SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Diva Cabrales Solano Montería, quince (15) de marzo del año dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 23-001-33-33-002-2018-00090-02 DEMANDANTE: JAIRO ANTONIO ROJAS GABALO DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA TEMA: RETROACTIVO DE PRIMA TÉCNICA DECISIÓN: CONFIRMA SENTENCIA I. ASUNTO Procede el Tribunal a desatar el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha dieciséis (16) de mayo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda1.
II. LA DEMANDA 2.1. PRETENSIONES La parte demandante pide que se declare la nulidad del Oficio No. 003400 de 29 de agosto de 2017, proferida por el Departamento de Córdoba, por medio de la cual se negó el pago de un retroactivo de la prima técnica de los años 1997 a 2012. Una vez anulado el acto administrativo indicado, solicita se condene al Departamento de Córdoba a reconocer y pagar a la parte actora los conceptos certificados referentes al retroactivo de prima técnica desde el año 1997 hasta el año 2012.
De igual forma, requiere que la demandada reconozca, liquide y pague los aportes con destino al Sistema Nacional de Seguridad Social en pensiones, cesantías, parafiscales y girarlos a la entidad correspondiente, los intereses moratorios a los que haya lugar, y que la suma reconocida sea indexada a la fecha en la que se dé el pago de la obligación. 2.2 ANTECEDENTES FÁCTICOS Refiere la parte actora que labora como administrativo en las instituciones educativas adscritas a la Secretaría de Educación Departamental de Córdoba.
Manifiesta que el Departamento de Córdoba en el año 2013 efectuó el pago de la prima técnica al personal administrativo activo, sin embargo, se encuentra en mora respecto del pago del retroactivo correspondiente en el periodo comprendido desde el año 1997 hasta el año 2012. Dicho concepto fue reconocido por el Departamento de Córdoba a través de 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 2 CO-SC5780-99 la Secretaría de Educación con la expedición de actos administrativos desde la vigencia 2014, 2015, 2016 y 2017 en los que ordena el reconocimiento y pago a ese personal, como se demuestra con las Resoluciones 1393 de 2014 y 3514 de 2015, por medio de las cuales reconoce prima técnica en los años 2014 y 2015.
Estima que tiene un derecho adquirido, y además se corrobora con las certificaciones expedidas por la dependencia. En virtud de lo anterior, el demandante presentó petición escrita el día 04 de agosto de 2017, identificada con el consecutivo 11391, la cual fue resuelta a través del acto administrativo No. 003400 de 29 de agosto de 2017, en el cual informaron que están a la espera del pronunciamiento del Ministerio de Educación para proceder de conformidad.
Estima que la contestación no constituye una respuesta de fondo ni congruente de acuerdo a lo solicitado, pues si bien es cierto que el departamento de Córdoba no desconoce la deuda, no es menos cierto que desde hace años da la misma respuesta a la parte actora, dejando en el limbo esa situación jurídica. 2.3.
FUNDAMENTOS DE DERECHO Constitucional: Artículo 13, 23, 25, 29, 53, 58 y concordantes. Bloque de constitucionalidad: convenio 1919 de la OIT ratificado mediante la ley 129 de 1931, y el convenio 1939 ratificado a través de la ley 23 de 1967. Legales: Decretos 1661 y 2164 de 1991, artículo 4 del decreto 1724 de 1997. La parte actora considera que el ente demandado viene reconociendo y pagando la prima técnica a partir de 2013, pero de los años 1997 a 2012 tiene una deuda, muy a pesar que a este le asiste el derecho que ya viene reconocido.
III. TRAMITE PROCESAL 3.1 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento de Córdoba, contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de esta. Propone como excepciones las siguientes: I). Inepta demanda por demandar un acto administrativo de trámite no susceptible de control jurisdiccional: fundado en que el acto demandado no decidió el fondo del asunto, sino que era de trámite, como quiera que dichos derechos se cancelan con recursos del Sistema General de Participaciones, y que se estaba a la espera del pronunciamiento del Ministerio de Educación Nacional.
II). Inexistencia del derecho reclamado: no es posible que el Departamento de Córdoba le reconozca los derechos a la demandante, como quiera que la prima únicamente está destinada para los empleados del orden Nacional y no territorial, y que si bien el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, autorizó a los gobernadores y alcaldes para que ordenaran el reconocimiento a los empleados territoriales, este fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de 19 de marzo de 1998.
III). Prescripción: fundada en que al solicitar la petición de reconocimiento y pago de la prima técnica el 04 de agosto de 2017, superó los 3 años que establecen el artículo 488 del C.S.T. para la prescripción de derechos laborales. IV). Buena fe: el ente demandado actuó de buena fe, lo que de plano lo exonera del pago del valor del retroactivo solicitado.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 3 CO-SC5780-99 V). Legalidad del acto acusado: teniendo en cuando que el acto expedido se sujetó al rigor de ley que regula el tema. VI). Genérica: cualquier otra que encuentre probada el juez. 3.2 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El A quo profiere sentencia en calenda dieciséis (16) de mayo de dos mil veintitrés (2023), declarando probada la excepción de prescripción extintiva del derecho y en consecuencia NEGANDO las pretensiones de la demanda.
