____________________________________________________________________ SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA PRIMERA DE DECISIÓN Magistrado ponente Pedro Olivella Solano Montería, veintidós (22) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA -Sistema Escritural- Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23.001.33.31.701-2008-00297-01 Demandante: FRIGOSINÚ S.A. Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LOS VALLES DEL SINÚ Y SAN JORGE-CVS Tema: Procedimiento sancionatorio ambiental.
Debido proceso administrativo. Se resuelve el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2013 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda Pretensiones: La sociedad Frigosinú S.A. por intermedio de apoderado judicial acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar la nulidad de las Resoluciones No. 1.1538 del 23 de agosto de 2007 y No. 1.2259 del 8 de mayo de 2008 proferidas por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge CAR – CVS, mediante las cuales se le sancionó a pagar 33 SMMLV y se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto contra la resolución sanción. A título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) que se declare que no está obligada a pagar la multa impuesta mediante los actos administrativos demandados;
(ii) que en caso de que haya pagado el valor de la multa impuesta por la CVS, se ordene a la entidad demandada devolver dicho valor, junto con los intereses comerciales y los ajustes de ley. Fundamentos fácticos relevantes: mediante la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006 la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y del San Jorge le formuló pliego de cargos por un presunto incumplimiento de obras y en el artículo sexto se estableció que, en el evento de no lograrse la notificación personal al representante legal, debía fijarse un edicto por 10 días en la secretaría de la Corporación. El 5 de julio de 2006 la entidad demandada envió citación para notificación personal de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, la cual fue recibida en la empresa el 7 de julio de 2006; sin embargo, el representante legal no se encontraba en la ciudad de Montería durante el 4 y 20 de julio de 2006, por lo que no pudo notificarse personalmente.
El Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 representante legal se dirigió ante la CVS para indagar sobre la publicación del edicto, siendo informado que había sido fijado el 10 de julio 2006 y desfijado el 14 de julio del mismo año. Envió comunicación a la CVS en la cual manifestó que el proceso seguido en su contra estaba viciado desde la notificación personal, por lo que se debía declarar la nulidad y sanearlo mediante la publicación del edicto por 10 días.
La CVS en el oficio 060- 4656 del 15 de agosto de 2006 expresó que la mención del artículo 45 del CCA en el acto citatorio obedeció a un error involuntario que para nada vulneraba el debido proceso. Pese a lo anterior se notificó por conducta concluyente a través de su apoderado, quien presentó los respectivos descargos el 24 de agosto de 2006 pero mediante la Resolución No. 1.0908 del 20 de diciembre de 2006 se desconocieron los descargos por extemporáneos, manteniéndose en firme la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, salvo su artículo primero. Interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 1.0908 del 20 de diciembre de 2006 para que se revisaran y estudiaran los descargos presentados dentro de la oportunidad legal y mediante la Resolución No. 1.1194 del 30 de marzo de 2007 se resolvió dicho recurso, confirmándose la decisión. A través de la Resolución No. 1.1538 del 23 de agosto de 2007 la CVS resolvió la investigación administrativa ambiental, imponiéndole una multa de 33 SMMLV, por lo que el 23 de noviembre de 2007 interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la citada resolución y mediante la Resolución No. 1.2259 del 8 de mayo de 2008 la entidad demandada confirmó la decisión recurrida y negó el recurso de apelación. Normas violadas y concepto de violación: artículo 29 Constitucional; artículo 84 del CCA; artículo 4 de la Ley 99 de 1993; artículos 214 y 215 del Decreto 1594 de 1984.
Existió violación del derecho de audiencia y defensa porque la notificación de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006 se realizó de manera irregular y no se tuvieron en cuenta los descargos presentados. Igualmente, se vulneró el debido proceso en su manifestación del principio de la doble instancia, ya que conforme con el artículo 4 de la Ley 99 de 1993, el parágrafo 3 del artículo 85 y los artículos 214 y 215 del Decreto 1594 de 1984, la Resolución Sanción No. 1.1538 del 23 de agosto de 2007 era susceptible del recurso de apelación. Se transgredió el principio de la confianza legítima, porque cuando recibió la citación contenida en el acto 060-13662 del 4 de julio de 2006, adecuó su conducta al contenido del mismo, procediendo a presentar los descargos en el término señalado en el artículo 6 de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006. 1.2.
