Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Cartagena de Indias D. T. y C, treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023). I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES. Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado 13-001-33-33-003-2016-00231-01 Demandante JOSÉ ANTONIO BAENA TORRES Y OTROS Demandado ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA Actuación SENTENCIA DE 2º INSTANCIA Magistrada Ponente MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ Tema RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO/BONIFICACIÓN POR ANTIGÜEDAD/FALTA DE COMPETENCIA/DERECHO ADQUIRIDO II.- PRONUNCIAMIENTO.
Procede el Tribunal Administrativo de Bolívar a pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 07 de noviembre de 2018, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena, que negó las pretensiones de la demanda. III.- ANTECEDENTES. 3.1. La demanda. 3.1.1.
Pretensiones.1 Fueron invocadas las siguientes (se transcribe): 2.1. Que mediante sentencia de mérito que haga tránsito a cosa juzgada se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio sin número de fecha 2 de mayo de 2016 emitido por la parte demandada, ESE HOSPITAL LOCAL DE CARTAGENA DE INDIAS, mediante la cual se dio respuesta a la petición de agotamiento de la vía gubernativa, con el cual se reclamó el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad pago de la prima de antigüedad que no ha sido pagada desde el año 2002, cuando fue suspendido su pago en virtud de lo prescrito en el decreto 1919 de 1 Folios 6-7 pdf 01cuaderno 1 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 2002 en favor de los demandantes los cuales fueron denegadas con el acto administrativo mencionado. 2.2.
Que a título de restablecimiento del derecho y como secuela de la nulidad del acto acusado se le ordene a la ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS a reconocer, liquidar y pagar las sumas que dejó de pagar a los demandantes por concepto de prima de antigüedad desde el año 2.002 y subsiguientes, por las siguientes sumas: (…)” 3.1.2.
Hechos.2 Fueron narrados en síntesis los siguientes: Los demandantes, ingresaron a laborar al Distrito Integrado de Salud de Cartagena de Indias D.T. y C. en distintas fechas a partir de 1971, posteriormente fueron transferidos al Departamento Administrativo de Salud (DADIS), a excepción de JOSÉ BAENA TORRES, quien fue Incorporado al DADIS en el año 1996.
El Distrito de Cartagena creó mediante el Acuerdo 043 del 24 de diciembre de 1999, 3 Empresas Sociales del Estado del primer nivel de atención. Estas empresas se denominaron: ESE Hospital Local de Canapote, ESE Hospital Local de San Fernando y ESE Hospital Local de La Esperanza, cuyo objeto social es la prestación de servicios de salud.
Los demandantes fueron transferidos a estas entidades en el año 2000, de la siguiente forma: ESE HOSPITAL CANAPOTE: MARLENE ACEVEDO, MANUELA CASTRO, JOSE BAENA 2 Folio 2-5 pdf 01Cuaderno1 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 TORRES, FREDDY LEAL, FRANCISCO ROMANO, y MARTHA ROMERO; a la ESE HOSPITAL SAN FERNANDO: NANCY LOCARNO, YESENIA AHUMADA, MAIRA MONDOL, RITA GAROES, JAIRO ECHENIQUE Y GISELA CABARCAS y a la ESE HOSPITAL LA ESPERANZA: CLARA CASANOVA.
Los demandantes laboraron para cada una de las respectivas entidades, hasta el 30 y 31 de agosto de 2001, ya que finalmente fueron Incorporados sin solución de continuidad a la ESE HOSPITAL LOCAL DE CARTAGENA DE INDIAS el 1 de octubre de 2001 con efectos fiscales desde el 01 de septiembre de 2001. Mediante Decreto 1399 de 1990 de la Presidencia de la República (artículos 3 y 4), se les reconoce el valor de los derechos adquiridos en el tiempo a los trabajadores y empleados oficiales del sector salud incluidos los de los entes territoriales, razón por la cual se garantizaron los derechos salariales y prestacionales que detentaban los demandantes desde cuando ingresaron en el año 1.971 al Distrito Integrado de Salud de Cartagena de Indias.
La Alcaldía de Cartagena, emitió la Resolución No. 2217 de 1991, por la cual se reconocen unos beneficios laborales al personal transferido del Distrito Integrado de Salud de Cartagena (S.S.S.B.) e incorporado a la planta de personal de la Alcaldía de Cartagena, mediante Decreto No. 626 de agosto 1791. Así mismo, emitió la Resolución No. 3268 del 1 de diciembre de 1994, por la cual el Servicio Seccional de Salud adopta un acuerdo laboral (de fecha 1° de diciembre de 1994) y ordena su cumplimiento, reconociendo entre otras cosas, el pago de la prima de antigüedad de los empleados anteriormente adscritos al Distrito Integrado de Salud.