Analizó el A-quo que el actor ejercía el cargo de Auxiliar de Servicios Generales, para el cual fue nombrado a través de la Resolución No. 344 de 04 de febrero de 1988. En el proceso no se aportaron las evaluaciones al desempeño del demandante durante los años 1997 a 2013. Tampoco se logró establecer el nivel del cargo ocupado por el demandante.
Lo anterior es importante, dado que el derecho al pago de la prima técnica está sujeto a la evaluación periódica sobre el desempeño del servidor público. No obstante, es notorio que el Departamento de Córdoba reconoce que existe una deuda a favor del actor por las vigencias 1997-2013 y que, a fecha 30 de mayo de 2017 la misma ascendía a la suma de $24.206.613.
Igualmente, está demostrado que el señor Jairo Antonio Rojas Gabalo hizo parte del grupo de personal administrativos del sector educación que fueron incorporados del Ministerio de Educación a la entidad territorial Departamento de Córdoba, razón por la cual fue homologado y nivelado salarialmente, pasivo laboral que es cubierto con cargo SGP.
Que acorde al fallo del Consejo de Estado del 01 de febrero de 20072, se tiene entonces que el señor Jairo Antonio Rojas Gabalo tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica causada durante los años 1997 a 2013. Empero, se declara la prescripción total de derechos, pues conforme el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, art. 151 y el Decreto 3135 de 1968 art. 41, el acreedor de un derecho que no lo reclama dentro de los tres (03) años siguientes al momento en que la obligación es exigible, le prescribe; en el caso se acreditó que el demandante presentó la solicitud de reconocimiento de prima técnica el día 04 de agosto de 2017.
Siendo que la última anualidad reclamada corresponde al año 2012, la parte actora debía promover la solicitud de pago, a más tardar en el año 2015, con el fin de lograr la cancelación de la deuda de, por lo menos, lo causado por concepto de prima técnica por el año 2012, y a fin de lograr la interrupción del término prescriptivo, por un período igual.
Sin embargo, al radicar la petición de reconocimiento y pago de prima técnica el día 04 de agosto de 2017, es notorio que se formuló superados los tres años después de haberse iniciado la mora del empleador, lo que indica que, frente a la prima técnica reclamada, y por todos los años reclamados ha operado el fenómeno de la prescripción total de derechos, con lo cual, se niegan las pretensiones de la demanda. 3.3 RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, solicitando que se revoque y en su lugar se acceda a las pretensiones.
El recurrente manifiesta que en la 2 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION SEGUNDA. SUBSECCION “B”. Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE. Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil siete (2007). Radicación número: 23001-23-31-000- 2001-00707-01(422-05) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 4 CO-SC5780-99 actualidad el otorgamiento y por tanto reconocimiento de la prima técnica, se encuentra solo circunscrito para los empleados del orden nacional, debe tenerse en cuenta que la vinculación del demandante la cual data de 1988, su nombramiento se dio antes de la descentralización de la educación o certificación de los departamentos para asumir de forma directa la prestación de los servicios educativos del nivel central, a través de la Ley 60 de 1993 y 715 de 2001.
Los empleados administrativos del nivel nacional del Ministerio de Educación quedaron bajo la égida de los departamentos a partir de la fecha de entrega de su responsabilidad por parte de la Nación a los entes territoriales, hecho que en el caso del Departamento de Córdoba ocurrió el 14 de octubre de 1997. De modo que podría decirse que todos estos funcionarios son nacionales y que, a partir de asumir esas competencias, ellos pasan a ser funcionarios de la entidad territorial sin solución de continuidad, y traen consigo el derecho a la prima técnica como un derecho adquirido.
Considera que no le ha prescrito el derecho al retroactivo de la prima técnica, habida cuenta que históricamente han sido múltiples las peticiones solicitando el pago del mencionado retroactivo y la entidad territorial demandada en ninguna de las oportunidades ha resuelto de manera definitiva la situación planteada, solo se limita a señalar que el pago de las deudas laborales son financiadas a través del sistema general de participaciones, por ende, solicita orientaciones al Ministerio de Educación Nacional, directrices que nunca llegan, lo que da la impresión que el objetivo es precisamente ese alegar la prescripción de los derechos, en detrimento de sus trabajadores.
Arguye que nunca ha existido tal prescripción, aclara que el punto de partida es la nivelación salarial y homologación de cargos del año 2008, en la cual se incurrió en diversos errores, entre los cuales se obviaron conceptos como la prima técnica, prima de antigüedad, entre otros. Ante tal error se han venido presentando un cumulo de reclamaciones para que se subsanen y se reintegraran los conceptos adeudados que no se tuvieron en cuenta, tanto así que en el año 2011 la Secretaría de Educación Departamental respecto a lo atinente a la reliquidación de la homologación y nivelación salarial, expide en respuesta acto administrativo SED TH N° 1893 de 11/10/11 donde en aquella oportunidad reconoce la deuda retroactiva y se indica que la entidad se encontraba adelantando estudio técnico de los conceptos de prima técnica, prima de antigüedad y prima semestral y que una vez el ministerio de hacienda girara los recursos se procedería a su pago.