Contestación de la demanda La Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge -CVS contestó la demanda extemporáneamente. 1.3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2013 se negaron las pretensiones de la demanda. La decisión se adoptó con fundamento en las siguientes consideraciones: Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 “(…) se observa que la comunicación enviada al representante legal de la demandante para que compareciera notificarse personalmente de la Resolución No. 1.0335, tiene fecha del 4 de julio del 2006; sin embargo, el mismo fue recibido por ésta el día 7 del mismo mes y año, es decir, que a partir del 8 de julio de 2006 iniciaba a contabilizarse los 5 días para que el representante legal de la actora compareciera a notificarse personalmente de la referida resolución. Según lo anterior, el edicto publicado con el fin de notificar el contenido de la Resolución No. 1.0335, se publicó antes de que venciera el término para que el representante legal de la accionante compareciera a notificarse personalmente.
No obstante, y aunque la publicación del edicto fue irregular, no es procedente anular los actos acusados, pues tal la parte actora no cuestionó el fondo de los mismos y como se señala en la jurisprudencia antes transcrita, de conformidad con el artículo 84 del C.C.A., la falta o indebida notificación no es causal de nulidad de los actos administrativos, y la violación del debido proceso como motivo de nulidad se refiere a la formación del acto, no a su falta de notificación, dado que ello lo hace inoponible y no nulo.
Además, el procedimiento aplicable en el caso concreto es el consagrado en el Decreto 1594 de 1984, pues nos encontramos ante un procedimiento administrativo regulado especialmente por dicha norma, por lo que de conformidad con el artículo 206 de dicho Decreto, si no es posible realizar la notificación personal, ésta se hará por edicto que se fijará durante cinco (5) días calendario, al vencimiento de los cuales se entenderá surtida la notificación, tal y como efectivamente se hizo.
En consecuencia, lo que hizo la CVS al publicar el edicto por el término de cinco (5) de conformidad con el Decreto 1594 de 1984, y no por diez (10) días como lo establece el artículo 45 del C.C.A., a pesar de que en la comunicación enviada al representante legal de la demandante para que compareciera notificarse personalmente de la Resolución No. 1.0335, hacía referencia a esta última norma, fue corregir el error en que se había incurrido.
(…) la demandada no atentó contra la Confianza Legitima de la demandante, pues lo legitimo en este caso era que el procedimiento se adelantara de conformidad con la normatividad vigente aplicable. Adicionalmente, es importante anotar que en el presente caso la demandante se notificó de la Resolución 1.0335 del 14 de junio de 2006 por conducta concluyente desde el 31 de julio de 2006, fecha en la cual el representante legal de FRIGOSINU presenta memorial ante la demandada alegando la indebida notificación de la referida resolución, por lo que puede afirmarse que a partir de dicha fecha la empresa accionante tenía conocimiento de la decisión. (…) En este orden de ideas, no es cierto que la entidad demandante presentó los descargos dentro del término de ley, pues estos fueron presentados el 24 de agosto de 2006, cuando ya habían vencido en exceso los diez (10) días hábiles contados a partir del día siguiente de la notificación por conducta concluyente (1 de agosto de 2006).
La parte actora manifiesta que se le vulnera su derecho al debido proceso y el principio de la doble instancia, al no haberse concedido el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 1.2259, (…) el artículo 50 del C.C.A., prescribe que no habrá apelación de las decisiones de los representantes legales de las entidades descentralizadas que tengan personería jurídica, y como la resolución recurrida fue proferida por el Director General de la Corporación Autónoma y Regional de los Valles del Sinú y San Jorge, entidad descentralizada dotada de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, no era procedente el recurso de apelación, encontrándose bien rechazado el mismo.” 1.4.
Recurso de apelación La parte demandante apeló la anterior decisión y solicitó su revocatoria con base en los argumentos que a continuación se resumen: • La notificación irregular anula las posibilidades de defensa material y técnica del administrado, sobre todo si se trata de la notificación irregular de un acto administrativo angular para la defensa, como es la imputación de cargos.
Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 • La posibilidad de gozar de una defensa técnica y material está relacionada con el hecho de que la parte investigada pueda conocer a tiempo los cargos que se le imputan y presentar descargos, y que de otro modo la parte investigada no tendría oportunidad de controvertir los hechos y la calificación de los mismos. • El efecto de la notificación irregular del pliego de cargos y la negativa de la CVS a acoger los descargos presentados, es un vicio gravísimo en la formación de los actos administrativos demandados por violación de las normas en que deberían fundarse, y causa lesiones fundamentales al núcleo del derecho de defensa del administrado. • No se pide la nulidad porque los actos finales hubieran quedado mal notificados, sino porque el pliego de cargos se notificó de manera irregular, y se negó acoger los descargos presentados en tiempo, según la confianza legítima creada por la misma administración. • La CVS en el oficio de citación estableció que de no ser posible la notificación personal, sería notificado por edicto, previo agotamiento de los términos y el trámite del artículo 45 del CCA, y que al indicarse tal circunstancia creó una confianza legítima respecto de una situación concreta, sobre los términos y modo en que se haría dicha notificación. Que no hay una norma que expresamente permita violar la confianza legítima del administrado y notificarle un acto administrativo de manera distinta a como lo comunicó. • La interpretación que hace la juez de la notificación por conducta concluyente es violatoria del debido proceso, porque en la comunicación enviada el 28 de julio de 2006 a la CVS, se manifestó que no se había podido conocer el contenido de la Resolución 1.0335 del 14 de junio de 2006, dado que la dependiente judicial de su apoderado para la época, vio dicha resolución, pero no le dejaron tomar copia de la misma.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Le corresponde al tribunal resolver el presente proceso en segunda instancia, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 133 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984 (CCA), subrogado por el artículo 41 de la Ley 446 de 1998, norma vigente al momento de presentación de la demanda, en razón del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Montería el 4 de septiembre de 2013. 2.2.
Problema jurídico Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 Determinar si le asiste razón a la parte demandante en que la sentencia de primera instancia debe ser revocada y declarar la nulidad de los actos demandados por cuanto considera que dentro del proceso sancionatorio ambiental adelantado por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge-CVS contra Frigosinú S.A., se vulneró el debido proceso por indebida notificación del acto de formulación de cargos. 2.3.
Análisis y conclusiones 2.3.1. Debido proceso administrativo En el artículo 29 de la Constitución Política de 1991 se consagró que el debido proceso “(…) se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (…)”. Asimismo, “(…) Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…)” La Corte Constitucional1 ha definido el debido proceso administrativo como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de sus propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los procedimientos señalados por la ley”.
Por su parte, el Consejo de Estado ha sostenido:2 “En el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho fundamental objeto de estudio en el presente acápite ha sido denominado por la jurisprudencia, como debido proceso administrativo, que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de las personas que puedan resultar afectadas por las decisiones de la administración. (…) (…) Cabe destacar en este punto, que no toda irregularidad dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, una causal para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa.
Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro de procedimiento, impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de contradicción y defensa de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su elaboración se presenten las irregularidades sustanciales o esenciales, que desconozcan las garantías constitucionales del titular de la decisión. Las irregularidades o vicios, que puedan presentarse en el desarrollo del proceso de expedición de un acto administrativo, que no impliquen el desconocimiento de las garantías constitucionales del afectado, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, entonces tales vicios de procedimiento son considerados como irregularidades intrascendentes o irrelevantes (…)” El Código Contencioso Administrativo-Decreto 01 de 1984 (CCA) regula el marco 1 Sentencia T-928 de 23 de noviembre de 2010.
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 2 Sección Segunda, Sentencia de 27 de noviembre de 2020, exp. 5963-18, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 general para el trámite de los procedimientos administrativos a los que es aplicable esa normativa, salvo el evento en que éste se encuentre regido por una norma especial, caso en el cual la autoridad administrativa tiene la obligación de aplicar ese procedimiento, por disposición expresa del artículo 1° ibidem. 2.3.2.
