Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Cartagena de Indias D.T. y C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) I. IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICADO Y PARTES INTERVNIENTES. Acción ACCIÓN POPULAR Radicado 13-001-33-33-001-2021-00173-01 Accionante HANNIA CORENA NAVAS Accionado DISTRITO DE CARTAGENA – GERENCIA DE ESPACIO PÚBLICO Y MOVILIDAD;
TRANSCARIBE S.A. Vinculado SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTES Intervinientes VEEDURIA CIUDADANA A LA RAMA JUDICIAL DE CARTAGENA “VEJUCA” Magistrado Ponente LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ. Tema Implementación del SITM/ derecho colectivo al acceso al servicio público de transporte y a su prestación eficiente y oportuna. II. PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de fecha treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
III.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 La señora HANNIA CORENA NAVAS presentó acción popular contra el DISTRITO DE CARTAGENA y TRANSCARIBE S.A., con el objeto de que se proteja el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 2.Hechos 1 01Demandapdf. Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 - Señala la parte actora que el Concejo Distrital de Cartagena, expidió los Acuerdos 004/03 y 019/03, en virtud de los cuales autorizó al Alcalde de Cartagena para crear la empresa encargada de desarrollar el sistema integrado de servicio público urbano y de transporte masivo multimodal, que tiene por objeto la gestión, organización y planificación del sistema de transporte colectivo, masivo y multimodal de pasajeros en el Distrito de Cartagena y su área de influencia y para constituir un Fondo de Cuenta y se adicionan unas funciones a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, definiéndola como la autoridad de transporte masivo de la ciudad de Cartagena, respectivamente. - Posteriormente, mediante Escritura Pública No 0654 del 05/07/2003 se creó Transcaribe SA, entidad facultada como gestor para el desarrollo de la operación del sistema integrado de transporte masivo y por Resolución 003922 del 20/12/2004 el Ministerio de Transporte reconoce como autoridad de transporte masivo a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, la cual de acuerdo con el Decreto 3109 de 1997 y el Acuerdo 19 del 2003 debía planificar el sistema integrado de transporte masivo y hacer el estudio de la demanda de pasajeros para determinar las necesidades del servicio. - Sin embargo, la Gerencia no realizó el Plan de Implementación, sino que fue Transcaribe, a través de sus contratistas, quien lo estructuró, influyendo directamente en la revocatoria de los actos administrativos que habilitan la prestación del servicio de transporte público colectivo (en adelante TPC) y en la cancelación de rutas. - Considera la parte actora que, la motivación de los decretos de cancelación fue la planificación y entrada en operación del sistema, indebidamente realizada por Transcaribe, y en cuyo Plan, que debió efectuar la Autoridad del Transporte Masivo, es decir, la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, no existe un estudio de demanda y oferta que justifique el cambio de las condiciones que dieron pie a las habilitaciones en primer lugar. - Sostiene que, la forma irregular e improvisada de implementar un SITM, donde no existe estudio de demanda de pasajeros y donde el plan Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 de implementación lo hace Transcaribe, pese a que así se haya convenido, pero sin una expresa delegación de funciones, se ve reflejada en la situación actual que se vive en Cartagena, imponiéndosele a sus ciudadanos una normativa que propende por el monopolio del transporte masivo, vulnerando su derecho al libre acceso, escogencia y prestación del básico, que es el colectivo. - Indicó que, cuando la Alcaldía acepta que existe segregación, esto es, que si una ruta la presta Transcaribe, no pueda ser prestada a su vez por una del TPC; lo que impone es un monopolio y vulnera el principio y libre escogencia del servicio de transporte al ciudadano, incentivando de manera directa la prestación del servicio por transportadores ilegales. - Por lo anterior, indica que toda esa situación evidencia que la Autoridad del Transporte Masivo, es decir la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, se encuentra en MORA de efectuar un Plan de Implementación que responda a las necesidades REALES de la comunidad cartagenera, en el cual se deberá definir y atender la demanda real del servicio de transporte que existe en la ciudad, y que se defina realmente cuál debe o puede prestarse por el sistema masivo, pues considera que es ilegal la prestación del SITM en el 100% de la demanda de pasajeros toda vez que, la segregación vulnera el principio y libre escogencia del servicio de transporte, de optar entre un modo y el otro. - Señala que a partir del convenio interadministrativo celebrado entre el Distrito de Cartagena y Transcaribe, con ocasión de la implementación del SITM se cancelaron las rutas de las empresas del TPC, así: Decreto 854/15 Renaciente Decreto 855/15 Coointracar Decreto 856/15 MediaLuna Decreto 857/15 Vehitráns Decreto 858/15 Montero Decreto 859/15 Etul Decreto 860/15 Metrocar Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Decreto 861/15 Rodriguez Torices Decreto 862/15 Cootransurb Decreto 863/15 Flota de Lujo Decreto 864/15 Pemape - Adicionalmente, señala que en los CONPES 3167 de 2002, 3259 de 2003 y 3516 de 2008, no establecían un 100% de acaparamiento de la demanda de pasajeros, sino una reorganización y mejora de la calidad en el TPC.
Así en el último de los documentos en comento, se plantea la propuesta operacional en el entendido de que el SITM atienda el 79% de la demanda de pasajeros y el restante, el 21%, sea cubierta por el sistema público, a través de rutas alimentadoras o complementarias, con integración tarifaria, por ello considera que el 100% de la demanda de pasajeros para la implementación del SITM es ilegal. - Precisó que esas actuaciones son prueba de la vulneración y amenaza a los derechos e intereses colectivos de comunidad de Cartagena, quienes han sido privados de la prestación del servicio público de transporte en las zonas que monopoliza Transcaribe y bajo la amenaza de que se terminen de llamar las demás rutas restantes; asimismo, porque a los ciudadanos cartageneros se les ha impuesto el masivo, de manera exclusiva y monopolística sin que existan los fundamentos jurídicos y técnicos que prueben siquiera la necesidad de un SITM en Cartagena (Decreto 3109 de 1997, art 11). - Señala que, el desconocimiento del régimen de transición previsto la cláusula 10 del Convenio Interadministrativo, comoquiera que los decretos de cancelación de rutas no lo mencionan en su parte motiva, simplemente se cancelan rutas con sujeción a la condición suspensiva del llamado de la ruta por Transcaribe, lo cual a su juicio es ilegal. - Expresó su desacuerdo con la expedición de los Decretos 1252 y 334 del 2011 por medio de los cuales se actualiza el parque automotor de vehículos de transporte colectivo de pasajeros de la ciudad de Cartagena de Indias, pues considera que no se puede aumentar el parque automotor de transporte público de Cartagena (busetas, Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 buses, micros), lo que trae como consecuencia que a los habitantes de los sectores a los que Transcaribe no pueda llegar y de los cuales han ido sacando los vehículos del TPC, se queden sin un transporte básico. - Por último, se aduce que la inminente eliminación del TPC, obliga a la ciudadanía a optar por el mototaxi, poniendo en riesgo sus vidas. 1.2 Pretensiones 2 El accionante a través de la presente Acción Constitucional pretende lo siguiente: “Por todo lo anterior, solicito respetuosamente Señor Juez ordenar al Alcalde Mayor y Señor Gerente de Espacio Público y Movilidad, abstenerse de seguir vulnerando la prestación del servicio básico de transporte, es decir, ordenar que sean estos entes los que coordinen con Transcaribe y el DATT y se ordene suspender la implementación de Transcaribe y llamada de rutas hasta tanto no exista un plan de implementación y un régimen de transición que garanticen la prestación del servicio de transporte básico y un estudio que defina las necesidades de prestación del servicio masivo, para atender de fondo y de manera eficiente la necesidad de toda la demanda de pasajeros y que dicha prestación del servicio RESPETE la protección que la ley establece sobre el básico, por su interrelación con el servicio público de transporte, y su conexidad con los derechos fundamentales, tema plasmado en la jurisprudencia citada en este escrito.
Se pone de presente que de acuerdo al Convenio Interadministrativo, la Alcaldía es el garante del cumplimiento del convenio. (…) 2. Ordenar a la Accionados, esto es, la Alcaldía y la GEPM, revisar, reajustar y realizar la actualización del Plan de Implementación desarrollado por Transcaribe SA sin una debida delegación de funciones y se realicen los estudios de rigor (Art. 11 del Dto 3109/97). 2 Fl. 2 01DemandaAnexos.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 3.
Ordenar a las accionadas, en la medida en que estos se aplicables y legales, de acoger las recomendaciones del documento CONPES 3516 el cual estipuló como política o propuesta operacional para Cartagena que la implementación del SITM seria con la siguiente demanda de pasajeros: 79% y 21%, siendo que el 21% debe ser atendido por el TPC a través de integración, con el fin de cumplir con lo establecido en la ley y en la Constitución, referente a la obligación de las autoridades de transito de garantizar la prestación del servicio básico.
Esto sin perjuicio de que, posterior al estudio que realice la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, ese porcentaje pueda variar, dadas las características socioeconómicas la población Cartagena, y de las calles, donde son muchos los habitantes en situación de pobreza, aunado a que la ciudad sigue creciendo y existe una población que solo cuenta con el servicio informal de transporte por la mala implementación del SITM. 4.
Actualizar el parque automotor de Cartagena por estar conexo a la prestación del servicio básico, dado que no se ha hecho un estudio de demanda actual ni se ha determinado a cuánto debe ascender el parque automotor de los buses colectivos, para que presten un servicio eficaz y se integren de manera complementaria. 5. Que se suspenda de manera provisional la cláusula 7 del Convenio ya que está fundamentada en una mala interpretación de los CONPES, que dicho sea de paso no tienen fuerza vinculante y que se suspendan provisionalmente los decretos de cancelación por ir en contravía de la obligación legal de GARANTIZAR la prestación del básico, no existiendo fundamento legal alguno para eliminarlo en su totalidad por la sola implementación del SITM, dado que ambos servicios deben prestarse. 1.
Decreto 854 Renaciente 2. Decreto 855 Coointracar 3. Decreto 856 MediaLuna 4. Decreto 857 Vehitráns Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 5. Decreto 858 Montero (Dto ya suspendido provisionalmente en proceso de Nulidad que cursa en los juzgados administrativos por estar fundamentado en el 100% de la demanda de pasajeros). 6.
Decreto 859 Etul 7. Decreto 860 Metrocar 8. Decreto 861 Rodriguez Torices 9. Decreto 862 Cootransurb 10. Decreto 863 Flota de Lujo 11. Decreto 864 Pemape 6. Ordenar reestablecer el servicio de transporte colectivo a todas las empresas en virtud de que no se hicieron los estudios y planes por parte de la autoridad competente y se ha proliferado el transporte ilegal en los barrios, como consecuencia del monopolio de rutas del masivo sin la debida prestación de esa misma opción pero prestada por el TPC y por la falta de estudios que definan a cuanto debe ascender el parque automotor de buses colectivos para prestar el servicio básico, todo esto poniendo en riesgo la seguridad de la comunidad cartagenera. 7.
Las demás que el juez considere pertinentes para proteger los derechos colectivos vulnerados por las autoridades de transporte locales.” 2. Interviniente - VEEDURIA CIUDADANA A LA RAMA JUDICIAL DE CARTAGENA “VEJUCA”3. La VEEDURIA CIUDADANA A LA RAMA JUDICIAL DE CARTAGENA “VEJUCA”, interviene en el presente asunto en calidad de coadyuvante de la parte actora, indicado para tal efecto que el Distrito de Cartagena y Transcaribe pretenden imponer un monopolio en el servicio de transporte de pasajeros, eliminando la prestación del servicio de transporte básico, lo cual es contrario al Art. 365 de la Constitución Política, el cual estipula que el monopolio solo es viable con una ley que así lo permita.
Sostiene que, de sacar al TPC y quedar la ciudad solo con Transcaribe se presentaría la eventualidad de que, si el transporte masivo decide paralizar sus servicios, sea por voluntad propia o por inconvenientes de presupuesto 3 34SolicitudCoadyuvancia.pdf 35SolicitudCoadyuvancia.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 o contractuales, como se ha visto en ocasiones anteriores, que son de público conocimiento, quedarían expuestos a un caos total, y se estaría a merced de Transcaribe, circunstancia que contraviene las funciones y obligaciones del estado de garantizar la prestación de servicios de transporte de manera eficiente, oportuna, y con el respeto al libre acceso.
Sumado a lo anterior, asegura que la Constitución en el Art. 336 establece que dado el caso que se establezca un monopolio, este será rentístico y que debería existir una ley que permita el mismo, hechos que en este caso no se cumplen. A su vez las resoluciones de habilitación de Transcaribe y sus operadores son claras en el sentido de que el servicio al que están habilitados es MASIVO, no básico.
Por último, agrega que Transcaribe y sus operadores no pueden pretender que el servicio que ellos prestan sea “equiparable” al básico o que sea “asequible”, dado que no están autorizados para ello. 3.Contestación 3.1 Distrito de Cartagena de Indias4 El Distrito de Cartagena se opone a todas y cada una de las pretensiones del demandante al considerar que dicha entidad no ha vulnerado los derechos colectivos invocados.
Indicó que la parte actora hace un extensivo recuento de normas, del Convenio Interadministrativo de implementación del SITM en Cartagena, de documentos CONPES y de ellos hace interpretaciones subjetivas con las cuales basa sus argumentos sin solides alguna para solicitar sus pretensiones, pero no aporta prueba de daño alguno o perjuicio irremediable, lo que hace es señalar una supuesta ilegalidad del Convenio o Acto Administrativo que implemento y puso en marcha TRANSCARIBE, no siendo la acción popular el medio legal idóneo para controvertir dichos actos, ya que existen otros medios como la Nulidad Simple o la Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 4 26ContestacionDistrito.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Aduce que la parte accionante subjetivamente señala que, como consecuencia de la entrada en servicio de TRANSCARIBE, aumentará el mototaxismo, por lo que manifiesta que dicho fenómeno, está más que demostrado que obedece entre otros factores a la alta tasa de desempleo existente en la ciudad y que dicho fenómeno existe antes de la entrada en servicio del SITM en Cartagena, y el mismo es un fenómeno que se ha extendido por toda la Costa Atlántica y ya se está presentando en otras ciudades del interior del país Precisa que el valor probatorio de los recortes de prensa allegados por la parte actora relacionado con la salida de busetas de Campestre, no son plena prueba de vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, por el contrario, afirma que en la actualidad estas busetas no han salido de circulación. Señala que no se configura una vulneración de derechos colectivos invocados, toda vez que no se puede alegar un supuesto interés colectivo, en aras de buscar un interés particular que no es coherente con la situación planteada por la parte actora, ya que no se concibe que el solicitar la suspensión de la implementación de TRANSCARIBE y sus rutas actuales que están cubriendo toda la ciudad solucione la supuesta problemática colectiva aducida por la accionante, ya que la prestación del servicio público de transporte masivo va dirigido a un bienestar común colectivo de la población que se beneficia de dicho transporte eficiente, cómodo y seguro.