Que por petición concreta de los demandantes ante la entidad, se ha solicitado la revisión del proceso de homologación y nivelación salarial efectuado en el 2008, sin que se tuvieran en cuenta los factores antes indicados, la entidad territorial, elabora, presenta y da ejecución al estudio técnico de homologación de acuerdo con las directivas ministeriales 010 de junio de 2005, y se radicó ante el ministerio de educación mediante el oficio TH446 DE 2013 a través del cual se solicitó formalmente la revisión de homologación, el Ministerio en el año 2013, mediante oficio 2013EE8318 de 08 de Noviembre, el Ministerio de Educación a través de la Dirección y Fortalecimiento para la gestión territorial aprueba el estudio técnico para la modificación de la planta de cargos administrativos del departamento y la Gobernación de Córdoba la hizo efectiva mediante el Decreto 0322 de 2014.
Así a partir del año 2014, el Ministerio de Educación Nacional, a través del oficio 2014- ER193652 ordenó reconocer de la prima técnica a estos funcionarios administrativos, indicando que el departamento cuenta con los recursos suficientes para reconocer ese emolumento y los pagos se debían hacer cuanto antes. No obstante, no se resolvió la situación concreta en cuanto al pago del retroactivo de la prima técnica por evaluación de desempeño del personal administrativo, razón por la cual Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 5 CO-SC5780-99 se han venido presentado reclamaciones sin obtener una respuesta certera frente al pago de las acreencias adeudadas.
Siendo así, todas solicitudes que se han presentado solicitando el pago de ese emolumento las ultima de fecha 04 de agosto de 2017 y 11 de agosto de 2017; el 30 de mayo de 2017 la entidad procede a certificar una deuda que como se ha explicado que ha estado vigente en el tiempo al no dar una respuesta de concreta frente al pago de esta acreencia;
En estos términos debemos resaltar, que el solo hecho de que el Departamento de Córdoba para la fecha antes indicada reconociera la deuda por concepto de retroactivo de prima técnica a través de las certificaciones en las cuales se evidencia que efectivamente se debe el retroactivo en esta instancia reclama, y que no haya resuelto de fondo en ninguna de las oportunidades la situación jurídica planteada, si no que ha mantenido durante un largo tiempo en limbo jurídico a mis representados generando expectativas de pago, da cuenta que no debe aplicarse el fenómeno prescriptivo, toda vez que parecería intencional e injusto.
En concordancia con lo anterior, se tiene que el material probatorio aportado, entre esos, los oficios adiados 23 de mayo de 2019 y 7 de marzo de 2018, Rad: 0001585 y 000734, corroboran que no se han dejado de realizar peticiones y reclamaciones, mismas que no han sido resueltas de manera concreta, cabe advertir que al existir peticiones frente a las cuales nunca se ha obtenido un pronunciamiento de fondo, mal podría predicarse la prescripción extintiva, por cuanto esta es una sanción para el titular del derecho que no ha reclamado su derecho dentro de los términos. Finalmente arguye que con la expedición de la Resolución N° 1378 de 21 de mayo de 2008, se suspendieron los términos de prescripción y no opera la caducidad de las acciones de los créditos a cargo del Departamento de Córdoba, en razón al acuerdo de reestructuración de pasivos al que se sometió el ente territorial.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 08 de febrero de 2024, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes ni el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 5.1 COMPETENCIA De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, en razón de haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto.
5.2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala determinará si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción del derecho, por lo que debe analizarse si en efecto Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 6 CO-SC5780-99 existe prescripción respecto del reconocimiento y pago del retroactivo de prima técnica de las vigencias de 1997 hasta 2012.
Para desatar el problema jurídico planteado la Sala analizará: i) de la prescripción trienal, y ii) de la incidencia del proceso de reestructuración de pasivos que adelantó el Departamento de Córdoba. 5.3 MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL 5.3.1. De la prescripción extintiva de los derechos La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. Frente a la prescripción de derechos3, la Corte Constitucional en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente: Doctor Rodrigo Uprimny Yepes, estableció los siguientes parámetros: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado;
( ) Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular;”. Como ya se enunció previamente, esta figura crea una verdadera carga procesal, en tanto que establece una conducta facultativa para el demandante de presentar su acción en el término que le concede la ley so pena de perder su derecho.