Procedimiento sancionatorio ambiental El Estado tiene la titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental, la cual es ejercida a través de las autoridades que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, a saber: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), las corporaciones de Desarrollo Sostenible, las unidades ambientales de los grandes centros urbanos y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, de conformidad con las funciones legalmente asignadas a cada una de ellas3.
La Ley 99 de 19934 preveía el procedimiento para la imposición de sanciones por infracción a la normatividad ambiental, remitiéndose a lo dispuesto en el Decreto 1594 de 1984 en los términos del parágrafo 3° del artículo 85; sin embargo, continuaron vigentes los trámites reglamentados en normas especiales. Sobre el particular, el artículo 85 de la Ley 99 señalaba: “ARTÍCULO 85.
Tipos de Sanciones. (Subrogado por el art. 66 de la Ley 1333 de 2009). El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales impondrán al infractor de las normas sobre protección ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolución motivada y según la gravedad de la infracción, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas: (…) Parágrafo 1°.
(…) Parágrafo 2°. (…) Parágrafo 3°. Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya; (…)” Los artículos 197 a 254 del Decreto 1594 de 19845 prescribían las normas aplicables al procedimiento administrativo sancionador, siendo pertinente destacar los artículos que se transcriben a continuación: “ARTÍCULO 202.
Conocido el hecho o recibida la denuncia o el aviso, el Ministerio de Salud o su entidad delegada ordenará la correspondiente investigación, para verificar los hechos o las omisiones constitutivas de infracción a las normas del presente Decreto.
ARTÍCULO 203. En orden a la verificación de los hechos u omisiones, podrán realizarse 3 Sección Primera, Sentencia de 26 de noviembre de 2020, exp. 47001-23-31-000-2004-01430-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 4 Norma que se encontraba vigente al momento de ocurrencia de los hechos –expedición de los actos acusados– objeto de la demanda. 5 Vigente al momento de ocurrencia de los hechos objeto de la demanda.
Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 todas las diligencias que se consideren necesarias, tales como visitas, toma de muestras, exámenes de laboratorio, mediciones, pruebas químicas o de otra índole y en especial las que se deriven del Capítulo XIV del presente Decreto.
ARTÍCULO 204. Cuando el Ministerio de Salud o su entidad delegada encuentren que aparece plenamente comprobado que el hecho investigado no ha existido, que el presunto infractor no lo cometió, que el presente Decreto, sus disposiciones complementarias, o las normas legales sobre usos del agua y residuos líquidos no lo consideran como infracción o lo permiten, así como que el procedimiento sancionatorio no podía iniciarse o proseguirse, procederá a declararlo así y ordenará cesar todo procedimiento contra el presunto infractor.
La decisión deberá notificarse personalmente al presunto infractor.
ARTÍCULO 205. Realizadas las anteriores diligencias, mediante notificación personal, se pondrán en conocimiento del presunto infractor los cargos que se le formulen. El presunto infractor podrá conocer y examinar el expediente de la investigación.
ARTÍCULO 206. De la imposibilidad de notificar personalmente. Si no fuere posible hacer la notificación por no encontrarse el representante legal o la persona jurídicamente apta, se dejará una citación escrita con un empleado o dependiente responsable del establecimiento, para que la persona indicada concurra a notificarse dentro de los cinco (5) días calendario siguientes.
Si no lo hace se fijará un edicto en la Secretaría del Ministerio de Salud o su entidad delegada, durante otros cinco (5) días calendario, al vencimiento de los cuales se entenderá surtida la notificación.
ARTÍCULO 207. Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de la notificación, el presunto infractor, directamente o por medio de apoderado, podrá presentar sus descargos por escrito y aportar o solicitar la práctica de las pruebas que considere pertinentes y que sean conducentes.
PARÁGRAFO. La totalidad de los costos que demande la práctica de pruebas serán de cargo de quien las solicite.
ARTÍCULO 208. El Ministerio de Salud o su entidad delegada decretará la práctica de las pruebas que consideren conducentes, las que llevarán a efecto dentro de los treinta (30) días siguientes, término que podrá prorrogarse por un período igual, si en el inicial no se hubiere podido practicar las decretadas.
