63-001-33-33-001-2022-00004-01 · Administrative Court of Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 042 TEMAS: PAGO DE LO NO DEBIDO – EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DE NULIDAD SIMPLE – PRESCRIPSIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO DE LAS OBLIGACIONES ORIGINADAS EN EL PAGO DE LAS RECLAMACIONES CON CARGO A LOS RECURSOS ADMINISTRADOS POR EL ADRES – ACTUACIONES DEL ADRES COMO ACTOS ADMINISTRATIVOS SUJETOS A CONTROL JURISDICCIONAL INSTANCIA: SEGUNDA Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia proferida por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA del 29 de septiembre de 2023, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN LTDA” contra la República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES.

ANTECEDENTES

1.1. LO QUE SE DEMANDA1 La actora instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin que: 1.1.1. Se declare la nulidad del acto administrativo No. 0001375 del 06 de septiembre de 2021, por medio de la cual la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, negó la devolución indexada de las cotizaciones realizadas por la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, por concepto de aportes a salud, en el periodo comprendido entre el día 01 de enero de 2017 hasta el día 31 de diciembre de 2018. 1.1.2.

Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, a pagar a la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, la suma de DOSCIENTOS TRECE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SIETE MIL CIEN PESOS ($ 213.157.100), por concepto de reembolso o reintegro de aportes pagados sin obligación de hacerlo para la vigencia 2017. 1.1.3.

Que a título de restablecimiento del derecho, se condene a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, a pagar a la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, la suma de DOSCIENTOS VEINTE MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($ 220.462.868), por concepto de reembolso 1 Expediente Digital (OneDrive), carpeta: 001CudernoPrimeraInstancia/001CuadernoPrincipal, archivo: 002Demanda2022-04.pdf., pág. 3.

Se condene al pago de costas y agencias en derecho y que para el cumplimiento de la sentencia se de aplicación a los artículos 176 y 177 del CPACA.

1.2. LOS HECHOS EN QUE SE FUNDA2 Relató que la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, por su naturaleza pertenece al Régimen Tributario Especial (R.T.E.), por lo que para las vigencias 2017 y 2018, realizó aportes al sistema de seguridad social en salud. Señaló que según el Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad radicado No. 11001-03-27-000-2018-00014-00 (23692), determinó que las Cooperativas están exoneradas de aportes a Salud, SENA e ICBF respecto de los trabajadores que devengan menos de 10 s.m.l.mv.

Arguyo que, en fallo aducido, se declaró la nulidad de las expresiones “19-4” y “y 1.2.1.5.2.1.” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el Decreto 2150 de 2017. Comentó que, de conformidad con la sentencia emitida por la Alta corporación de lo Contencioso Administrativo, la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, realizó un pago de lo no debido, causándosele un perjuicio económico por ello.

Esgrimió que, el día 30 de junio de 2021, solicitó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, entre otras, “el reintegro o la devolución inmediata, o a más tardar dentro de los términos que contempla el Estatuto Tributario, de la totalidad de los dineros que pagó la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, sin estar obligada por concepto de aportes a salud en el periodo comprendido entre el día 01 de diciembre de 2017 y hasta el día 31 de diciembre de 2018”. 2 Ídem, pág. 1 y 2.

Manifestó que celebraron audiencia de conciliación extra judicial, sin embargo, no se logró un acuerdo conciliatorio.

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 Citó como vulnerados los artículos 2, 29, 58 y 83 de la Constitución Política de Colombia; 10 de la Ley 1819 de 2016; 204 de la Ley 1955 de 2019; 135 de la Ley 2010 de 2019; 860 y 865 del Estatuto Tributario; y hace nuevamente alusión a la sentencia proferida por el Consejo de Estado, radicado No. 11001-03-27-000-2018- 00014 00 (23692), donde señalo: “…Sin embargo, la normativa traída a colación permite concluir que, acorde con su naturaleza jurídica, las cooperativas como entidades legalmente pertenecientes al régimen tributario especial, no requieren la calificación prevista en el parágrafo 2 del artículo 114- 1 del ET y, en esa medida, escapan al supuesto de obligatoriedad que allí se establece para la realización de aportes parafiscales y cotizaciones; consecuentemente, tales entidades acceden a la exención legal prevista en el inciso primero de dicha norma y los apartes acusados son ilegales, en cuanto les privan de ese derecho con evidente exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria…” 1.4 ACTUACIÓN PROCESAL Durante el trámite del proceso se surtieron las siguientes etapas: • Radicación de la demanda: 12 de enero de 20224. • Admisión de la demanda: 07 de junio de 20225. • Auto prescinde de la audiencia inicial, fija el litigio y decreta pruebas: 25 de enero de 20236. 3 Ídem, pág. 3 a 5. 4 Ídem, archivo: 009ActaReparto2022-00004NYR3N.pdf. 5 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 016AutoAdmisteDemanda(.pdf) NroActua 6. 6 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 019AutoDeTrámiteDelArtículo182 a CPACA(.pdf) NroActua 8.

La entidad demandada no contestó la demanda conforme lo señala el auto del 25 de enero de 202314.

1.6. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia en la providencia de primera instancia concedió las pretensiones de la demanda; la A quo se pronunció primeramente sobre los efectos de la sentencia de nulidad. Consideró a quo que el Consejo de Estado mediante providencia del 30 de julio de 2020 radicación nro. 11001-03-27-000-2018-00014-00 (23692) señaló que las 7 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 021RecepciónRecursoReposiciónSubsidioApelación Demandada(.pdf) NroActua 10. 8 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 022AutoRechazaRecursoCorreTrasladoAlegatos(.pdf) NroActua 12. 9 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 20_SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 23. 10 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 22_MemorialWeb_Recurso(.pdf) NroActua 25. 11 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 24_Auto Concede Apelación Sentencia(.pdf) NroActua 26. 12 Ídem (2ª Inst.), documento: 4_AutoAdmiteRecursoApelacion(.pdf) NroActua 5. 13 Ídem (2ª Inst.), documento: 008Pronunciamiento recurso demandante(.pdf) NroActua 10. 14 Expediente Digital SAMAI (1ª Inst.), documento: 019AutoDeTrámiteDelArtículo182 a CPACA(.pdf) NroActua 8.

Indicó que, si bien en la parte resolutiva del mencionado fallo no señaló los efectos de la decisión, sobre los efectos de la sentencia de nulidad, hizo alusión al fallo del 03 de marzo de 2022- Exp. 24658 de la misma alta Corporación, que indica que la declaratoria de nulidad de un acto general tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas.

Manifestó que el contribuyente debe elevar la solicitud de devolución de lo que pagó, por no estar obligado a pagarlo al desaparecer la causa legal para ello, en el término de prescripción de la acción ejecutiva establecido en el artículo 2536 del Código Civil que corresponde a cinco (5) años, contados a partir del pago efectuado. Refirió encontrar probado que durante los años 2017 y 2018 la Cooperativa de Motoristas del Quindío – Coomoquin realizó aportes al sistema de seguridad social en salud y parafiscales, mes a mes como consta en las planillas integradas aportadas, razón por la cual, mediante radicado 20211420957782 del 30 de junio de 2021 la Coomoquin solicitó el reintegro o la devolución de los dineros que la cooperativa pagó, sin estar obligada por concepto de aportes a salud en el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2018, petición que fuera negada mediante la Resolución nro. 001375 del 6 de septiembre de 2021 por parte de la entidad demandada.

Expuso la a quo que en atención a lo anterior, hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución nro. 0001375 del 06 de septiembre de 2021, por medio de la cual la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, negó la devolución indexada de las cotizaciones realizadas por la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, por concepto de aportes a salud, en el periodo comprendido entre el día 1 de enero de 2017 hasta el día 31 de diciembre de 2018, pues al estar en presencia de una situación jurídica no consolidada, correspondía a la entidad demandada reconocer bajo la figura del pago de lo no debido, el reintegro República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa de los valores pagados por la cooperativa durante dicho periodo, además, adviértase que el mismo acto administrativo señaló sobre la improcedencia de aplicar al caso la figura del pago de lo no debido, cuando en efecto, de acuerdo al recuento realizado era la figura aplicable en el caso en estudio.

Así mismo ordenó, a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES la devolución de los valores pagados por la COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN”, por concepto de aportes a salud, en el periodo comprendido entre el día 1 de enero de 2017 hasta el día 31 de diciembre de 2018, suma que deberá ser indexada de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA y mediante la aplicación de la fórmula matemática financiera adoptada por el Consejo de Estado.

1.7. LA APELACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA La parte demandada ADRES interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia argumentando: i) La Resolución Nro. 0001375 del 06 de septiembre de 2021 demandada no es acto administrativo, pues se trata de la respuesta a un derecho de petición cumpliendo la carga constitucional establecida en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, siendo este un acto de trámite que no manifiesta la voluntad de la administración, situación que conlleva a que no se trate de un acto administrativo, por lo que es improcedente la nulidad y restablecimiento del derecho que se pretende, toda vez que existe una ineptitud de la demanda. ii) No es posible acceder a la devolución de aportes solicitados, por cuanto los periodos correspondientes del 2017 a 2020 no son procedentes para la devolución de aportes por la EPS, toda vez que se había superado el término de 6 meses para reclamar, conforme lo consagra el Decreto Ley 2106 de 2019.