Su falta de ejecución genera consecuencias negativas para éste, que en principio resultan válidas pues es su propia negligencia la que finalmente permite o conlleva la pérdida del derecho. De allí que si el titular no acude a la jurisdicción en el tiempo previsto por las normas procesales para hacerlo exigible ante los jueces, por no ejercer oportunamente su potestad dispositiva, puede correr el riesgo serio de no poder reclamar su derecho por vía procesal, e incluso de perderlo de manera definitiva.”4 -Subrayado ajeno al texto original- En lo que respecta al término de prescripción de los derechos laborales, el Decreto 3135 de 19685, en su artículo 41 establece: "ARTICULO 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual."6 3 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, "Instituciones de Derecho Procesal Civil, Parte General", Sexta Edición, pág. 367 y 368, "( ) La prescripción extintiva ha dado lugar a múltiples controversias respecto a las consecuencias provenientes de su estructuración, pues unos afirman que se trata de un medio de extinguir acciones y no el derecho, en tantos que otros dicen que la prescripción extingue la acción y el derecho sustancial ' NICOLÁS COVIELLO afirma que la prescripción extingue el derecho mismo, y no tan sólo la acción; mantener con vida el derecho una vez extinguida la acción es una sutileza que no está conforme con los principios de nuestra Ley, según los cuales no hay derecho sin acción' y concluye diciendo ' prescripción de acción y prescripción de derecho son conceptos equivalentes', posición que es compartida aun con otras argumentaciones, por DE RUGGIERO, quien anota, 'creemos, con la mayoría, que el efecto extintivo se da también en derecho.
Y esto no porque el derecho sustancial y la acción se confundan (pues son conceptos y momentos diversos), sino porque siendo la tutela judicial una nota inmanente y esencial del derecho, perdida aquella se pierde también éste" 4 Corte Constitucional, Sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente: Doctor Rodrigo Uprimny Yepes. 5 "Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales" 6 Cfr. Corte Constitucional en la sentencia C-916 de 2010, ordenó estarse a lo dicho en la sentencia C-072 de 1994.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 7 CO-SC5780-99 A su turno, el Decreto 1848 de 19697 en el artículo 102, dispuso: “ARTICULO 102. PRESCRIPCIÓN DE ACCIONES. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” De acuerdo con lo anterior se tiene que, una vez causado un derecho laboral se cuenta con un lapso de tres (3) años para reclamarlo inicialmente ante la administración y posteriormente en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante la administración interrumpe el lapso de tiempo por otro período igual, lo que significa que inicia nuevamente a contarse los tres años. 5.3.3.
Del acuerdo de reestructuración de pasivos Se tiene que la Ley 550 de 1999, esto es, la ley de reactivación empresarial o reestructuración de los entes territoriales se concibió en lo público como un régimen para la reestructuración de los entes territoriales que facilitara el desarrollo armónico de las regiones, la prestación de sus servicios y para restablecer su viabilidad mediante la organización del pago de sus deudas.
De este modo, el H. Consejo de Estado8, al referirse a la misma, señaló que tales acuerdos de reestructuración no pueden cercenar los derechos de los trabajadores y en especial de los que no consintieron en su aprobación, en razón a que dichos pactos no pueden estar orientados a evadir el pago de las correspondientes obligaciones, en la citada sentencia se dijo9: “(…) Es preciso señalar que en diversos pronunciamientos proferidos por la Sala se ha puesto de presente que las crisis financieras de las entidades estatales no pueden ser excusa para el no reconocimiento y pago oportuno de las acreencias laborales de los servidores vinculados laboralmente a ellas.
De igual forma, se ha reiterado por la Corporación que cuando la entidad territorial obligada a proveer los recursos para el pago de las acreencias laborales de los servidores públicos se encuentre en proceso de reestructuración de pasivos debe protegerse las obligaciones adquiridas con justo título, lo que permite afirmar que de ninguna forma le es factible a la entidad territorial desconocer alguna de dichas obligaciones.
La Sección Segunda, Subsección B, con Ponencia de la Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez en sentencia de 17 de marzo de 2011, destacó que cuando se vulneran derechos y garantías laborales que no están circunscritas en el contenido de los Acuerdos, dichas convenciones devienen en inconstitucionales, por lo que es procedente que éste se inaplique por inconstitucional en los casos en que se evidencia que con los mismos se evade la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.” -Subrayado fuera de texto original- 7 "Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968", 8 Sección Segunda, Subsección “B” de ese Alto Tribunal, en providencia de fecha 22 de enero de 2015, Rad. 08001-23-31-000-2012-00388-01(4346-13), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 25 de marzo de 2010, Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00257-01 (0928-07), Actor: Manuel Salvador de La Hoz.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 8 CO-SC5780-99 La Sección Segunda del Alto Tribunal se refirió al asunto, en sentencia de 30 de septiembre de 202110, ha reiterado que el acatamiento del procedimiento establecido para acuerdos de reestructuración de pasivos no puede de ninguna manera conllevar a que se desconozcan derechos laborales, bajo el criterio de dar prevalencia al interés general sobre el particular.
Esto señaló: “17. Asimismo, se tiene que uno de los efectos legales del citado convenio de reestructuración es que «todas las obligaciones se atenderán con sujeción a lo dispuesto en el acuerdo, y quedarán sujetas a lo que se establezca en él en cuanto a rebajas, disminución de intereses y concesión de plazos o prórrogas, aun sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relación con las obligaciones contraídas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias fiscales o las entidades de seguridad social»11.