ARTÍCULO 209. Vencido el término de que trata el artículo anterior y dentro de los diez (10) días hábiles posteriores al mismo, el Ministerio de Salud o su entidad delegada procederá a calificar la falta y a imponer la sanción que considere del caso de acuerdo con dicha calificación.” 2.3.3. Hechos relevantes y pruebas (i) Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006 proferida por la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge-CVS, en donde se suspenden unos vertimientos, se ordena la apertura de una investigación y se formuló pliego de cargos contra Frigosinú S.A. (ii) Copia del Oficio de 4 de julio de 2006 suscrito por la funcionaria jurídica ambiental de la CVS, mediante el cual solicita al Representante legal de Frigosinú S.A. que se acerque a las instalaciones de esa entidad para llevar a cabo la notificación personal de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006.
(iii) Constancia del edicto fijado el 10 de julio de 2006 y desfijado el 14 de julio de Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 2006 para notificar la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, suscrito por el Secretario General de la CVS (iv) Copia del Oficio No. 4748 del 31 de julio de 2006 mediante el cual la demandante solicitó a la CVS la nulidad de la notificación de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006.
(v) Oficio No. 4656 del 15 de agosto de 2006, enviado por el Secretario General de la CVS a Frigosinú S.A., en donde da respuesta al Oficio No. 4748 del 31 de julio de 2006. (vi) Memorial de descargos presentados por el apoderado de la demandante en el cual manifestó que se daba por notificado por conducta concluyente. (vii) Resolución No. 1.0908 del 20 de diciembre de 2006, a través de la cual se revoca el artículo primero de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006.
(viii) Copia del recurso de reposición impetrado por el apoderado de Frigosinú S.A. contra la Resolución No. 1.0908 del 20 de diciembre de 2006, y copia de la Resolución No. 1.1194 del 30 de marzo de 2007, mediante la cual se resolvió el recurso precitado, confirmando la decisión. (ix) Copia autentica de la Resolución No. 1.1538 del 23 de agosto de 2007, expedida por el Director General de la CVS, en donde se resolvió una investigación administrativa y ambiental contra Frigosinú S.A. (x) Constancia del edicto fijado para notificar la Resolución No. 1.1538 del 23 de agosto de 2007, suscrita por el Coordinador Jurídica Ambiental de la CVS (xi) Copia del recurso de reposición y en subsidio apelación interpuesto por el apoderado de la demandante contra la Resolución No. 1.1538 del 23 de agosto de 2007, y copia autentica de la Resolución No. 1.2259 del 8 de mayo de 2008, mediante la cual se resolvió el recurso precitado, confirmando la decisión. 2.3.4.
Caso concreto Visto el recurso de apelación, se deberá analizar si la actuación –notificación del pliego de cargos a Frigosinú S.A.– llevada a cabo por la autoridad administrativa demandada, dentro del proceso administrativo sancionatorio en materia ambiental, se desarrolló con sujeción a la constitución y la ley, respetando el debido proceso administrativo, tal como lo disponen los artículos 29 y 209 superior, y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y Consejo de Estado.
Es prudente advertir que de conformidad con el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 aplicable para la fecha de ocurrencia de los hechos objeto de estudio, se establecía que, para la imposición de sanciones en materia ambiental, debían observase los procedimientos previstos en el Decreto 1594 de 1984; por lo que a la luz de dichas disposiciones se verificará la actuación de la entidad demandada.
Considera la demandante que la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Sinú y San Jorge-CVS, desconoció su derecho al debido proceso y confianza legítima, por haber notificado de manera irregular la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006 –pliego de cargos–; esto es, al variar el término de notificación por edicto. En relación a la actuación administrativa precitada, y conforme a las pruebas que obran en el expediente se tiene que la entidad demandada profirió la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, mediante la cual “se suspenden unos vertimientos, se ordena la apertura de una investigación y se formuló pliego de cargos”; en esa resolución se dispuso que la empresa Frigosinú S.A. debía ser notificada en debida forma, y que “en el evento de no lograse la notificación personal (…), se fijará un edicto por el término de diez (10) días en la secretaría de la Corporación”.