Posteriormente y cuando ya los actores detentaban un derecho adquirido de carácter salarial, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1919 de 2002, el cual trajo consigo la eliminación del reconocimiento de los derechos adquiridos en virtud de lo ordenado en el Decreto 1399 de 1990 (julio 4) por los empleados adscritos al sector salud.
La Corte Constitucional mediante la sentencia C – 241 del 9 de abril del 2014, declaró exequible los artículos 3 y 4 del Decreto 1399 de 1990. Es por eso que la ESE HOSPITAL LOCAL DE CARTAGENA DE INDIAS, tiene la obligación de reconocer y pagar la prima de antigüedad, ya que se constituye en una de las prestaciones otorgadas por la ley y los acuerdos laborales pactados por el Distrito de Cartagena y los trabajadores del extinto Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Distrito Integrado de Salud, los cuales justamente les fueron garantizados por los artículos 3 y 4 del precitado decreto. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación3 Sostienen los demandantes que, no encuentran el trato igual que la ley propugna, toda vez que la ESE HOSPITAL LOCAL DE CARTAGENA DE INDIAS aún no les ha pagado la prima de antigüedad solicitada mediante escritos presentados el 12 de febrero y 2 de marzo de 2016. De ahí que consideren violado el artículo 13 de la Constitución Política.
Asegura también que el artículo 53 de la Constitución contempla el principio de favorabilidad en caso de duda en la aplicación e Interpretación de los derechos de derechos del trabajador, Irrenunciabilidad de derechos, prevalencia de la realidad sobre las formalidades, y esa norma superior debe aplicarse al sub examine dada las motivaciones de la sentencia de constitucionalidad de los artículos 3 y 4 del Decreto 1399 de 1.990.
Subraya que el Decreto 1399 de 1990, establece que el personal que haya sido incorporado a una nueva planta de personal estatal, debe conservar las condiciones laborales que venían establecidas en la entidad suprimida, liquidada o cedida, y que todos los factores salariales deben ser pagados sin alteraciones o disminuciones de ninguna índole, por lo tanto, los empleados vinculados a la ESE HOSPITAL LOCAL DE CARTAGENA DE INDIAS, tienen derecho al reconocimiento y pago de la prima de antigüedad solicitada. 3.2.
La contestación4 La parte demandada se opuso a las súplicas de la demanda exponiendo, en síntesis, las siguientes razones: La E.S.E. HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS, como entidad descentralizada del orden territorial, y en armonía con esta naturaleza especial, ha cumplido con las obligaciones derivadas de la relación laboral con los demandantes.
Advirtió que, considerando la fecha de presentación de la demanda, incluso la fecha de respuesta (2 de mayo de 2016) a la general petición 3 Folios 7-14 pdf 01Cuaderno1 4 Folios 79-93 pdf 02Cuaderno 2 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 formulada por la parte actora apoderado de la actora (12 de febrero y 2 de marzo de 2016) y la solicitud previa de conciliación (5 de agosto de 2016) han transcurrido más de 15 años desde las indicadas fechas de incorporación de los demandantes a la entidad, generándose la prescripción extintiva de los conceptos laborales que sin fundamento pretende.
Evidencia la carencia de bases razonadas para la determinación de las pretensiones, argumentando que la actora relaciona una serie de conceptos que, en su parecer, se le deben reconocer y pagar, pero sin cuantificar razonadamente el monto que pretende por cada uno, de acuerdo con lo que dice en su demanda. Igualmente, no establece sí su pretensión comprende vigencias pasadas o futuras, o si sólo reclama los salarios del año 2015 y 2016, de conformidad con certificación adjunta y como lo expresa al tratar de incluir una infundada cuantía de la demanda.
Sostiene que ha cumplido con el reconocimiento y pago de los derechos laborales de la actora recibiendo esta sin objeción o impugnación alguna las contraprestaciones derivadas de la relación laboral que la han vinculado con la E.S.E. HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS. Los actos expedidos para el reconocimiento y pago de las acreencias laborales a que tiene derecho la parte demandante se encuentran dotados de legalidad, validez y eficacia sin que en su contra se hubiesen interpuesto recursos y menos instaurado demandas judiciales.