Al respecto, esa Sección del Consejo de Estado12 se pronunció así: «[…] Con base en las anteriores consideraciones y en la jurisprudencia trascrita se puede decir que, si bien en el proceso de restructuración se deben supeditar derechos individuales del acreedor, al colectivo de satisfacer todos los créditos en igualdad de condiciones, también lo es que dicho sacrificio no puede ser de tal magnitud que conlleve el desconocimiento de derechos fundamentales que puedan ser trasgredidos por un Acuerdo que cercene créditos laborales legalmente adquiridos.
En otras palabras, no puede el deudor aprovecharse de su insolvencia y someter al acreedor a que opte sí o sí por la renuncia de unos derechos que causó. Es cierto que los acuerdos de reestructuración celebrados en los términos previstos en la Ley 550 son de obligatorio cumplimiento para el empresario y para todos los acreedores, incluyendo a quienes no hayan participado en la negociación o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en ella (Artículo 34 Ley 550 de 1999). […] Así pues, las obligaciones preexistentes a la celebración del acuerdo no se desconocen, sino que se ATIENDEN y se sujetan a rebajas, a disminución de intereses, a plazos o a prórrogas, pero en ningún momento se permite que el deudor insolvente las desatienda, las desconozca o peor aún, se auto absuelva de ellas.
Si lo hace con la excusa de ser la única forma de poder reconocer todas sus acreencias, se estaría aprovechando, irónicamente, de su situación crítica financiera y llevaría a que frente a su acreedor obtenga una posición dominante que no se compadece con el espíritu de la figura de saneamiento económico que contiene la Ley 550, en tanto no garantiza la equidad en el acuerdo. […] Así pues, la intención del Legislador siempre ha sido la de proteger las obligaciones adquiridas con justo título antes de llevar a cabo el respectivo Acuerdo, llegando inclusive hasta permitir la celebración de Acuerdos que tengan como objeto suspender, que no desconocer, ciertas prerrogativas laborales que tuviera el trabajador.
Cuánto menos no sería su intención de salvaguardar aquellas obligaciones que adquirió el deudor, no como consecuencia de una prerrogativa adquirida por el empleado, sino de una gracia que la ley le dio al cesante por el incumplimiento de su ex empleador en el pago de una prestación que por ley tiene derecho. 10 M.P. Dra. Sandra Lisett Ibarra 23001-23-33-000-2018-00297-01(1953-20). 11 Numeral 8°del artículo 34 de la Ley 550 de 1990. 12 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, expediente: 08001- 23-31-000-2011-0062-01, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 9 CO-SC5780-99 (…) 18. Con base en la normativa y jurisprudencia relacionada en este acápite resulta acertado concluir que los entes territoriales son susceptibles de ser intervenidos económicamente por el Estado, lo cual implica, como en este caso, la posibilidad de que sean sometidos a un procedimiento de reestructuración, el cual se debe agotar conforme a las pautas que se establezcan en el marco legal para tal fin, cuyo acatamiento no puede servir de excusa para que los entes estatales desconozcan derechos laborales, bajo el fundamento de dar prevalencia al interés general sobre el particular (continuidad de la empresa) y atender sus créditos en aparente igualdad de condiciones, por el contrario, en consonancia con aquellas, dichas prerrogativas imponen su especial atención, puesto que propenden por garantizar la equidad del acuerdo y evitar el abuso del deudor en desmedro de los acreedores13.”-Negrilla por fuera del texto original- De acuerdo a la jurisprudencia en cita que, la protección de los derechos laborales ha sido una prioridad, no solo de las acreencias anteriores al inicio de la negociación, sino de las que se causaren dentro de la misma.
Dichas advertencias están dadas para aquellos casos en los que se desconozcan los derechos ciertos e indiscutibles de contenido laboral consagrados en el artículo 53 de la C.P. En ese sentido, es viable negociar o transar respecto aquellos derechos discutibles y transigibles. 5.4. Del caso concreto Dentro del plenario se encuentra acreditado documentalmente lo siguiente: Obra acta de posesión del actor- señor Jairo Rojas Gabalo- en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales de un Colegio del departamento de Córdoba, del cual tomó posesión el día 14 de junio de 197814, ante el Gobernador del Departamento; siendo escrito en el escalafón de carrera administrativa en dicho cargo por Resolución 6035 de 4 de febrero de 198815.