En Oficio 060-13662 de 4 de julio de 2006, la Funcionaria Jurídica Ambiental de la CVS citó a Frigosinú S.A. a efectos de notificarle la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, dicha citación fue recibida por la demandante el 7 de julio de 2006; a pesar de haber recibido la citación, no se acercó a la autoridad ambiental a efecto de notificarse, circunstancia que es aceptada por la demandante en los hechos de la demanda.
En el oficio referido, se estableció que “de no ser posible la notificación personal se procederá a notificar por edicto previo agotamiento de los términos y tramite del artículo 45 del C.C.A.” Por lo anterior, el Secretario General de la CVS procedió a notificar por edicto la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, siendo fijado el 10 de julio 2006 y desfijado el 14 de julio del mismo año; consideró la entidad demandada que lo anterior procedía “con el fin de darle cumplimiento al artículo 206 del Decreto 1594 de 1984, pues han transcurrido más de cinco días del envió de la citación (…); el edicto se fijará en un lugar público de esta Corporación por el término de cinco (5) días calendario, (…)”.
Posteriormente, la demandante en Oficio No. 4748 de 31 de julio de 2006 solicitó a la CVS la nulidad de la notificación de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, y en consecuencia se procediera nuevamente a notificar por edicto dicha resolución por el término de diez (10) días; en razón a que consideró vulnerado su derecho al debido proceso, porque la entidad demandada no cumplió con lo estrictamente previsto en el artículo 45 del CCA.
La referida autoridad ambiental en Oficio No. 060-4656 de 15 de agosto de 2006 negó la solicitud de la demandante y manifestó que haber mencionado el artículo 45 del CCA en el oficio citatorio obedeció a un error involuntario que para nada vulnera el debido proceso en la actuación adelantada contra Frigosinú S.A., en estricta aplicación del procedimiento sancionatorio ambiental previsto en el Decreto 1594 de 1984.
De acuerdo con lo anterior, confrontando el trámite desplegado por la entidad Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 demandada y la norma que regula el trámite de la notificación de las decisiones proferidas en el curso de un procedimiento sancionatorio ambiental, se observa que la misma se efectuó de manera irregular, dado que si bien la autoridad ambiental demandada buscó corregir el error en que había incurrido, esto es, publicando el edicto por el término de cinco (5) días, conforme lo preveía el artículo 206 del Decreto 1594 de 19846; lo cierto es que el edicto publicado para la notificación de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006 se fijó antes de que venciera el término para que el representante legal de Frigosinú S.A. compareciera a notificarse personalmente, toda vez que la citación fue recibida por la demandante el 7 de julio de 2006, por lo que a partir del 10 de julio de 2006 iniciaba a contabilizarse los 5 días para que se efectuara la notificación personal.
El Consejo de Estado7, en los casos en que se presenta una indebida notificación de los actos de la administración, ha sostenido: “Las autoridades al omitir cumplir un procedimiento establecido en el sistema normativo desconocen el debido proceso, como es el caso en donde las entidades públicas no notifican en debida forma sus actos administrativos, imposibilitando que el administrado controvierta la decisión administrativa en ejercicio de su legítimo derecho de defensa.
La falta de notificación de los actos administrativos conlleva a que estos no produzcan efectos jurídicos, en razón a que, si bien son válidos, no son eficaces, diferenciándose en que la validez se refiere al cumplimiento de los requisitos legales para su expedición, y la eficacia a los efectos jurídicos que este produce, de lo cual se deduce que el acto administrativo que no fue notificado no produce efectos jurídicos” Negrillas y Subrayas intencional.
Adicionalmente, la demandante a través Oficio No. 5488 de 28 de agosto de 2006 presentó descargos ante la administración demandada y solicitó entre otros, inspección ocular a la planta de la empresa; sin embargo, mediante la Resolución No. 1.0908 de 20 de diciembre de 2006 el Director General de la CVS tuvo como extemporáneo los descargos 6 Se evidencia en el expediente que la administración en la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006, formuló el pliego de cargos, aplicando entre otras normas en materia ambiental, el procedimiento sancionatorio especial contenido en el Decreto 1594 de 1984; normatividad que para la fecha de los hechos objeto de la demanda, estaba vigente y era aplicable a dicho procedimiento.
