REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO –Sala Segunda de Decisión– Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Asunto: Sentencia Medio de Control: Revisión Validez Acuerdo Municipal Radicación: 63-001-2333-000-2024-00015-00 Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Acto objeto de revisión: Acuerdo 015 expedido el 28 de noviembre de 2023 por el Concejo Municipal de Filandia (Q) Instancia: Única ASUNTO A RESOLVER Cumplidas todas las etapas de rigor, sin que se observen causales que vicien lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia que en derecho corresponda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN Con fundamento en las facultades que le confiere el artículo 305 numeral 10 de la Constitución Política y el Decreto 1333 de 1986, el señor Gobernador del Departamento del Quindío, mediante escrito presentado el día 07 de febrero de 2024, solicitó pronunciamiento del Tribunal en relación con las objeciones formuladas al Acuerdo Municipal No. 015 del 28 de noviembre del 2023 expedido por el Concejo Municipal de Filandia - Quindío, “por medio del cual se establece la escala de remuneración salarial para las distintas categorías de ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica empleos del municipio de Filandia Quindío para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones”. 1.
LA DEMANDA1 1.1. Objeto de la solicitud Solicita el Gobernador del Departamento del Quindío que se revise la validez del Acuerdo 015 expedido el 28 de noviembre de 2023 por el Concejo Municipal de Filandia. 1.2. Razón, causa o fundamento de la pretensión Como fundamento de la solicitud, se expusieron los siguientes supuestos fácticos: - Que el Concejo Municipal de Filandia en ejercicio de sus funciones expidió el Acuerdo 015 de 2023. - Que el citado acto fue recibido por el Departamento del Quindío el día 28 de diciembre de 2023, para su respectiva revisión. - Que una vez revisado el Acuerdo se evidenciaron elementos de inconstitucionalidad e ilegalidad, pues el ejercicio de la atribución que tiene el Concejo Municipal para determinar la escala de remuneración de los empleos de la entidad territorial debe estar articulada con la competencia que a su vez tiene el Gobierno Nacional para fijar los límites máximos salariales de los Gobernadores, alcaldes y empleados públicos de las entidades territoriales de conformidad con la Ley 4ª de 1992. - Que advertidas las citadas inconsistencias se hace necesario solicitar la revisión del Acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Filandia. 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 1 Índice 3 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica La parte solicitante invocó lo dispuesto en los artículos 209, 267, 313 # 6 de la Constitución Política y el artículo 12 de la Ley 4 de 1992 y con base en ello señaló que la decisión adoptada por el Concejo Municipal de Filandia a través del Acuerdo 015 de 2023 no resulta acorde con la norma que expide anualmente el Gobierno Nacional para fijar los límites máximos salariales de los alcaldes y empleados de las entidades territoriales.
Argumentó que la competencia consagrada en el numeral 6º del artículo 313 constitucional está supeditada no solo a la Ley 4ª de 1992 sino a las pautas que fija el Gobierno nacional para cada vigencia y que para el momento en que el Concejo Municipal de Filandia expidió el acto objeto de análisis, el Gobierno aún no había emitido el Decreto con los límites salariales.
En este sentido sostuvo que existe una competencia concurrente puesto que hay factores que el Congreso y el Gobierno Nacional deben tener en cuenta para regular la materia. Así mismo refirió que al momento de expedirse la norma, el Gobierno Nacional fija sus efectos fiscales desde el 1 de enero de cada vigencia, por lo que no hay razón para justificar la adopción de un acto previo, en tanto no se vulneraría derecho alguno. Agregó que además el Acuerdo expedido por el Concejo Municipal de Filandia no cuenta con el estudio técnico, presupuestal o financiero que soporte el aumento de la escala salarial de los servidores públicos que hacen parte de la estructura de la administración central del ente territorial si es que su intención era modificar la nomenclatura fijada a través del Decreto 785 de 2005. 2.
INTERVENCIONES 2.1. Municipio de Filandia2: Sostuvo que la competencia del alcalde se encamina a fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias respetando los acuerdos expedidos por el concejo Municipal y los límites máximos fijados por el Gobierno Nacional. Seguidamente invocó las normas que determinan dicha competencia del Concejo Municipal e invocó pronunciamientos del Consejo de Estado y la Corte Constitucional frente al tema. 2 Índice 15 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica Reiteró que se encuentra en cabeza del Concejo Municipal fijar, de acuerdo con el presupuesto y dentro de los límites máximos salariales dispuestos por el Gobierno Nacional, las escalas de remuneración correspondientes a las diferentes categorías de empleos públicos del municipio, ello teniendo en cuenta el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos para los entes territoriales, previsto en el Decreto Ley 785 de 2005 y que una vez aprobado dicho proyecto de Acuerdo, se expide por el Alcalde el Decreto en el cual se fija la escala para los empleos pertenecientes a las dependencias de la alcaldía Municipal.
Conforme a lo anterior concluyó que el actuar del Concejo Municipal de Filandia se da a luz de la Constitución Política de 1991 y la ley, y no corresponde a un actuar caprichoso por parte de los corporados o del alcalde Municipal, recalcando que en el Acuerdo 015 de 2023 se indicó que, de ninguna manera, los emolumentos pueden superar los límites ordenados en el decreto nacional. 2.2.
Del Ministerio Público3: El Agente del Ministerio Público presentó concepto en el que hizo alusión al marco normativo para la revisión de validez de acuerdos, abordó la normatividad que regula el régimen salarial de los empleados públicos y el respeto a las escalas salariales. Refirió que en el Acuerdo objeto de revisión se establece de manera reiterada que se respetarán las escalas salariales que disponga el Gobierno Nacional, por lo que manifiesta no entender las razones por las cuales se aduce por parte de la Gobernación del Quindío que no se están respetando los límites del orden nacional, cuando no hay cifras concretas, ni análisis específicos sobre el tema.
Añadió que el Acuerdo demandado está sometido a una condición suspensiva, esto es, a que se emita el Decreto que dispone el aumento por parte del Gobierno Nacional, y por ello, aunque el Acuerdo fijó cifras concretas y nomenclatura específica respecto a la escala salarial de los diferentes empleados públicos del municipio, es claro, de su tenor literal que no puede producir efectos jurídicos hasta que no se armonice con el respectivo Decreto que emita el Gobierno Nacional. 3 Índice 16 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica Concluyó que no se puede predicar ilegalidad del acto acusado porque no se ha emitido el Decreto nacional que soportará el aumento de la escala salarial de los servidores públicos, sumado a que el Acuerdo por sí solo no implica un aumento salarial para los empleados públicos, pues se requiere del Decreto que expida el alcalde, donde fije de manera concreta las escalas salariales para los empleos pertenecientes a las dependencias del sector central Municipal.
Conforme a lo anterior solicitó declarar la legalidad del Acuerdo acusado en tanto el Concejo Municipal tiene competencia para fijar la escala de remuneración de las diferentes categorías de empleos conforme a la estructura de la administración Municipal. 2.3. No hubo pronunciamiento de otros intervinientes 3. TRÁMITE Al presente asunto se le dio el trámite establecido en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986 y artículos 151 y 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, fue admitido por auto del 08 de febrero del 2024, en el que además se dispuso la fijación en lista del proceso por el término de 10 días.
Vencidos los mismos, mediante auto del 04 de marzo de 2024, se tuvieron como pruebas las aportadas en el expediente, prescindiendo así del término probatorio porque no hubo solicitudes probatorias. II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151 # 2 del CPACA, le corresponde a la Sala decidir en única instancia la solicitud de revisión del Acuerdo Municipal 015 de 2023, por lo tanto, se procede a emitir sentencia, teniendo en cuenta el siguiente, ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Según los cargos u objeciones que expone el escrito presentado por el señor Gobernador del Departamento del Quindío: ¿Carece de validez o juridicidad el Acuerdo Municipal No. 015 del 28 de noviembre del 2023 “por medio del cual se establece la escala de remuneración salarial para las distintas categorías de empleos del municipio de Filandia Quindío para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones” expedido por el Concejo Municipal de Filandia - Quindío, al desconocer los límites que el ordenamiento jurídico le ha fijado a los Concejos Municipales para el ejercicio de la competencia otorgada para establecer la escala salarial de los servidores del orden territorial?
3. TESIS DE LA SALA El Tribunal siguiendo los lineamientos normativos y jurisprudenciales en la materia, sostendrá que el Acuerdo Municipal objeto de revisión debe ser invalidado, en razón a que fue expedido con desconocimiento de las normas en que debía fundarse, pues desconoce los límites que el ordenamiento jurídico le ha fijado a los Concejos Municipales para el ejercicio de la competencia otorgada para establecer la escala salarial de los servidores del orden territorial.
4. ANALISIS JURÍDICO – FÁCTICO 4.1. Criterios para el incremento salarial de empleados territoriales – normatividad y jurisprudencia vigente. Las observaciones de constitucionalidad y de legalidad efectuadas por el Gobernador del Departamento del Quindío al Acuerdo Municipal 015 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Filandia, se concentran en el desconocimiento de los límites máximos que de forma concurrente determina el Congreso y el Gobierno Nacional frente a los incrementos anuales de las escalas salariales, por lo que es preciso realizar un recuento de la normatividad que regula el tema.
Al respecto, se tiene que el artículo 150 de la Constitución Política, establece: ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19.
Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; (…) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas”.
Acorde con esto el numeral 11 del artículo 189 constitucional dispone que corresponde al Presidente de la República “ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”. Asimismo el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Política, le atribuye a los Concejos Municipales, la función de “Determinar la estructura de la administración Municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta” y el numeral 7º del artículo 315 ibíd, fija en los alcaldes la competencia de establecer los emolumentos de los empleos de las dependencias Municipales, con arreglo a los acuerdos correspondientes.
Precisamente en desarrollo de las normas citadas se expidió la Ley 4ª de 1992, la cual dispone (Art. 1 #1) que al Gobierno Nacional le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico, norma que además señala: “ARTÍCULO 10.
Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos (…)
ARTÍCULO 12. <Artículo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley” En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.
PARÁGRAFO. El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”. (Resaltado propio) De lo anterior se advierte que las competencias para fijar las escalas salariales en el nivel territorial derivan a su vez de la competencia concurrente que tiene a su cargo el Congreso y el Gobierno Nacional, es decir, las atribuciones que en la materia tiene el Concejo Municipal no constituyen una potestad normativa independiente o aislada para su ejercicio.
Las escalas salariales en el ordenamiento jurídico colombiano se fijan en forma escalonada desde el nivel nacional al local así: Autoridad competente Competencia que desarrolla Congreso de la República Fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos Gobierno Nacional Reglamenta el régimen fijado por el Congreso y establece los límites que deben tenerse en cuenta en materia salarial del nivel territorial Asambleas Departamentales y concejos Municipales Determinan las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos Alcaldes y Gobernadores Fijan los emolumentos a los empleos de sus dependencias con arreglo a los acuerdos y ordenanzas correspondientes Precisamente la Corte Constitucional4 al determinar la constitucionalidad de los límites que las Corporaciones territoriales (Concejos Municipales) deben tener en cuenta para el ejercicio de la función constitucional prevista en el numeral 6 del artículo 313 señaló: “…No obstante que las autoridades locales tienen competencias expresas para determinar la estructura de sus administraciones, fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300-7, 305-7, 313- 6 y 315-7), no puede desconocerse la atribución general del Congreso en punto al régimen salarial y prestacional de los empleados públicos territoriales (C.P. arts. 150-5, 150-19-e y 287).
Del artículo 150-19 de la C.P., se deduce que la función de dictar las normas generales sobre el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos puede ser delegado a las Corporaciones públicas 4 Sentencia C-315 de 1995 ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica territoriales, lo que no sería posible si en este asunto el Congreso careciera de competencia. Desde luego, la competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno suprimir o viciar las facultades específicas que la Constitución ha concedido a las autoridades locales y que se recogen en las normas citadas.
La determinación de un límite máximo salarial, de suyo general, si bien incide en el ejercicio de las facultades de las autoridades territoriales, no las cercena ni las torna inocuas. Ni el Congreso ni el Gobierno sustituyen a las autoridades territoriales en su tarea de establecer las correspondientes escalas salariales y concretar los emolumentos de sus empleados.
Dentro del límite máximo, las autoridades locales ejercen libremente sus competencias. La idea de límite o de marco general puesto por la ley para el ejercicio de competencias confiadas a las autoridades territoriales, en principio, es compatible con el principio de autonomía. Lo contrario, llevaría a entronizar un esquema de autonomía absoluta, que el Constituyente rechazó al señalar: “Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley” (C.P. art. 287).
La economía, eficacia y eficiencia en el gasto público, en todos los ámbitos, es un principio que tiene pleno sustento constitucional y sobre su importancia en una sociedad democrática, soportada en la tributación equitativa y en el correlativo deber de las autoridades de hacer un uso adecuado de los recursos aportados por la comunidad, no es necesario abundar.
La fijación a este respecto de un límite máximo al gasto burocrático, constituye un medio idóneo para propugnar la eficiencia y economía del gasto público y, de otro lado, estimular que los recursos del erario nacional y de las entidades territoriales en mayor grado se destinen a la atención material de los servicios públicos. La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado.
Las premisas sentadas, llevan a la Corte a concluir que la norma examinada, por lo que respecta a los empleados públicos territoriales, es exequible…” (Negrilla y resaltado propio) Igualmente, el Consejo de Estado5 en reciente pronunciamiento se refirió al tema objeto de discusión, así: “El artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política determina que corresponde al Congreso de la República dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y principios que debe seguir el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, mientras que los artículos 313 (numeral 6) y 315 (numeral 7) ibídem prevén que compete a los concejos y alcaldes Municipales, en su orden, establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos pertenecientes a la estructura de la administración territorial y asignar sus emolumentos, con arreglo a los correspondientes acuerdos. 5 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 28 de julio de 2022. Rad. 08001-23-33-000-2017-00435-01 (762-2022). CP. Carmelo Perdomo Cuéter. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica En desarrollo de lo anterior, el Congreso expidió la Ley 4ª de 19926, mediante la cual estableció los objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, la Rama Judicial, el Congreso de la República y los entes de control; y respecto de los empleados públicos del orden territorial, preceptúa en su artículo 12 que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales debe ser fijado por el Gobierno nacional, que también ha de señalar el límite máximo salarial de estos servidores.
En ese orden, se tiene que las competencias para fijar el régimen salarial de los empleados públicos de los entes territoriales han sido consagradas por la Constitución Política y la ley de manera concurrente, por cuanto corresponde (i) al Congreso señalar los objetivos y principios que ha de tener en cuenta el Gobierno para fijar dicho régimen;
(ii) al Gobierno nacional decretar el límite máximo de sus salarios; (iii) a los concejos Municipales o distritales concretar los anteriores mandatos, con la adopción de las escalas salariales de los empleos de sus dependencias, según su categoría; y (iv) al respectivo alcalde adoptar las asignaciones básicas y emolumentos salariales para cada cargo, sin exceder los límites previstos para cada año. Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-402 de 20137, precisó que dicha distribución de competencias se justifica en: «(i) la necesidad de reconocer la vigencia del principio de Estado unitario, que impone que sea el Congreso y el Gobierno los que fijen las reglas generales en materia de régimen salarial de los servidores públicos; y (ii) la imposibilidad de vaciar las competencias constitucionales de las entidades territoriales sobre la determinación de las escalas salariales y los emolumentos de sus servidores estatales que integran la Rama Ejecutiva en ese ámbito local» En el mismo sentido, el Consejo de Estado, en fallo proferido el 27 de febrero de 20138, indicó que «[…] existe una competencia concurrente respecto a la fijación de la remuneración que como contra prestación de los servicios deben recibir los empleados públicos del ente territorial, por cuanto si bien se respeta la autonomía otorgada a las autoridades del orden territorial esta se encuentra enmarcada por: i) Los principios y parámetros generales del régimen salarial establecidas por el órgano legislativo; ii) Los límites máximos que fija el Gobierno Nacional; iii) Las escalas de remuneración de los cargos a nivel territorial, aprobada por las asambleas departamentales o concejos Municipales, según sea el caso en las ordenanzas o los acuerdos correspondientes».
Por consiguiente, se concluye que la competencia de las entidades territoriales respecto del régimen salarial de sus empleados públicos comprende la adopción de las escalas y grados correspondientes a cada uno de los empleos de sus plantas de personal y la fijación de las respectivas asignaciones básicas, sin exceder los límites que el Gobierno nacional impone para cada anualidad…” (Negrillas propias) 6 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 7 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 8 Sección segunda, subsección B, sentencia de 27 de febrero de 2013, expediente 73001-23-31- 000-2009- 00102-01 (224-10).
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica 4.3. Hechos probados9 Conforme a los documentos aportados se tiene acreditado lo siguiente: - Que el 28 de noviembre de 2023 el Concejo Municipal de Filandia expidió el Acuerdo 015 “por medio del cual se establece la escala de remuneración salarial para las distintas categorías de empleos del municipio de Filandia Quindío para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones”. - Que entre los considerandos del Acuerdo 015 de 2023 se citó como fundamento el artículo 313.6 de la Constitución Política y con base en ello se fijó la escala de remuneración de todos los empleos del municipio de Filandia en sus distintas categorías; nivel directivo, nivel asesor, nivel profesional, nivel técnico y nivel asistencial.
Y se adoptaron las siguientes medidas: 4.4. Caso concreto – Conclusiones Según el marco normativo y la jurisprudencia vigente, la Sala advierte que en efecto el Acuerdo 015 de 2023 expedido por el Concejo de Filandia desconoce los postulados expuestos, pues si bien es cierto dicha Corporación tiene competencia 9 Índice 14 SAMAI ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica para fijar las escalas salariales de los diferentes empleos de la entidad territorial, existe un marco legal que debe anteceder al ejercicio de dicha atribución, y su inexistencia para el momento de la aprobación del Acuerdo acusado limitaba temporalmente a la Corporación territorial a que procediera a su expedición. En este sentido cabe precisar que la competencia es un atributo externo del acto administrativo, estrechamente relacionado con el principio de legalidad, en el entendido de que no existe cargo público que no tenga delimitadas sus funciones.
Es decir, la competencia de los servidores públicos deviene en forma expresa de la habilitación que la Constitución, la Ley o el reglamento les haya otorgado, tal como emerge de los artículos 610, 12111 y 12212 constitucionales. Por lo tanto, puede entenderse que la competencia es el conjunto de facultades que se atribuyen legalmente a una autoridad para cumplir sus responsabilidades, por lo que aquello que desborde ese ámbito de acción, supone la existencia de un vicio para un acto administrativo.
Sobre este tema la doctrina ha indicado lo siguiente: “la competencia administrativa se mide por la cantidad de poder o funciones depositadas en un órgano o en un particular y que los habilita para elaborar y expedir un acto administrativo; no es, por lo tanto, absoluta; debe en todos los casos aparecer cierta y limitada, de manera que facilite al servidor público o al particular su ejercicio y garantice al administrado la seguridad jurídica necesaria frente al ejercicio de los poderes públicos.
Las normas determinantes de la competencia deben ser de existencia anterior a la expedición del acto administrativo; de lo contrario, la legalidad del proceso administrativo (debido proceso, art. 29 C.P.) resultaría violentada, en detrimento no solo de los derechos de los administrados, sino también del mismo ordenamiento jurídico, generando inseguridad, inestabilidad y ausencia total de credibilidad institucional”13 10 ARTICULO 6o.
Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 11 ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. 12 ARTICULO 122. <Artículo corregido por Aclaración publicada en la Gaceta No. 125> No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente (…) 13 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Compendio de Derecho Administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2017. Pág. 537-538. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado14 ha sostenido que la competencia de los servidores públicos debe ser taxativa tanto en su objeto como en las circunstancias que la determinan, definiéndola así: “3.4.
La Sala recuerda que la competencia “es la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas… La competencia significa que todo funcionario público, en el desempeño de su cargo, sólo puede hacer lo que le está permitido… Es una consecuencia de la limitación del poder público que surgió con el Estado de Derecho, es decir, del principio de legalidad, y una forma de llevar tal limitación a toda persona que ejerza dicho poder (…)15” Se advierte entonces que para la fecha de expedición del acto objeto de revisión, esto es, 28 de noviembre de 2023, el Concejo Municipal de Filandia, aún no estaba habilitado para ejecutar la competencia que le ha sido asignada constitucional y legalmente en torno a la fijación de la escala salarial de los empleos del municipio, o al menos no se probó lo contrario, pues como ha quedado expuesto es necesario que previamente el Presidente de la República y conforme los parámetros dispuestos por el Congreso de la República decrete el límite máximo de los salarios, siendo este el marco de referencia dentro del cual se podrá ejercer la competencia por las autoridades territoriales.
Conforme a lo anterior se puede concluir que en este caso se desconoció el principio de legalidad que debe regir las actuaciones administrativas, porque en efecto el acto objetado si bien concreta una competencia material en cabeza del Concejo Municipal, se anticipó y se expidió por fuera de la órbita temporal16 que permite su ejercicio, transgrediendo este elemento que integra un requisito externo del acto administrativo, y que ha sido determinado así: “…La competencia la determinan tres elementos diferentes: el elemento material, el elemento territorial y el elemento temporal: 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 21 de junio de 2018. Rad. 73001-23-31-000-2011-00512-01. CP. Alberto Yepes Barreiro. 15 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional, Sexta Edición, Bogotá, 2014, Pág. 117. 16 Ver por ejemplo Sentencia proferida el 19 de junio de 2020 por la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección A. 41001-23-31-000-2000-03907-01(44420). CP. María Adriana Marín. ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica 1. La competencia “ratione materiae”. Se refiere al elemento material de la competencia, es decir, el objeto de ella.
Ese objeto se traduce en las diferentes funciones que una autoridad puede ejercer legalmente. 2. La competencia “ratione loci”. Es la competencia territorial, esto es, el territorio dentro del cual la autoridad puede ejercer legalmente sus funciones. 3. La competencia “ratione temporis”. Es la competencia temporal. Se refiere al tiempo durante el cual la autoridad puede ejercer legalmente sus funciones17.
En este sentido se descarta el concepto emitido por el Agente del Ministerio Público en el cual predica que al no existir aun un parámetro general no se puede determinar su vulneración, pues como ya se dijo, las competencias en esta materia se concretan de manera escalonada, de forma tal que el ejercicio de la competencia en el nivel local no puede revelarse sin un pronunciamiento anterior del Gobierno Nacional, y la misma suerte corre el ejercicio de la competencia que tiene el alcalde Municipal para fijar los emolumentos de los empleos de las dependencias del ente territorial.
Además, y contrario a lo afirmado, el acto en cuestión no se dejó en suspenso hasta tanto se expida el decreto que dispondrá el aumento por parte del Gobierno Nacional, por el contrario, sus efectos se fijaron desde la fecha de aprobación y en forma retroactiva desde el 01 de enero del 2024. EN CONCLUSIÓN, el Tribunal acoge las objeciones presentadas por el señor Gobernador del Departamento del Quindío y se declarará inválido el Acuerdo 015 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Filandia al advertir que vulnera de forma directa lo establecido en el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992 en torno al ejercicio de la competencia otorgada en el artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política, dado que la voluntad de la corporación político - administrativa se exteriorizó por fuera de los límites temporales que consagra la ley para el ejercicio de la competencia material de fijar la escala salarial de los empleados del ente Municipal. 17 Consultar, entre otros, Rodríguez Rodríguez, Libardo “Derecho Administrativo General y Colombiano”, Tomo Teoría General de la Prueba Judicial”, Decimosexta edición, Editorial Temis S.A., 2008, páginas 291 y ss.
ASUNTO: Sentencia MEDIO DE CONTROL: Revisión de Validez de Acuerdo Municipal RADICADO: 63001-2333-000-2024-00015-00 ACTO: Acuerdo 015 del 28 de noviembre de 2023 INSTANCIA Ünica III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INVÁLIDO el Acuerdo No. 015 del 28 de noviembre del 2023 expedido por el Concejo Municipal de Filandia - Quindío, “por medio del cual se establece la escala de remuneración salarial para las distintas categorías de empleos del municipio de Filandia Quindío para la vigencia fiscal 2024 y se dictan otras disposiciones”, por lo advertido en esta providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR el presente proveído al señor Gobernador del Departamento del Quindío, al señor Presidente del H. Concejo Municipal de Filandia y al señor Alcalde Municipal de Filandia ( Q), para los fines pertinentes.
TERCERO: En firme esta providencia, archivar el expediente, previa anotación en el sistema SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en Acta de sesión ordinaria No. 9. de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”