Que conforme certificación adiada 30 de mayo de 201716 emanada del líder administrativo y financiero de la Secretaría de Educación de Córdoba, se deja constancia “que el valor del retroactivo por concepto de Prima Técnica generado por la revisión de la Homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de la educación y que tiene derecho a ella y con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones, SGP, por el periodo 1997-2013, es el siguiente”: CÉDULA APELLIDOS Y NOMBRE NETO PRIMA TECNICA PARAFISCALES PATRONALES LIQUIDACION TOTAL 6.861.283 ROJAS GABALO JAIRO ANTONIO 23.211.829 994784 0 24.206.613 13 Sentencia de fecha 3 de junio 2021 dentro del proceso con radicado No 23001-23-33-000-2014-00432-01 (2598-2019), D/te: Martha Elena Pernett Lozano;
D/do: Municipio de Cereté. 14 Ver folio 14 Doc. 01 Expediente digital 15 Ver folio 15 Doc. 01 Expediente digital 16 Ver folio 16 Doc. 01 Expediente digital Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 10 CO-SC5780-99 Se aporta al proceso la Resolución 001393 de 18 de diciembre de 201417 “Por medio de la cual se autoriza el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño a los funcionarios administrativos de las instituciones educativas por el año 2014 y que tienen derecho a ella de conformidad con las normas legales”, así como la Resolución 003514 de 9 de diciembre de 201518 “Por medio de la cual se autoriza el pago de la prima técnica por evaluación del desempeño a los funcionarios administrativos de las instituciones educativas por el segundo semestre 2015 y que tienen derecho a ella de conformidad con las normas legales”, ambas emanadas de la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba, mediante las cuales se reconoce prima técnica a los funcionarios enlistadas en ellas.
La Sala resalta que en los actos administrativos citados el actor NO figura como beneficiario. Se encuentra acreditado que mediante derecho de petición de fecha 04 de agosto de 201719 el apoderado del demandante solicita al Departamento de Córdoba el pago del retroactivo de prima técnica desde el año 1997 a 2012; petición resuelta por la Secretaría de Educación Departamental a través de Oficio de fecha 29 de agosto de 2017 de radicado 00340020, en el cual se informa al apoderado demandante “que el pago de deudas laborales son financiadas a través del Sistema General de Participaciones, SGP, o en su defecto de recursos del Presupuesto Nacional, como lo establecen las leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015.
Por esta razón, la Secretaría de Educación departamental, mediante oficio Nº 002787 de julio 18 de 2017 y radicado 2017-ER-149270 del MEN, dirigido a la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial, solicita se definan las orientaciones y procedimientos para la atención de peticiones”. Pues bien, conforme se anunció en precedencia la parte actora solicita el pago de retroactivo de prima técnica desde 1997 hasta 2012, los cuales reclamó mediante derecho de petición de fecha 04 de agosto de 2017, situación que de entrada permite advertir que en el asunto de marras ha operado la prescripción trienal respecto de los emolumentos reclamados por el actor.
Ello es así por cuanto la reclamación está supeditada a ser interpuesta dentro del término de 3 años contemplados en la norma (contados desde la exigibilidad del derecho) para que tenga vocación de interrumpir por una única vez el término de prescripción trienal sobre la acreencia, reclamación que en todo caso no exime al interesado de adelantar las acciones judiciales correspondientes dentro de los términos contemplados en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y artículo 102 Decreto 1848 de 1969, so pena de operar la prescripción sobre dichos emolumentos.
En el asunto de marras el retroactivo de prima técnica deprecado corresponde a las vigencias 1997 a 2012, los cuales, como ya se advirtió, se encuentran prescritos, pues para el término máximo para reclamar vencía el 31 de diciembre de 2015, no obstante, radica la reclamación el 04 de agosto de 2017, esto es, cuando había fenecido el término trienal para su reclamación. Cabe resaltar que, aunque el recurrente manifiesta que solicitó en varias oportunidades el pago de la prima técnica y de su retroactivo, lo cierto es que conforme el marco normativo ut supra la interrupción de la prescripción opera una sola vez, aunado a que si bien con el recurso de apelación el actor aporta una serie de peticiones de fechas 07 de marzo de 2006, 24 de marzo de 2008, 18 de noviembre de 2010, 13 de noviembre de 2013, 27 de octubre de 2016 y 10 de octubre de 2019, solicitando entre otros reliquidación de la homologación 17 Ver folios 17-20 Doc. 01 Expediente digital 18 Ver folios 21 Doc. 01 Expediente digital 19 Ver folios 27-29 Doc. 01 Expediente digital 20 Ver folios 30 Doc. 01 Expediente digital Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 11 CO-SC5780-99 salarial y reliquidación de intereses a las cesantías, sanción moratoria, cesantías, excedentes de horas extras, primas de antigüedad, prima semestral y prima técnica21; se observa que las mismas no pueden ser tenidas en cuenta porque fueron aportadas por la parte actor por fuera de los términos procesales establecidos en el artículo 21222 del CPACA.
En efecto, se trata de derechos de petición interpuestos por el apoderado de la parte actora a la Gobernación del Departamento de Córdoba, por lo tanto, eran documentales que se encontraban en su poder y no fueron aportados al momento de interponer la demanda, con excepción de la petición del 10 de octubre de 201923, que fue interpuesta con posterioridad a la presentación de la demanda, pero esta solo se trata de una reiteración de las peticiones presentadas en veces anteriores; por lo que no pueden tener valor probatorio por no ser apodera en la oportunidad para ello.
