Acosta celebró múltiples contratos de prestación de servicios con la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, como auxiliar para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, desarrollando las actividades descritas en cada contrato. 1.2.2.
Manifestó que el Actor prestó sus servicios por cuenta de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, a través de contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, iniciando labores desde el 01 de febrero del año 2008 hasta el día 29 de septiembre de 2012 y desde el día 07 de noviembre de 2012 hasta el día 06 de marzo de 2013. 2 Ibidem. 3 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 1.2.3.
Referenció que dichos contratos fueron pactados conforme lo prevé la Ley 80 de 1993 para ejercer las funciones propias del cargo de auxiliar para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca, sin solución de continuidad. 1.2.4.
Indicó que las labores las desempeñó bajo estrictas instrucciones, sin que existiera autonomía sino total subordinación y dependencia de la institución, recibiendo órdenes de los directores de cada vigencia, atendiendo los horarios previamente determinados por el jefe inmediato, sin que se le cancelaran recargos nocturnos ni horas extras. 1.2.5.
Dijo que las actividades realizadas por el actor en la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, están descritas en el manual de funciones públicas, y en el objeto y obligaciones de las órdenes y contratos de prestación de servicios, las que están contenidas en el artículo 3º del Decreto 1335 de 1990 del manual de funciones. 1.2.6.
Comentó que las actividades eran dirigidas por el superior jerárquico implicando subordinación, ser prestadas personalmente, cumplimiento de la jornada laboral y percibiendo a cambio de sus servicios una remuneración. 1.2.7. Precisó que los contratos celebrados para la prestación de servicios en actividades de auxiliar, para el desarrollo de actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas, que no requieren de conocimientos especializados y que deben ser desempeñados por personal de planta, violándose sus derechos laborales, en tanto tenía derecho al pago de salarios y prestaciones en igualdad de condiciones con los demás servidores públicos. 1.2.8.
Relató que la labor desarrollada durante varios años, advierte la necesidad de sus servicios y la vulneración del artículo 53 de la Constitución que establece una “estabilidad en el empleo”, configurándose la existencia del contrato realidad. 1.2.9. Narró que durante dicho tiempo no se le reconoció ninguna clase de prestación ni otro emolumento por parte de la entidad demandada, la cual aparece demostrado en respuesta dada por la jefe oficina jurídica de la entidad el día 3 de diciembre de 2013. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación3 Citó como normas violadas con la expedición del acto administrativo demandado los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 122, 123, 124, 125, 209, 229, 269, numeral 7 del artículo 300 y 305 de la Constitución Política de 3 ibidem. 4 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta Colombia; así como en los artículos 1, 5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968;
Decreto 1848 de 1969; artículos 3 y 5 del Decreto 3130 de 1968; Ley 80 de 1993; Decreto 1950 de 1973; Decreto 1042 de 1978; artículos 9 y 10 y s.s., del C.P.A.C.A. Sustentó la causal de infracción de las normas en que debía fundarse el acto administrativo acusado, poniendo en conocimiento que la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, celebró contratos con el demandante para la prestación personal de sus servicios en actividades como auxiliar para apoyo al área de ETV, que no requieren de conocimientos especializados y que debe ser desempeñados por personal de planta, violándose al demandante sus derechos laborales, al solo remunerarlo con los honorarios, cuando debieron reconocerse todos los salarios y prestaciones en igualdad de condiciones de los demás servidores públicos, desconociendo la protección que el Estado debe garantizar a todas las modalidades de trabajo y como consecuencia la primacía de la realidad en que se encontraba aquel sobre la formalidad contractual utilizada para la prestación del servicio.
Estimó la parte demandante, que la entidad hace uso indebido de la figura del contrato de prestación de servicios, ya que únicamente es viable el uso del mismo cuando para el cumplimiento de los fines estatales no se cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, técnico o científico requerido, por lo que sí se sabía que las actividades a contratar requerían más de tres años de servicio continuo, sin que se tratara de labores que requirieran de conocimiento especializado, por lo que ante la ausencia de personal de planta, debió adoptar el empleo requerido en la planta de personal.
Adujo que al demandante se le vulneró su derecho a la igualdad, al otorgársele un tratamiento diferenciado frente a sus iguales vinculados a la planta de personal, quienes eran acreedores de sus salarios y demás prestaciones laborales, de allí que al negarle el reconocimiento de su vinculación y el pago de salarios y prestaciones sociales, se desconocen las normas constitucionales mencionadas.
Finalmente, manifestó que el acto administrativo impugnado quebranta flagrantemente los contenidos normativos enunciados, porque no se protegió el derecho al trabajo, consagrado en el artículo 25 de la Carta, violando adicionalmente el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida que los contratos celebrados no eran transitorios, así como tampoco las labores contratadas requerían un conocimiento especializado, lo que su vez desconoció lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 1950 de 1973, de allí que fue simulada la relación laboral de servidor público con la utilización de órdenes de prestación de servicios, en especial se quebranta el principio mínimo fundamental de la primacía de la realidad sobre las formalidades. 5 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 2.
Contestación de la demanda4 En su escrito, la entidad demandada a través de apoderada, señaló que se opone a todas las pretensiones en consideración a que no le asiste el derecho invocado, por carecer de fundamentos de hecho y derecho. Al respecto, narra que teniendo en cuenta que la relación se pactó a título de contratos de prestación de servicios, conforme a lo previsto en la Ley 80 de 1993, artículo 32, en los que se dejó consignado en cada uno de los contratos que en ningún caso se generarían prestaciones laborales y por ende, ningún tipo de prestación social.
Así mismo, consta que se pactaron los servicios por determinado tiempo y que a título de contraprestación se determinaron pagos por estos, dejando expresa constancia de la norma que los regía. Manifestó que no puede confundirse el cumplimiento de un horario con la subordinación, pues se trata de una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales, agrega que en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales no tiene adicionalmente el alcance de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para acceder a la función pública.
Argumentó que en el caso, el accionante como persona natural independiente fue contratada para que prestara sus servicios en unos tiempos de inicio y final como los establecen los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, agregando que en todos los contratos se pactó la cláusula de exclusión de la relación jurídica laboral y el contratista así lo aceptó al suscribirlos.