Argumenta que, con la expedición del Decreto 1919 de 2002 se fijó el régimen de prestaciones sociales para los servidores públicos y se reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial, con el cual el Gobierno Nacional unificó el régimen con las prestaciones sociales reconocidas para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del orden nacional, incluyendo a los empleados públicos del sector central y descentralizado de los niveles departamental, distrital y municipal, vinculados o que se vinculen y a los cuales sólo se le reconocerán las prestaciones allí previstas.
En ese orden – se afirma - a los demandantes se les respondió de conformidad con lo que expresa en el documento que se adjunta a la demanda como antecedente de esta acción: "Sin embargo, muy a pesar de que el decreto 1919 de 2002 en su art 5 establece que los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales que para efectos del Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas así como las que hayan ingresado en el patrimonio del servidor, no podrán ser afectados, no es menos cierto que la ESE Hospital Local Cartagena de indias no puede entrar a reconocer situaciones que no se encuentran plenamente demostradas, por lo tanto hace inviable la reclamación" Acotó que la atención y respuesta a la petición de la demandante se dio por la funcionarla competente, sin que sea indicativa de retaliaciones personales o políticas y menos se hizo eludiendo formalidades o garantías.
No existe en esa respuesta administrativa, acorde con la petición de estudio de la demandante, el menor asomo de violación a norma legal alguna y menos por desviación de poder, puesto que no se incurrió en las conductas que estrictamente se requieren para que esta ilegal actuación administrativa pueda configurarse, en armonía con la jurisprudencia sobre bases o comportamiento que podrían presentar este tipo de desviación, especialmente cuando se actúa en forma. 3.3.
Sentencia de primera instancia5 En la sentencia apelada, el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena negó las pretensiones de la demanda, con base en la siguiente tesis: “7.2.1. En cuanto al primer problema, se estima que operó la prescripción extintiva del derecho salarial reclamado por los demandantes MANUELA CASTRO ALCALÁ, RITA GARCÉS BLANCO, NANCY LOCARNO DE BAENA, CLARA CASANOVA HURTADO y GISELA DEL CARMEN CABARCAS IGLESIAS, habida consideración que transcurrió un lapso superior a los tres años desde la fecha en que cada uno de esos actores se desvinculó laboralmente de la entidad demandada, y la fecha en que radicaron la solicitud de reconocimiento de la bonificación por antigüedad en sede gubernativa. 7.2.2.
En lo que respecta al segundo problema jurídico planteado, estima el Despacho que no le asiste a los restantes accionantes el derecho al reconocimiento y pago a la bonificación por antigüedad en virtud a que tal factor salarial no era pasible de ser otorgado por las autoridades territoriales que implementaron el denominado Acuerdo Laboral mediante la Resolución 3268 de 1 de diciembre de 1994, como quiera que el régimen salarial de los empleados territoriales sólo podrá ser fijado o modificado por el Gobierno Nacional, de acuerdo a la ley marco que para el efecto profiera el Congreso de la República, quedándole vetado a las entidades territoriales invadir ese marco de facultades y competencias privativas de la Administración central, como sucedió en el caso bajo análisis.” 3.4.
Recurso de apelación.6 5 Folios 135-148 pdf 02Cuaderno2 6 Folios 1241-245 pdf 01cuaderno01 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 La parte demandante sustentó el recurso de apelación enumerando los siguientes cuestionamientos: 1) En cuanto a la prescripción extintiva de derechos reclamados en favor de CLARA CASANOVA HURTADO, RITA GARCES BLANCO, GISELA DEL CARMEN CABARGAS IGLESIAS, MANUELA CASTRO Y NANCY LOCARNO DE BAENA: Manifiesta su discrepancia absoluta con la tesis del fallo recurrido, argumentando que, si bien los empleados mencionados, ya no se encuentran laborando en la ESE HOSPITAL LOCAL CARTAGENA DE INDIAS, ello no exime al demandado de cumplir con el pago de las acreencias acordadas mediante la Resolución 2217 de 1991 por el lapso en que estando vinculados se les dejó de cancelar como consecuencia de la interpretación que se le dio al Decreto 1919 del 2002, es decir, al suspenderse el pago de lo reclamado a partir de la vigencia del Decreto 1919 de 2002, y luego establecerse en el fallo de constitucionalidad C-241 de 2014, que los factores salariales suspendidos por efectos del referido Decreto 1919/2002 se ajustan a la carta política, surge con ello el derecho a percibir lo dejado de pagar por cuanto ello, como se dejó sentado en la sentencia C-241/2014, tiene sostén en normas superiores que protegen derechos salariales como el aquí reclamado.