“La corrección de irregularidades de la actuación administrativa es la herramienta otorgada legalmente a las autoridades para enmendar los defectos y las vicisitudes que se presenten en el transcurso de una actuación administrativa y tiene por objeto asegurar que las decisiones finales, que se consignan en los actos administrativos definitivos, sean el resultado de actuaciones con las exigencias del ordenamiento jurídico.
(…) De lo anterior se concluye que, la corrección de la actuación administrativa se circunscribe a irregularidades surgidas durante su desarrollo y frente a actos preparatorios y de trámite, y como lo que pretende es asegurar que la decisión final sea congruente con el ordenamiento jurídico, no se permite su aplicación respecto del acto definitivo, pues en ellos ya se define la voluntad de la Administración”.
Consejo de Estado, sentencia de 8 de septiembre de 2022, exp. 25456, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. “Como los errores de transcripción, no son sustanciales sino de forma, la ley permite que la autoridad administrativa corrija tales yerros, obviamente antes de que se acuda a la jurisdicción” Consejo de Estado, sentencia de 27 de agosto de 2009, exp. 16398, C.P. Hugo Bastidas Bárcenas.
Se tiene que la administración al establecer que el edicto se fijaría por el término de cinco (5) días, conforme al artículo 206 del decreto precitado, buscó corregir el error en que había incurrido al citar una norma del procedimiento administrativo general contenido en el C.C.A., para notificar la resolución de pliego de cargos; pues es evidente que el asunto que nos ocupa, está regulado por un procedimiento administrativo especial. 7 Sección Segunda, Subsección B. sentencia de 9 de mayo de 2012, Rad.
No. 25000-23-25-000-2012-00598- 01, C.P. Bertha Lucia Ramírez De Páez. Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 presentados por la administrada hoy demandante, y revocó el artículo primero de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 20068.
Para la Sala es evidente –como lo dijo la A quo– que la demandante tuvo efectivamente conocimiento de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006 el 31 de julio de 2006, fecha en que se notificó por conducta concluyente al solicitar a la entidad demandada la nulidad del edicto que notificó la resolución de pliego de cargos, alegando una indebida notificación porque no se aplicó el artículo 45 del CCA según lo preveía ese acto administrativo.
Se recuerda que la notificación por conducta concluyente se configura cuando la persona interesada realiza una manifestación del contenido de la decisión que hace presumir que conoció dicha decisión administrativa. El Consejo de Estado9 al respecto ha sostenido: (…) el artículo 48 del C.C.A., consagra la notificación por conducta concluyente cuando prevé que ella tiene por finalidad convalidar o legitimar la falta o irregularidad en la notificación personal o por edicto en dos eventos: cuando el interesado conviene con el acto, esto es, está de acuerdo con su contenido; o cuando el mismo utiliza en tiempo los recursos gubernativos procedentes; y que presenta un vacío en cuanto no contempla la posibilidad de que el interesado, a pesar de no haberse surtido las formalidades para la notificación personal o por edicto, pueda tener conocimiento de la existencia y contenido del acto, esté en desacuerdo y no hubiere ejercido en tiempo los recursos, evento este, en el cual, en virtud del artículo 267 ibídem, puede darse aplicación al artículo 330 del C.de P.C. que regula la notificación por conducta concluyente.
La circunstancia de que la persona revestida de capacidad para representar a la demandante se hubiera referido expresamente a la Resolución acusada y autorizado a una persona para reclamarla, hace presumir que conoció su contenido el día en que fue reclamada, a menos que se demuestre lo contrario, lo que no ocurrió en este caso (…) (…) el aludido artículo 48 admite la notificación por conducta concluyente cuando hay falta o irregularidad en las notificaciones habituales y la parte interesada se da por suficientemente enterada o interpone oportunamente los recursos procedentes.
Para la Sala, la conducta concluyente es una forma subsidiaria de notificación de los actos administrativos, cuando estos se han notificado irregularmente. Se presenta cuando el interesado actúa y presenta un recurso, formula una solicitud o acepta la decisión, dando por hecho que conoce la decisión administrativa, esto es, el acto administrativo (…)” Negrillas y Subrayas intencionales.