Dejar a la ciudadanía de Cartagena en estos momentos sin ese servicio esencial de transporte, si sería una violación a los derechos colectivos de la ciudadanía, generaría un caos en la movilidad sin contar con la imposibilidad de que las rutas de busetas ya chatarrizadas puedan volver a circular. La parte accionante no demuestra que exista una vulneración al derecho colectivo alegado, lo que hace es que expone unos fundamentos subjetivos, sin prueba alguna, buscando improcedentemente señalar una posible ilegalidad de un Convenio.
Por otro lado, señala que la parte actora está realizando una interpretación subjetiva los documentos CONPES, precisó que dichos documentos no son obligatorios, y la parte actora los quiere colocar como incumplidos por parte del Distrito, siendo esto contradictorio si la misma señala que no son Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 vinculantes.
Indicó que en materia de documentos CONPES, los mismos asignan recursos y señalan la guía que los planes de desarrollo tanto nacionales como territoriales deben seguir para su creación e implementación, pero dejando en los principios de descentralización, autonomía administrativa y financiera de las entidades territoriales su ejecución acorde a las necesidades de cada ente.
En virtud de lo anterior, anexó como prueba el Oficio AMC-OFI-0101530-2021 de fecha 23 de agosto de 2021, donde el Doctor AUSBERTO CONEO CAICEDO, en su calidad de GERENTE DE ESPACIO PUBLICO Y MOVILIDAD, le rinde un informe exhaustivo a la Doctora MYRNA ELVIRA MARTINEZ MAYORGA, sobre las acciones adelantadas en la implementación y entrada en funcionamiento de TRANSCARIBE y hace las precisiones técnicas, legales y fácticas en oposición a la presente acción popular, el cual asegura, debe ser tenido como prueba en su integridad, ya que proviene de la autoridad que por su funcionalidad y competencia es conocedora de la materia.
Finalmente, señala que, el SITM – TRANSCARIBE S.A. tiene una amplia cobertura en toda la ciudad a través de sus rutas troncales y al interior de los barrios a través de sus rutas alimentadoras, con lo que el Estado a través del Distrito cumple con su función de prestar un servicio público de transporte sostenible y de calidad; resaltó que la presente acción popular no persigue ningún interés colectivo ni menos violación alguna colectiva, ya que lo que pretende la actora es la suspensión de la implementación de TRANSCARIBE y sus rutas actuales que están cubriendo toda la ciudad por una supuesta ilegalidad del Convenio Interadministrativo que lo puso en funcionamiento y que tiene otros mecanismos legales idóneos para que la actora eleve su pretensión. Propuso la excepción de pleito pendiente, al considerar que han existido varias acciones que comparten identidad de partes, pretensiones y causa, como es el caso de las acciones que cursan en el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cartagena mientras que en el Tribunal Administrativo de Bolívar, despacho 06 cursan los procesos de Nulidad simple Radicado: 13001-33-33-008-2021-00120-00 y Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 13-001-23-33-000-2016- 01044-00, respectivamente, sobre los mismos actos administrativos, en este caso en Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 contra de los Decretos 0858 de 2015 y 0102 de 2016, con los mismos intereses o pretensiones solicitadas en el presente proceso. 3.2.
Transcaribe S.A.5 En primer lugar, precisa la accionada que el plan de implementación de Transcaribe, goza de presunción de legalidad, así mismo los decretos que ordenaron la cancelación de diferentes empresas a las rutas del transporte público colectivo, hasta tanto no se demuestre que se encuentran viciados de alguna de las causales de nulidad, dentro del proceso pertinente, de conformidad con el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011.
Por otro lado, alegó la improcedencia de la acción popular señalando para tal efecto que la accionante en su escrito, pretende la suspensión de la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Cartagena, y de los decretos de cancelación de las RUTAS del TPC por, presuntamente ir en contravía de la obligación legal de garantizar la prestación del básico, no existiendo fundamento legal alguno para eliminarlo en su totalidad por la sola implementación del SITM.
En ese orden de ideas, consideró que la acción popular no es el medio de control idóneo para debatir la presunta ilegalidad de decretos y/o actos administrativos expedidos por la Alcaldía Distrital para el proceso de desmonte o cancelación del transporte público en la ciudad con la implementación de TRANSCARIBE. En relación a la presunta vulneración de los derechos colectivos a la libre elección, escogencia y prestación del servicio básico de transporte en la ciudad de Cartagena indicó que en la ciudad de Cartagena de Indias, surgió la necesidad de implementar un Sistema Integrado de Transporte Masivo, acorde a los estatutos legales, el cual atendiera las necesidades de sus habitantes y transformara la estructura de prestación del servicio hacia un modelo más eficiente.
La implementación del Sistema implicó la desintegración o chatarrización paulatina de los tradicionales vehículos de trasporte colectivo de pasajeros para dar paso a los nuevos vehículos del SITM, lo cual, dicha transición ha estado precedida de la adecuada planeación e infraestructura, garantizando que los ciudadanos no sufrieran afectaciones en sus derechos e intereses colectivos. 5 32ContestacionTranscaribe2.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Que actualmente el Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) Transcaribe opera en gran parte de la ciudad, cubriendo con las rutas que anteriormente tenía el TPC, incluso en mayor cobertura.
Sin embargo, en muchos sectores, continúa circulando el transporte público colectivo, toda vez que el proceso de chatarrización no ha culminado, en cumplimiento de varias decisiones judiciales, las cuales se mencionaran a lo largo del presente documento. Señaló que es errado el argumento del accionante al decir que, la priorización del SITM no debería eliminar las rutas del TPC, en atención a que es el documento CONPES 3516 2008 el que para efectos de la sostenibilidad del sistema amplia la cobertura a un 100%.
Aunado a lo anterior, indicó que se abrió la posibilidad de que las que las empresas transportadoras se asociaran para ser adjudicatarios de las rutas bajo el control de TRANSCARIBE S.A., lo cual favorece la libre competencia, hecho que desdice el supuesto monopolio que afirma el accionante existe, y que contraria la finalidad de los decretos y la presunta vulneración de los derechos colectivos.
Finalmente, adujó que no existe ninguna vulneración de los intereses y derechos colectivos de la comunidad con la implementación de TRANSCARIBE, y la cancelación de las rutas a las empresas del TPC, toda vez que el Sistema Integrado de Transporte Masivo garantiza la movilidad urbana y está diseñado para mejorar la calidad de vida de los habitantes y visitantes de Cartagena.
Señala que se presenta prejudicialidad toda vez que existe un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No 13001233300020160104400 del cual es ponente el Dr. Cartagena, emanado del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena de fecha 23 de junio de 2021, dentro de la acción popular radicado No. 13001333301020190026800.
Asimismo, considera que debe verificarse la existencia de cosa juzgada, comoquiera que en el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena, bajo el radicado 130013333010201900268 se tramitó una acción popular en la cual se consideró la vulneración de los derechos colectivos Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 con ocasión de la ejecución de los decretos 0858, 0859, 0863, 0854, 0861 y 0860 del 10 de julio de 2015, expedidos por el Alcalde del Distrito de Cartagena, los cuales también son objeto de la presente acción. 3.3.
Vinculada- SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE6 La vinculada propone la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva al considerar que el artículo 14 de la Ley 472 de 1998 dispone que la demanda de acción popular debe dirigirse contra la autoridad o el particular cuya conducta activa u omisiva amenazada o causa agravio a los derechos colectivos, en consecuencia, una garantía mínima del derecho fundamental al debido proceso es que la demanda identifique plenamente la persona o autoridad que a su juicio está vulnerando un derecho colectivo o lo está poniendo en peligro.
Que en el sub examine, no hubo imputación alguna a la Superintendencia de Transporte, no se atribuyen unos hechos o deberes a una persona o autoridad que se estima responsable de la ocurrencia de aquellos o del incumplimiento de éstos. La imputación es el elemento mínimo de la atribución de responsabilidad. Indicó que la discusión planteada por la parte actora está relacionada con el servicio de transporte colectivo distrital, actividad que de manera expresa, está excluida por el artículo 4 del Decreto 2409 de 2018, en consecuencia, los fundamentos normativos, funcionales y fácticos de la demanda no tienen relación alguna con las funciones de la Superintendencia de Transporte. 4.
Sentencia en primera instancia.7 Mediante providencia treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena decidió negar las pretensiones de la demanda. 6 54ContestaciónVinculado 7 118SentenciaPrimeraInstancia.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 En primer lugar, declaró no probadas las excepciones de pleito pendiente y prejudicialidad; en efecto, precisó en relación a la excepción de pleito pendiente que, atendiendo a la naturaleza y fin de la acción popular frente a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se descarta la identidad de causa y objeto entre la presente acción constitucional y los medios de control que se tramitan en el Juzgado Octavo Administrativo del de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Que tampoco resultaba procedente decretar la suspensión por prejudicialidad, como quiera que el presente proceso no se encuentra en estado de dictar sentencia de segunda instancia como lo exige el artículo 161 numeral 1 del CGP. Frente a la cosa juzgada precisó que efectuado el examen sobre el particular no encuentra el despacho acreditado la cosa juzgada por cuanto no hay identidad de la causa y el objeto.
En relación a la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, indicó el A quo que estudiaría las condiciones en que se presta actualmente el servicio de transporte público en la ciudad de Cartagena, a fin de determinar si de las mismas emana una amenaza o vulneración de los derechos colectivos de sus usuarios que amerite su intervención para lo cual abordó factores como i) falta de capacidad del SITM para atender la demanda de pasajeros, ii) aumento de la accidentalidad por uso de transporte ilegal (mototaxis) y, iii) vulneración de los derechos a la libre escogencia y acceso por eliminación de las rutas del TPC.
Captación monopolista de la demanda de pasajeros por parte de Transcaribe SA. Respecto a la falta de capacidad del SITM para atender la demanda de pasajeros precisó que conforme a las probanzas que obran en el expediente, se encontró acreditado que los servicios de transporte masivo y el TPC coexisten en un 85%. En cuanto a los sectores o zonas en las que según se afirma fueron eliminadas las rutas del TPC y no se cuente con transporte básico, el A quo indicó que no se cuenta con pruebas que sustenten tales afirmaciones.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 De otra parte, indicó que la cancelación de rutas de transporte público colectivo -TPC- no es un hecho que de manera indefectible comporte la afectación del servicio público de transporte, pues deben tenerse en cuenta otros aspectos como lo son la cobertura del SITM y la frecuencia en que se proveen las rutas que entraron a reemplazarlo, sin que se hubiese acreditado que en el caso concreto tales variables hubiesen incidido en forma desfavorable en la eficiencia en la prestación de este servicio.
Al analizar el factor del aumento de la accidentalidad por uso de transporte ilegal (mototaxis), advirtió que del “Plan estratégico de seguimiento y control para el cumplimiento del marco normativo del transporte público del distrito de Cartagena de Indias” y “Diagnóstico simplificado, movilidad, accidentalidad vial, transporte público” elaborados por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte Distrital – DATT dan cuenta de que se presentó una reducción en el número de siniestros en el año 2020 como consecuencias de las restricciones impuestas durante la pandemia.
Que en el “Estudio para implementar medidas de movilidad para la circulación de motocicletas de cualquier modalidad y cilindraje, incluyendo las cuatrimotos, tricimotos, motocarros y bicicletas con pedaleo asistido con motor en el Distrito de Cartagena” de 21/02/2022 elaborado por el DATT” en el cual también se analizó la siniestralidad vial a diciembre de 2021, señalando que se registró una disminución del 26% para el año 2021 respecto del año 2019, aclarando que no se comparó con el 2020 considerando la atipicidad de este período producto de la pandemia causada por el COVID 19.
Analizó también la participación modal del total de viajes en la ciudad de Cartagena, según el estudio de modelo de Transporte elaborado por Transcaribe en el año 2019, evidenciando que el 30.05% corresponde a viajes a pie, seguido por el 12.63% por el SITM, el 11.55% la motocicleta como vehículo particular, el 11.16% el bus de transporte público y el 12.23% la motocicleta como vehículo de transporte de pasajero ilegal, evidenciándose que el “mototaxismo” no tiene una participación mayoritaria entre las alternativas de transporte en la ciudad de Cartagena.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Del informe de investigador privado aportado por la parte actora se infirió que las fotografías aportadas donde se aprecian unas motocicletas en circulación, no son suficientes para soportar sus apreciaciones y ante la ausencia de otros medios de prueba que permitan corroborarlas deben ser desestimadas.
Por lo anterior, concluyó que de las pruebas recaudadas no es posible afirmar que exista una relación directa o causal entre el “mototaxismo”, la accidentalidad y la cancelación de rutas del TPC como parte del proceso de implementación del SITM. Por otro lado, en relación a la vulneración de los derechos a la libre escogencia y acceso por eliminación de las rutas del TPC.
Captación monopolista de la demanda de pasajeros precisó el A quo que actualmente coexisten el transporte público colectivo y el servicio prestado por Transcaribe, por lo que se descarta la configuración una vulneración o amenaza real, inminente y concreta derivado de la prestación exclusiva del servicio por parte de este último. En cuanto al supuesto monopolio ejercido por Transcaribe por la entrada en operación del SITM y la implementación total del sistema de transporte masivo Transcaribe, aclaró que tales hechos obedecen al ejercicio de la facultad exclusiva del Estado de sus funciones de planeación, regulación, vigilancia y control del transporte público gozando este de unos derechos y prerrogativas que le permiten introducir las modificaciones que considere necesarias para su optimización y funcionamiento; en efecto, que la segregación operativa entre el sistema de transporte masivo operado por Transcaribe y el sistema de transporte público colectivo TPC consagrada en el convenio interadministrativo para la operación del SITM y materializada a través de los decretos por los cuales se cancelaron las rutas operadas por vehículos de Transporte Público Colectivo, no comporta en sí misma una vulneración a la libre competencia económica, porque, tal como se indicó en el marco jurídico citado en esta providencia, el Estatuto de Transporte prevé que la autoridad de transporte local debe garantizar el servicio público de transporte a sus habitantes, dando prevalencia al transporte masivo y en ese sentido, se reitera, la libre iniciativa privada, debe ceder ante la intervención del Estado en materia de servicios públicos.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Por todo lo expuesto, concluyó que la parte actora no demostró la vulneración o amenaza de los derechos colectivos al acceso al servicio público de transporte o que la prestación de este no haya sido eficiente y oportuna por lo cual negó las pretensiones de la demanda. 5.
Recurso de apelación8 La parte accionante presentó recurso de apelación contra la decisión anterior indicando que la sentencia adolece de un examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.
En ese orden, realizó un análisis de las pruebas aportadas al proceso por la parte actora, coadyuvante, la accionada y la vinculadas, y que fueron incorporadas por el A quo; asimismo, citó las pruebas que fueron decretadas de oficio por el fallador. En cuanto a la vulneración de derechos colectivos indicó que se impuso un modelo de transporte masivo que atenta contra los principios de libre elección, libre acceso, prohibición expresa de monopolios y principalmente atenta contra el derecho que tienen los usuarios de transporte a que se les respete la garantía de prestación del transporte básico, pues de acuerdo a la Ley: “Existirá un servicio básico de Transporte accesible a todos los usuarios.
Se permitirán de acuerdo con la regulación o normatividad el transporte de lujo, turísticos y especiales, que no compitan deslealmente con el sistema básico”. Resaltó que no existe justificante alguno en el ordenamiento jurídico colombiano que excuse el actuar de las autoridades en este caso en concreto, que ha generado diversas situaciones vulneradoras de los derechos de los usuarios del transporte colectivo básico, el cual puede ser entendido como aquel que siempre debe prestar el Estado.
Que las autoridades convengan que dicho servicio desaparezca atenta contra 8 124RecursoApelaciónDemandante Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 toda hermenéutica legal, contra las funciones y finalidades del Estado y contra los derechos conexos fundamentales al de Transporte.
Indicó que estaba por fuera de la órbita de competencia de la juez de primera instancia pronunciarse sobre la legalidad de los actos, al mencionar que el modelo del monopolio no atenta contra los derechos colectivos del transporte, al basarse en una norma que menciona que las autoridades reducirán la capacidad transportadora, pues “reducir” no es sinónimo no de “erradicar”: Señaló que a los sectores a los que Transcaribe no puede llegar y de los cuales han ido sacando los vehículos del TPC, los habitantes de esos barrios queden sin un transporte básico.
En los últimos sucesos (paralización del SITM en el 2021) quedó evidenciada la fragilidad económica y operativa que tiene el SITM Transcaribe, ya que solamente con la gratuidad que se presentó de este último por alrededor de 10 días, se demostró que si sale de circulación todo el TPC, el SITM no puede movilizar al millón de habitantes de Cartagena.
Que el plan de implantación y el régimen de transición y el estudio de demanda se debe realizar por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, para evitar que al seguir llamando rutas, el SITM se preste de manera ineficiente. Consideró que en el plenario hay prueba de la ineficiente prestación del servicio del TPC y que esto origina el aumento de las motos, que el A quo no hace un análisis de si a futuro el SITM podrá prestar el servicio del 100% sin estudios, y sin TPC, sino que solo se verifica como se presta hoy el servicio, el porcentaje y la coexistencia, y no un estudio de la amenaza de la vulneración, como fue la finalidad de la acción popular. 5.
Tramite en segunda instancia. Mediante auto de fecha diecisiete (17) de julio de dos mil veintitrés (2023)9 se admitió el recurso de apelación. 6. Alegatos de conclusión 6.1 Parte demandante 9 03AdmiteRecursoApelacion.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 La accionante no presentó alegatos de conclusión en esta instancia procesal. 6.2 Parte demandada La accionada no presentó alegatos de conclusión en esta instancia procesal.
IV. CONTROL DE LEGALIDAD Revisado el expediente, se observa que en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad previsto en el artículo 207 del CPACA, sin encontrarse ningún vicio que acarree nulidad de lo actuado. Por ello, y como en esta instancia tampoco se observan irregularidades que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada.
IV. CONSIDERACIONES 1.Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los jueces administrativos. 2.Problema jurídico Para resolver el sub judice la Sala deberá determinar si el DISTRITO DE CARTAGENA – GERENCIA DE ESPACIO PÚBLICO Y MOVILIDAD;
TRANSCARIBE S.A t la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTES vulneran el derecho colectivo al acceso al servicio público de transporte y a su prestación eficiente y oportuna; con ocasión de la implementación del SITM operado por Transcaribe SA? Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Si la respuesta es positiva se confirmará la sentencia impugnada, en caso contrario se revocará y en su lugar se concederá el amparo. 3.
Tesis de la Sala La sentencia recurrida será confirmada, al considerar que no se logró acreditar la violación del derecho colectivo al acceso del servicio público de transporte y a su prestación eficiente y oportuna; debido a que en el sub examine, no se demostró que la implementación del servicio de transporte público SITM- TRANSCARIBE atente contra los principios de libre elección, libre acceso, prohibición expresa de monopolios, así como tampoco se demostró las presuntas fallas o irregularidades en la prestación del servicio.
No obstante lo anterior, la Sala exhortará al Distrito de Cartagena, Transcaribe S.A., y a la Superintendencia de Transporte para que, de existir fallas o dificultades en la prestación del servicio de transporte público SITM- TRANSCARIBE; dentro de la órbita de sus competencias, realicen las gestiones administrativas, técnicas y financieras necesarias para corregirlas y de esa forma garantizar una adecuada y eficiente prestación de dicho servicio.
La anterior tesis se fundamenta en los argumentos que se exponen a continuación. 4. Marco Normativo y Jurisprudencial 4.1 Generalidades de la Acción Popular La acción popular tiene una naturaleza preventiva, tal como lo indica el inciso 2 del artículo 2 de la ley 472 de 1998 cuando dice: “ se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Por regla general, esta acción no persigue la reparación de perjuicios, pues para ello existen las acciones contenciosas e incluso la acción de grupo, sin Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 embargo, excepcionalmente es viable el reconocimiento de los mismos, en los casos previstos en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
Los hechos que pueden resultar vulneradores de derechos colectivos, también pueden dar lugar al inicio de acciones contenciosas o de otra naturaleza, de manera que en virtud de la autonomía y principalidad que caracteriza a la acción popular, esta también sería viable, pero no de manera concurrente o simultánea con la acción ordinaria, pues por un lado la popular es esencialmente preventiva y de ser afectaría la seguridad jurídica al producirse eventualmente fallos contradictorios respecto de los mismos hechos; siendo ello así, entonces cuando el interesado ha acudido a las acciones ordinarias, no le es dable instaurar acción popular.
En cuanto hace referencia a su configuración normativa, de las reglas contenidas en los artículos 1º, 2º, 4º y 9º de la citada Ley 472, se desprende que son características de la acción popular, las siguientes: a) Está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva; b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o intereses; c) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de protección mediante el ejercicio de este medio de control, son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; d) Su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; e) Es una acción pública, esto es -como mecanismo propio de la democracia participativa- puede ser ejercida por “toda persona” y además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos. f) No tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 g) No ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo, se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. h) Por la finalidad que persigue la acción popular y en virtud a su configuración normativa, se tienen entonces, como presupuestos de una eventual sentencia estimatoria los siguientes: Una acción u omisión de la parte demandada; Que para la época en que se dicte la sentencia se presente daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; Que se demuestre la relación de causalidad entre la acción o la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. 4.2 De los derechos colectivos invocados.
Conviene precisar el derecho cuyo amparo se pretende es el acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna, previsto en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, por lo que Sala estudiará el alcance conceptual de estos derechos colectivos. 4.2.1 Derecho al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna.
De acuerdo con lo reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se encuentra lo siguiente: “(…) El derecho de acceso a los servicios públicos en este sentido, está esencialmente constituido por la capacidad que detentan los miembros de una comunidad de convertirse en usuarios o receptores o beneficiarios de aquellas actividades susceptibles de catalogarse como servicios públicos.
Esta sola condición, sin embargo, no basta; a esta capacidad debe agregársele el cumplimiento de unos requisitos que deben cumplir los prestadores de estos servicios: eficiencia y oportunidad. Por eficiencia, que como se anotó es un imperativo constitucional de los servicios públicos, debe entenderse la prestación de estos utilizando y disponiendo del mejor modo posible los instrumentos o recursos necesarios para cumplir los fines propuestos; por oportunidad, en cambio, se debe Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 entender la respuesta dentro de un plazo razonable que debe tener un usuario cuando requiera estos servicios, así como la permanencia de la prestación de los mismos.
La vulneración de este derecho colectivo entonces se manifiesta cuando se lesione el interés subjetivo de la comunidad a que le presten servicios públicos de manera eficiente y oportuna. (…)”. 4.3 Monopolio rentístico del Estado y la prestación del servicio de transporte público. En relación con el concepto de de monopolio económico, la Corte Constitucional10 ha expresado que, “…desde el punto de vista económico se describe como la situación que se da cuando una empresa o un individuo es el único oferente de un determinado producto o servicio.
Por lo mismo, la figura puede constituirse tanto de la órbita de las relaciones económicas privadas como públicas. Dentro del diseño económico constitucional, el monopolio resulta ser una figura en cierta medida reprobable, al punto que le encomienda al Estado evitar las prácticas monopolísticas, porque entiende que vulneran los principios que informan la libertad económica, fundamentalmente la libre competencia que se recoge por la Carta Política como "un derecho de todos" (arts. 75 inciso 2 y 333 inciso 4), pero permite el monopolio público bajo ciertos condicionamientos, e incluso prohíja el monopolio oficial dentro de una significación diferente al arbitrio rentístico, autorizando al Estado para reservarse, de acuerdo con la ley, determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, desde luego, y como en cualquier caso, indemnizando a quienes se vean privados del ejercicio de una actividad lícita”.
De lo anterior, es dable acotar que, el monopolio rentístico puede ser desarrollado directamente por el Estado o a través de los particulares, mediante el otorgamiento de una autorización o la celebración de un contrato de concesión y a cambio de una contraprestación que representa los llamados derechos de explotación, en las condiciones y casos del Art. 336 de la Constitución. 10 Sentencia C-154 de 1996.
M.P. Antonio Barrera Carbonell Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 En relación a los servicios públicos, antes de la Constitución Política de 1991, la prestación de los servicios públicos pertenecía al monopolio estatal, por lo que la participación de particulares en la actividad estatal era reducida; posteriormente, dicho criterio cambio, abrió el campo de los servicios públicos al sector privado, redujo los monopolios estatales y promovió la concurrencia de nuevos operadores por parte de empresas privadas bajo los supuestos de la libre competencia y la igualdad de condiciones.
En efecto, los artículos 333 y 365 ibidem, regulan la “competencia económica” a rango constitucional, al tiempo que le impone al Estado la responsabilidad de impedir las prácticas que restrinjan la libertad económica y controlar las conductas abusivas de la posición dominante en el mercado nacional; aunado a lo anterior, le imponen al Estado la obligación de una prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional, y permite que los servicios públicos puedan ser prestados por particulares.
No obstante, el constituyente también previó la reserva de ley en la regulación de los servicios públicos, en efecto el artículo 365 de la Constitución dispone que “los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley (…)”. A su turno, el artículo 367 indica que “la ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos (…)”.
En este contexto, el numeral 21 del artículo 150 Constitucional le atribuye al Congreso la función de “expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar los fines, alcances y los límites a la libertad económica”; a su vez, el numeral 23 del mismo artículo asigna al Congreso el deber de “expedir las leyes que regirán (…) la prestación de los servicios públicos”.
En Sentencia C-150 de 2003 la Corte Constitucional precisó el alcance y límites de la cláusula de reserva de ley en la regulación de los servicios públicos en los siguientes términos: Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 “De tal manera que la Constitución extiende el principio de reserva de ley a la determinación del régimen de regulación de la prestación de los servicios públicos.
Ello obedece a la importancia de tales servicios no sólo en el ámbito económico sino social, en especial en cuanto al acceso a ellos es necesario para que las personas puedan gozar efectivamente de sus derechos. La reserva de ley en estos ámbitos, como expresión del principio democrático, busca que el régimen de los servicios públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista, público, abierto a la participación de todos y responsable ante las personas que sean usuarios de dichos servicios.
Así pues, pasa la Corte a analizar los requisitos que deben observar las leyes en las que se fije el régimen de la regulación de los servicios públicos para que se preserven estos principios democráticos. La jurisprudencia constitucional ha señalado que corresponde al legislador adoptar, a lo menos, las decisiones básicas con el fin de definir el régimen de la regulación. En palabras de esta Corporación, dicho régimen se compone de aquellos elementos básicos ‘que por su naturaleza corresponden a una decisión esencialmente política, es decir, que guardan estrecha relación con la configuración y delimitación del derecho prestacional’ y, agrega la Corte en esta ocasión, de las actividades que la Constitución o las leyes prevén para garantizarlo.
Se trata de preservar el origen deliberativo, pluralista y participativo del régimen de los servicios públicos, habida cuenta de su trascendencia para la vida cotidiana de los habitantes del territorio nacional. Así pues, las leyes que tratan sobre actividades o materias objeto de regulación por parte de los órganos administrativos, deben contener criterios inteligibles que establezcan de manera clara: (i) ‘las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas’;
(ii) las prestaciones o derechos que se busca asegurar por medio de la actividad objeto de regulación; (iii) las reglas a las cuales se sujetará el órgano de regulación y que regirán la actividad regulada; y (iv) las previsiones que impidan que algunas personas sean objeto de tratamientos arbitrarios o de beneficios ilegítimos, y que especifiquen los parámetros de control por parte del juez contencioso administrativo.
Esto es necesario para que el legislador fije el régimen de la regulación de los servicios públicos como lo ordena el principio de reserva de ley, y así se evite que ‘el Congreso se abstenga de tomar las decisiones que le competen y opte por delegar en las autoridades administrativas su adopción. La Corte también ha dicho que las ‘regulaciones sólo puedan limitar la libertad económica cuando y en la medida en que, de acuerdo con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, ello sea necesario para la protección de los valores superiores consagrados en la Carta.” 5.3.- Ahora bien, cuando la prestación de servicios públicos se cumple por intermedio de particulares, el desarrollo de su actividad está constitucionalmente Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 amparado por las libertades económicas y en particular por la libertad de empresa, la iniciativa privada y la libre competencia, en los términos del artículo 333 de la Carta Política.
Sin embargo, la misma norma reconoce que esos derechos pueden ser restringidos y señala expresamente que “la ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”. Adicionalmente, el artículo 334 Superior (modificado por el Acto Legislativo 3 de 2011), asigna al Estado la dirección general de la economía y le impone el deber de intervenir, “por mandato de la ley (…) en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano”.
Significa lo anterior que las restricciones a las libertades económicas han de tener origen y fundamento en la ley, aun cuando ello no excluye la intervención de otras autoridades para regular su ejercicio. En este sentido, refiriéndose justamente a la prestación de servicios públicos domiciliarios, la Corte ha advertido que “en el Estado Social de Derecho la libertad económica no es de carácter absoluto, por cuanto “además de la empresa, la propiedad también es una función social (Art. 58 CP) y (…) la libertad económica y la iniciativa privada tienen su garantía y protección supeditadas al predominio del interés colectivo (Art. 333 CP)”.
Con base en ello la Corte ha precisado que, “en consecuencia su ejercicio está sometido no sólo a las pautas generales que fije el legislador, a las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios que dicte el Presidente, sino también a las directrices que les señalen las Comisiones de Regulación”.
Las precitadas normas constituyen la base de lo que se conoce como reserva de ley en materia de servicios públicos, según el cual corresponde al Congreso, como foro democrático y participativo de primer orden, regular directamente la prestación de servicios públicos. 5.2.- La reserva de ley ha sido definida como una manifestación del principio democrático y de separación de poderes, procurando que las normas que rigen una sociedad reflejen mínimos de legitimidad al ser expresión de la soberanía popular y resultado de procesos deliberativos y participativos.
En el caso de los servicios públicos, la reserva de ley se explica por su importancia en los ámbitos económico y social, así como por su relevancia para que la realización efectiva de los derechos humanos.” 4.4. Prioridad a la utilización de medios de transporte masivo. Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 La Ley 336 de 1996 y el Decreto 170 de 2001, entre otras, desarrollaron el régimen jurídico del servicio público de transporte colectivo de pasajeros; la primera estableció el Estatuto Nacional del Transporte, previendo en el artículo 3° que corresponde a las autoridades competentes en la regulación del transporte público exigir y verificar las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridos para garantizar a los habitantes la eficiente prestación del servicio básico, dando prioridad a la utilización de medios de transporte masivo.
Frente al criterio de prioridad en materia de transporte masivo, precisó el Consejo de Estado que la “prioridad” constituye criterio esencial para la definición del transporte masivo, en los siguientes términos: “A. 2. Origen de la prioridad de los medios masivos de transporte y alcance de la misma. (…) Prioridad, según el significado natural de la palabra recogida en el mismo diccionario, significa anterioridad de una cosa respecto de otra, o en tiempo o en orden.
Es sinónimo de preferencia. A su vez, preferencia connota primacía, ventaja o mayoría que una persona o cosa tiene sobre otra, ya en el valor, ya en el merecimiento. En esos términos, los medios de transporte masivo pasaron a tener preferencia de manera inequívoca sobre los demás medios de transporte público colectivo de pasajeros a partir de la Ley 336 de 1996.
A. 3. Revisión de la aplicación de esa prioridad y de sus efectos en el decreto acusado. (…) Así las cosas, los demás artículos del capítulo en comento, surgen como disposiciones consecuenciales y necesarias para que la prioridad señalada sea efectiva y el conjunto del transporte público de pasajeros resulte armónico y compatible con el mismo, en cuanto se ha concebido como una forma o sistema que posibilita lograr los fines y principios que la legislación le ha fijado a la actividad respectiva, y que están dirigidos a una mejor calidad, eficiencia y seguridad del servicio.
Por consiguiente, si el uso de medios y sistemas masivos de transporte es prioritario frente a los que no lo son, es lógico que las rutas que se entren a cubrir mediante ese sistema les sean dadas de la misma forma prioritaria, es decir, que pasa a primar o a tener preferencia sobre las demás formas que se vinieran dando en dichas rutas; luego la restricción a esas formas de transporte público colectivo prevista en el artículo 2º del decreto acusado es apenas una consecuencia de esa prioridad.
Nada distinto podía disponer el Alcalde en ese aspecto, pues de lo contrario, y sin Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 considerar otros postulados de orden legal que dan lugar a esa restricción, estaría desatendiendo ese carácter preferente de los sistemas masivos de transporte público de pasajeros.”11 4.4.
Derechos a favor de los operadores del servicio público de transporte. Disponen los artículos 24 parágrafo del Decreto 170 de 2001 y 18 de la Ley 336 de 1996: “ARTÍCULO 24.- PRESTACIÓN DEL SERVICIO.- La prestación de este servicio público de transporte estará sujeta a la expedición de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación suscrito por la autoridad competente, como resultado de un proceso licitatorio efectuado en las condiciones establecidas en el presente Decreto.
La continuidad de la prestación del servicio en las rutas y frecuencias autorizadas a las empresas de transporte con licencia de funcionamiento vigente a la fecha de expedición de este Decreto, estará sujeta a la obtención de la habilitación en los términos establecidos en el artículo 14 de la presente disposición.
PARÁGRAFO. - El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable y obliga a su beneficiario a cumplir las condiciones establecidas en el acto que las concedió. Artículo 18.- El permiso para prestar el servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas.” La Corte Constitucional precisó en sentencia C-043 de 1998: “Las licencias, permisos o habilitaciones son actos administrativos de autorización otorgados por el Estado a los particulares, en ejercicio del poder de policía administrativa, para que, cumplidos ciertos requisitos legales o reglamentarios que consultan las necesidades del bien común y de la seguridad pública, aquéllos desarrollen una actividad amparada por el ordenamiento jurídico, como ocurre en el caso de los servicios públicos.
Por esta razón, la licencia, permiso o habilitación constituye el título sin el cual la actividad desplegada por el particular deviene ilegítima. La última-ratio de las autorizaciones o habilitaciones reside entonces en la obligación que tiene el Estado de proteger los intereses de la comunidad, de los 11 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, sentencia del veintiséis (26) de abril de dos mil siete (2007), Radicación núm.: 25000 2324 000 2003 00834 02.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 posibles perjuicios que la ejecución indiscriminada e incontrolada de la actividad de los particulares pudiera generarle. De ahí que la Administración no pueda limitar su intervención a la decisión inicial de conceder el permiso o licencia, frente al eventual incumplimiento de las condiciones exigidas, o frente al surgimiento de unas nuevas que se impongan para la ejecución óptima de la empresa.
Precisamente, al analizar una norma de la legislación española (Art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales) que prevé la revocación de las licencias de operación cuando desaparecen las circunstancias que motivaron su otorgamiento o sobrevienen otras que, de haber existido en su momento, habrían justificado la denegación, el tratadista español García de Enterría señala: “El precepto en cuestión rompe, pues, acertadamente con el tópico principio de la intangibilidad de los actos declarativos de derechos y lo hace a partir de un dato capital: la vinculación necesaria de este tipo de autorizaciones a las circunstancias concurrentes en el momento en que se otorgaron y el implícito condicionamiento de las mismas a la permanente compatibilidad de la actividad autorizada con el superior interés público, cuya prevalencia no puede quedar subordinada al resultado de una valoración inicial inmodificable.”12 La intervención estatal en el otorgamiento y prórroga de las licencias, reviste aún mayor importancia en tratándose de aquellas que se dan para ejercer una actividad que, si bien beneficia al autorizado, implica la prestación de un servicio público.
(…) En consecuencia, cuando la actividad llevada a cabo por el particular involucra intereses que superan a los suyos propios y comprometen derechos de la colectividad en los que media un interés público, es deber de la Administración no sólo velar por su cumplimiento eficiente, so pena de revocar el permiso de operación, sino también el de reacondicionarlo o adecuarlo, en forma razonada y justa, a las circunstancias sobrevinientes a su expedición, y que hubieran sido determinantes para concederlo de haber existido en su oportunidad.
(Destaca la Sala) Ello en manera alguna busca desconocer el derecho que la Administración otorga al particular para operar un servicio público. Sin embargo, como ha quedado explicado, dado que se trata de una actividad en la que resulta comprometido el interés general, el derecho otorgado es precario y temporal y, por tanto, puede resultar afectado en cuanto a su ejecución, o bien por determinaciones de la Administración dirigidas a la optimización del servicio, o bien por normas posteriores de carácter legal o reglamentario, también dictadas por motivos de utilidad pública o de interés general.
Al respecto, el tratadista Roberto Dromi en su obra “Derecho Administrativo”13 señala que la autorización o permiso “importa una concesión de 12 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, tomo II, pág. 140 y 141, Editorial Civitas, Madrid, España, 1992. 13 DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, pág. 171, Edic. Ciudad Argentina, Buenos Aires, Argentina.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 alcance restringido, ya que otorga derechos de menor intensidad y mayor precariedad; más que otorgar un derecho, tolera un uso ”. Con respecto a la precariedad del derecho sostiene que éste se funda “ en que el permiso sólo constituye una tolerancia de la Administración, que actúa en estos casos dentro de la esfera de su poder discrecional, sin que sea posible que el acto administrativo logre estabilidad.” Así entonces, tratándose del servicio público de transporte, en el que se encuentran comprometidos derechos constitucionales fundamentales como la vida y la integridad personal de los usuarios y, en general, el interés público, la autorización inicial de los organismos estatales de control no puede ser inmodificable.
En este caso, sin perjuicio del poder de revocación que le asiste (art. 18 de la ley 336/96), el Estado se encuentra más que facultado, obligado a actualizar, cuando las circunstancias así lo exijan, las condiciones de operación del servicio aun cuando con ello se afecten los derechos que, mediante el otorgamiento de licencias, se conceden a los particulares para la ejecución del mismo.
Tal actitud, si bien en apariencia rompe el principio de la intangibilidad de los actos administrativos derivado del precepto constitucional de la seguridad jurídica, encuentra sustento legítimo en la defensa de los derechos fundamentales de las personas y en la primacía del interés general sobre el particular, de consagración igualmente constitucional (arts. 1°, 2° de la C.P., entre otros)14.
(destaca la Sala) Siguiendo los parámetros fijados, el Consejo de Estado15 que sobre el particular ha precisado: “En relación con el desconocimiento de los permisos otorgados de manera indefinida, por la revocación de rutas debido a la entrada en vigencia de TransMilenio, se pone de presente que aunque hubiesen sido otorgados de manera indefinida, quedó claro que los permisos para la prestación del servicio público de pasajeros, como cualquier otro permiso, está sujeto a que se preserven las condiciones y circunstancias de hecho y de derecho que les sirven de fundamento, de las cuales son determinantes en materia de servicio público de transporte de pasajeros las necesidades de movilización y la demanda en razón de las cuales fueron otorgados, tanto que de no existir esas necesidades no hay lugar a otorgar permiso alguno para ese servicio; de allí que el artículo 15 de la Ley 336 de 1996 tenga señalado que "La habilitación será indefinida, mientras subsistan las condiciones originariamente exigidas para su otorgamiento en cuanto al cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos por las disposiciones pertinentes.", y que "la autoridad competente podrá en cualquier tiempo de oficio o a petición de parte, verificar su cumplimiento." 14 Ver sentencia C-043 de 1998, Corte Constitucional, Actor: Jorge Eliécer Granados Manchola, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, veinticinco (25) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998). 15 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA, sentencia del treinta y uno (31) de marzo de dos mil once (2011), Expediente N°.25000232400020030074501.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Lo anterior, en armonía con el artículo 17 ibídem que establece: "El permiso para la prestación del servicio en áreas de operación, rutas y horarios o frecuencias de despacho, estará sometido a las condiciones de regulación o de libertad que para su prestación se establezcan en los Reglamentos correspondientes.
En el transporte de pasajeros será la autoridad competente la que determine la demanda existente o potencial, según el caso, para adoptar las medidas conducentes a satisfacer las necesidades de movilización." (…) No por otra razón el artículo 3º, numeral 5, inciso segundo, de la Ley 105 de 1993 establece que "El otorgamiento de permisos o contratos de concesión a operadores de transporte público a particulares no genera derechos especiales, diferentes a los estipulados en dichos contratos o permisos", y es sabido que esos permisos están sujetos a modos y condiciones tal como atrás se explicó; mientras que el artículo 18 de la Ley 336 de 1996 prevé que "El permiso para la prestación del servicio público de transporte es revocable e intransferible, y obliga a su beneficiario a cumplir lo autorizado bajo las condiciones en él establecidas".
De lo anterior, se tiene que, el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte, no genera derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio; éstas son simplemente derechos temporales de operación, sujetas a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que buscan, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; lo cual encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 1°, 2° y 366 C.P.). 5.
Caso Concreto 5.1. Hechos Probados - Obra en el expediente noticia del periódico El Universal del 04/02/2020, titulado “Busetas de El Campestre saldrán de circulación”, en el cual se hace alusión a que las busetas en la ruta Campestre- Avenida ya no podrán circular más toda vez que pasarán a ser chatarrizadas por la entrada en operación de Transcaribe.16 16 Fl. 55-58 01Demanda Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 - Obra en el expediente Información estadística de proyecciones de población municipal por área del 2005-2020 realizado por el DANE.17 - Obra en el expediente CONVENIO INTERADMINISTRATIVO PARA LA OPERACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO TRANSPORTE MASIVO PARA CARTAGENA DE INDIAS SUCRITO ENTRE EL DISTRITO DE CARTAGENA- GERENCIA DE ESPACIO PUBLICO Y MOVILIDAD URBANO Y TRANSCARIBE S.A suscrito el 9 de febrero de 2007 el cual tuvo por objeto otorgar a Transcribe S.A. la correspondiente habilitación de operación, para la prestación del servicio público de transporte masivo, por parte de la Gerencia de Espacio Público y Movilidad Urbana, y determinar los derechos y obligaciones de cada una de las partes asumirá con ocasión dicha habitación, implantación y puesta en operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo para Cartagena de Indias.18 - Obra en el expediente OTRO SI MODIFICATORIO No. 01 al CONVENIO INTERADMINISTRATIVO PARA LA OPERACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO TRANSPORTE MASIVO PARA CARTAGENA DE INDIAS SUCRITO ENTRE EL DISTRITO DE CARTAGENA- GERENCIA DE ESPACIO PUBLICO Y MOVILIDAD URBANO Y TRANSCARIBE S.A, de fecha 10 de mayo de 2013.19 - Obra en el expediente OTRO SI MODIFICATORIO No. 02 al CONVENIO INTERADMINISTRATIVO PARA LA OPERACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO TRANSPORTE MASIVO PARA CARTAGENA DE INDIAS SUCRITO ENTRE EL DISTRITO DE CARTAGENA- GERENCIA DE ESPACIO PUBLICO Y MOVILIDAD URBANO Y TRANSCARIBE S.A, de fecha 30 de junio de 2015 mediante el cual se modificó la cláusula 2 “AUTORIZACIÓN GENERAL DE OPERACIÓN” para ampliar la autorización de operación, incluyendo la prestación directa del servicio a cargo de TRANSCARIBE S.A., la cláusula 4 “OPERADORES DEL SERVICIO PUBLICO MASIVO” en sus numerales 4.1 y 4.5, clausula 5 AUTORIZACIÓN DE EXPANSIÓN DEL SITM, clausula 6 “FUNCIONAMIENTO DEL SITM incluyendo rutas complementarias y petroncales como parte de la operación del 17 Fl. 03AnexoDemandaInformaicónEstadisticaDane 18 Fl. 509-521 06Anexos 19 Fl. 67-72 06Anexos Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 33 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 sistema; asimismo, se modificó las clausula 7 “SEPARACIÓN DEL TRANSPORTE PUBLICO COLETIVO EL TRANSPORTE MASIVO”, entre otras.20 - Obra en el expediente oficio No. 20204070338961 del 05-07-2020 mediante el cual el Ministerio de Transporte da respuesta a la petición Rad.
MT. No. 20193030131692 mediante la cual le solicitaron información sobre el estado de trámite de la regulación de los motocarros; para lo cual le informa a la actora sobre la expedición de la Resolución 4125 de 2008, la cual fue compilada mediante el Decreto 1079 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte” y en la sección 10 a partir del artículo 2.2.1.5.10.1 se reglamentó el servicio de transporte publico automotor mixto en motocarro.21 - Obra en el expediente Oficio No. 20215280099301 del 19 de febrero de 2021 proferida por el Ministerio de Departamento Nacional de Planeación mediante el cual se le da respuesta a la petición presentada por la actora en relación al documento CONPES 3516 Sistema integrado de transporte masivo para el distrito de Cartagena D.T. y C. seguimiento y modificación.22 - Obra en el expediente Acuerdo No.019 del 26 de septiembre de 2003 mediante el cual se modifica el Decreto No. 304 del 19 de mayo de 2003 que adopta la estructura general de la Alcaldía Mayor De Cartagena De Indias, los objetivos y funciones de cada dependencia, entre las cuales se destaca la modificación del artículo 5 en relación a las funciones de la Gerencia de Movilidad y Espacio público y en la que se le asigna la función de diseño y control o seguimiento del plan vial o modelización del transporte urbano de Cartagena.23 - Obra en el expediente Acuerdo No. Del 19 de febrero de 2003 mediante el cual el Consejo Distrital de Cartagena concede la autorización al alcalde para crea una empresa que se encargue de desarrollar el sistema integrado de servicio público urbano y de 20 Fl. 73-86 06Anexos 21 Fl. 13-18 06Anexos 22 Fl. 19-21 06Anexos 23 Fl. 22-24 06Anexos Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 transporte masivo multimodal, que tenga por objeto la organización y planificación del sistema de transporte colectivo masivo y multimodal de pasajeros en el Distrito.24 - Obra en el expediente ASISTENCIA TÉCNICA A TRANSCARIBE DISEÑO OPERACIONAL DEL SISTEMA desarrollado por el Manuel Salzar & Wilmer Pipicano con la supervisión de Pedro Szasz para el Institute for Transportation and Development Policy (ITDP) de Nueva York, EE.UU. 25 - Obra en el expediente ESTUDIO PARA LA ACTUALIZACIÓN DE LA MATRIZ ORIGENDESTINO DEL SISTEMA DE TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO DE CARTAGENA Informe Técnico (Versión 2 – abril 30 de 2007) TransCaribe S.A Documento preparado por: Movilidad Sostenible Ltda.26 - Obra en el expediente “PLAN DE IMPLEMENTACION DEL SITM DE CARTAGENA, TRANSCARIBE” de 2015 y de 2016.27 - Obra en el expediente Documento 3167 de 23/05/2002, No 3259 de 15/12/203, No 3260 de 15/12/2003 y No 3516 de 12/05/2008.28 - Obra en el expediente Oficio AMC-OFI-0013377-2021 de fecha 1 6de febrero de 2021 proferido por la Subdirectora Técnica Jurídica DATT en la cual le informa a la actora que el DATT no ha realizado ningún estudio en el sentido solicitado, lo anterior obedece a que el Distrito de Cartagena de Indias tomo la decisión, como política pública realizar un mejoramiento total y absoluto de la prestación del servicio público de pasajeros en la Ciudad, y decidió que el 100% de la demanda de pasajeros se prestaría a través del Sistema Integrado de Transporte Masivo de pasajeros Transcaribe, toda vez que es una política de orden Nacional y el Distrito de Cartagena de Indias decidió tener en consideración esta posibilidad, que por lo demás es un requerimiento legal, que se busca tener una mejor calidad en el servicio a todos los ciudadanos, y como los recursos son limitados no 24 Fl. 26-28 06Anexos 25 Fl. 29-108 06Anexos 26 Fl. 109-147 06Anexos 27 Fl.14-22 archivo 67 28 Fl. 354-508 06Anexos Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 35 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 pueden usarse para hacer estudios para un transporte diferente que ya no puede estar en la Ciudad, debido a que no puede existir un transporte diferente al SITM Transcaribe, y así ha quedado plasmado en diferentes documentos CONPES y toda la normatividad atinente al SITM Transcaribe y que ya Transcaribe le ha hecho conocer a la actora mediante respuestas en derechos de petición.29 - Obra en el expediente DIAGNOSTICO SIMPLIFICADO MOVILIDAD ACCIDENTALIDAD VIAL TRANSPORTE PÚBLICO realizado por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO Y TRANSPORTE DATT el 31 de diciembre de 2019.30 - Obra en el expediente Resolución No. 003922 del 20 de diciembre de 2004 mediante el cual el Ministerio de Transporte a la Gerencia de Espacio Público y Movilidad como la autoridad de transporte masivo para la implementación del sistema de servicio público de transporte masivo de pasajeros del Distrito de Cartagena.31 - Obra en el expediente RESOLUCION No. 0002252 del 8 de noviembre de 1999 “Por la cual se establece el Manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización de pasajeros para el transporte terrestre colectivo Metropolitano, Distrital y/o Municipal” proferida por el MINISTRO DE TRANSPORTE.32 - Obra en el expediente oficio No. TC–DO-07.01-2040-2020 proferido por TRANSCARIBE S.A. en la cual le informa a la actora que Transcaribe S.A en calidad de ente gestor del SITM contó con estudios de transporte que permitieron conocer el estado de la ciudad y en ese sentido proyectar el diseño operacional del SITM Transcaribe.33 - Obra en el expediente Decretos No 854, 855, 856, 857, 858, 859 860, 861, 862, 863 y 864 expedidos en el año 2015 por el Distrito de Cartagena mediante los cuales se revocan la habilitación permiso o adjudicación de rutas urbanas a EMRESA DE TRANSPORTE RENACIENTE 29 Fl. 522 06Anexos 30 Fl. 87-145 07AnexosGuiaElaboraciónConpes.pdf 31 Fl. 147-148 06Anexos 32 Fl. 149-199 06Anexos 33 Fl. 207-208 06Anexos Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 36 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 S.A, COOPERATIVA INTEGRAL DE TRANSPORTE CARTAGENA COOINTRACAR, EMPRESA DE TRANSPORTE MEDIA LUNA S.A., EMPRESA DE TRANSPORTES MONTERO S.A., CASTELLANOS GARCIA TRANSPORTES ETUL & CIA S.C.A.34, METROCAR S.A., EMPRESA DE TRANSPORTE RODRIGUEZ TORICES & CIA LTDA, COOPERATIVA DE TRANSPORTADORES URBANOS DE CARTAGENA LIMITADA SIGLA COOTRANSURB, FLOTA DE LUJO S.A., TRANSPORTES PEMAPE S.A35 - Decreto No. 1252 del 27 de septiembre de 2011 mediante el cual el Distrito de Cartagena actualiza el parque automotor de vehículos de transporte publico colectivo de pasajeros en la ciudad de Cartagena de Indias, adoptado mediante Decreto 0334 del 15 de marzo de 2011 que se tendrá en cuenta en los pliegos de la operación del SISTEMA DE TRANSPORTE MASIVO “TRANSCARIBE “.36 - Obra en el expediente Decreto 03334 del 15 de marzo de 2011 mediante el cual se adopta el parque automotor de vehículos de transporte publico colectivo de pasajeros de la ciudad de Cartagena de Indias, y que se tendrán en cuenta en los pliegos de la operación del Sistema de Transporte Masivo Transcaribe S.A.37 - Obra en el expediente Oficio AMC-PQR-0003420-2021 del 26 de mayo de 2021 mediante el cual el Gerente de Espacio Público y Movilidad del Distrito de Cartagena le informa a la actora que dicha Gerencia, ha venido concertando con Transcaribe S.A. sobre información concerniente al plan de implementación elaborado en su momento, y/o actualización del modelo de Transporte; indicó que Transcaribe S.A. entidad creada y/o encargada del SITM del Distrito de Cartagena, celebró una consultoría para llevar a cabo acabo la actualización del modelo de Transporte público y del diseño operacional del SITM Transcaribe, el cual fue desarrollado por el Consorcio Transcaribe 2019.
Indicó que dicha Gerencia invitó a la Dirección de Transcaribe S.A., al Alcalde Mayor de Cartagena, o su Delegada, junto a la Oficina Asesora Jurídica del Distrito, para la conformación de mesas de trabajo, con el fin de aclarar sobre las 34 08AnexosDecreto 736Estructura DATT. 35 Fl. 1-95 09AnexosCDecreto 0860.pdf 36 Fl. 96-105 09AnexosCDecreto 0860.pdf 37 Fl. 106- 114 09AnexosCDecreto 0860.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 37 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 situaciones que la actora ha venido exponiendo, -actuaciones del SITM frente al TPC, dentro del convenio interadministrativo año 2007-, estudiar la viabilidad por parte del Distrito de acoger las recomendaciones del CONPES citado, al igual que definir la demanda de pasajeros potenciales, y realizar el estudio que se requiere para una debida implementación del SITM, asimismo que dentro de las mesas el DATT de acuerdo a sus competencias defina o verifique el tema relacionado en el ítem 2.
Y estando reunidas las entidades competentes en materia de Movilidad (TPC. y SITM), establecer mecanismos con el objetivo de minimizar la informalidad relacionada al tema, en pro de asegurar o garantizar aún más la accesibilidad, y seguridad de los usuarios del Transporte. Finalmente, en relación a que se le solicite a la superintendencia de Transporte iniciar investigación a Transcaribe S.A. precisó que la actora ya había presentado esa solicitud, por lo que dicha Gerencia procedió a remitir a la Superintendencia la solicitud de investigación mediante oficio No. AMC-OFI-0106865-2020 de fecha 26 de noviembre de 2021, sin embargo, que a la fecha no han recibido respuesta sobre las posibles investigaciones por lo que procederán a remitirle nuevamente lo solicitado.38 - Obra en el expediente PLAN DE DESARROLLO DE CARTAGENA 2020/2023 Acuerdo No. 027 del 12 de junio de 2020.39 - Obra en el expediente PLAN DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA TRANSCARIBE de fecha agosto de 2016.40 - Obra en el expediente “Plan estratégico de seguimiento y control para el cumplimiento del marco normativo del transporte público del distrito de Cartagena de Indias” 2021 realizado por la Subdirección Técnica y Operativa del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte Distrital – DATT.41 38 Fl. 1-4 10Anexos Oficio AMC-PQR-0003420-2021.pdf 39 Fl. 13-313 30RefirmaDemandaSolicitudVinculación 40 Fl. 14-22 67MemorialConstanciaPresentacionDe 41 Fl. 4-37 12AnexoAportadoAccionantePlanEstrategico Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 38 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 - Obra en el expediente ESTUDIO PARA IMPLEMENTAR MEDIDAS DE MOVILIDAD PARA LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS TIPO MOTOCICLETA DE CUALQUIER MODALIDAD Y CILINDRAJE, INCLUYENDO LAS CUATRIMOTOS, TRICIMOTOS, MOTOCARROS Y BICICLETAS CON PEDALEO ASISTIDO CON MOTOR EN EL DISTRITO DE CARTAGENA realizado por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO Y TRANSPORTE Y EL DISTRITO DE CARTAGENA y presentado el 21 de febrero de 2022.42 - Obra en el expediente Informe de investigador de campo ARNOLD DE JESUS QUIROZ VILLEGAS sobre las rutas que cubre Transcaribe.43 - Obra en el expediente Oficio TC-DO-07.01-0290-21 del 5 de octubre de 2021 proferido por TRANSCARIBE S.A. mediante el cual informa las rutas del TPC que han desaparecido y que actualmente presta Transcaribe.44 - Obra en el expediente Oficio AMC-OFI-0176330-2022 del 13 de diciembre de 2022 mediante el cual el Distrito de Cartagena informa cuales son las rutas del TPC que actualmente prestan el servicio de transporte en la ciudad de Cartagena así: 45 Respecto a la cobertura de demanda de pasajeros, indicó que el número promedio de pasajeros, recorrido y frecuencia con la que se hacen los recorridos en las diferentes rutas, indicó que ofició a la Empresa ETRANS LTDA, solicitando dicha información, cuya respuesta 42 Fl. 3-16 75MemorialDemandante.pdf 43 Fl. 46-59 57SolicitudMedidaCautelar 44 Fl. 79-8157SolicitudMedidaCautelar 45 Fl. 1-7 88PruebaDATT Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 39 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 fue anexada al oficio.
Frente a los estudios técnicos realizados para la actualización y demanda de los recorridos del TPC en la ciudad de Cartagena, señalados en el Plan de Desarrollo Distrital 2020-2023, precisó que la subdirección Técnica y operativa y la Subdirección Administrativa y financiera en el marco de sus competencias han realizado actividades tendientes a ejecutar dichos estudios técnicos, encontrándose los mismos en etapa preliminar, tal como se decanta en los oficios de Respuesta AMC-OFI-0168101-2022 y AMC-OFI- 0168392-2022, que también se anexan al informe.
En el Oficio AMC-OFI-0168101-2022 el DATT informa que en la actualidad la Unidad Interna de Contratación del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte DATT, se encuentra en etapa preliminar tendiente a contratar el estudio técnico solicitado por el organismo judicial, lo anterior con el fin de dar cumplimiento a la meta establecida en el Plan de Desarrollo Distrital.
Es por ello, que se están realizando el análisis de mercado y sector para establecer el contexto del Proceso de Contratación, identificar algunos de los Riesgos y determinar los requisitos habilitantes conforme a la guía establecida por Colombia Compra Eficiente. Por su parte, en el Oficio de fecha 9 de diciembre de 2022 la EMPRESA ADMINISTRADORA DE RUTAS URBANAS DE CARTAGENA LIMITAD presenta informe respecto al número promedio de pasajeros, recorrido y frecuencia con la que se hacen los recorridos en las rutas del TIC en la ciudad de Cartagena entre las cuales se advierte la ruta No. 12 BAYUNCA, NO. 15 CARACOLES AVENIDA, NO. 20 BOQUILLA- BOCAGRANDE-LAGUITO, NO. 25 SOCORRO- BOSQUE, NO. 34 PASACABALLOS-CENTRO.46 - Obra en el expediente informe aportado por TRANSCARIBE S.A. el día 23 de noviembre de 2022 en el cual señaló lo siguiente:47 “El Sistema Transcaribe en el conjunto de recursos, infraestructura, predios, bienes, equipos, instalaciones, Concesionarios de Operación de Transporte, Contratistas de Operación y Mantenimiento, Concesionario de Recaudo y gestión de flotas, 46 Fl. 8-11 88PruebaDATT 47 89RespuestaTranscaribe.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 40 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 usuarios, empresa gestora y Fiducia, y demás agentes que conforman el Sistema Integrado de Transporte Masivo de Pasajeros del Distrito de Cartagena.
Transcaribe por su parte, es el ente gestor del Sistema, por lo que tiene a cargo las tareas de planeación, puesta en marcha y supervisión de la adecuada prestación del servicio de transporte masivo, coordinar la prestación del servicio y vigilancia en suma con las acciones orientadas a la coordinación interinstitucional entre las distintas entidades del distrito tales como Gerencia de Movilidad y Espacio Público, Departamento de Tránsito y Transporte, Secretaría de Hacienda, entre otros.
El Sistema opera de lunes a viernes, con rutas alimentadoras entre las 04:30 am y las 10:30 pm y rutas troncales y pretroncales entre las 05:00 am y las 09:00 pm, y la ruta T101 opera hasta las 9:30 pm, mientras que los sábados este horario es de 05:00 am a 10:00 pm para las rutas alimentadoras y entre las 05:30 am y las 8:30 pm. Finalmente, los domingos y festivos el sistema opera entre las 06:00 am y las 08:00 pm.
En términos de oferta de transporte, actualmente cuenta con veintiún (21) rutas en operación, cuatro (4) troncales, seis (6) pretroncales y diez (10) alimentadoras y una (1) ruta auxiliar o complementaria, en términos de implementación, el sistema se encuentra actualmente en fase intermedia logrando un nivel de implementación del 52% en términos de rutas con respecto la estructuración inicial del sistema.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 41 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 A continuación, se muestra una tabla con el listado de rutas del SITM, con sus respectivos datos de flota o número de buses para franja pico día hábil, demanda de pasajeros promedio para día hábil, y frecuencia o intervalo para franja pico en días hábiles, con el nivel de oferta vigente desde el 1 de agosto de 2022, además se indica el tipo de ruta, es decir si es troncal, pretroncal, alimentadora o auxiliar.
También se informa la demanda de pasajeros promedio para día hábil correspondiente al mes de octubre de 2022. Los recorridos detallados se adjuntan en archivo kmz - Obra en el expediente Oficio AMC-OFI-0022247-2023 de fecha 24 de febrero de 202348 proferido por el Departamento Administrativo De Transito Y Transporte Distrital – DATT en el cual presenta un informe sobre el estado actual de la prestación del servicio de transporte del SITM en la ciudad de Cartagena y las medidas o mecanismos que se han adoptado para cubrir las rutas en los sectores de la ciudad en los que no se haya implementado este sistema de transporte, en el entendido de que dichas rutas son responsabilidad del DATT, por todavía no encontrarse en operación el SITM en dichos sectores o rutas en los siguientes términos: 48 97RespuestaRequerimientoDatt.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 42 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 “Desde entrada en vigor del SITM, se expidieron decretos por parte de la Alcaldía Distrital De Cartagena De Indias, en las que se toman medidas para seguir cubriendo las rutas en los sectores de la ciudad donde no se encuentre implementado el sistema de transporte masivo.
Los decretos revocan la habilitación, permiso o adjudicación de las rutas urbanas del transporte colectivo en el distrito de Cartagena, sometiendo dicha revocación a una condición suspensiva, según la cual los vehículos vinculados a las empresas de transporte público colectivo dejaran de prestar el servicio en las rutas habilitadas, una vez Transcaribe informe al Distrito, sobre la entra de la ruta que sirve el servicio y que pertenezca al SITM.
Por tanto, las rutas del sistema de transporte colectivo vigentes en el distrito de Cartagena son las siguientes En el mismo sentido esta entidad debe manifestar que se encuentra en planes de actualización y reestructuración de la operación del sistema de transporte colectivo en el Distrito turístico y cultural de Cartagena de Indias.
Respecto a punto “En relación con TPC, sobre la i) cobertura de demanda de pasajeros, ii) número promedio de pasajeros, iii) recorrido y iv) la frecuencia con la que se hacen los recorridos las rutas 16, 31, 37, 38, (PAZ), 44D, 46, 47, CAMPESTRE CASTILLO (SALUD) Y 15-29-A30A a las que hace referencia en el oficio AMC-OFI- 0176330-2022 del 13/12/2022” se debe mencionar que los puntos i) y ii), le corresponde otorgar respuesta a la empresa ETRANS LTDA, de acuerdo con el convenio de colaboración empresarial suscrito con las empresas de transporte habilitadas en el Distrito, tal como se mencionó en el oficio en mención. En cuanto Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 43 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 al puntos iii) y iv) los decretos de habilitación, permiso o adjudicación de las rutas urbanas traen consigo los recorridos y frecuencia, por ello me permito relacionarlos de la siguiente manera adjuntando los mismos…” - Obra en el expediente informe presentado de fecha 28 de febrero de 2023 por la EMPRESA ADMINISTRADORA DE RUTAS URBANAS DE CARTAGENA LTDA relacionado con los TPC, sobre la i) cobertura de demanda de pasajeros, ii) número promedio de pasajeros, iii) recorrido y iv) la frecuencia con la que se hacen los recorridos las rutas 16, 31, 37, 38 (PAZ), 44D, 46, 47, CAMPESTRE CASTILLO (SALUD) y 15-29A- 30A.49 5.2 Del análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo y jurisprudencial.
En el sub lite, la señora HANNIA CORENA NAVAS presentó acción popular contra el DISTRITO DE CARTAGENA y TRANSCARIBE S.A. con el objeto de que se proteja el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, al considerar que está siendo vulnerado por parte de las accionadas por presentar una conducta omisiva frente a la deficiente prestación del servicio de transporte SITM en la ciudad de Cartagena, operado por TRANSCARIBE S.A. 49 98RespuestaEtrans.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 44 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 El a quo en la sentencia impugnada negó las pretensiones de la presente acción popular al considerar que no se encontró acreditado la vulneración del derecho colectivo alegado.
En primer lugar, declaró no probadas las excepciones de pleito pendiente, prejudicialidad y cosa juzgada. En relación a la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados, el A quo estudió las condiciones en que se presta actualmente el servicio de transporte público en la ciudad de Cartagena; respecto a la falta de capacidad del SITM para atender la demanda de pasajeros precisó que conforme a las probanzas que obran en el expediente, se encontró acreditado que los servicios de transporte masivo y el TPC coexisten en un 85%.
En cuanto a los sectores o zonas en las que según se afirma fueron eliminadas las rutas del TPC y no se cuente con transporte básico, el A quo indicó que no se cuenta con pruebas que sustenten tales afirmaciones. De otra parte, indicó que la cancelación de rutas de transporte público colectivo -TPC- no es un hecho que de manera indefectible comporte la afectación del servicio público de transporte, pues deben tenerse en cuenta otros aspectos como lo son la cobertura del SITM y la frecuencia en que se proveen las rutas que entraron a reemplazarlo, sin que se hubiese acreditado que en el caso concreto tales variables hubiesen incidido en forma desfavorable en la eficiencia en la prestación de este servicio.
Al analizar el factor del aumento de la accidentalidad por uso de transporte ilegal (mototaxis), advirtió que de las pruebas recaudadas no es posible afirmar que exista una relación directa o causal entre el “mototaxismo”, la accidentalidad y la cancelación de rutas del TPC como parte del proceso de implementación del SITM. Por otro lado, en relación a la vulneración de los derechos a la libre escogencia y acceso por eliminación de las rutas del TPC.
Captación monopolista de la demanda de pasajeros precisó el A quo que actualmente coexisten el transporte público colectivo y el servicio prestado por Transcaribe, por lo que se descarta la configuración una vulneración o amenaza real, inminente y concreta derivado de la prestación exclusiva del servicio por parte de este último. Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 45 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 En cuanto al supuesto monopolio ejercido por Transcaribe por la entrada en operación del SITM y la implementación total del sistema de transporte masivo Transcaribe, aclaró que tales hechos obedecen al ejercicio de la facultad exclusiva del Estado de sus funciones de planeación, regulación, vigilancia y control del transporte público gozando este de unos derechos y prerrogativas que le permiten introducir las modificaciones que considere necesarias para su optimización y funcionamiento; en efecto, que la segregación operativa entre el sistema de transporte masivo operado por Transcaribe y el sistema de transporte público colectivo.
Por todo lo expuesto, concluyó que la parte actora no demostró la vulneración o amenaza de los derechos colectivos al acceso al servicio público de transporte o que la prestación de este no haya sido eficiente y oportuna por lo cual negó las pretensiones de la demanda. La parte accionante presentó recurso de apelación contra la decisión anterior solicitando que se revoque la sentencia preferida en primera instancia, indicando que la sentencia adolece de un examen crítico de las pruebas con explicación razonada de las conclusiones sobre ellas, y a los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión, con indicación de las disposiciones aplicadas.
En cuanto a la vulneración de derechos colectivos indicó que se impuso un modelo de transporte masivo que atenta contra los principios de libre elección, libre acceso, prohibición expresa de monopolios y principalmente atenta contra el derecho que tienen los usuarios de transporte a que se les respete la garantía de prestación del transporte básico.
Indicó que estaba por fuera de la órbita de competencia de la juez de primera instancia pronunciarse sobre la legalidad de los actos, al mencionar que el modelo del monopolio no atenta contra los derechos colectivos del transporte, al basarse en una norma que menciona que las autoridades reducirán la capacidad transportadora, pues “reducir” no es sinónimo no de “erradicar”: Señaló que a los sectores a los que Transcaribe no puede llegar y de los cuales han ido sacando los vehículos del TPC, los habitantes de esos barrios Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 46 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 queden sin un transporte básico.
En los últimos sucesos (paralización del SITM en el 2021) quedó evidenciada la fragilidad económica y operativa que tiene el SITM Transcaribe, ya que solamente con la gratuidad que se presentó de este último por alrededor de 10 días, se demostró que, si sale de circulación todo el TPC, el SITM no puede movilizar al millón de habitantes de Cartagena.
Que el plan de implantación y el régimen de transición y el estudio de demanda se debe realizar por la Gerencia de Espacio Público y Movilidad, para evitar que al seguir llamando rutas, el SITM se preste de manera ineficiente. Consideró que en el plenario hay prueba de la ineficiente prestación del servicio del TPC y que esto origina el aumento de las motos, que el A quo no hace un análisis de si a futuro el SITM podrá prestar el servicio del 100% sin estudios, y sin TPC, sino que solo se verifica como se presta hoy el servicio, el porcentaje y la coexistencia, y no un estudio de la amenaza de la vulneración, como fue la finalidad de la acción popular.
En este contexto, procede la Sala a resolver el problema jurídico planteado, teniendo en cuenta el marco normativo y jurisprudencia expuesto, los hechos probados y el objeto del recurso de apelación. En primer lugar, advierte esta Corporación que la parte actora aduce en síntesis que se vulnera el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por lo siguiente: i) falta de competencia de Transcaribe S.A. para elaborar el Plan de Implementación del SITM y las deficiencias del mismo; ii) condiciones de la prestación del servicio del SITM por parte de TRANSCARIBE S.A. (cobertura-capacidad), iii) el aumento del uso del transporte ilegal-mototaxis por la implementación del SITM empleado por TRANSCARIBE S.A, iv) vulneración del derecho a la libre escogencia y monopolio rentístico del Estado en la prestación del transporte público, por la eliminación de las rutas del TPC( transporte público colectivo).
Resalta la Sala que, tal como lo dispone el artículo 9 de la Ley 472 de 1998, la violación o amenaza de un derecho colectivo puede provenir de toda acción u omisión de una autoridad pública o de un particular. En este orden, si bien los contratos y convenios interadministrativos celebrados por las entidades públicas pueden resultar conculcadores de interés o derechos Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 47 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 colectivos; no es dable a través de la presente acción constitucional efectuar un estudio de legalidad o validez de un convenio interadministrativo o estudiar controversias que deben tramitarse a través de los medios de control ordinarios, como el de controversias contractuales, instituida para obtener esas declaraciones; toda vez que el juez popular solo está limitado para evaluar la vulneración de derechos colectivos que eventualmente puede derivarse de la actividad contractual.
Precisado lo anterior, advierte esta Magistratura en relación a la falta de competencia de Transcaribe S.A. para elaborar el Plan de Implementación de Transcaribe y las deficiencias del mismo que, la acción popular no es el medio de control idóneo para efectuar este tipo de valoraciones, así como tampoco analizar el actualización del plan de implementación o el presunto incumplimiento del régimen de transición del sistema, en atención a que son aspectos que no representan una vulneración a un derecho colectivo, sino que son asuntos que deben ser tratados a través de los medios de control ordinarios.
Por lo expuesto, procederá la Sala a analizar los demás aspectos indicados por la parte actora que a su juicio constituyen una vulneración del derecho colectivo alegado. ii) Condiciones de la prestación del servicio del SITM por parte de TRANSCARIBE S.A. (cobertura-capacidad) Al respecto, precisa la parte actora que la comunidad cartagenera se ha visto afectada con el funcionamiento del SITM operado por Transcaribe S.A, debido a que la baja cobertura y la deficiencia del servicio público, ha ocasionado traumatismo en el transporte público, privando a la población que acceda a otro sistema de transporte como el del TPC que permita atender la demanda de todos los usuarios del transporte público.
En este orden, se encuentra acreditado en el sub examine en el PLAN DE IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA TRANSCARIBE (agosto de 2016) las siguientes fases: Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 48 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Fase 2 – Etapa 1 Fase 2 – Etapa 2 (Enero de 2017) Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 49 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Fase 3 (Enero de 2018) Pedido sujeto al cumplimiento del 70% de la cobertura de demanda.
Por otro lado, previó un plan de retiro de rutas TCP así: Plan de retiro de Fase 2 – Etapa 1 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 50 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Plan de retiro Fase 2-Etapa 2 Plan de retiro Fase 3 Por su parte, en el informe aportado por TRANSCARIBE S.A. el día 23 de noviembre de 202250 se indicó que el Sistema Transcaribe en el conjunto de recursos, infraestructura, predios, bienes, equipos, instalaciones, Concesionarios de Operación de Transporte, Contratistas de Operación y Mantenimiento, Concesionario de Recaudo y gestión de flotas, usuarios, empresa gestora y Fiducia, y demás agentes que conforman el Sistema Integrado de Transporte Masivo de Pasajeros del Distrito de Cartagena.
Que Transcaribe es el ente gestor del Sistema, por lo que tiene a cargo las tareas de planeación, puesta en marcha y supervisión de la adecuada 50 89RespuestaTranscaribe.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 51 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 prestación del servicio de transporte masivo, coordinar la prestación del servicio y vigilancia en suma con las acciones orientadas a la coordinación interinstitucional entre las distintas entidades del distrito tales como Gerencia de Movilidad y Espacio Público, Departamento de Tránsito y Transporte, Secretaría de Hacienda, entre otros.
En cuanto al funcionamiento del sistema, indicó que opera de lunes a viernes, con rutas alimentadoras entre las 04:30 am y las 10:30 pm y rutas troncales y pretroncales entre las 05:00 am y las 09:00 pm, y la ruta T101 opera hasta las 9:30 pm, mientras que los sábados este horario es de 05:00 am a 10:00 pm para las rutas alimentadoras y entre las 05:30 am y las 8:30 pm.
Finalmente, los domingos y festivos el sistema opera entre las 06:00 am y las 08:00 pm. En términos de oferta de transporte, actualmente cuenta con veintiún (21) rutas en operación, cuatro (4) troncales, seis (6) pretroncales y diez (10) alimentadoras y una (1) ruta auxiliar o complementaria, en términos de implementación, el sistema se encuentra actualmente en fase intermedia logrando un nivel de implementación del 52% en términos de rutas con respecto la estructuración inicial del sistema.
Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 52 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 En la siguiente tabla, muestra un listado de rutas del SITM, con sus respectivos datos de flota o número de buses para franja pico día hábil, demanda de pasajeros promedio para día hábil, y frecuencia o intervalo para franja pico en días hábiles, desde el 1 de agosto de 2022, además se indica el tipo de ruta, con el nivel de oferta vigente es decir si es troncal, pretroncal, alimentadora o auxiliar.
También se informa la demanda de pasajeros promedio para día hábil correspondiente al mes de octubre de 2022. Asimismo, en el Oficio TC-DO-07.01-0290-21 del 5 de octubre de 2021 TRANSCARIBE S.A. informó que todas las rutas del sistema coexisten con el TPC, tal como se muestra en la siguiente gráfica, en un 85% aproximadamente.51 51 Fl. 81 57SolicitudMedidaCuatelar Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 53 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Por su parte, en el Oficio AMC-OFI-0176330-2022 del 13 de diciembre de 2022 el Distrito de Cartagena informa las rutas del TPC que actualmente prestan el servicio de transporte en la ciudad de Cartagena: Asimismo, en Oficio AMC-OFI-0022247-2023 de fecha 24 de febrero de 202352 el Departamento Administrativo De Tránsito Y Transporte Distrital – DATT presentó un informe sobre el estado actual de la prestación del servicio de transporte del SITM en la ciudad de Cartagena y las medidas o mecanismos que se han adoptado para cubrir las rutas en los sectores de la ciudad en los que no se haya implementado este sistema de transporte, indicando que con la implementación del SITM se expidieron decretos por parte de la Alcaldía Distrital De Cartagena de Indias, que revocan la habilitación, permiso o adjudicación de las rutas urbanas del transporte colectivo en el distrito de Cartagena, pero con la condición suspensiva, según la cual los 52 97RespuestaRequerimientoDatt.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 54 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 vehículos vinculados a las empresas de transporte público colectivo dejaran de prestar el servicio en las rutas habilitadas, una vez Transcaribe informe al Distrito, sobre la entrada de la ruta que sirve el servicio y que pertenezca al SITM, por lo que reiteró las rutas del sistema de transporte colectivo vigentes en el distrito de Cartagena.
Aunado lo anterior en el informe presentado de fecha 28 de febrero de 2023 por la EMPRESA ADMINISTRADORA DE RUTAS URBANAS DE CARTAGENA LTDA se indica la i) cobertura de demanda de pasajeros en el TCP, ii) número promedio de pasajeros, iii) recorrido y iv) la frecuencia con la que se hacen los recorridos las rutas 16, 31, 37, 38 (PAZ), 44D, 46, 47, CAMPESTRE CASTILLO (SALUD) y 15-29A-30A.53 Igualmente, se advierte en el “Plan estratégico de seguimiento y control para el cumplimiento del marco normativo del transporte público del distrito de Cartagena de Indias” 2021 realizado por la Subdirección Técnica y Operativa del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte Distrital – DATT54 que la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en el Distrito cuenta con la operación de transporte masivo, transporte mixto, colectivo e individual de pasajeros con las siguientes empresas: SITM-TRANSCARIBE: TRANSCARIBE como la empresa administradora del sistema Integrado de Trasporte Masivo en Cartagena. Sistema de Transporte Publico Colectivo Distrital de Pasajeros operado por once empresas debidamente habilitadas que prestan 18 rutas, de las cuales 17 de ellas de manera provisional mientras el SITM asume la prestación del servicio en el 100% de la ciudad, y una que se encuentra inmersa en una acción judicial, el parque automotor aproximado es de 470 vehículos. Sistema Público de Transporte Terrestre Automotor Individual de Pasajeros en Vehículo Taxi, operado por 15 empresa transportadoras habilitadas que cubren la prestación del servicio público, en esa modalidad se encuentran aproximadamente 5.800 vehículos tipo taxi. 53 98RespuestaEtrans.pdf 54 Fl. 4-37 12AnexoAportadoAccionantePlanEstrategico Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 55 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Servicio Público de Trasporte terrestre Automotor Mixto, en el cual se encuentra habilitado la empresa transportadora RENACIENTE S.A., modalidad prestada por 50 vehículos tipo camioneta.
De lo anterior, advierte esta Corporación que en el sub examine no se encuentra acreditado que las condiciones actuales de la prestación del servicio público de transporte en el SITM operado por TRANSCARIBE S.A. vulneren el derecho colectivo de al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; toda vez que del material probatorio aportado al plenario es dable concluir que el mismo se encuentra en un nivel de implementación del 52% en términos de rutas con respecto a la estructuración inicial del sistema, pues ha implementado 23 de sus 42 rutas diseñadas; sin embargo, las rutas que no han sido prestadas por el SITM, están siendo operadas por el TPC, tal como se observa en los informes relacionados con anterioridad, de tal manera que todas las rutas del SITM coexisten con el TPC, en un 85% aproximadamente.
Igualmente, que la cobertura del sistema cubre el 100% de la demanda de transporte público colectivo, tiene la flexibilidad para adaptarse a los cambios que puedan darse en la infraestructura vial, adaptarse a la expansión de la ciudad y a los esquemas operacionales que se puedan dar por la gestión de la demanda. En este orden, que hayan sido recovados los permisos de las empresas de transporte publico colectivo(TPC) por parte del Distrito, no comporta en sí una vulneración al derecho colectivo alegado, en virtud de que dichas rutas fueron asignadas al SITM precisamente con el fin de acoger la política del Gobierno Nacional de promover los sistemas de transporte masivo en las ciudades, a través de los cuales se promueva una movilidad eficiente y con accesibilidad a todos los habitantes de la ciudad, así como también que ayuden con la reducción del tiempo de viaje de los usuarios, con el costo de operación de los vehículos de transporte público colectivo (TPC), y con la emisión de partículas contaminantes, tal como se indicó en el documento CONPES No 3259 de 15/12/203.
En este orden, la parte actora no demostró cómo, con la implementación del SITM en Cartagena y la inhabilitación de algunas rutas del TPC se afectó Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 56 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 de manera negativa el transporte público en la ciudad, pues el informe del investigador privado Arnoldo Quiroz Villegas en el cual se concluyó que el SITM tiene “monopolizado dicho transporte de pasajeros en algunos sectores de la ciudad” y que “sectores de la ciudad en los cuales ni siquiera operan ninguno de estos dos sistemas de transporte público de pasajeros” está fundamentado solo en fotografías de las cuales no es posible realizar ese tipo de análisis, y tampoco llegar a esas conclusiones, pues solo se observan a transeúntes en la vía, a usuarios de “mototaxis” y vehículos automotores de servicio público y particular.
Finalmente, precisa la Sala que la parte actora no indicó cuales barrios o zonas se encuentran afectadas ante la falta de operación de Transcaribe en dichos lugares, máxime cuando se reitera, la cobertura del sistema cubre el 100% de la demanda de transporte público colectivo, y mientras ello ocurre, las rutas no operadas por el SITM serán prestadas por el TCP.
III) El aumento del uso del transporte ilegal-mototaxis por la implementación del SITM-TRANSCARIBE S.A. Al respecto, señala la actora popular que el retiro del Transporte Público Colectivo incrementa la utilización de servicios de transporte como el “mototaxismo”, con lo cual se aumenta la accidentalidad en la ciudad, por ser un medio de transporte en el cual se expone la vida.
Es este orden, es necesario precisar en primer lugar que, en el “DIAGNOSTICO SIMPLIFICADO MOVILIDAD ACCIDENTALIDAD VIAL TRANSPORTE PÚBLICO” realizado por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO Y TRANSPORTE DATT el 31 de diciembre de 201955 se indicó que el parque automotor matriculado en la ciudad de Cartagena, se ha incrementado en un 15% los últimos cuatro (4) años pasando de 106.609 en 2015 a 123.007 en el 2019 y las motocicletas representan el 57%.
En relación a las tasas de accidentalidad vial, las motocicletas constituyen el según grupo de vehículos que más siniestros presentan. Por su parte, en el Plan estratégico de seguimiento y control para el cumplimiento del marco normativo del transporte público del distrito de 55 Fl. 87-145 07AnexosGuiaElaboraciónConpes.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 57 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Cartagena de Indias” 2021 realizado por la Subdirección Técnica y Operativa del Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte Distrital – DATT56 se estableció que la composición vehicular del parque automotor en el Distrito de Cartagena esta mayormente representada por los vehículos tipo motocicleta con el 56%, automóviles camperos y camionetas suman el 39% y el restante de vehículos suma el 5% de los cuales el 2% corresponde a vehículos tipo bus, para el año 2020.
Respecto a la siniestralidad en la ciudad para el año 2020, precisó que hubo una reducción significativa de siniestros viales por la declaración de emergencia sanitaria en el marco de la pandemia Covid-19, sin embargo, el 72% de los eventos con personas fallecidas fueron ocasionados por choques donde las motocicletas siguen siendo los principales actores.
Finalmente, en el “ESTUDIO PARA IMPLEMENTAR MEDIDAS DE MOVILIDAD PARA LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS TIPO MOTOCICLETA DE CUALQUIER MODALIDAD Y CILINDRAJE, INCLUYENDO LAS CUATRIMOTOS, TRICIMOTOS, MOTOCARROS Y BICICLETAS CON PEDALEO ASISTIDO CON MOTOR EN EL DISTRITO DE CARTAGENA” realizado por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE TRANSITO Y TRANSPORTE Y EL DISTRITO DE CARTAGENA presentado el 21 de febrero de 202257 se señaló que al evaluar la situación de los siniestros viales registrados con víctimas fatales y lesionados, la motocicleta es el mayor representante con más del 50% por lo que se recomendó prohibir la circulación de vehículos tipo motocicletas, motocarros, mototriciclos, cuatrimotos y bicicletas con pedaleo asistido con motos en todo el territorio del Distrito de Cartagena, proponiéndose el segundo y último viernes de cada mes, y permitir la circulación de los vehículos si son conducidos por sus propietarios y sin acompañante el día sin moto.
De lo anterior, advierte esta Corporación que es innegable que el mototaxismo es el medio de transporte público irregular predominante en la Ciudad de Cartagena y con mayores índices de accidentalidad; no obstante, no se encuentra acreditado en el plenario que esta circunstancia y el aumento en la utilización de este medio de transporte sea atribuible a la cancelación de las rutas prestadas por la TCP o la implementación del SITM-Transcaribe. 56 Fl. 4-37 12AnexoAportadoAccionantePlanEstrategico 57 Fl. 3-16 75MemorialDemandante.pdf Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 58 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 iv) vulneración del derecho a la libre escogencia y monopolio rentístico del Estado en la prestación del transporte público, por la eliminación de las rutas del TPC.
Señala la parte actora que la eliminación de las rutas prestadas por el Transporte Publico Colectivo y la irregular implementación del SITM, impone al ciudadano un monopolio y vulnera la libre escogencia en la prestación del transporte público; asimismo, que el Estado no puede imponerle a la comunidad la prestación de un servicio masivo que se haya estructurado sin atender la demanda real de pasajeros.
Sobre este punto, advierte esta Magistratura que la Ley 105 de 1993 dispone en sus artículos 2 y 3 que le corresponde al Estado la planeación, la regulación la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas y define el transporte público como un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesario para su adecuada prestación en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente.
En igual sentido, el articulo 5 expone que el Gobierno Nacional establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta. Por su parte, la Ley 336 de 1996 "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte", reglamentada por el Decreto 192 de 2000 y modificada por la Ley 2198 de 2022 estableció en su artículo 5 que las empresas de transporte público prestan un servicio esencial y que se encuentra regulado por el Estado, en el cual se privilegiara el interés general sobre el particular, especialmente en la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios, dándole la prioridad a la utilización de medios de transporte masivo (artículo 3).
Por su parte, el articulo 8 ibidem señala que la actividad transportadora estará bajo la supera dirección y tutela del Gobierno Nacional a través del ministerio de transporte las autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte. Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 59 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 En virtud de lo anterior, el Departamento Nacional de Planeación, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 310 de 1996, artículo 2, mediante documento CONPES No. 3259 de 2003 emitió concepto respecto a la implementación del SITM en Cartagena, precisando que, los análisis técnicos adelantados en el marco del Diseño Conceptual del sistema integrado de transporte para el Distrito de Cartagena concluyeron que es necesario un reordenamiento de la totalidad de las rutas, estableciendo niveles jerárquicos acordes con los niveles de demanda servidos.
“El sistema integrado de transporte de Cartagena incluye la implantación de 3 rutas troncales, una ruta corriente desde la terminal de transferencia “El Amparo” hasta el centro, y una ruta expresa hasta el centro en el tramo del centro y Bocagrande (semiexpresa), 4 rutas auxiliares, 12 rutas alimentadoras, 15 rutas complementarias o remanentes y 7 rutas suburbanas.
Así mismo, contempla 4 rutas acuáticas con 21 embarcaciones de flota operacional. La puesta en marcha y alternativas de integración con el sistema troncal requiere el acompañamiento de estrategias institucionales, de implementación y divulgación específicas que serán llevadas a cabo por TRANSCARIBE S.A. Las inversiones asociadas al modo acuático dependerán de los resultados de la estructuración legal y financiera, los cuales deberán garantizar su viabilidad y sostenibilidad técnica y financiera, y no hacen parte de los costos establecidos en el presente documento.
Se emplearán tres tipologías generales de vehículos: 1. Para las rutas troncales se considera el uso de buses articulados con capacidad para 160 pasajeros (45 sentados y 115 de pié), con puertas por el lado izquierdo y acceso a nivel de plataforma (90 cm), similares a los que están en uso en el sistema Transmilenio de Bogotá. 2. Las rutas auxiliares utilizarán vehículos nuevos tipo padrón, con puertas por el lado derecho y por el lado izquierdo (a nivel de plataforma) y buses convencionales actuales. 3.
Para las rutas suburbanas y complementarias se considera el uso de los vehículos del sistema convencional actual que cumplan requisitos mínimos (edad máxima, revisión físico-mecánica, etc) y así como para las rutas suburbanas y complementarias17…” Asimismo, se indicó el cumplimiento de las siguientes condiciones, “…3. Modificar y cancelar las rutas existentes, según corresponda, para permitir Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 60 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 la operación de conformidad con los diseños definidos en la estructuración del sistema antes de que finalice 2004.
Este procedimiento contemplará un período de transición para asegurar la prestación del servicio antes de la puesta en marcha de TRANSCARIBE y deberá prohibir la coexistencia con cualquier tipo de transporte público automotor colectivo de pasajeros en los corredores que conforman TRANSCARIBE27. La contratación de las rutas nuevas se hará conforme el decreto 170 de 2001 ” A su turno, en el PLAN DE IMPLEMENTACIÓN DEL SITM DE CARTAGENA, TRANSCARIBE 201558 se estableció que la implantación del sistema Transcaribe se ha definido en tres fases, según la entrada de la flota operacional prevista para el sistema.
Las fases tienen como referencia la entrada de vehículos del nuevo sistema a la operación y el retiro de oferta del sistema actual: Fase 1. Retiro de oferta del sistema actual (marzo – noviembre del 2015) Fase 2 - Etapa 1. noviembre de 2015 entran 170 vehículos. Fase 2 - Etapa 1. Entran 79 vehículos del concesionario 2. Fase 2 - Etapa 2. septiembre de 2016 entran 95 vehículos Fase 3.
Julio de 2017 entran 314 vehículos. En ese sentido, se señaló que “el Sistema TransCaribe ha sido propuesto para atender el 100% de la demanda de transporte público colectivo de la ciudad de Cartagena, es decir, reemplazará el sistema actual. Las rutas del nuevo sistema tienen prácticamente la misma cobertura geográfica de las rutas actuales.
La implantación gradual implica la entrada en operación por etapas de las rutas del nuevo sistema y el retiro de las rutas actuales que quedan atendidas por las rutas nuevas. Para la revisión de las rutas actuales que deben ser retiradas en cada una de las etapas se analiza la sobreposición de los recorridos.” Asimismo, estableció que Transcaribe en coordinación con el DATT que es la autoridad del Distrito que tiene a cargo la administración y gestión del transporte público colectivo de la ciudad, definió el plan de retiro de rutas del actual transporte público colectivo de la ciudad.
Las fases de entrada de rutas y flota del nuevo sistema condicionan y definen el plan de retiro de la oferta del sistema prestado por TCP; en virtud de lo anterior, TRANSCARIBE S.A con el apoyo del Institute for Transportation & Development Policy (ITDP) 58 Fl. 277- 06Anexos Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 61 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 contrataron los estudios de campos para estimar la demanda de transporte público colectivo de la ciudad de Cartagena y para obtener las matrices de viajes de los usuarios.
Por todo lo expuesto, resalta esta Corporación que la prestación servicio de transporte publico radica en primer lugar en el Estado, quien velará para que este servicio cumpla con condiciones de calidad, oportunidad y seguridad, dándole prelación al transporte masivo; sin embargo, el Estado también podrá otorgar un permiso o celebrar un contrato de concesión u operación por para la prestación del mismo, lo cual no lo releva de su obligación principal.
En este orden, la implementación de un sistema de transporte masivo no constituye un monopolio del Estado como lo destaca la parte actora, si no que representa el cumplimiento de un deber constitucional y legal de velar por el interés general; por lo que en aplicación del criterio prioritario del transporte masivo, las autoridades estatales pueden adoptar decisiones relacionadas con la definición, desarrollo e implementación de políticas de transporte público, como las adoptadas en los decretos de implementación del SITM-TRANSCARIBE; lo que significa que, tanto la implementación y actualización del parque automotor, como la restricción establecida, para la prestación del servicio público de transporte colectivo, constituye una consecuencia y aplicación del mencionado criterio de prioridad, que resulta razonable y proporcional al interés general, situación que no fue desvirtuada por la demandante con el recurso interpuesto.
La libertad económica ha sido definida por el Consejo de Estado como la facultad que tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico, según sus preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar un patrimonio. Las actividades que conforman dicha libertad están sujetas a limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes, por razones de seguridad, salubridad, moralidad, utilidad pública o interés social.59 No obstante, esa misma Corporación ha señalado que la libertad económica y de empresa no son absolutas, toda vez que encuentran su 59 Sentencia T-425/92 M.P. Ciro Angarita Barón Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 62 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 límite del bien común, y las limitaciones que expresamente señale el legislador, con fundamento en los derechos fundamentales y la prevalencia del interés general.
En ese orden, en sentencia C-398 de 1995 precisó que “…la libertad del individuo se encuentra atemperada en la preceptiva constitucional por la prevalencia del interés colectivo (artículo 1°), por las competencias de intervención y regulación a cargo del Estado (artículos 333, 334 y 335 C.P.) y por los principios de razonabilidad y proporcionalidad que la doctrina de esta Corte ha prohijado”.
Seguidamente expresó: “…en un Estado Social de Derecho donde el Poder Público asume responsabilidades tales como la dirección general de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes y la regulación, el control y la vigilancia de los servicios públicos, la libre iniciativa privada no puede erigirse como un derecho absoluto ni como un obstáculo insuperable para la actividad de intervención del Estado, particularmente en materia económica y de servicios públicos” En atención a ello, indicó que en tratándose de actividades que comprometan el interés colectivo, como ocurre con el servicio de transporte, los derechos individuales deben ceder ante tal interés general; pues la libertad de iniciativa privada, no puede ser un obstáculo y límite frente a la actividad de intervención del Estado.
Por lo anterior, precisa la Sala que en el sub examine no se encuentra acreditado la vulneración del derecho a la libre competencia económica o a la libre escogencia en la prestación del servicio público de transporte masivo, debido a que se reitera, el Estado en ejercicio de sus funciones de planeación, regulación, vigilancia y control del transporte público, tiene la potestad de garantizar la implementación de un sistema de transporte público masivo tal como ocurrió con la implementación del SITM – TRANSCARIBE S.A. en la ciudad de Cartagena; frente a lo cual deben ceder los intereses de los particulares, debido a la prevalencia del sistema de transporte público masivo frente a otros.
Aunado a lo anterior, se resalta que la prestación del servicio de transporte público en la actualidad no es exclusiva del SITM-TRANSCARIBE, si no que coexisten con las rutas urbanas del TCP en un 85%. Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 63 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 Así las cosas, realizada la valoración en su conjunto de los medios probatorios recaudados en el plenario, conforme a las reglas de la sana crítica probatoria, la lógica, el sentido común y las reglas de la experiencia, no se logró acreditar la violación del derecho colectivo al acceso del servicio público de transporte; por lo que la Sala confirmará la sentencia impugnada.
No obstante, la Sala exhortará al Distrito de Cartagena, Transcaribe S.A., y a la Superintendencia de Transporte para que, de existir fallas o dificultades en la prestación del servicio de transporte público SITM- TRANSCARIBE; dentro de la órbita de sus competencias, realicen las gestiones administrativas, técnicas y financieras necesarias para corregirlas y de esa forma garantizar una adecuada y eficiente prestación de dicho servicio.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Cartagena, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: EXHORTAR al Distrito de Cartagena, Transcaribe S.A., y a la Superintendencia de Transporte, para que, de existir fallas o dificultades en la prestación del servicio de transporte público SITM- TRANSCARIBE; dentro de la órbita de sus competencias, realicen las gestiones administrativas, técnicas y financieras necesarias para corregirlas y de esa forma garantizar una adecuada y eficiente prestación de dicho servicio.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, envíese al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 64 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. 115/2023 SALA DE DECISION No. 7 LOS MAGISTRADOS LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ Aclaró voto OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA 13-001-33-33-001-2021-00173-01 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR ACLARACIÓN DE VOTO Cartagena de Indias, D T. y C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) I.- IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Acción ACCIÓN POPULAR Radicado 13-001-33-33-001-2021-00173-01 Accionante HANNIA CORENA NAVAS Accionado DISTRITO DE CARTAGENA – GERENCIA DE ESPACIO PÚBLICO Y MOVILIDAD;
TRANSCARIBE S.A. Vinculado SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTES Intervinientes VEEDURIA CIUDADANA A LA RAMA JUDICIAL DE CARTAGENA “VEJUCA” Magistrado Ponente LUÍS MIGUEL VILLALOBOS ÁLVAREZ. Tema Implementación del SITM/ derecho colectivo al acceso al servicio público de transporte y a su prestación eficiente y oportuna. ACLARACIÓN DE VOTO Con el respeto que me acostumbra, debo manifestar que aclaro mi voto, por los siguientes argumentos: Comparto la decisión de negar las pretensiones perseguidas con la Acción Popular, como quiera que, no se acredita vulneración a los intereses colectivos cuya protección se reclama.
Ahora bien, el estudio del derecho colectivo a la libre competencia económica debía enfocarse en establecer si con la implementación de SITM se ha afectado la prestación eficiente y oportuna del servicio público de trasporte de cara al usuario, teniendo en cuenta que, el alcance del derecho a la libre competencia en materia de acción popular tiene por objeto que se garantice a este los beneficios de un mercado competitivo y no tanto llevar el estudio sobre la afectación de los otros agentes del mercado que en este caso serían quienes prestan el transporte de servicio colectivo. 13-001-33-33-001-2021-00173-01 Código: FCA - 002 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR ACLARACIÓN DE VOTO En esa medida, considero que la Sala no debió haber abordado directamente temas como si la implementación de Transcaribe constituye o no un monopolio por parte del Estado en el sistema de transporte de pasajeros en Cartagena, o si ese sistema debe prevalecer o no sobre otros tipos de transporte como es el colectivo o proponer una confrontación entre libertad de empresa e intervencionismo estatal.
Reitero, el estudio debió dirigirse en primer lugar en determinar o examinar si con las pruebas obrantes era dable establecer si el usuario del servicio de transporte público en Cartagena se afectó negativamente o no en aspectos como el tarifario o precio del pasaje o si existen barrios o sectores de la ciudad que quedaron sin acceso al servicio de transporte público de pasajeros desde que se implementó el Sistema Integrado de Transporte Masivo en Cartagena.
Solo en caso de haberse establecido lo anterior, era dable abordar las posibles causas de esa problemática y tomar las órdenes del caso para remediar la vulneración de ese derecho colectivo. Al no haberse establecido desde el punto de vista del usuario su afectación en la prestación del servicio de transporte, ya no era necesario examinar las falencias o no del Sistema Integrado de Transporte Masivo en Cartagena y menos aún exhortar para una corrección del sistema, que sea de paso decir, aparece como una contradicción frente a la parte motivacional de la providencia. Por lo anterior, con respeto a la decisión adoptada por la Sala me permito aclarar el voto.
Magistrado