Adujo que no se demuestra que al contratista se le brindara el trato propio de un empleado público, en tanto que este no recibía órdenes o llamados de atención, que se le asignaran actividades que implicaran subordinación o dependencia, añade que las actividades pactadas en los diferentes contratos de prestación de servicios suscritos por la UAE de Salud de Arauca con el señor Martínez, no constituyen una verdadera relación laboral entre las partes, tampoco requerían dedicación de tiempo completo, no implicaban subordinación, pues los contratistas son totalmente autónomos en la ejecución de las actividades pactadas dentro de cada uno de los contratos; así como tampoco existe prueba que acredite que recibió órdenes, llamados de atención, que existió sujeción a un horario de trabajo o que le asignaban obligaciones que implicaban subordinación y dependencia. Finalmente, solicitó se nieguen las pretensiones al no encontrarse acreditado los elementos que prueban la relación laboral reclamada.
Propuso como excepciones la de cobro de lo no debido y prescripción. 4 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Contestación de la demanda, 26 de mayo de 2015, Pág. 144- 155. 6 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 3. Alegatos de conclusión 3.1. Por la parte demandante: Argumentó que de acuerdo a la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, la contratación estatal es un asunto reglado, es decir, definido en la ley, la cual indica qué se puede contratar, cómo se puede contratar y qué no se puede contratar, precisando que en el caso se dan los requisitos de una relación laboral que estaba sometida a un horario, supeditado a las órdenes de sus superiores, demostrándose la existencia de los requisitos de una relación, la cual no deja de serlo en razón del nombre que se le dé, lo cual implica un traslado de la carga de la prueba al empleador, pues la relación de trabajo subordinado nace fundamentalmente de la realidad de los hechos, de la que se deriva un conjunto de derechos y obligaciones para trabajadores y empleados.
A manera de conclusión, indicó que: (i) las funciones desempeñadas por el demandante, están descritas en la ley; (ii) existió subordinación durante el vínculo contractual; (iii) nunca recibido los beneficios propios de una relación laboral, tales como, primas, prestaciones sociales, dotaciones, vacaciones y demás: (iv) está a cargo de la parte demandada desvirtuar la presunción de relación laboral y fue inferior a la carga procesal.
En virtud de ello, solicita se acceda a lo pedido en la demanda. 3.2. Por la parte demandada: En su escrito final5 ratificó los fundamentos jurídicos y jurisprudenciales de su defensa, manifestando que el objeto misional de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, es dirigir, coordinar y vigilar el Sector Salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el Departamento de Arauca, afirmando que para el debido desarrollo del mismo, se debe contar con personal, el cual es insuficiente en su planta.
En razón a lo anterior, la entidad celebró los contratos de prestación de servicios con el señor César Augusto Martínez Acosta, ajustados a lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, recibiendo el pago de honorarios y que las actividades por él realizadas, correspondían a labores de campo, requiriendo el desplazamiento a veredas, barrios y/o comunas.
Solicitó que se valoren los elementos esenciales del contrato de trabajo para el caso en particular, indicando que si bien se probó la actividad personal y el concepto de salario recibido, no se demostró el carácter de subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, de allí que no se consolide la relación laboral. Finalizó exponiendo la existencia de una relación de coordinación entre el contratista y el jefe inmediato para la ejecución de cada una de las actividades, lo que desvirtúa el carácter de subordinación. 5 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 288- 290. 7 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 3.3.
Concepto del Delegado del Ministerio Público6 La Procuradora 171 Judicial I Administrativa de Arauca, en tiempo emitió concepto7, argumentando que para que exista un contrato de trabajo, se requiere de tres elementos: (i) la actividad personal del trabajador; (ii) la continua subordinación; y, (iii) un salario como retribución del servicio prestado.
Luego de realizar el análisis de las pruebas del proceso, indicó que se evidencian contratos de prestación de servicios, sin demostrar la existencia del elemento de subordinación para el reconocimiento de la relación laboral alegada, dado que el contratista contaba con autonomía para el ejercicio de la labor encomendada, sustentando lo anterior en el clausulado contractual, de lo que concluye que no está llamado a prosperar el reconocimiento de la relación de trabajo, así como tampoco el reconocimiento de prerrogativas del orden prestacional, por lo que no son llamadas a prosperar las pretensiones del demandante. 4.
La sentencia recurrida8 El Juzgado Primero Administrativo de Arauca, en sentencia del 07 de diciembre de 2021, dispuso: “(…) (i) Declarar la nulidad del oficio del 03 de diciembre de 2013; (…) para en su lugar declarar la existencia de la relación laboral por el tiempo en que el demandante fungió como auxiliar de apoyo para área de zoonosis.
(ii) Declarar probada la prescripción de los derechos laborales causados a favor del demandante, del 01 de febrero de 2008 al 30 de diciembre de 2008, salvo lo correspondiente a aportes a pensión “en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época”.
(iii) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la UAESA a pagar a favor del demandante lo siguiente: a) La totalidad de las prestaciones sociales ordinarias, causadas a partir del 02/marzo/2009 hasta el 06/marzo/2013, que se reconocen a los empleados de la entidad, tomando como base el salario básico de un empleado de planta del mismo nivel, o en caso de no existir, los honorarios contractuales, siempre que conforme a la ley se hubiesen causado.
Se excluyen del anterior reconocimiento, las vacaciones, prima de vacaciones o indemnización de las mismas, por no constituir prestaciones sociales, de acuerdo a la jurisprudencial del Consejo de Estado. 6 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 280- 286. 7 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 288- 290. 8 Sentencia de Primera Instancia, Rad.
No. 81001 3333 751 2014 00045 00, Fecha 07 de diciembre de 2021. 8 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta No se reconoce caja de compensación familiar, por lo expuesto en la parte motiva. b) No se reconoce la devolución de aportes en salud y ARL conforme a lo expuesto en la parte motiva. c) Los aportes a pensión efectuados por CÉSAR AUGUSTO MARTINEZ ACOSTA, cuyo porcentaje debió asumir la Entidad como empleadora, tendrán que girarse debidamente actualizados al Fondo de Pensiones al cual cotizó, por todo el tiempo de servicios, esto es, desde el 01/febrero/2008 al 30/diciembre/2008; y del 02/marzo/2009 al 06/marzo/2013”.
Para sustentar la decisión anterior, se tuvo en consideración, entre otras, las siguientes razones: “De esta contratación se colige que: (i) los 21 contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, tuvieron un mismo objeto: auxiliar de apoyo para área de zoonosis; (ii) la contratación comenzó el 1 de febrero de 2008 y culminó el 6 de marzo de 2013; y (iii) se presentaron algunas interrupciones entre los distintos contratos.
Al mismo tiempo, con la certificación aportada por la Entidad demandada, se acreditó que, las actividades desempeñadas por el señor Martínez Acosta no están creadas en el manual de funciones de la planta de personal (fol. 181). A partir de esta información probatoria, el Despacho encuentra probado que los CPS celebrados entre las partes, no fueron excepcionales ni transitorios, si se tiene en cuenta que se celebraron para cubrir una necesidad permanente la cual se encuentra plasmada en el mismo decreto de creación de la entidad (actividades del área de zoonosis Decreto 333 Artículo 13 – de salud pública- numeral 8), frente a la cual no existía en la Entidad personal de planta para satisfacerla (fol. 181).
Es decir, no se celebraron para coadyuvar al personal de planta en estas funciones, sino para sustituirlo, para evitar crearlo. Debió primero colmarse la necesidad con personal de planta, y en caso de insuficiencia, acudir ahí sí al CPS. Tampoco fueron transitorios, al extenderse por varias vigencias presupuestales (del año 2008 al 2013), lo que significa que debió suplirse con ampliación de planta, mas no con abuso del CPS, ignorando la necesidad de creación de personal.
Puede darse el caso en que la función es permanente de la entidad contratante, pero la necesidad no, como cuando se contrata por un tiempo estrictamente necesaria (ejemplo: un mes) una tarea misional de la entidad. En ese caso el CPS puede ser válido. Sin embargo, no es lo que aquí ocurre. Como se puede ver, tanto la función como la necesidad son permanentes, de ahí que pueda concluirse que debió suplirse con personal de planta… Para el juzgado, no hay duda en que la relación contractual aquí tachada degeneró en una relación laboral, no solo por lo antes expuesto, sino también, tomando en cuenta la declaración del testigo JOSÉ MANUEL LAYA RAMOS, quien corroboró que era compañero de trabajo del demandante (minuto 10:32), manifestó que sus funciones era vacunador 9 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta de los perros y gatos (minuto 10:53), que eran contratos a largo plazo y debía cumplir horario (minuto 11:30), su horario era 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00pm (minuto 11:55) que recibía material de trabajo para ejercer sus actividades (minuto 12:18), que las actividades las realzaba no solo en el casco urbano sino rural también (minuto 13:15), que el demandante no podía ausentarse de su sitio de trabajo debía solicitar permiso de forma verbal (minuto 15:55), que en ocasiones debían asistir un sábado para realizar campañas de vacunación (18:09), que su jefe superior era la doctora Blanca Murillo jefe de zoonosis (19:56) Esta declaración, no fue tachada de imparcial por la demandada y guarda coherencia con las demás pruebas, razón por la cual es idónea para demostrar la reputada relación laboral… 5.
El recurso de apelación9 Inconforme con la anterior sentencia, la entidad demandada formuló recurso de apelación, al estimar que la decisión judicial no se fundó en el material probatorio allegado al proceso, dado que la modalidad de contratos celebrados entre las partes corresponde a prestación de servicios, ajustados a lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, modalidad bajo la que no se reconoce el pago de prestaciones sociales ni de ningún otro tipo de emolumento, aunado a que ellos se dejó expresamente consignado que en ningún caso generarían prestación laboral.
Refiere que la inclusión de aspectos como objeto, remuneración por los servicios prestados, tiempo de ejecución de las actividades contratadas y causas de terminación del contrato, no implican la existencia de relación laboral, excluyendo la aplicación de las disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo, de allí que se logró demostrar dos de los elementos que llevan a la configuración de la relación laboral como lo son “la actividad personal del trabajador” y “honorarios como retribución del servicio”, no pudiendo lograr probar la “continua subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador”.
Cuestionó que la prueba testimonial fue insuficiente, puesto que con un solo testimonio no se lograba acreditar el elemento de la subordinación, señalando que no es posible dar por ciertos los hechos narrados en la demanda, siendo necesaria la constatación documental y/o mediante prueba testimonial que ratifique lo afirmado. Señaló que si bien el a quo ilustra los aspectos que llevan a la configuración del contrato realidad, olvida realizar el análisis en conjunto de lo pretendido y lo realmente probado, refiriendo que no se hizo pronunciamiento sobre lo cuestionado en los alegatos en relación con la prueba testimonial. 9 Recurso de Apelación entidad Demandada. 10 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta Aludió que el demandante nunca estuvo sometido a tratos subordinantes, como un empleado de planta de la entidad, al saber que las actividades de campo como las desarrolladas por el demandante, cuentan con cierto grado de autonomía, máxime cuando no se demostró el recibo de memorandos, llamados de atención o la imposición de cumplimiento de manuales y mucho menos el registro de ingreso y salida de la entidad, en marco de la exigencia del cumplimiento de actividades.
Por lo expuesto, solicitó una valoración íntegra de los medios probatorios allegados al proceso, lo que en su sentir, llevará a la revocatoria de la sentencia de primera instancia, ante la carencia de prueba. 6. Trámite procesal en la segunda instancia Recibido el expediente, por auto del 12 de agosto de 2022, se admitió el recurso de apelación, precisando que se daría aplicación a los numerales 4 y 6 del artículo 247 del C.P.A.C.A., en virtud de lo cual en tiempo el delegado del Ministerio Público ante la Corporación, emitió el respectivo concepto. 6.1 Concepto del Ministerio Público El delegado del Ministerio Público, se pronunció en esta instancia, en los siguientes términos: “…analizados los medios de prueba aportados al plenario, la labor desarrollada por el demandante era como auxiliar para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, en los extremos temporales indicados en los diferentes contratos celebrados con la entidad demandada, que en nada puede considerarse como actividad temporal, y que dista mucho de ser independiente, contario a ello, se arriba a la conclusión que para que el actor pudiera desarrollar la labor encomendada, debía someterse al cumplimiento horarios y directrices del coordinador del programa.
Mal hace la entidad demandada en contratar dicho servicio bajo una modalidad contractual que la norma ha prohibido para el ejercicio de funciones de carácter permanente, frente al que era forzoso la creación del empleo correspondiente, pues resulta ser necesario para el cumplimiento de las actividades misionales de la UAESA., Así las cosas, la labor desempeñada por el demandante era necesaria, y esencial para el cumplimiento de la prestación del servicio en salud pública, actividad que no puede denominarse como momentánea o esporádica, pues su ocupación, es propia de la del personal de planta del UAESA, por ser parte del trasegar diario de la misma, demostrándose de forma indiscutible que la contratación bajo dicho objeto contractual se da con el ánimo de emplearlo de modo permanente, esto es, como personal de planta de la entidad.
Por su parte, en relación con la temporalidad de la prestación de los servicios como empleado por parte del accionante, según los documentos que obran en el plenario las labores fueron ejecutadas por la (sic) demandante entre 01 de febrero del año 2008 hasta el día 29 de septiembre de 2012 y desde el día 07 de noviembre de 2012 hasta el día 06 de marzo de 2013, tal y como se advierte en los contratos de 11 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta prestación de servicios aportados.
Así las cosas, se encuentran desfiguradas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, como la temporalidad propia de un verdadero contrato de prestación de servicios, quedando así acreditado el elemento de la subordinación, pues en efecto, la labor realizada por el accionante se dio con sujeción absoluta a las directrices impartidas por la UAESA, en cuanto al trabajo a ejecutar de conformidad a lo probado en el plenario… Remuneración: Conforme a las documentales aportadas al proceso, se tiene que al accionante se le pagaron las sumas de dinero durante el tiempo que estuvo vinculado con la entidad accionada, tal como consta en las certificaciones aportadas al proceso.
De modo entonces que el mencionado elemento de la relación laboral también fue acreditado. Prestación personal del servicio: Finalmente, de lo antes discurrido surge con claridad que de acuerdo con los contratos de prestación de servicio antes relacionados, en concordancia con las documentales relacionadas y las declaraciones recaudadas a lo largo de la actuación, sin lugar a duda el demandante prestó de forma personal sus servicios a la demandada, concluyéndose entonces que este elemento se encuentra probado.
En orden a lo anterior, estamos frente a una verdadera relación laboral entre la UAESA en calidad de empleador, y el señor César Augusto Martínez Acosta como empleado, pese a haber sido ocultada bajo la figura de contrato de prestación de servicios, configurándose un verdadero contrato realidad traído en virtud de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 constitucionales, relación laboral que considera el despacho se encuentra demostrada desde el entre 01 de febrero del año 2008 hasta el día 29 de septiembre de 2012 y desde el día 07 de noviembre de 2012 hasta el día 06 de marzo de 2013, en virtud de los contratos que reposan en el expediente… En respuesta al interrogante planteado al inicio de este concepto, se debe revocar la sentencia de primera instancia y acceder parciamente a las pretensiones de la demanda y a título de restablecimiento del derecho, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SALUD DE ARAUCA - UAESA deberá reconocer y pagar al señor César Augusto Martínez Acosta las prestaciones sociales dejadas de percibir y de la cuales tiene derecho, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, sin solución de continuidad entre estos, debidamente indexadas.
La totalidad del tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones. Se debe condenar a la entidad demandada, a título de restablecimiento del derecho, tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional del demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por el señor César Augusto Martínez Acosta como contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, por encontrarse amoldado a las exigencias de la normatividad y que por lo tanto, es dado asentir a su pretensión de declarar la nulidad del acto administrativo demandado, consecuencia de la solicitud que presentó el demandante a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SALUD DE ARAUCA – UAESA…” 12 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta CONSIDERACIONES Siendo competente, conforme lo normado en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, una vez cumplidos los trámites propios de la segunda instancia. 1.
Cuestión previa Teniendo en cuenta el asunto objeto de decisión, el cual se circunscribe a determinar el reconocimiento de una relación laboral entre el accionante y la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca y como consecuencia de ello, el pago de todos los emolumentos a los que hubiere lugar, respecto del cual el órgano de cierre de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y este Tribunal han tenido la oportunidad de pronunciarse, motivo por el cual, con fundamento en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, esta Sala se encuentra habilitada para resolver el presente caso de manera anticipada. 2.
Problema jurídico a resolver De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia impugnada y del recurso de apelación elevado por la parte demandada, el problema jurídico a resolver en esta instancia se circunscribe a establecer: ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia proferida el día 07 de diciembre de 2021, por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, conforme a los argumentos presentados en el recurso de alzada interpuesto por la entidad demandada? Para resolver dicho interrogante, la Sala inicialmente verificará los hechos probados, seguidamente presentará el marco normativo y jurisprudencial que rige el asunto, para finalmente abordar el estudio del caso concreto. 3.
Hechos probados Para resolver las cuestiones presentadas en el numeral anterior, se tendrá en consideración la siguiente situación fáctica, la cual se encuentra debidamente acreditada en el plenario. 3.1. Que el señor César Augusto Martínez Acosta, prestó su servicios a la entidad demandada a través de diferentes contratos de prestación de servicios, con el objeto de “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE PERSONAL AUXILIAR, PARA REALIZAR ACTIVIDADES RELACIONADAS CON LA PREVENCIÓN Y CONTROL DE LAS ENFERMEDADES ZOONÓTICAS EN EL ÁREA RURAL DEL MUNICIPIO DE ARAUCA, DEPARTAMENTO DE ARAUCA”, conforme se desprende de la certificación emitida por el director de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca10. 10 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 103. 13 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 3.2.
Que el día 25 de octubre de 2013, el hoy demandante solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, el reconocimiento de la relación laboral y el consecuente pago de primas, vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, la cuota parte que la entidad empleadora no trasladó al respectivo fondo de pensiones y empresa prestadora de salud.11 3.3.
Que mediante comunicación del 03 de diciembre de 2013, la Jefe de Oficina Asesora de Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, respondió la petición elevada por el señor Martínez Acosta, negando lo peticionado bajo el argumento “(…) que los servicios prestados (…) se realizaron mediante Contrato de Prestación de Servicios y la ejecución de actividades contratadas no requerían subordinación ni dependencia, ya que solo correspondían a la ejecución de actividades específicas según las necesidad de la Entidad, percibiendo por ello el reconocimiento de estos servicios… la modalidad de contratación por la cual fue vinculada no reconoce el pago de prestaciones sociales y otros emolumentos, tal y como se señala en el art 32 de la ley 80/93 (…)”. 12 3.4.
Que el señor Martínez Acosta, suscribió contratos de prestación de servicios como auxiliar, cuyo objeto correspondía a la realización de actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca desde el 01 de febrero de 2008 hasta el 06 de marzo de 2013 así:13 VINCULACIÓN14 No. Contrato Fecha de Inicio Fecha de Terminación Duración Objeto 221/2008 01/02/2008 30/03/2008 Dos meses Prestación de servicios técnicos de apoyo a la gestión para el área de zoonosis para los municipios de Arauca zona rural. 528/2008 07/04/2008 06/06/2008 Dos meses Prestación de servicios de auxiliar operativo de apoyo al área de zoonosis para el área rural del municipio de Arauca de la unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca. 676/2008 09/06/2008 08/08/2008 Dos meses Prestación de servicios operativos para ejercer actividades de zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 832/2008 04/09/2008 30/12/2008 Tres meses veintiséis días Prestación de servicios operativos para ejercer actividades de zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 125/2009 02/03/2009 01/09/2009 Seis meses Prestación de servicios 11 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 17. 12 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 23. 13 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 103. 14 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Certificación expedida por el director de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, diciembre 16 de 2013, Pág. 103. 14 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el departamento de Arauca. 311/2009 02/09/2009 01/11/2009 Dos meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el departamento de Arauca. 445/2009 03/11/2009 31/12/2009 Dos meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el departamento de Arauca. 165/2010 29/01/2010 28/04/2010 Tres meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 422/2010 05/05/2010 04/07/2010 Dos meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 511/2010 21/07/2010 20/10/2010 Tres meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 896/2010 02/11/2010 01/12/2010 Un mes Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 1019/2020 06/12/2010 05/02/2011 Dos meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 90/2011 07/02/2011 28/03/2011 Un mes y veintidós días Prestación de servicios de personal auxiliar, para 15 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 278/2011 08/04/2011 07/06/2011 Dos meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 496/2011 08/06/2011 07/10/2011 Cuatro meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 665/2011 14-10-2011 02-11-2011 Dieciocho días Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 741/2011 01-12-2011 30-12-2011 Un mes Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 159/2012 01-02-2012 30-03-2012 Dos meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 348/2012 02-04-2012 01-07-2012 Tres meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 609-2012 04/07/2012 29/09/2012 Dos meses y veintiocho días Prestación de servicios auxiliares de apoyo a las actividades propias del programa de zoonosis de la subdirección de la salud 16 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta pública (área rural) 1021-2012 07/11/2012 06/03/2013 Cuatro meses Prestación de servicios auxiliares de apoyo a las actividades del programa de zoonosis de la subdirección de la salud pública (área rural) 3.5.
Que el señor José Manuel Laya Ramos, en declaración rendida el día 20 de junio de 2017, informó que conoció al señor César Augusto Martínez Acosta como compañero de trabajo en la Unidad de Salud, comentando que sus funciones eran vacunador de perros y gatos, que la modalidad de contrato era por contratos a largo plazo y siempre tenía que cumplir un horario, la sede central era la Unidad de Salud y que el horario era de 8:00 a.m. a 12:00 m y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., determinado por el jefe inmediato del área de zoonosis, en ocasiones, recibió botas y caucho para la realización de labores, las tareas eran realizadas de manera personal.
Explicó que en lo relacionado con el trámite de permisos se tramitaban de manera verbal.15 3.6. Que en el contenido de los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante, en su clausulado se encuentran las estipulaciones denominadas “valor”, “forma de pago”, los cuales son evidencia de remuneración de la actividad.16 3.7.
Que mediante Decreto 333 de julio 18 de 2005, se crea la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, encontrando en el artículo 13 que son funciones de la UAE Salud de Arauca – Salud Pública, 8 “(…) ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales (…)”.17 4.
Fundamentos normativos y jurisprudenciales Para resolver el asunto que se analiza, la Sala tomará en consideración, en primer lugar, que para el cumplimiento de los fines del Estado, este desarrolla sus atribuciones a través de personas que se desempeñan como servidores públicos, cuya relación laboral se da en calidad de empleados públicos o trabajadores oficiales bajo los parámetros previstos en la Constitución, la ley y el reglamento al cual están sometidos, de allí que su vinculación pueda darse en calidad de: (i) empleado público con una relación legal y reglamentaria;
(ii) trabajadores oficiales por contrato de trabajo; (iii) contratistas de prestación de servicios profesionales, en virtud de lo reglado en el numeral 3º del artículo 32 de la Lay 80 de 1993. 15 Audiencia de Pruebas. Minuto 10:32 – 19:56. 16 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Clausulado contrato. Pág. 25-102. 17 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Pág. 104-112. 17 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 4.1.
El principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales En materia laboral impera el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades en las relaciones de trabajo, reconocido expresamente en el artículo 53 de la Carta Política, según el cual no importa la denominación que se le dé a la relación laboral, pues, siempre que se evidencien los elementos integrantes de la misma, ella dará lugar a que se configure un verdadero contrato realidad.
Así mismo, el artículo 25 de la Constitución, norma que el trabajo es un derecho fundamental que goza “…en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado”. De ahí que se decida proteger a las personas que bajo el ropaje de un contrato de prestación de servicios cumplan funciones y desarrollen actividades en las mismas condiciones que los trabajadores vinculados al sector público o privado, para que reciban todas las garantías de carácter prestacional, independientemente de las formalidades adoptadas por las partes contratantes.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que “la teoría de la primacía de la realidad sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre relaciones laborales en contratos de prestación de servicios, actuación que implica “desconocer por un lado, los principios que rigen el funcionamiento de la función pública, y por otro lado, las prestaciones sociales que son propias a la actividad laboral”18.
Lo anterior, pretende dar prevalencia a los derechos del trabajador, en búsqueda de las garantías laborales, haciendo valer la relación laboral que ha sido ocultada bajo la modalidad de contratación de prestación de servicios. 4.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Existen una serie de criterios que han sido desarrollados a nivel jurisprudencial, que permiten la identificación de los elementos que hacen parte de una relación de tipo contractual y que llevan a que la misma sea de tipo laboral, veamos: Estudios previos “( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y 18 Corte Constitucional.
Sentencia T-903 de 2010. (MP Juan Carlos Henao). 18 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial”.19 Subordinación continuada El Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 23, define este elemento como “(…) la dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país”.20 Ahora, respecto a los indicios que llevan a concluir que en una relación contractual, existe subordinación, se enuncian los siguientes: (i) El lugar de trabajo;
(ii) El horario de labores; (iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; (iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. Prestación personal del servicio Respecto a este criterio, se ha manifestado que la labor, debe ser desarrollada de manera personal por el contratista, sabiendo que la relación contractual, se dio bajo unos parámetros de experiencia e idoneidad los cuales llevaron a que el vínculo se celebrara de manera especial con ese particular.
Remuneración Por la ejecución de actividades y servicios prestados, en toda relación contractual de prestación de servicios personales, se pacta una contraprestación económica, siendo para el efecto de relevancia su periodicidad, cuyo pago se acredita con la causación de cuentas que por concepto de ejecución de actividades, el ciudadano recibe. 4.3.
Del contrato realidad. Sobre este tópico el Consejo de Estado21 ha indicado que el contrato de 19 Ibidem. 20 Código Sustantivo del Trabajo, Artículo 23. 21 Sentencia del 17 de marzo de 2022, expediente No. 25000 23 42 000 2014 02651 01 (5665- 2018), Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 19 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta prestación de servicios se desfigura cuando se comprueba la existencia de tres elementos constitutivos de una relación laboral, que a saber son: i) Prestación personal del servicio, ii) remuneración y iii) continuada subordinación laboral; los que demostrados dan lugar a que surja el correspondiente pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
Igualmente ha sostenido el Máximo Órgano de esta jurisdicción, que se constituye relación contractual, en virtud de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, cuando se pacta la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública, para lo cual el contratista goza de autonomía en el cumplimiento de la labor contratada, recibiendo como contraprestación el pago de honorarios por la realización de una labor que no puede ser realizada con personal de planta o que requiere conocimientos especializados.
Ahora bien, el Consejo de Estado en sentencia del 25 de agosto de 2016, al unificar su jurisprudencia enunció, que una vez desvirtuada la relación contractual, es procedente el pago de las prestaciones fruto de la relación laboral, las que se reconocen a título de restablecimiento del derecho y no como reparación integral del daño, derechos que indicó, no prescriben porque la decisión judicial al declarar la existencia de la relación laboral tiene carácter constitutivo y por tanto es a partir del fallo que nace a la vida jurídica el derecho laboral reclamado.
Finalmente, en sentencia de unificación emitida por la Sección Segunda de esa Alta Corporación, bajo el radicado SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, se establecieron las siguientes pautas: “i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. 20 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 5.
Análisis del caso concreto La parte demandada, presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de fecha 07 de diciembre de 2021, por medio de la cual el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se cuestionó el acto administrativo fechado el 03 de diciembre de 2013, mediante el cual, la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, negó al demandante el reconocimiento de la relación laboral durante el tiempo en que fungió como auxiliar de apoyo para el área de zoonosis, en dicha entidad.
Los motivos de inconformidad se contraen a señalar que, contrario a lo afirmado en la sentencia, no se demostró el elemento de subordinación en la relación contractual, en razón a la falta de material probatorio que demostrara la existencia de dicho elemento esencial a la hora de probar lo alegado. Adicionalmente señala que no se realizó una debida valoración del material probatorio, respecto al elemento de subordinación y dependencia con la demandada, pues alega que lo que realmente existió fue una relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, tildando el material probatorio como incipiente para la toma de decisiones.
Advertido lo anterior, esta Sala procederá a verificar si se configuró o no la existencia de los tres elementos constitutivos de una relación laboral, que a saber son: i) Prestación personal del servicio; ii) remuneración o pago por la labor desempeñada; y, iii) la existencia de la continuada subordinación laboral o dependencia; los que demostrados dan lugar a que surja el correspondiente pago de prestaciones sociales a favor del demandante, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política.
Las pruebas allegadas acreditan que el señor Martínez Acosta, estuvo vinculado con la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, a través de diferentes contratos de prestación de servicios, entre el 1 de febrero de 2005 y el 06 de marzo de 2013, en los que se lee como objeto de los mismos la “prestación de servicios auxiliares de apoyo a las actividades propias del programa de zoonosis de la subdirección de salud pública (área rural)”.
De igual manera, se constató que en los contratos suscritos entre las partes, se consignó que el contratista se obligaba para con la entidad contratante, entre otras, a la realización de las siguientes actividades específicas: 21 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta En este orden, se verifica también que el señor César Augusto Martínez Acosta, suscribió durante el lapso señalado, los siguientes contratos de prestación de servicios personales: VINCULACIÓN22 No. Contrato Fecha de Inicio Fecha de Terminación Duración Objeto 221/2008 01/02/2008 30/03/2008 Dos meses Prestación de servicios técnicos de apoyo a la gestión para el área de zoonosis para los municipios de Arauca zona rural. 528/2008 07/04/2008 06/06/2008 Dos meses Prestación de servicios de auxiliar operativo de apoyo al área de zoonosis para el área rural del municipio de Arauca de la unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca. 676/2008 09/06/2008 08/08/2008 Dos meses Prestación de servicios operativos para ejercer actividades de zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 832/2008 04/09/2008 30/12/2008 Tres meses veintiséis días Prestación de servicios operativos para ejercer actividades de zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 125/2009 02/03/2009 01/09/2009 Seis meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el departamento de Arauca. 311/2009 02/09/2009 01/11/2009 Dos meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el departamento de Arauca. 445/2009 03/11/2009 31/12/2009 Dos meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con 22 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Certificación expedida por el director de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, diciembre 16 de 2013, Pág. 103. 22 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el departamento de Arauca. 165/2010 29/01/2010 28/04/2010 Tres meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 422/2010 05/05/2010 04/07/2010 Dos meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 511/2010 21/07/2010 20/10/2010 Tres meses Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 896/2010 02/11/2010 01/12/2010 Un mes Prestación de servicios auxiliares para apoyo a las actividades relacionadas con la prevención de factores de riesgo y control de las zoonosis en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 1019/2020 06/12/2010 05/02/2011 Dos meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 90/2011 07/02/2011 28/03/2011 Un mes y veintidós días Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 278/2011 08/04/2011 07/06/2011 Dos meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 23 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta 496/2011 08/06/2011 07/10/2011 Cuatro meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 665/2011 14-10-2011 02-11-2011 Dieciocho días Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 741/2011 01-12-2011 30-12-2011 Un mes Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 159/2012 01-02-2012 30-03-2012 Dos meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 348/2012 02-04-2012 01-07-2012 Tres meses Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas en el área rural del municipio de Arauca, departamento de Arauca. 609-2012 04/07/2012 29/09/2012 Dos meses y veintiocho días Prestación de servicios auxiliares de apoyo a las actividades propias del programa de zoonosis de la subdirección de la salud pública (área rural) 1021-2012 07/11/2012 06/03/2013 Cuatro meses Prestación de servicios auxiliares de apoyo a las actividades del programa de zoonosis de la subdirección de la salud pública (área rural) Es así, como efectivamente se acredita que el demandante prestó dichos servicios a la entidad, de manera personal, a través de los contratos referidos, en los que se consignaron cláusulas del siguiente tenor: “EL CONTRATISTA no podrá ceder el presente contrato a persona natural o jurídica, nacional o extranjera alguna, sin el consentimiento previo y escrito de LA UNIDAD, pudiendo este reservarse las razones que tenga para negar la autorización de 24 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta la cesión” u “Este contrato se celebra en consideración a las calidades del contratista, por lo tanto no podrá ceder los derechos u obligaciones, aún parcialmente, ni realzar subcontratos, salvo autorización previa y expresa del CONTRATANTE”, de allí que las labores pactadas únicamente podían ser desarrolladas intuito personae.
Así mismo, se tiene que las actividades ejecutadas por el actor son inherentes al objeto mismo de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca UAESA, toda vez que las actividades del programa de zoonosis, atribuidas al cargo de auxiliares de apoyo, contribuían al desarrollo de los objetivos y funciones del ente demandado, entre las que se encuentran la de “Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios (…)”23 Adicional a lo dicho, se verificó que el señor Martínez Acosta tuvo dentro de sus actividades, el atender directrices claras, tal y como lo narra el testigo José Manuel Laya Ramos, al manifestar que además de cumplir un horario de labores, también “(…) recibía material de trabajo para ejercer sus actividades (minuto 12:18)”, lo que revela, como expresión sustantiva y cierta de su ejercicio, que estas fueron desarrolladas por aquel, y no a través de otra persona.
Es tan así, que son los mismos contratos, los que sustentan la vocación personalísima de las actividades que el señor Martínez Acosta debía desarrollar, siendo que dentro de ellas se destacan las siguientes: (i) Vacunar perros, gatos y mascotas contra la rabia en la zona rural del municipio de Arauca; (ii) Realizar censo canino en el municipio de Arauca;
(iii) Sacrificar los animales portadores de zoonosis y los que no sean reclamados que se encuentren en malas condiciones de salud, cuando se requiera; (iv) Mantener en buenas condiciones de aseo y limpieza los equipos de refrigeración, lo que demuestra la vocación personalísima de las acciones que el demandante debía cumplir. Respecto del elemento de la contraprestación o remuneración económica, la Sala infiere razonablemente que al accionante, se le cancelaba de manera periódica las sumas estipuladas en los documentos contractuales, las que fueron reconocidas por las actividades ejecutadas, tal y como esta demostrado en los comprobantes de egreso.
Lo anterior, encuentra su sustento en las cláusulas contractuales referidas al (i) valor; y ii) forma de pago, en las que se estipulaban los montos mensuales que recibía el demandante por sus servicios, encontrándose de esta manera probado el segundo elemento. 23 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Decreto No. 333 de 20005, por medio del cual se crea la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, Pág. 104. 25 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta En lo referente a la subordinación continuada, siendo este el tema de cuestionamiento en el recurso de apelación presentado por la parte demandada, se hace necesario indicar y evaluar los criterios enunciados en la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021, así: (i) Lugar de Trabajo: En el presente asunto el demandante desarrolló parte de sus actividades en las instalaciones de la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca y en las zonas o áreas donde el programa lo disponía. (ii) Horario de Labores: De la declaración del testigo José Manuel Laya Ramos, se desprende que el demandante estaba supeditado al cumplimiento de un horario laboral en la entidad, testimonio que merece credibilidad, toda vez que relata de manera clara como el accionante ejecutó las actividades para las cuales fue contratado.
De esta manera, encuentra coincidente la Sala lo descrito por el declarante, al reiterar que debían atender las directrices horarias impuestas por el jefe inmediato, así como que la gestión de permisos para ausentarse de las labores debía ser tramitada ante dichos superiores de manera oral. Así las cosas, bien podría entenderse que, por la esencia de las actividades a desarrollar y su relación con el objeto misional de la entidad, este tipo de objeto contractual implican de manera inescindible el elemento de la subordinación. En tal sentido, el servicio como auxiliar de apoyo a las actividades del programa de zoonosis, enmarca el ejercicio de actividades permanentes y reiterativas, en atención al cumplimiento de metas, encontrando la temporalidad que reviste la vinculación de carácter contractual.
(iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: Según se desprende de la lectura de las obligaciones contractuales se observa que cada una de ellas debía ejercerse atendiendo las características del programa de zoonosis. Así las cosas, las labores que ejercía el señor Martínez Acosta, no podían desarrollarse de manera autónoma.
En suma, no tenía autonomía técnica ni administrativa en su relación contractual. De allí que, en consonancia con la primera instancia, esta colegiatura, considera que las gestiones objeto de contratación a través de la modalidad de prestación de servicios, no pueden ser referidas como excepcionales y/o transitorias, tal como lo como lo comprueba el material probatorio, máxime cuando la misma apoderada de la demandada manifiesta que la entidad “(…) para desarrollar el objeto para el cual fue creada debe contratar con personal 26 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta para la ejecución de actividades propias de Salud Pública toda vez que el personal de planta no es suficiente para cumplir con los fines misionales”24.
En este sentido, no se puede perder de vista que dentro de las funciones de la entidad demandada en relación con el asunto, se encuentra la prevista en el numeral 8º del artículo 13 del Decreto 333 de 2005, que en su tenor establece: Artículo 13. Funciones de la UAE Salud de Arauca: (…) De Salud Pública: (…)8. Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª de su jurisdicción”25.
De igual manera, en la generalidad de contratos de prestación de servicios suscritos por las partes, se consignó que las actividades, estaban encaminadas a garantizar la operación del programa de zoonosis, sabiendo que el objeto de los mismos correspondía a la “Prestación de servicios de personal auxiliar, para realizar actividades relacionadas con la prevención y control de las enfermedades zoonóticas (…)”.
Así las cosas, al conocer la misión de la entidad y el objeto principal de los negocios contractuales, es posible concluir que las labores desempeñadas por el accionante como auxiliar del programa de zoonosis, guardan estricta relación con la misionalidad de la entidad. De lo anterior, también se colige que estas se acompasan con aquellas que debían ser prestadas por los funcionarios de planta de la entidad, por guardar estas un carácter permanente.
Lo anterior, encuentra sustento en la prolongación en el tiempo de la actividad contratada, lo que se demuestra con los 21 contratos suscritos y ejecutados por el demandante, con la entidad demandada. Así las cosas, y como quiera que la entidad demandada no desvirtuó en ningún momento que la labor desempeñada por César Augusto Martínez Acosta, en calidad de contratista fuera ejercida de manera independiente, es claro que se encuentra demostrado el elemento de subordinación en la relación con el ente descentralizado.
En este orden de ideas, no es dable aceptar el argumento de la apelante, en lo concerniente a que entre las partes sólo se presentó una relación negocial basada en la coordinación de actividades, pues ello se desvirtua dado el tipo de actividades que realizaba, las cuales guardaban estrecha relación con la 24 Expediente Digital SAMAI, archivo 15 Alegatos de conclusión, 05/07/2017.
Pág. 288. 25 Expediente Digital SAMAI, archivo 15, Decreto No. 333 de 20005, por medio del cual se crea la Unidad Administrativa Especial de Salud de Arauca, Pág. 104. 27 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta misionalidad de la entidad, además de ser ejecutadas siguiendo las directrices impartidas por el Subdirector de Salud Pública, quien tenía el deber de supervisar y controlar la debida ejecución de las tareas que desarrollaba el demandante, lo cual, se reitera, en atención a que las labores desempeñadas no podían ser objeto únicamente de coordinación, sino que requerían seguir instrucciones precisas para su ejecución. Desvirtuados los elementos de autonomía y temporalidad característicos de los contratos de prestación de servicios regidos por la Ley 80 de 1993; y por el contrario, estando probados los elementos propios de una relación laboral, no le cabe duda a la Sala de la indebida utilización de los contratos de prestación de servicios celebrados entre la entidad accionada y el demandante para encubrir una relación laboral, lo cual, hace que se configure el contrato realidad.
Visto lo anterior, para este Tribunal, el acto administrativo acusado vulnera el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, el cual propende por las garantías de los derechos mínimos laborales de las personas; por tanto, la situación del demandante deber tener especial protección del Estado, según las previsiones del artículo 25 de la norma ibídem, máxime cuando el Consejo de Estado, en múltiples pronunciamientos sobre el tema, ha considerado que una relación contractual regida a la luz de la Ley 80 de 1993, se encuentra restringida a aquellos casos en los que la entidad pública requiere adelantar labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente exceden su capacidad organizativa y funcional; porque, si contrata por prestación de servicios personas que deben desempeñar exactamente las mismas funciones que de manera permanente se asignan a los demás servidores públicos se desdibuja dicha relación contractual.
Por lo expuesto anteriormente la respuesta al problema jurídico planteado, es negativa, en razón a que aparecen debidamente probados los elementos integrantes de la relación laboral durante el período comprendido entre el 02 de marzo de 2009 al 06 de marzo de 2013 -con interrupciones-, razón por la cual esta Sala confirma el fallo de primera instancia. 6.
Costas El artículo 188 del C.P.A.C.A, indica que salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del C.G.P. Sobre este punto, recientemente el Consejo de Estado en sentencia del 10 de julio de 2020, emitida dentro del expediente N°. 50001-23-33-000-2014 00249- 01 (3783-18), indicó que a diferencia de lo que sucede en otras jurisdicciones, donde la responsabilidad en materia de costas es siempre objetiva, en esta jurisdicción le corresponde al juez elaborar un juicio de ponderación subjetiva 28 Proceso: 81-001 -3333-751-2014-00045-01 Demandante: César Augusto Martínez Acosta (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) respecto de la conducta procesal asumida por las partes, antes de imponer la condena en costas, juicio que supone que el reproche hacía la parte vencida.
Por ello, la Sala respetando la postura del superior, seguirá su criterio, optando por no condenar en costas procesales a la parte demandada, al no observarse que merezca su imposición. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Arauca, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 07 de diciembre de 2021, por el Juzgado Primero Administrativo de Arauca, conformes las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR que no hay condena en costas, por lo expuesto.
TERCERO: Dar cumplimiento a lo aquí dispuesto dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, una vez hechas las anotaciones en el software de gestión. La presente providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLADYS TERESA HERRERA MONSALVE Magistrada LIDA YANNETTE MANRIQUE ALONSO Magistrada YENITZA MARIANA LÓPEZ BLANCO Magistrada