Se advierte que, a pesar de verificarse una irregularidad en la notificación del acto administrativo de pliego de cargos, tal circunstancia por sí sola no genera la nulidad de la resolución sanción demandada, ya que, como lo ha sostenido el Consejo de Estado10, no todo desconocimiento de una formalidad o procedimiento acarrea la nulidad del acto administrativo; por el contrario, tal consecuencia solo se origina ante la inobservancia de una formalidad sustancial, esto es, aquella que de omitirse tenga la capacidad de generar 8 En el cual la autoridad ambiental CVS resolvió suspender de forma inmediata e indefinida el vertimiento de las aguas residuales, generadas por las actividades comerciales realizadas por la empresa Frigosinú S.A. 9 Sentencia de 13 de junio de 1996, exp. 3690, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; sentencia de 13 de julio de 2017, exp. 20297, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E). 10 Sección Segunda, sentencia de 23 de marzo de 2017, Rad. 11001-03-25-000-2016-00019-00.
Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 una arbitrariedad o es determinante para el resultado de la decisión definitiva11, eventualidad que no está acreditada por la demandante que como se anotó, resultó notificada por conducta concluyente y no ejerció su defensa de manera oportuna.
Así las cosas, no se encuentra la configuración de una irregularidad sustancial capaz de generar la nulidad de los actos demandados; pues lo cierto es que Frigosinú S.A. el 31 de julio de 2006 al manifestar ante la autoridad ambiental demandada su inconformidad con la notificación por edicto, hace presumir conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado precitada, que en esa fecha conocía el contenido de la Resolución No. 1.0335 del 14 de junio de 2006.
Se evidenció en el expediente que la demandante presentó el escrito de descargos el 28 de agosto de 2006, y en tal sentido, la vulneración al debido proceso que alegó en el presente proceso, no tiene el alcance de viciar de nulidad el acto administrativo definitivo; pues notificada la resolución de pliego de cargos por conducta concluyente –31 de julio de 2006– no ejerció su derecho defensa y contradicción dentro de los diez (10) días siguientes.
La Corte Constitucional12 ha señalado que el principio de confianza legítima no crea una situación de inmutabilidad de las relaciones entre el Estado y los particulares, sino que tan solo restringe la forma y celeridad que hacen aceptable la modificación de las mismas. El Consejo de Estado13, en esa misma línea, ha señalado que la confianza legítima no implica la inmutabilidad o intangibilidad de las relaciones jurídicas entre los particulares y la administración, en el entendido que la administración puede justificadamente corregir las decisiones o reglamentos que adopta.
En el presente asunto, la conducta de la autoridad ambiental demandada estuvo debidamente justificada, ya que procedió a aplicar el procedimiento administrativo sancionatorio vigente –Decreto 1594 de 1984–. Se recuerda que la corrección de irregularidades de la actuación administrativa es la herramienta otorgada legalmente a las autoridades administrativas para enmendar los defectos y las vicisitudes que se presenten en el transcurso de una actuación administrativa14.
Por todo lo anterior, se tendrá que los argumentos expuestos en el recurso de apelación por la demandante, no son suficientes para revocar la decisión adoptada por la a quo, motivo por el cual se confirmará la sentencia apelada. 2.4. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se observó temeridad ni mala fe en la actuación de las partes (artículo 171 del CCA ). 11 Sección Quinta, sentencia de 23 de marzo de 2007, Rad. 11001-03-28-000-2006-00172-01. 12 Sentencia T-084 de 25 de febrero de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa. 13 Sección Segunda, sentencia de 31 de marzo de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-00402-00, C.P. William Hernández Gómez. 14 Consejo de Estado, sentencia de 8 de septiembre de 2022, exp. 25456, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Tribunal Administrativo de Córdoba N y R Radicado: 23.001.33.31.701.2008.00297.01 Sentencia Segunda Instancia-Escritural CO-SC5780-99 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley FALLA: Primero: CONFIRMAR la sentencia del 4 de septiembre de 2013 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Montería que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Sin costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia y remitidas las comunicaciones del caso, se reasignará el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería que sigue conociendo del sistema escritural y donde se inició el proceso, dada la supresión actual del juzgado de descongestión que profirió la sentencia. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Los Magistrados, PEDRO OLIVELLA SOLANO EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA