SIGCMA Rama judicial Jurisdicción de lo contencioso administrativo Tribunal contencioso administrativo de La Guajira MAGISTRADA PONENTE: CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Riohacha, Distrito Especial, Turístico y Cultural, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticuatro (2024). Acción: Tutela (impugnación) Accionante: Jorge Ballesteros Gómez Accionado: Policía Nacional – Ministerio de Defensa Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 Tema: ASUNTO Decide el Tribunal la impugnación interpuesta por la parte accionante, contra el fallo del primero de diciembre de 20231, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, mediante el cual resolvió negar el amparo constitucional deprecado por el demandante.
I. Antecedentes 1.1. Hechos (fl. 01-07) Como supuestos fácticos de la acción constitucional, la parte accionante relató que mediante auto EE-CEDES-99-2023 del 11 de julio de 2023, la Oficina de Control Interno Disciplinario de Instrucción del Departamento del Cesar, inició indagación previa contra los señores Germán Antonio Cediel Mayorga con cédula de ciudadanía N.° 1.098.653.55, Jorge Luis Ballesteros Gómez con cédula de ciudadanía 1.100.949.343, Alibis Lorena Ricardo Arroyo con cédula de ciudadanía 1.102.839.339, Miguel Arturo Fontalvo con cédula de ciudadanía 1.082.839.652 y Gregorio Manuel Ternera Jaraba con cédula de ciudadanía 84.454.079.
Señaló que, la indagación se originó por una queja presentada por los señores Diego Osma Galindo y Bryan Barrera Oyola, quienes informaron a la Oficina de Control Interno Disciplinario del Departamento del Cesar (CEDES) sobre hechos ocurridos en el departamento de La Guajira. De igual manera, indicó que la Oficina de Control Interno Disciplinario de Instrucción del Departamento del Cesar, sin contar con la competencia territorial, mediante la Resolución 00733 del 23 de marzo de 2022, la Ley 2291 de 2022 y el Código General disciplinario decidió abrir investigación previa y ordenar la práctica de pruebas a pesar de que la norma imperante les ordenaba remitir por competencia a la Oficina de Control Interno Disciplinario de Instrucción del Departamento de La Guajira.
Alegó que, las pruebas recaudadas por el señor Hugo Alberto Cantillo Hernández como sustanciador de la Oficina Control Disciplinario Interno de Instrucción N.º 34 (DECES), violaron el debido proceso, la competencia y adicional a ello, argumentó que dicha recaudación de pruebas se hizo en contravía de las disposiciones legales y administrativas que rigen estas actuaciones.
Indicó que, el día 13 de julio de 2023, la Oficina de Control Disciplinario Interno de Instrucción N.º 35 del departamento de La Guajira procedió a avocar competencia 1 Folio 340-351. Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 ordenando dar apertura a la investigación disciplinaria y resolvió suspender provisionalmente a los investigados, reconociendo indirectamente la competencia de la Oficina para realizar la función de instrucción del proceso disciplinario.
En razón de lo anterior, sustentó su oposición a la medida de suspensión provisional desglosando varios cargos de nulidad, sin embargo, la regional No 8 de la Policía de Colombia ratificó la decisión adoptada por la oficina de control interno disciplinario de La Guajira, sustentando que no era la instancia idónea para controvertir las nulidades planteadas en el procedimiento disciplinario obviando las objeciones de la excesiva y desproporcionada decisión de suspender provisionalmente al actor.
Posteriormente, la regional 8 de la Policía Nacional de manera oficiosa, estudió la solicitud de la nulidad, manifestando en la parte considerativa del acto administrativo que reconoce la falta de competencia del Jefe de la oficina de control interno disciplinario de instrucción del Cesar, pero aduce que eso no es un hecho relevante para plantear la nulidad, toda vez que el funcionario de CEDES era competente para abrir la indagación previa porque no se habían podido identificar plenamente los autores y por actuación oficiosa del despacho realizaron lo pertinente para identificarlos, lo que no constituía una vulneración al debido proceso de los investigados.
Asimismo, indicó que, frente a la anterior determinación, presentó recurso de reposición, siendo este resuelto mediante auto de 6 de octubre de 2023, en el que se decidió mantener la decisión recurrida, por lo que se reanudó el procedimiento ordenando la práctica de pruebas, y prorrogando la suspensión provisional en su contra mediante acto administrativo adiado el 30 de octubre de 2023. 1.2.
Pretensiones (fl.07-08) La parte actora a través de la acción constitucional de la referencia pretende lo siguiente: “1. Tutelar los derechos fundamentales de DEBIDO PROCESO, HONRA, BUEN NOMBRE, BUENA FE, PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, TRABAJO, MINIMO VITAL Y VIDA DIGNA del Señor JORGE LUIS BALLESTEROS GOMEZ y su familia contemplados en nuestra constitución política. 2.
Sírvase señor juez de Ordenar a la POLICINA NACIONAL DE COLOMBIA Y A LA OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO DE INSTRUCCIÓN DE LA GUAJIRA que dentro de las 48 horas siguientes realice las siguientes acciones: Sírvase de levantar la suspensión provisional impuesta y prorrogada mediante los actos administrativos de fechas 13 de Julio y 30 de octubre del 2023. Sírvase de Reintegrar al servicio activo a mi prohijado y demás investigados en el proceso disciplinario de referencia. Sírvase de cancelar los salarios no percibidos por los investigados durante el tiempo que se mantuvo vigente la suspensión provisional. Sírvase de garantizar los derechos fundamentales de los investigados y un buen ambiente laboral, mientras transcurre el proceso disciplinario. Sírvase de abstenerse de tomar cualquier medida que implique acoso, discriminación o desmejoramiento de las Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 condiciones laborales de mis prohijados mientras dura el proceso disciplinario”. 2.1.
Sentencia de primera instancia (fl. 340-351) Mediante sentencia del primero de diciembre de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Riohacha, resolvió: “Primero. Negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. Segundo. Notificar la decisión a las partes conforme a los lineamientos del Decreto 2591 de 1991, haciéndoles saber que respecto de la misma procede la impugnación. Tercero. En el caso que la presente sentencia no sea impugnada, remítase por Secretaría el presente expediente, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto. Se le informa a la parte que todos los documentos y sus anexos deberán ser remitidos a través de la Ventanilla de Atención Virtual de SAMAI a la cual puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/, debidamente identificado con el radicado del proceso y partes procesales.” Como fundamento de la anterior decisión, en primer término, el a quo encontró acreditada la procedencia de la acción constitucional, ello por cuanto, advirtió que la vulneración alegada por el accionante se desprendía específicamente de la expedición del auto adiado 13 de julio de 2023, proferido por la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de la Guajira de la Policía Nacional, mediante el cual se decidió su suspensión provisional, decisión contra la que no era posible ejercer un recurso judicial autónomo, pues no se estaba definiendo la situación del disciplinado al tratarse de una medida preventiva.
Seguidamente, el a quo procedió a abordar el fondo del asunto, y analizó los argumentos de vulneración endilgados por el actor, en los siguientes términos. La Juez de primera instancia consideró que no había violación de derechos fundamentales por haberse expedido el acto administrativo con fundamento en actuaciones desplegadas por servidores con falta de competencia, ello, por cuanto si bien, estimó que le asistía razón al demandante al señalar que la regional competente para tramitar el procedimiento disciplinario era la seccional del Departamento de La Guajira, en todo caso, de haberse decretado dicha nulidad, ello no afectaría la validez de las pruebas recaudadas, por lo que entonces tal decisión estaba sustentada en pruebas legales.
A su vez, respecto de la vulneración surgida por las irregularidades en el auto del 13 de julio de 2023, el a quo expuso que la suspensión provisional se encontraba suficientemente motivada. Advirtió además que, la importancia de la suspensión provisional se debía a la prevención de la intromisión y/o entorpecimiento del funcionario en razón de su posición jerárquica dentro de la institución, por lo que concluyó que tal decisión era proporcional y estaba enfocada en lograr a lograr los fines de la administración pública y al obedecer los parámetros fijados en la sentencia C-086 de 2019 para la adopción de esta.
Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 En virtud de todo lo anterior, el a quo denegó el amparo deprecado, puesto que no evidenció vulneración alguna de los derechos fundamentales alegados por el accionante. 1.4. De la impugnación (fl. 359-361) Inconforme con la anterior decisión, el accionante presentó impugnación en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, honra, buen nombre, buena fe, presunción de inocencia, trabajo, mínimo vital y vida digna.
Para fundamentar su pedido, el actor indicó que, el juzgador de primera instancia identificó solo un yerro que fue la falta de competencia como motivo de la nulidad procesal, dejando de lado que, se practicaron unas pruebas testimoniales en etapa de indagación previa sin permitir controvertirlas o contrainterrogar a los testigos y que, adicional a ello, tampoco constaba si los testimonios se recepcionaron de forma separada, tal como lo exige la ley.
Por ello, destacó que la solicitud de nulidad no se fundamentaba en la causal 1º del artículo 202, sino que se erigía en la causal 3º del mismo artículo, es decir, la existencia de irregularidades sustanciales que afectaban el debido proceso, puesto que, la práctica de pruebas sin el lleno de los requisitos esenciales da por inexistente la prueba en el proceso.
Sostuvo que, teniendo en cuenta lo anterior, sin esos testimonios las Oficinas de Control Interno Disciplinario del Cesar y La Guajira no tendrían suficiente motivación para haber abierto el proceso disciplinario, ni suspendido al accionante. Por otra parte, expuso que, la Oficina de Control Interno incorporó documentos a través de los testimonios, lo cual no está permitido según lo señalado en la ley 2196 del 2022 y la ley 1952 de 2019, vulnerando así el derecho fundamental al debido proceso.
Reiteró que es viable la nulidad de lo actuado y la declaración de inexistencia y/o nulidad de las pruebas allegadas ilegalmente. Por último, sostuvo que el despacho no observó las implicaciones y afectaciones de tipo patrimonial y de subsistencia del accionante, padres e hijo, ya que una prórroga en la suspensión también implicaba una afectación al mínimo vital de los que dependen económicamente de él. II.
CONSIDERACIONES. 2.1. Competencia El Tribunal Administrativo de La Guajira, por virtud de los artículos 86 superior y 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, es competente en primera instancia para resolver la solicitud de tutela de la referencia. 2.2. Problema Jurídico. Corresponde a la Sala decidir si confirma, revoca o modifica el fallo de tutela del primero de diciembre proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 Para ello, deberá establecerse si en efecto ¿la acción de tutela cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia para reclamar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante en el escrito de tutela? Por último, y solo de resolverse afirmativamente el primer cuestionamiento y así mismo acreditada la procedencia de la acción, la sala deberá determinar si la entidad accionada violó los derechos fundamentales al debido proceso, honra, buen nombre, buena fe, presunción de inocencia, trabajo, mínimo vital y vida digna del accionante, o si por el contrario, como lo sostuvo el a quo, no ha existido vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados. 2.3.
Tesis Este Tribunal sustentará como tesis que, la acción de tutela se torna improcedente por no acreditarse los requisitos para su procedencia excepcional, lo cual conlleva como consecuencia a que se revoque la decisión de primera instancia y se declare su improcedencia. 2.4. Marco constitucional y jurisprudencial 2.4.1. Generalidades sobre la acción de tutela.
Según el artículo 86 de la Carta Política de Colombia, toda persona podrá “(…) reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (…).” Es doctrina constitucional decantada que el amparo constitucional inmediato de derechos fundamentales es subsidiario en cuanto sólo procede cuando (i) no existan otros medios de defensa judicial para la protección del derecho amenazado o desconocido; cuando (ii) existiendo esos mecanismos no sean eficaces o idóneos para salvaguardar los derechos fundamentales en el marco del caso concreto, evento en que la tutela desplaza el medio ordinario de defensa; o cuando (iii) sea imprescindible la intervención del juez constitucional para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable concreto y actual de derechos fundamentales vulnerados o amenazados, hipótesis en la cual el amparo opera en principio como mecanismo transitorio de protección2. 2.4.2 Procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos En cuanto a la subsidiariedad, establece el artículo 86 que “[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]”.Teniendo en cuenta esta norma, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció como causal de improcedencia de la tutela la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2 Sentencia T-275 de 2012, en esa misma línea y frente a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos ver sentencia T-030 de 2015.
Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 La jurisprudencia constitucional ha entendido que el requisito de subsidiariedad exige que el peticionario despliegue de manera diligente los medios judiciales que estén a su disposición, siempre y cuando ellos sean idóneos y efectivos para la protección de los derechos que se consideran vulnerados o amenazados.
Ha sostenido también que una acción judicial es idónea cuando es materialmente apta para producir el efecto protector de los derechos fundamentales, y es efectiva cuando está diseñada para brindar una protección oportuna a los derechos amenazados o vulnerados3. El máximo ente de lo constitucional ha señalado que la idoneidad y efectividad de los medios de defensa judicial no pueden darse por sentadas ni ser descartadas de manera general sin consideración a las circunstancias particulares del caso sometido a conocimiento del juez4.
En otros términos, no puede afirmarse que determinados recursos son siempre idóneos y efectivos para lograr determinadas pretensiones sin consideración a las circunstancias del caso concreto. Concordante con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, por regla general, la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflictos con la Administración y proteger los derechos de las personas.
En este sentido, la Corte manifestó en la Sentencia T – 030 de 2015: “que conforme al carácter residual de la tutela, no es, en principio, este mecanismo el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas, puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese escenario, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar a la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable […]”. 2.4.3 Debido proceso El debido proceso es un derecho fundamental, que se ha definido como “una serie de garantías que tienen por fin sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados”.
En este sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado: “El respeto al derecho fundamental al debido proceso, le impone a quien asume la dirección de la actuación judicial o administrativa, la obligación de observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la ley o en los reglamentos, “con el fin de preservar las garantías -derechos y obligaciones- de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en todos aquellos casos en que la actuación conduzca a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una sanción" Por lo anterior, la importancia del debido proceso está ligada a la búsqueda del orden justo, por lo cual deben respetarse los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba y, lo más importante: el derecho mismo.
En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado: 3 Ver, sentencia T-211 de 2009. 4 Sentencia T-222 de 2014. 5 Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 “El debido proceso compendia la garantía de que todos los demás derechos reconocidos en la Carta serán rigurosamente respetados por el juez al resolver asuntos sometidos a su competencia, como única forma de asegurar la materialización de la justicia, meta última y razón de ser del ordenamiento positivo” Las garantías que integran el debido proceso, y entre ellas el derecho de defensa, son de estricto cumplimiento en todo tipo de actuaciones, ya sean judiciales o administrativas, pues constituyen un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico.
Ello es así por cuanto la concepción del proceso como un mecanismo para la realización de la justicia, impide que algún ámbito del ordenamiento jurídico se sustraiga a su efecto vinculante pues a la conciencia jurídica de hoy le repugna la sola idea de alcanzar la justicia pervirtiendo el camino que conduce a ella6. - La jurisprudencia de la Corte Constitucional7 ha señalado que hacen parte de las garantías del debido proceso: “i).
El derecho al juez natural, es decir, al juez legalmente competente para adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva, con carácter definitivo. ii). El derecho a ser juzgado con la plenitud de las formas propias de cada juicio. Dicho presupuesto se erige en garantía del principio de legalidad que gobierna el debido proceso, el cual “( ) se ajusta al principio de juridicidad propio del Estado de Derecho y excluye, por consiguiente, cualquier acción contra legem o praeter legem. iii) El derecho a la defensa, que consiste en la facultad de pedir y allegar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, formular peticiones y alegaciones e impugnar las decisiones que se adopten.
El ejercicio de este derecho tiene como presupuesto indispensable la publicidad del proceso, mediante las citaciones para obtener comparecencia, los traslados de actos procesales de las partes o de los auxiliares de la justicia, y las notificaciones, comunicaciones y publicaciones de las decisiones adoptadas. iv) El derecho a obtener decisiones ceñidas exclusivamente al ordenamiento jurídico, en razón de los principios de legalidad de la función pública y de independencia funcional del juez, con prevalencia del derecho sustancial (Arts. 6º, 121, 123, 228 y 230 C. Pol.) v) El derecho a que las decisiones se adopten en un término razonable, sin dilaciones injustificadas”. 2.5.
Del caso concreto 2.5.1. Relación probatoria De la revisión del expediente, se tiene el siguiente material probatorio relevante: - Certificado de matrícula y estudios del menor Tomas Ballesteros Sánchez. (fl.14) - Colilla de pago mensual del menor Tomas Ballesteros Sánchez. (fl.15) - Registro Civil de nacimiento del menor Tomas Ballesteros Sánchez.
(fl.17) - Declaración extrajudicial de Hilda Gómez de Ballesteros. (fl.18) 6 Sentencia SU-773/14 7 Sentencia SU-773/14 Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 - Expediente del proceso disciplinario de radicado interno SIE2D EE-DECES 2023-99. (fl.19-298). 2.5.2. Solución a la causa constitucional Descendiendo al caso concreto, se tiene que el ciudadano Jorge Luis Ballesteros Gómez, mediante apoderado judicial, impetró acción de tutela en contra de la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en procura de que se amparen sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados con la expedición de los actos administrativos del 13 de julio y 30 de octubre de 2023, mediante los cuales se le suspendió y prorrogó la suspensión provisional con ocasión al proceso disciplinario SIE2D EE-DECES 2023-99.
Mediante sentencia del 1 de diciembre de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha resolvió negar el amparo constitucional deprecado, al considerar que la vulneración fundamental alegada no existía, bajo los argumentos expuestos en el acápite precedente. Inconforme con la anterior decisión, el actor presentó impugnación, en la que solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, y en su lugar se accediera al amparo de sus derechos fundamentales.
Establecido el anterior panorama, la Sala procede a resolver el primero de los problemas jurídicos planteados, esto es, a determinar si la acción de tutela de la referencia se erige procedente para reclamar el amparo de los derechos fundamentales invocados. En primera medida, en cuanto a la legitimación en la causa por activa, esta Sala estima cumplido dicho requisito de procedencia, dado que, la acción de tutela fue instaurada por el señor Jorge Luis Ballesteros Gómez, a través de apoderado judicial, debidamente constituido, siendo este el titular de los derechos fundamentales que se alegan vulnerados.
En lo que atañe a la legitimación en la causa por pasiva, el mismo se encuentra acreditado, pues el mecanismo constitucional de la referencia se dirige en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, siendo esta la entidad que expidió los actos administrativos que se acusan de vulneradores de los derechos fundamentales invocados.
En cuanto a la inmediatez, se tiene que el mismo se encuentra cumplido, dado que los actos que se alegan como violatorios de los derechos fundamentales datan del 13 de julio y 30 de octubre de 2023, por lo que, hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, transcurrió un breve lapso, y a todas luces razonable, ya que, la misma se impetró el 20 de noviembre del año anterior.
Finalmente, en lo que a la subsidiariedad se refiere, se recuerda que, como se desprende del marco jurisprudencial citado en precedencia, la acción de tutela, por regla general, es improcedente para atacar las decisiones de la administración contenidas en actos administrativos. No obstante, el juez constitucional tiene el deber de analizar las particularidades de cada caso concreto, en procura de determinar si se configura alguna causal o Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 presupuesto que torne la acción de tutela procedente, de forma excepcional, ya sea como mecanismo transitorio o definitivo.
En el presente asunto, la vulneración fundamental alegada se desprende de la expedición de los actos administrativos proferidos por la Policía Nacional en su seccional La Guajira, el 13 de julio y 30 de octubre de 2023, actos administrativos que fueron expedidos en el curso del proceso disciplinario SIE2D EE-DECES 2023-99, seguido en contra de algunos uniformados de esa institución, entre los cuales se encuentra el aquí accionante.
Para determinar si en el presente asunto se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, debe precisarse primero que, a través de los actos administrativos atacados, la entidad accionada decidió suspender provisionalmente al actor, durante el término de tres (3) meses, sin derecho a remuneración, y a su vez, prorrogó dicha suspensión por el mismo lapso.
En ese marco, esta Sala recuerda que, tal y como lo precisó el a quo, este tipo de actos administrativos, son de aquellos definidos como “los que se encargan de dar impulso a la actuación o disponen organizar los elementos de juicio que se requieren para que la administración pueda adoptar la decisión de fondo sobre el asunto mediante el acto definitivo”8.
Lo anterior, impone entonces un análisis especial sobre la procedencia de la acción de tutela, pues ha sido la Corte Constitucional quien ha dispuesto una serie de presupuestos o requisitos para que la acción de tutela proceda contra actos administrativos de esta característica, de forma excepcional. Como primera medida, se tiene que, el a quo acertó al traer a colación lo dispuesto por el máximo ente de lo constitucional en la sentencia T-433 de 2019 cuando sostuvo frente a la acción de tutela contra actos de trámite que “se ha considerado en principio procedente debido a que constituye “una decisión de trámite que resuelve un asunto sustancial”, que puede resultar desproporcionada e irrazonable cuando desatiende los fines constitucionales para los cuales fue creada y, por ende, puede desconocer los derechos fundamentales del afectado”.
No obstante, al momento de analizar la procedencia de la acción de tutela de la referencia, la Juez de primera instancia solo se refirió a la inexistencia de otros mecanismos judiciales para reclamar el amparo solicitado, debido a la calidad de actos de trámite de las decisiones atacadas, tornando entonces procedente la acción. Sin embargo, el análisis de procedencia de la acción de tutela, va más allá de ese tópico, pues la posición adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia T-433 de 2019, ya deja entrever los requisitos o presupuestos que deben cumplirse para la procedencia excepcional del mecanismo constitucional.
En efecto, ya desde el año 2013, la Corte Constitucional había aceptado la procedencia excepcional de la tutela en contra de actos de trámite en los siguientes términos: “Teniendo clara esa tipología de actos administrativos, es importante señalar que el Pleno de esta Corporación desde la sentencia SU-201 de 1994, decantó que los actos de trámite no expresan en concreto la voluntad de la administración, sino que simplemente constituyen el conjunto de actuaciones 8 Sentencia T-499/13 Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo.
Sin embargo, estableció que excepcionalmente algunos actos de trámite pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona cuando contienen definiciones sustanciales para la construcción de la decisión final, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo. Así, dijo que “[c]orresponde al juez de tutela examinar en cada caso concreto y según las especiales circunstancias que lo rodean, si un determinado acto de trámite o preparatorio tiene la virtud de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa, que de alguna manera se proyecte en la decisión principal, y por consiguiente, sea susceptible de ocasionar la vulneración o amenaza de violación de un derecho constitucional fundamental, en cuyo caso, la tutela es procedente como mecanismo definitivo destinado a proteger un derecho fundamental vulnerado o amenazado por la acción de la administración. La tutela en este evento, además de lograr la protección de derechos constitucionales conculcados o amenazados, tiene la misión de impedir que la administración concluya la actuación administrativa con desconocimiento de dichos derechos”.
Aun cuando la Corte admitió en esa sentencia de unificación la procedencia excepcional de la tutela contra actos de trámite, indicó que esta modalidad de protección de derechos fundamentales solo puede ser utilizada antes de que se profiera el acto definitivo, pues en caso de haberse expedido éste, el control jurisdiccional del acto de trámite se puede surtir al mismo tiempo con el acto definitivo que puso fin a la actuación administrativa.
Varias años después, esta Corporación en la sentencia T-418 de 2003, reafirmó la idea general de que la acción de tutela no procede contra actos proferidos en procesos disciplinarios que se encuentren en curso, por cuanto el accionante cuenta con medios de defensa dentro del proceso mismo y, además, posteriormente puede censurar la actuación de trámite acudiendo a la jurisdicción contencioso administrativa.
En esa oportunidad, ni siquiera contempló la procedencia excepcional del amparo, lo cual fue retomado hasta la sentencia T-961 de 2004, en la cual la Corte precisó los distintos supuestos fácticos bajo los cuales procede la acción de tutela cuando se alega la vulneración del debido proceso dentro de un trámite disciplinario, y en donde el sujeto investigado es un servidor público.
Señaló la necesidad de establecer si en el proceso disciplinario “(i) existe un acto administrativo definitivo del cual se pueda predicar la vulneración de los derechos fundamentales, o (ii) si aun cuando no existe un acto administrativo definitivo, han sido proferidos actos de trámite dentro del proceso disciplinario, que afectan las garantías constitucionales”.
Frente al primer evento, estableció que un acto que pone fin a una actuación disciplinaria, puede incurrir en una vía de hecho y, dependiendo de las circunstancias propias de cada caso, posibilitar la interposición de la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, por lo cual, el amparo se puede conceder de forma transitoria ante la existencia de un escenario natural de control para ese acto definitivo.
Y respecto al segundo evento, esgrimió que la tutela procede contra actos de trámite que conculcan garantías constitucionales, porque de forma manifiesta el funcionario competente para adelantar el correspondiente proceso actúa de una manera irrazonable o desproporcionada, con abuso de sus funciones, de modo que su actuación desconozca los pilares en que se sustenta el derecho fundamental al debido proceso.
Por último, es importante señalar que esa línea jurisprudencial de procedencia excepcional de la acción de tutela contra actos administrativos dictados en procesos disciplinarios que se encuentran en curso y los criterios que debe tener en cuenta el juez constitucional para estudiar dicha procedencia, fueron reiterados en las sentencias T-105 de 2007 y T-1012 de 2010.
Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 3.4. En suma, la jurisprudencia constitucional ha acogido la improcedencia general de la acción de tutela contra actos administrativos de trámite o preparatorios, atendiendo el requisito de subsidiariedad previsto en el ordenamiento Superior, en la medida en que tienen por objeto impulsar las actuaciones administrativas, lo cual tendrá reflejo en el acto definitivo posterior.
Empero, ha estimado que en aquellos eventos en los que el acto administrativo de trámite resuelve un asunto de naturaleza sustancial, en el que la actuación sea manifiestamente irrazonable o desproporcionada y que amenace o vulnere derechos fundamentales, será procedente el amparo tuitivo como mecanismo definitivo, para lo cual el juez de tutela deberá valorar cada caso en concreto y analizarlo ceñido a los criterios establecidos para habilitar excepcionalmente la protección constitucional”.9(Subrayado de la Sala) Dicha postura fue reiterada en el año 2018 por la Corte Constitucional cuando señaló lo siguiente: “4.5.4.2.
En cuanto a los actos administrativos de trámite o preparatorios, que como su nombre lo indica –y en contraposición a los actos definitivos– son aquellos en los que no hay una expresión concreta de voluntad de la administración, sino únicamente actuaciones que preceden a la formación de una decisión, esta Corporación ha determinado que, en la medida que no son susceptibles, por regla general, de recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales autónomas, cabe, por excepción, el ejercicio de la acción de tutela, siempre que se acrediten los siguientes requisitos: - En primer lugar, el acto de trámite debe ser producto de una actuación arbitraria o desproporcionada que transgrede o amenaza los derechos funda- mentales de una persona.
En este sentido, se ha explicado que la finalidad de la acción de tutela en estos casos es impedir que la administración concluya una actuación con desconocimiento de las garantías mínimas constitucionales de una persona, de forma tal que el amparo se convierte en “una medida preventiva encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional (…)”. - En segundo lugar, se requiere que el acto de trámite resuelva algún asunto que se proyecte en la decisión principal.
En efecto, aunque los actos prepara- torios no envuelven decisiones definitivas, si se ha advertido que dicha actua- ción debe tener incidencia en la construcción de la decisión final, pues de lo contrario se trataría de una simple deficiencia, que no tendría la capacidad de afectar el trámite seguido, al carecer de un efecto sustancial. - En tercer lugar, además de los anteriores requisitos, también es necesario que la acción de tutela se presente antes de proferirse el acto definitivo, por cuanto si ya existe una decisión de tal naturaleza, la actuación ya habrá concluido y lo que existirá es el deber de activar los medios de defensa judicial ante el juez contencioso.
En este punto, cabe insistir que, como se expuso ut supra, la finalidad del amparo contra un acto de trámite es impedir que se culmine una actuación administrativa, en desconocimiento del orden constitucional.”10 9 Sentencia T-499/13 Referencia: expediente T-3833999 Acción de tutela instaurada por Fulvia Elvira Benavides Cotes contra el Ministerio de Relaciones Exteriores – Oficina de Control Disciplinario Interno. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil trece (2013). 10 Sentencia T-405/18.
Referencia: Expediente T-6.579.687 Acción de tutela instaurada por el señor Edgar Mauricio Lozano Gómez contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), Seccional Barrancabermeja Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Bogotá DC, veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 Finalmente, la postura ha sido reiterada en reciente oportunidad, cuando la Corte Constitucional recordó lo siguiente: 21.
Si bien es cierto, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra autos de trámite cuando (i) el acto administrativo tiene la potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación, que puede proyectarse en la decisión final; (ii) puede ser calificada como abiertamente irrazonable o desproporcionada; y, por ende, puede conducir a (iii) la amenaza de los derechos fundamentales, no es menos cierto que el auto proferido por la Sala Disciplinaria de la PGN el 17 de septiembre de 2019 no es un auto de trámite, pues no constituye «una decisión de trámite que resuelve un asunto sustancial».
Por el contrario, se trata de un acto administrativo definitivo que deja en firme la sanción de «suspensión» impuesta al accionante con la determinación de abstenerse de resolver el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de segunda instancia proferido el 28 de febrero de 2019, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal.”11 (Subrayado de la Sala) Las consideraciones de la Corte Constitucional hasta aquí expuestas, evidencian que, la acción de tutela contra actos administrativos de trámite no procede de forma automática ante la inexistencia de mecanismos ordinarios de defensa, debido precisamente a la naturaleza de tales decisiones, sino que por el contrario, requiere que se configuren los requisitos o presupuestos especiales en cada caso concreto, que permitan al juez constitucional abordar el fondo del asunto de manera excepcional.
Subsumiendo entonces en el caso bajo examen los anteriores postulados, procede la Sala a verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para que la acción de tutela se torne procedente. Siendo así, se tiene en primer lugar que no se observa que el acto administrativo cuestionado tenga la potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación que pueda proyectarse en la decisión final, pues se trata de una suspensión con carácter provisional proferida en el auto del 13 de julio de 2023 con el que se da inicio a la investigación disciplinaria como se observa a folio 57 del expediente y en donde se le señalan al investigado las oportunidades de defensa que tendrá y las diferentes actuaciones que se llevaran a cabo para el esclarecimiento de los hechos denunciados, y advirtiéndole claramente que la suspensión provisional del cargo dispuesta no desconoce su presunción de inocencia ni constituye prejuzgamiento, tornándose necesaria con la finalidad de evitar el entorpecimiento de la investigación según las razones allí expuestas.
En segundo lugar, es menester verificar pese a considerarse que el acto administrativo no tiene la potencialidad de incidir en la decisión final, sí la actuación desplegada resulta de tal arbitrariedad y/o desproporción que pueda conducir a amenazar derechos fundamentales del accionante. Se recuerda entonces que, las decisiones sobre las cuales se erige la vulneración fundamental alegada resolvieron la suspensión provisional del actor, dentro de un proceso disciplinario.
En cuanto a la adopción de la decisión debe precisarse que, este tipo de decisiones se encuentra reglamentada en el artículo 83 de la Ley 2196 de 202212, en los siguientes términos: 11 Sentencia T-256/21 12 Por medio de la cual se expide el Estatuto Disciplinario Policial Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 “ARTÍCULO 83.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL. Además de las razones y procedimiento previsto por la norma procedimental vigente para los servidores públicos, el funcionario con atribuciones disciplinarias que esté adelantando la investigación disciplinaría o el juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del uniformado, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que como consecuencia de la realización de la conducta, posiblemente existieron violaciones al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se generó una grave afectación a la comunidad o se originó gran connotación, conmoción o trascendencia nacional”.
La norma en cita evidencia con claridad que, el funcionario que adelante la investigación disciplinaria tiene la facultad de disponer la suspensión provisional del investigado, siempre y cuando se cumplan los requisitos allí estipulados. Teniendo entonces la entidad accionada la facultad para expedir las decisiones atacadas, es necesario analizar si las mismas resultan irrazonables, arbitrarias o desproporcionadas de tal modo que conduzcan a trasgredir, y/ o amenazar los derechos fundamentales del actor.
En primer término, el actor alega que se le vulneraron sus derechos fundamentales debido a que las decisiones del 13 de julio y 30 de octubre de 202313 se apoyaron en pruebas ilegalmente obtenidas, pues fueron practicadas sin los presupuestos legales requeridos, y además, habían sido decretadas por un funcionario de la seccional del Cesar de la Policía Nacional quien a su juicio, no tenía competencia para adelantar el proceso disciplinario en su contra con fundamento en el artículo 58 del Estatuto Disciplinario Policial, atendiendo que los hechos objeto de investigación habían sucedido en el Departamento de La Guajira.
Frente a tal argumento, estima la sala que, en primera medida, no hay prueba alguna que sustente la afirmación del actor, en el sentido de que las pruebas fueron recaudadas de forma ilegal, o que las declaraciones fueron recepcionadas sin atención a los preceptos legales. Muy por el contrario, de las pruebas arrimadas a plenario, consistentes en el expediente administrativo sancionatorio, se advierte que las pruebas fueron practicadas en la etapa de indagación para el esclarecimiento de los hechos, y en apoyo a las herramientas legales que le otorgaba la norma disciplinaria.
Por otra parte, el argumento tendiente a restar legitimidad a la actuación surtida, con fundamento en que las pruebas practicadas fueron decretadas por un funcionario que no tenía competencia para ello, sin lugar a dudas va a encaminada a dejar sin sustento las decisiones que el actor ataca a través de la acción de tutela de la referencia. No obstante, la Sala debe precisar que, escapa a la órbita del juez constitucional el análisis de la legalidad de actos administrativos expedidos por la administración, sin embargo, y en todo caso, en el evento de que el argumento del actor prosperara, la consecuencia procesal seria la declaratoria de nulidad de la actuación, por la falta de competencia de la reseñada dependencia, pero muy a pesar de ello, las pruebas decretadas y practicadas conservarían plena validez.
Ello significa entonces, que aun en bajo esos supuestos fácticos, las decisiones adoptadas por la seccional Guajira de la Policía Nacional, se sustentarían en pruebas 13 Visibles a folios 57 y 287 del plenario. Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 que tendrían pleno valor probatorio, descartándose así el argumento de la parte demandante.
Lo anterior, dado que, la Ley 1952 de 2019. Código General Disciplinario, en su artículo 205, sobre los efectos de la declaratoria de nulidad dispone: “La declaratoria de nulidad afectará la actuación disciplinaria desde el momento en que se presente la causal. Así lo señalará el funcionario competente y ordenará que se reponga la actuación que dependa de la decisión declarada nula”.
La declaratoria de nulidad de la actuación disciplinaria no invalida las pruebas allegadas y practicadas legalmente.” (Resaltado de la sala) La norma en mención resulta aplicable por disposición expresa de la ley 2196 de 2022, según lo dispuesto en sus artículos 27 y 82 sobre la aplicación de principios e integración normativa: “En la aplicación e interpretación del estatuto disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta Ley y en la Constitución Política.
En los aspectos no previstos se aplicarán en su orden los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por Colombia, en observancia del Derecho Internacional de los Derechos Humanos; las disposiciones del Código General Disciplinario o norma que haga sus veces, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Código General del Proceso, el Código Penal, Código Penal Militar y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto sean compatibles con la naturaleza del proceso disciplinario regulado en esta ley.
(…)ARTÍCULO 82. PROCEDIMIENTO. El procedimiento aplicable a los destinatarios de la presente ley, será el contemplado en la norma procedimental disciplinaria vigente para los servidores públicos.” Sobre este mismo aspecto el Código General del Proceso en su artículo 138 es del siguiente tenor literal: “EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA.
Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará. La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este.
Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas.” Igualmente, el actor alegó que la suspensión provisional decretada y posteriormente prorrogada no fue proporcional y no se contaba con los elementos de juicio suficientes para su decreto.
Sobre este punto, la Sala debe recordar que, la Corte Constitucional sobre la figura de la suspensión provisional dentro de un proceso disciplinario fue estudiada en las Sentencias C-450 de 2003 y C-086 de 2019, en las cuales se indicó que la decisión de suspensión provisional era constitucional, entre otros, debido a (i) la finalidad constitucional y la naturaleza jurídica;
(ii) la exigencia del cumplimiento de criterios Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 objetivos para su imposición; y (iii) las garantías que caracterizan su procedimiento, como la necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la medida; y la posibilidad de ser controlada en el marco disciplinario y judicial.
Para el caso concreto, conviene traer a colación argumentos relevantes de las decisiones del 13 de julio y 30 de octubre de 2023, visibles a folios 57 y siguientes, así como a folio 287 del expediente en las cuales se consignaron los siguientes apartes: Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 A su vez, la entidad accionada resolvió prorrogar la medida impuesta al aquí actor, bajo los siguientes argumentos: Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 Del contenido de los actos administrativos emitidos por la entidad accionada, se advierte que los mismos fueron debidamente motivados, y se sustentaron en el material probatorio obrante hasta aquel momento procesal, dentro del trámite disciplinario, apelando a la protección del interés general y la comunidad, que son dos de los pilares fundamentales de la finalidad constitucional y naturaleza jurídica de este tipo de decisión, como lo ha sostenido la Corte Constitucional.
No escapa a la Sala que, el actor en la impugnación señaló que la nulidad impetrada, y por consiguiente las irregularidades en el trámite disciplinario se fundamentaban en la causal tercera del artículo 202 del Código General Disciplinario, debido a la existencia de irregularidades sustanciales que afectan el debido proceso, sin embargo, para la Sala, del análisis de los actos administrativos emitidos, y del procedimiento adelantado, no se advierte que las decisiones adoptadas por la entidad accionada adolezcan de motivación o falta de argumentación o fundamentos jurídicos o que sean producto de actuaciones arbitrarias y/o desproporcionadas, tal como lo exige la jurisprudencia constitucional citada en antelación. Máxime, si se tiene en cuenta que, si el actor se encuentra inconforme con las decisiones adoptadas en sede administrativa, podrá hacer uso de los recursos ordinarios, o de los llamados mecanismos de auto tutela que le permitan velar por sus derechos fundamentales durante el curso del proceso disciplinario, y hasta que se decida de fondo el mismo.
Lo anterior, impone entonces concluir que del análisis de los actos administrativos del 13 de julio y 30 de octubre de 2023, no se avizora que hubieran sido expedidos como resultado de una actuación arbitraria y/o desproporcionada de la entidad accionada, por lo que sin el cumplimiento de los aludidos requisitos, debe declararse la improcedencia de la acción de tutela, como mecanismo excepcional contra actos administrativos, por lo que se procederá a revocar la decisión de primera instancia para en su lugar declarar la referida improcedencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 1 de diciembre de 2023, por medio de la cual el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Riohacha resolvió negar el amparo constitucional dentro de la acción de tutela presentada por Jorge Ballesteros Gómez, mediante apoderado judicial, en contra de la Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: COMUNICAR por secretaría la presente decisión a las partes y al juzgado de origen.
TERCERO: REMITIR en el término máximo de diez (10) días contados a partir de la notificación de la presente providencia, el expediente electrónico a la Honorable Corte Acción: TUTELA (IMPUGNACIÓN) Radicación No. 44-001-33-40-003-2023-00475-01 Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en el sistema de información – TYBA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en sesión virtual realizada conforme a la convocatoria. Firma electrónica CARMEN CECILIA PLATA JIMÉNEZ Magistrada ponente Firma electrónica Firma electrónica HIRINA DEL ROSARIO MEZA RHÉNALS MARÍA DEL PILAR VELOZA PARRA Magistrada Magistrada Firmado Por: Carmen Cecilia Plata Jimenez Magistrado Mixto 001 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Maria Del Pilar Veloza Parra Magistrado Tribunal O Consejo Seccional Contencioso 003 Administrativa Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Hirina Del Rosario Meza Rhenals Magistrado Mixto 003 Tribunal Administrativo De Riohacha - La Guajira Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12 Código de verificación: 22a45a77e848f4170c180994ca65d1865e68e98cf01d7d6e8cfca79c77553502 Documento generado en 23/01/2024 05:32:06 PM Descargue el archivo y valide éste documento electrónico en la siguiente URL: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/FirmaElectronica