Ahora, en gracia de discusión se le diera valor probatorio las mismas, también hacen configurar el fenómeno jurídico de la prescripción de derechos, pues los artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y artículo 102 Decreto 1848 de 1969, señalan que la presentación de la reclamación administrativa interrumpe el término prescriptivo por un lapso de 3 años más, siendo así: I) la primera petición fue incoada el 07 de marzo de 200624, por lo que el plazo para presentar la demanda vencía el 07 de marzo de 2009, aunado a que fue interpuesta por un miembro del Sindicado de Trabajadores y Empleados de la Educación Sintrenal Córdoba, de forma genérica sin especificar el nombre particular de algún trabajador y sin que se haya acreditado que el actor perteneciera a dicho sindicado para encontrarse cobijado por esta petición;
II) la segunda petición del 24 de marzo de 200825, tenía como plazo máximo para interponer la demanda el día 24 de marzo de 2011, y se indica el mismo argumento de la primera petición respecto a ser interpuesta por un miembro de la junta directiva del sindicato. III) la petición del 18 de noviembre de 201026, incoada por el apoderado de la parte actora, el plazo para presentar la demanda vencía el 18 de noviembre de 2013.
IV) la petición de fecha 13 de noviembre de 201327, tenía un plazo máximo para presentar la demanda el 13 de noviembre de 2016. Como quiera la demanda fue presentada el día 2 de marzo de 201828, es claro que el derecho emanado de tales peticiones se encuentra prescrito. V) Asimismo, respecto de la petición de fecha 27 de 21 Doc. N° 08 y 12 C01 Expediente digital 22 ARTÍCULO 212.
OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
PARÁGRAFO. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles. 23 Doc. N° 07 Fl, 74 Expediente digital 24 Fl. 1 Doc. N° 09 C01 Expediente digital 25 Fl. 2 Doc. N° 08 C01 Expediente digital 26 Fl. 3 Doc. N° 08 C01 Expediente digital 27 Fl. 26 Doc.
N° 08 C01 Expediente digital 28 Fl. 37 Doc. N° 01 C01 Expediente digital Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 12 CO-SC5780-99 octubre de 201629, interrumpe los términos de prescripción causados a partir del 27 de octubre de 2013, y como quiera que en la demanda se solicita la prima técnica de los años 1997 a 2012, estos se hayan prescritos, por no ser cubiertos por esta última petición. Ahora, respecto de la petición del 10 de octubre de 201930, se tiene que la misma fue interpuesta cuando ya habían interpuesto la demanda, y la misma solo es una reiteración de las peticiones incoadas en veces anteriores.
Por lo anterior, a juicio de esta Sala sí aplica el término prescriptivo a los derechos de prima técnica reclamado por la parte actora de los años 1997 a 2012, máxime cuando se observa las peticiones incoadas son una reiteración de las peticiones que viene incoando el apoderado de la parte actora desde el año 2010 y las normas citadas señalan que la presentación de la reclamación administrativa solo interrumpe por una única vez el término de prescripción trienal.
Ahora bien, el recurrente aduce en la alzada que el acto administrativo demandado se encuentra exento del fenómeno prescriptivo por: i) no existir una respuesta concreta por parte de la administración departamental sobre la prestación, ii) por tratarse de derechos adquiridos certificados por el ente territorial, y iii) en razón al acuerdo de reestructuración de pasivos al que se sometió el Departamento de Córdoba, argumentos respecto de los cuales la Sala discrepa por las siguientes razones: En lo que respecta a que la prescripción no opera al no existir una respuesta concreta por parte del ente territorial, para la Sala es claro que el hecho de que la Administración no se pronuncie de manera expresa sobre una petición, no exime a la parte de reclamar dentro de la oportunidad legal el derecho que pretende se le reconozca a fin de que no opere el fenómeno extintivo por el paso del tiempo, máxime, cuando conforme lo dispone el artículo 83 CPACA31, si transcurridos 3 meses desde la presentación de una petición sin que se notifique la decisión que la resuelva, se entiende que la respuesta es negativa, caso en el cual se debe ejercer el derecho de acción so pena de prescripción de los derechos.
Tampoco es de recibo el argumento del recurrente cuando señala que el retroactivo está exento de la prescripción por constituirse como derechos adquiridos certificados por el ente territorial, ya que si bien se aportó certificación proferida por la Secretaría de Educación de Córdoba el 30 de mayo de 2017 (fl. 16 Doc. Nro. 01 Expediente digital), ello no se puede entender como una renuncia al fenómeno prescriptivo asimilándola a la contemplada en el artículo 2514 del Código Civil, toda vez que la autonomía de la voluntad en estos eventos no es aplicable a las entidades públicas ya que estas tienen limitaciones para disponer de los recursos públicos.
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C- 091 de 2018, señaló: “Así, mientras las normas demandadas del Código Civil y del Código General del Proceso tienen por finalidad amparar la autonomía de la voluntad privada y permitir la libre disposición 29 Fl. 50 Doc. N° 01 C01 Expediente digital 30 Fl. 74 Doc. N° 01 C01 Expediente digital 31 “Artículo 83.
Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.” Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 13 CO-SC5780-99 de los sujetos para permitirles hacer valer o renunciar a la prescripción, la norma del CPACA tiene una finalidad diferente, de interés general, que consiste en el amparo del patrimonio público, cuya protección también goza de respaldo constitucional, al tratarse de un interés colectivo y su protección, un principio constitucional.
Igualmente, ya que la renuncia a la prescripción es un acto dispositivo, el ordenamiento jurídico exige que quien pretende renunciar disponga de capacidad para ello, algo de lo que gozan en principio quienes acuden a la Jurisdicción Ordinaria, mientras en la materia no es predicable la autonomía de la voluntad de las entidades públicas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que ante ésta, existen una serie de limitaciones a la disposición de los recursos públicos, tales como las autorizaciones previas para allanarse a las pretensiones de la demanda”.
Así las cosas, conforme al pronunciamiento citado se concluye que el artículo 2514 del C.C., no es aplicable en el referido caso ya que en materia de prescripción extintiva la renuncia por parte de las entidades públicas no es procedente puesto que se afecta el interés general y el patrimonio público. Aunado a lo anterior, la Sala estima que aun cuando se trate de derechos adquiridos32, su reclamación se encuentra supeditada a los términos de los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 Decreto 1848 de 1969, so pena de operar la prescripción sobre los emolumentos, más aún cuando en el sub examine no estamos frente a derechos afectados por un cambio normativo.
Finalmente, en atención a que dentro del sub lite el retroactivo de prima técnica deprecado corresponde a las vigencias 1997 a 2012, no resulta admisible el argumento según el cual con la expedición de la Resolución 1378 de 21 de mayo de 2008- por el cual la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda procedió a aceptar solicitud de promoción de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos presentada por el Departamento de Córdoba-, se suspendieron los términos de prescripción y no opera la caducidad de las acciones de los créditos a cargo del Departamento de Córdoba en razón al acuerdo de reestructuración de pasivos; entre otras cosas, por cuanto, por un lado, existen emolumentos reclamados de los años 2009 a 2012, que son posteriores al citado acto administrativo y por lo tanto, por ser posteriores a la negociación del citado acuerdo no están cobijados por el mismo y de contera no le es aplicable lo estipulado en el artículo 58 numeral 13 de la Ley 550 de 1999.
Por otro lado, frente a los emolumentos reclamados de los años 1997 a 2008, que son anteriores a la vigencia del citado acto administrativo, no se acredita que este estuviera dentro de las acreencias reconocidas en el acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el Departamento y sus acreedores, pues el actor solo se limita a argüir que el acuerdo interrumpe el término de prescripción y caducidad.
Lo anterior, por cuanto la Sala cita el artículo 58 numeral 13 de la Ley 550 de 1999, el cual señala “Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial”, así las cosas, en el sub lite no se acreditó que lo reclamado se tratara 32 “Existe un derecho adquirido cuando se cumplieron todos los requisitos que exige la normativa vigente que lo regula, lo que implica que ingresa de manera definitiva al patrimonio de su titular y no puede ser desconocido por el cambio de regulación. Hay expectativa legitima cuando la persona no cumplió con tales presupuestos y la norma deja de estar vigente; empero, estaba próximo a lograrlo, caso en el cual se le protege del cambio brusco de legislación a través de normas de transición que garanticen que pueda obtener su derecho.
Y las meras expectativas no son sujetos de protección inmediata, en la medida que son situaciones en curso que no pueden impedir el cambio de regulación.” Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas 12 de marzo de 2020 de radicación número: 25000-23- 25-000-2011-00849-01(3592-16) Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación No. 23001333300220180009002 Sentencia de segunda instancia 14 CO-SC5780-99 de una deuda cierta a cargo del ente territorial demandado, por lo que no se cumplen las condiciones para que no opere la suspensión de la prescripción y caducidad, máxime cuando no existe prueba que previo a la negociación del acuerdo se haya solicitado el reconocimiento del retroactivo de la prima técnica.
En ese orden, se impone CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de prescripción. 5.6. COSTAS Según lo establecido en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, procede la Sala a disponer sobre la condena en costas. En este sentido, la Sala no condenará a la demandante al pago de costas en segunda instancia, conforme la norma en cita, toda vez que no se advierte que la demanda se hubiera presentado con manifiesta carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha dieciséis (16) de mayo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Montería, que declaró probada la excepción de prescripción conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que la presente providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha por los Magistrados que componen la Sala Tercera de Decisión de esta Corporación, precisando que la suscrita Magistrada ponente se encuentra a la vez encargada de las funciones del Despacho 04 del Tribunal Administrativo de Córdoba que integra esta Sala, de conformidad con el Acuerdo 046 del 5 de marzo de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Honorables Magistrados, DIVA CABRALES SOLANO PEDRO OLIVELLA SOLANO