Precisó que el término de la prescripción para el caso comienza a contarse a partir de la sentencia C-241 de abril 9 de 2014, en el cual se ventiló la inconstitucionalidad contra el artículo 3 (parcial) y 4 incisos primero y tercero del Decreto Ley 1399 de 1990 "Por el cual se regula la nueva vinculación laboral de empleados ofíciales y trabajadores del sector salud en los casos de los artículos 16 v 22 de la Lev 10 de 1990”.
Se asegura que lo dicho en el citado fallo fue claramente expuesto en el libelo de demanda y consecuente con ello, lo pertinente procesalmente hablando, era que el a quo en la sentencia recurrida se hubiese pronunciado sobre el contenido de la sentencia C-241 de 2014 y los efectos que de esta se desprenden, dado que esos efectos son los que se surten para reclamar y agotar la vía administrativa, y como es pertinente ese debate ha sido trasladado a la vía judicial.
Así, se tiene que lo que da vida jurídica al reclamo de agotamiento de la vía administrativa fueron los efectos de la sentencia C – 241 del 2014, por ende, desde esa fecha se debería empezar a contar el termino de prescripción. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 2) “EN CUANTO A SU CONSIDERACIÓN DE NEGAR LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA BAJO EL ENTENDIDO DE HABERSE LEGISLADO EN LA ENTIDAD TERRITORIAL EN UN TEMA SALARIAL CUYA COMPETENCIA ES EXCLUSIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA:” Se explica que ese argumento no tienen cabida en este contencioso, por cuanto, en los extremos de la litis no se planteó por parte alguna la excepción de violación de normas superiores por legislar en materia salarial las entidades territoriales involucradas, además que es incuestionable que en este proceso no se ventila la legalidad, constitucionalidad, presunción de legalidad etc. de los actos administrativos proferidos por las entidades territoriales mediante los cuales, se transfiere un personal desde el DISTRITO INTEGRADO DE SALUD a la planta de personal del DISTRITO DE CARTAGENA, con la observancia, garantía y reconocimiento de los derechos salariales que estos traían desde el ente que los transfería. En ese orden, deduce que como los actos de transferencia del personal cedido entre DISTRITO INTEGRADO DE SALUD (cedente) y DISTRITO DE CARTAGENA (cesionario) no se cuestionan en este proceso y los mismos no han sido anulados, suspendidos provisionalmente, revocados directamente, se mantienen vigentes en sus efectos y si gozan de presunción de legalidad, no puede a la par predicarse lo contrario.
De ahí que no sea de recibo la supuesta legislación en materia salarial por parte de los entes territoriales. 3.5. Actuación procesal en segunda instancia. El recurso de apelación fue repartido el 26 de marzo del 20197, correspondiéndole a este despacho. Mediante auto del 23 de mayo de 2019, se admitió para su trámite el recurso de apelación interpuesto8 y a través de providencia del 12 de junio del 2019, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Publico para alegar9. 3.6.
Alegatos de conclusión. 3.6.1. Parte demandada10 Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 7 Folio 1 pdf 04Cuaderno 4 8 Folio 3 pdf 04Cuaderno 4 9 Folio 10 pdf 04Cuaderno 4 10 Folios 16-25 pdf 04Cuaderno 4 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 3.6.2.
Parte demandante11 Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 3.7. Concepto del Ministerio Público. El Ministerio Público en esta oportunidad no emitió concepto. IV.- CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente se observa que en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció control de legalidad de las mismas – artículo 207 CPACA -.
Por ello y como en esta instancia no se observan vicios que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión, se procede a resolver. V.- CONSIDERACIONES 5.1. Competencia. Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia referida. 5.2.
Problema jurídico. Dados los límites establecidos en el recurso de apelación, se contraerá el debate a establecer si es admisible decretar una excepción no formulada en la contestación para fallar el caso y fundamentalmente si, el hecho de no haberse establecido en los extremos de la itis la “excepción de violación de normas superiores en materia salarial adoptadas por las entidades territoriales”, constituye argumento válido para dejar de realizar un pronunciamiento sobre el régimen constitucional y legal que debe guiar la respuesta frente al supuesto derecho a la prima o bonificación por antigüedad de los empleados de la salud del orden territorial.
De manera complementaria si tienen derecho los actores a la bonificación por antigüedad establecida en el Acuerdo Laboral del 01 de diciembre de 11 Folios 26-33 pdf 04Cuaderno 4 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 1994, celebrado entre el Departamento de Bolívar y la Asociación Nacional de Trabajadores y Empleados de Hospitales, Clínicas y Consultorios (ANTHOC) y la resolución que lo adoptó, es decir, la 3268 del 27 de diciembre de 1994.
Por sustracción de materia se relevará la Sala de pronunciarse sobre la prescripción que, se alega en el recurso, no se presentó. 5.3. Tesis. Se sostendrá que si puede el juez contencioso administrativo decretar excepciones no formuladas. El hecho de que en los extremos de la litis no se haya planteado la excepción de “violación de normas superiores en materia salarial adoptadas por las entidades territoriales”, no impide que se dé un pronunciamiento expreso sobre el régimen aplicable en materia de bonificación por antigüedad.
Además, se sostendrá que, no tienen derecho los actores a la bonificación por antigüedad establecida en el Acuerdo Laboral del 01 de diciembre de 1994, celebrado entre el Departamento de Bolívar y la Asociación Nacional de Trabajadores y Empleados de Hospitales, Clínicas y Consultorios (ANTHOC) y la resolución que lo adoptó, es decir, la 3268 del 27 de diciembre de 1994.
Lo anterior conlleva a la confirmación de la sentencia apelada. 5.4. Marco normativo y jurisprudencial. 5.4.1. Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden territorial. El acto legislativo 01 del 11 de diciembre de 1968 asignó al Congreso de la República la competencia exclusiva para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos y autorizó al presidente de la república para determinar la asignación salarial de los empleos del orden nacional.
A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos lo establece el gobierno de conformidad con la ley. Al respecto, señala el numeral 19, literal e) del artículo 150 superior lo siguiente: Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos: Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 (…) e).
Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. A su turno, la Ley 4ª de 1992 dispone en sus artículos 10 y 12 lo que se indica a continuación: “Artículo 10. Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
(…) Artículo 12. El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad. Parágrafo. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.
(Negrilla de la Sala). De acuerdo con las normas citadas, compete al Congreso de la República, mediante la expedición de leyes marco, dictar las normas generales en las que señale los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En ese sentido, se presenta una competencia compartida entre el legislador y el ejecutivo para dichos efectos, correspondiéndole a este último establecer directamente los salarios y prestaciones sociales sin exceder los parámetros fijados en la ley. En lo que respecta al régimen prestacional, el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 citada es claro en prohibir que tal prerrogativa la asuman las corporaciones públicas territoriales, por lo que únicamente lo puede hacer el gobierno nacional bajo los parámetros legales.
Por el contrario, en la fijación de los salarios concurren el Congreso de la República, el ejecutivo nacional, las corporaciones administrativas Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 territoriales y los gobernadores y alcaldes12 Así lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-510 de 1999 en los siguientes términos13: “4.3.
En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.
Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.
Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional.
(Resalta la Sala). Expuesto lo anterior, se concluye que las autoridades del orden territorial no tienen competencia constitucional ni legal para crear prestaciones sociales; y, en todo caso, la fijación de las escalas de remuneración por parte de las asambleas y concejos, según corresponda, y los salarios por parte de los alcaldes y gobernadores deben sujetarse a las prestaciones y los límites salariales determinados por el gobierno nacional.
Por tanto, cualquier disposición en ese sentido por parte de los entes territoriales es ilegal e inconstitucional.14. Así fue reiterado en decisión de mayor actualidad15 5.4.2. Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las empresas sociales del Estado. La Ley 100 de 1993 estableció en el artículo 194 que la prestación de los servicios de salud directa por parte de la nación o de las entidades territoriales se haría a través de las empresas sociales del Estado, entidades 12 Las Asambleas y concejos municipales porque así l autorizan lo ordinales 7.º y 6.º de los artículos 300 y 313 de la Carta Política, respectivamente.
Y los alcaldes y gobernadores tienen esa facultad por mandato de los ordinales 7.º y 7.º de lso artículo 305 y 315 de igual normativa. 13 Magistrado ponente Alfredo Beltrán Sierra. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección: Segunda. Subsecivo B. Radicación: 25000- 23-25-000-2004-04746-01(0417-09). Actor: María Stella Martínez Cifuentes.
Demandado: Departamento de Cundinamarca - Secretaria de Salud y la E.S.E. Hospital San José del municipio la Palma. Consejero ponente: Victor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá, D.C. 15 de abril de 2010. 15 CONSEJO DE ESTADO,SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,SECCIÓN SEGUNDA,SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, Sentencia del trece (13) febrero de dos mil veinte (2020), Radicación número: 13001-23-31-000-2008-00545-01(4108-13) Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 descentralizadas con autonomía administrativa, patrimonio propio y personería jurídica.
En cuanto al régimen laboral al que deben someterse los servidores públicos que prestan el servicio en este tipo de entidades, la ley aludida especificó en el ordinal 5º del artículo 195 que: “… tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Por su parte, la Ley 10 de 199016 al fijar el régimen laboral señaló lo siguiente: “http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0100_1993_pr004.htmlArtículo 30º.- Régimen de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos.
Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo.
A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley…”. Con posterioridad, se expidió el Decreto 1919 de 2002, norma que extendió a los empleados públicos del orden territorial el régimen de prestaciones de la rama ejecutiva nacional y, específicamente, en lo que se refiere a los empleados públicos de las empresas sociales del Estado señaló en el artículo 2º que a estos “se les continuará aplicando el régimen de prestaciones sociales de la Rama Ejecutiva del Orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993”.
El decreto en mención fue objeto de control de legalidad por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien lo encontró ajustado a la Carta Política y dispuso, respecto del artículo 5º relacionado con el respeto de los derechos adquiridos, que únicamente protege aquellos que se adquirieron con arreglo a la ley y no los reconocidos con fundamento en normas expedidas sin competencia. En efecto, la Máxima Corporación indicó que: “…sólo deben ser respetados los derechos adquiridos con justo título con arreglo a la Constitución y a la ley por lo que no pueden calificarse como tales unos supuestos derechos 16 Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones.
Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 derivados de normas proferidas por quien carecía de competencia para expedirlas”.17 Esa postura fue retirada en reciente pronunciamiento18 y concuerda además con la de la Sala de Consulta y Servicio Civil en la que expresó, al analizar el reconocimiento de salarios extralegales a empleados territoriales, que en virtud del artículo 58 de la Carta Política y 10º de la Ley 4ª de 1992 no pueden ser considerados derechos adquiridos aquellos que se obtuvieron con desconocimiento de la Constitución y de las leyes.19 Así las cosas, de todo lo expuesto es dable concluir que a los empleados públicos de las empresas sociales del Estado les es aplicable el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin que sea posible que las autoridades territoriales creen o reconozcan emolumentos de este tipo distintos a los establecidos por el legislador y el gobierno nacional.20 Conclusión que se repica en la jurisprudencia más actual de nuestro Máximo Órgano de Cierre Jurisdiccional, como la del 13 de febrero del 2020 (radicación interna No. 4108-13) citada varias veces en esta decisión y la del 24 de octubre de 2019 (radicación interna No. 0494-18) 5.5.
Caso concreto. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda-Subsección A. Consejero ponente: Jaime Moreno García. Radicación: 11001-03-25-000-2006-00024-00(0530-06). Actor: Andrés De Zubiria Samper. Demandado: Gobierno Nacional. Bogotá D.C. 16 de agosto de 2007. 18 CONSEJO DE ESTADO,SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,SECCIÓN SEGUNDA,SUBSECCIÓN A, Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, Sentencia del trece (13) febrero de dos mil veinte (2020), Radicación número: 13001-23-31-000-2008-00545-01(4108-13) 19 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Radicación interna: 2379 - Aclaración 2302 Número Único: 11001-03-06000-2018- 00092-00. Referencia: Primas extralegales creadas por las entidades territoriales. Magistrado ponente Germán Alberto Bula Escobar. En esta providencia la Sala de Consulta citó varias de la Sección Segunda en igual sentido. También se puede consultar el siguiente concepto: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación número: 1393. Actor: ministro del Interior. Referencia: Distrito Capital. Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. Bogotá D.C., 18 de julio de 2002. 20 En igual sentido se pueden consultar las siguientes providencias proferidas por esta Sección: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 76001-23- 31-000-2010-00984-02(0494-18). Actor: Empresas Municipales de Cali -EMCALI. Demandado: Guillermo Gutiérrez Valencia. Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. Bogotá, D.C. 24 de octubre de 2019. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 15001-23- 31-000-2005-02968-01(2531-13). Actor: Rosa María Rodríguez Obando. Demandado: Departamento de Boyacá. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Bogotá, D.C. 22 de septiembre de 2016. De igual ponente Radicación: 76001-23-31-000-2005-04234-01(1204-12). Actor: Hernán Llanos Panesso. Demandado: Hospital Departamental San Rafael ESE Zarzal (Valle Del Cauca).
Bogotá, D. C., septiembre 15 de 2016. Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 5.5.1. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico y jurisprudencial. El a quo optó por denegar el derecho a la bonificación por antigüedad respecto de algunos de los demandantes (a los demás los afectó con la prescripción sin indagar sobre el derecho) asegurando que tal factor salarial no era pasible de ser otorgado por las autoridades territoriales que implementaron el denominado acuerdo laboral mediante la Resolución 3268 de 1 de diciembre de 1994, como quiera que el régimen salarial de los empleados territoriales sólo puede ser fijado o modificado por el Gobierno Nacional, de acuerdo a la ley marco que para el efecto profiera el Congreso de la República, quedándole vedado a las entidades territoriales invadir ese marco de facultades y competencias privativas de la administración central.
Consideró que la Resolución 3268 de 1 de diciembre de 1994 emanada del Servicio de Salud Seccional de Bolívar, mediante la cual se adoptó un acuerdo laboral suscrito por el Gobernador de Bolívar, el Alcalde Distrital de Cartagena, el Director del DADIS y Director de DASALUD, en el que se acordó reconocer a servidores públicos del sector salud distrital y departamental, entre otras, la bonificación por antigüedad, claramente proviene de autoridades territoriales carentes de competencia para establecer o modificar el régimen salarial o prestacional de los empleados públicos y/o trabajadores oficiales del orden territorial, como lo son los demandantes.
Precisando finalmente que, no puede caber duda que no les asiste a los demandantes el derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por antigüedad, por cuanto tiene como fuente un acto proveniente de autoridades territoriales que carecían de competencia para crear este tipo de retribución y que se arrogaron facultades que estaban reservadas al Gobierno Nacional en lo relativo a la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales tal como lo consagró el artículo 12 de la Ley 4° de 1992.
Contra lo anterior, se opuso, en uno de los dos cargos de la censura (el segundo) que, ese argumento no tienen cabida en este contencioso, por cuanto, en los extremos de la litis no se planteó en parte alguna la excepción de violación de normas superiores en materia salarial adoptadas por las entidades territoriales involucradas, previniendo que además es incuestionable que en este proceso no se ventila la legalidad, constitucionalidad, presunción de legalidad etc., de los actos Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 administrativos proferidos por las entidades territoriales mediante los cuales se transfiere un personal desde el DISTRITO INTEGRADO DE SALUD a la planta de personal del DISTRITO DE CARTAGENA, con la observancia, garantía y reconocimiento de los derechos salariales que estos traían desde el ente que los transfería. Precisa en su querella que, como los actos de transferencia del personal cedido entre DISTRITO INTEGRADO DE SALUD (cedente) y DISTRITO DE CARTAGENA (cesionario) no se cuestionan en este proceso y los mismos no han sido anulados, suspendidos provisionalmente, revocados directamente, se mantienen vigentes en sus efectos y si gozan de presunción de legalidad, no puede ahora predicarse lo contrario y de ahí que no sea de recibo la supuesta legislación en materia salarial por parte de los entes territoriales.
Es así que se juzga que, además de la presunción de legalidad de los actos anteriormente señalados, con las mismas garantías salariales que detentaban los trabajadores en el ente del cual provenían, entre las cuales se encontraba la prima de antigüedad, existe el acuerdo laboral adoptado a través de la Resolución 3268 del 27 de diciembre de 1994, en el que se acordó el pacto de la bonificación por antigüedad, acuerdo que fue adoptado con base en una normativa nacional como lo fue la Ley 10 de 1990.
Nos conduce el censor a la aplicación de una suerte de teoría de los derechos adquiridos puesto que juzga que las disposiciones creadoras del beneficio extralegal no pueden desconocerse por no haberse retirado del ordenamiento jurídico y conservar su presunción de legalidad. La Sala resolverá entonces este segundo cargo anticipando que no es de recibo y que no tiene el talante para justificar la revocatoria del fallo apelado.
Además de ello, bastará para resolver el caso sin necesidad de abordar el primer cargo por sustracción de materia y en cuanto encuentra suficiente el argumento para negar de tajo el derecho de todos los demandantes; de ahí que carecería de sentido entrar a resolver sobre la prescripción planteada en el primer cargo. Las razones en que se basa la Sala son las siguientes: 1) A la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no le está vedado ajustar los asuntos puestos en su conocimiento al dictamen del ordenamiento jurídico.
Está facultada, según lo dispone el artículo 187 de la Ley 1437 del 2011, norma especial, a fallar en derecho y decidir no solo frente a las pretensiones Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 de la demanda, sino además respecto de las excepciones que se opongan a la pretensión, incluso cuando no fueren propuestas por el extremo pasivo de la relación procesal, encontrando limite solo en el principio de la “no reformatio in pejus”.
De manera que, en línea con lo anterior, el argumento según el cual, “en los extremos de la litis no se planteó en parte alguna la excepción de violación de normas superiores en materia salarial adoptadas por las entidades territoriales”, no puede ser admisible. Ahora bien, stricto sensu, lo que el a quo hizo fue, ni más ni menos que, aplicar las normas constitucionales y legales que regulan el caso concreto puesto a su consideración, según las cuales, ni constitucional ni legalmente es válido reconocer prestaciones sociales extralegales, para el caso la bonificación por antigüedad, creadas por disposiciones de autoridades administrativa locales o territoriales. 2) La bonificación por antigüedad que se reclama fue creada en el Acuerdo Laboral del 01 de diciembre de 1994 entre el Departamento de Bolívar (y otras entidades) y la Asociación Nacional de Trabajadores y Empleados de Hospitales, Clínicas y Consultorios (ANTHOC).
Así se expuso en la demanda, se determinó en primera instancia y se recordó en el recurso de apelación. Se cita este último: Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 Ello, es razón suficiente para negar lo pretendido por los demandantes, puesto que las autoridades del orden territorial no tienen competencia constitucional ni legal para crear prestaciones sociales, competencia atribuida al Congreso de la República y al Gobierno Nacional, tal como quedó ampliamente explicado en la parte normativa y jurisprudencial de esta providencia. Debe advertirse, igualmente, que si bien es cierto se celebró el acuerdo antedicho, de este no se desprenden de ninguna manera derechos adquiridos para los demandantes, puesto que el reconocimiento de prestaciones sociales extralegales a empleados territoriales, por vulnerar las normas de competencia fijadas en el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Carta Política y los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992, no puede ser considerado derecho adquirido, habida cuenta de que el artículo 58 de la Carta Política protege solo aquellos que se obtuvieron de conformidad con la Constitución y las leyes.
De manera que, no carece de razón el acto demandado21, en tanto se valió del Decreto 1919 del 2002 para cesar el pago de la bonificación por antigüedad a los actores a partir de su vigencia, habida cuenta que dicha norma, aun cuando en su artículo 5 protege los derechos adquiridos, debe entenderse que trata es de aquellos que se adquirieron con arreglo a la ley y no los reconocidos con fundamento en normas expedidas sin competencia, como lo son el aludido Acuerdo Laboral del 01 de diciembre de 1994 que consagró la bonificación por antigüedad y la resolución que lo adoptó, es decir, la 3268 del 27 de diciembre de 199422.
La reiterada jurisprudencia que con carácter vinculante ha dictado el Consejo de Estado y se ha puesto de presente en este fallo (analizada supra), apoya la postura anterior. En tal virtud, la Sala de Decisión confirmará la decisión apelada, habida cuenta de que los cargos formulados en la apelación no encuentran 21 Folio 31-33 pdf 01Cuaderno 1 22 Folio 36 pdf 01Cuaderno 1 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 24 /2023 SALA DE DECISIÓN No. 003 prosperidad. 5.6.
Condena en costas. En virtud de lo establecido en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, la Sala considera que en el caso concreto no procede la condena en costas, por no encontrar configurado el supuesto de hecho de que trata el inciso segundo de la citada norma, descrito como condición para que se impongan.
VI.- DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No. 003, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, VII.- FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO: Sin condena en costas en la instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El anterior proyecto fue estudiado y decidido en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS MARCELA DE JESÚS LÓPEZ ÁLVAREZ EDGAR ALEXI VÁSQUEZ CONTRERAS MOISÉS DE JESÚS RODRÍGUEZ PÉREZ - Impedido -