Señaló que la competencia directa ante quien debe realizarse la reclamación en tratándose de devolución de aportes del Régimen Contributivo girados a la EPS, debe surtirse conforme el procedimiento ante estas y el término previsto en normas especiales del SGSSS para que proceda la devolución de aportes, pero en manera alguna aplican por remisión y/o analogía las normas del Código de Procedimiento Civil referenciadas por la demandante, en consecuencia no aplica la prescripción ejecutiva de 5 años alegada.

República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa Esgrimió que la solicitud de devolución de las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud por el periodo comprendido entre el año 2017 y 2018, efectuadas por la Cooperativa demandante respecto de los trabajadores individualmente considerados que devengaron durante dichos años una suma inferior a 10 SMMLV, se presentó el 30 de junio de 2021, momento para el cual se encuentran prescritos y/o vencidos los términos para efectuar la reclamación, igualmente, si bajo otra interpretación se cuentan desde que quedó ejecutoriada la sentencia del Consejo de Estado con Radicado No. 11001-03-27-000-2018-00014-00 (23692) del 30 de julio de 2020, (ejecutoriada en agosto de 2020) hasta la reclamación equivoca ante la ADRES, también estaba superado el término del año previsto en las normas del Sistema General de Seguridad Social que aplican para la devolución de aportes, para la fecha de la respuesta, de los periodos en ella indicados. iii) El sustento de la demanda se basa en la sentencia de Nulidad del Consejo de Estado 11001-03-27-000-2018-00014-00 (23692), el cual solo tiene efectos hacia el futuro de conformidad con el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, aunado a que los aportes pretendidos para su devolución ya habían sido pagados por parte de la demandada, tornándose una situación consolidada antes del 30 de julio de 2020.

Adicionando que si bien la obiter dicta señaló que desde el año 2017 con la expedición de la Ley 1819 de 2016 las Cooperativas estaban exoneradas del pago de los aportes parafiscales, ya que no era necesario que tuvieran que hacer el proceso de calificación al Régimen Tributario Especial, también lo es, que no ordenó la devolución de aportes, como tampoco indicó la aplicación de efectos retroactivos. iv) El ADRES no es competente para pronunciarse directamente respecto a una solicitud de devolución de aportes, como en efecto se informó al peticionario en el “ACTO DE TRÁMITE”, no presentándose entonces vulneración a las normas de rango constitucional y legal en dicho acto. v) Los aportes al sistema de seguridad social en salud se encuentran compensados, refiriendo que la realización del recaudo de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud se encuentra delegado en las Entidades Promotoras de Salud (EPS), quienes una vez recaudado el recurso al que pertenece el pago de la cotización, reportan al Sistema para que éste surta el Proceso de Compensación, por medio del cual se descuentan de las cotizaciones recaudadas íntegramente e identificadas de manera plena por las EPS y demás Entidades Obligadas a Compensar para cada período al que pertenece el pago de la cotización, se redistribuyen los recursos destinados a financiar las actividades de promoción y prevención, los de solidaridad del Régimen de Subsidios en Salud y reconocer las República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa de Unidades de Pago por Capitación (UPC), destinados a garantizar el goce efectivo a la salud de los afiliados, a través del Plan de Beneficios en Salud.

Por lo expuesto solicitó se revoque la sentencia proferida en primera instancia y en consecuencia absolver a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES de los pagos por concepto de las cotizaciones recibidos o girados por la COOPERATIVA.

1.8. PRONUNCIMIENTO SOBRE EL RECURSO La parte DEMANDANTE se pronunció frente al recurso interpuesto, aduciendo que: i) en cumplimiento del deber legal, dicha entidad realizó el pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y las cotizaciones del régimen contributivo de salud, por el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2017 hasta el día 31 de diciembre de 2018; ii) Que con ocasión de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 30 de julio de 2020, y la modificación del artículo 114- 1 del ET realizado por el artículo 65 de la Ley 1819 de 2016, las Cooperativas no están -y nunca estuvieron- obligadas a realizar aportes parafiscales y cotizaciones al régimen contributivo en salud, configurándose en ese momento un pago de lo no debido; iii) El ADRES es la entidad que profirió los actos administrativos demandados; iv) La compensación, no es un asunto que incumba a la parte demandante, es decir, la destinación que le asigne ADRES a los recursos que administra es un asunto interno que escapa al objeto de la demanda y si bien las Entidades Promotoras de Salud están autorizadas para recibir dineros que paguen los afiliados por concepto de aportes al Sistema General de la Seguridad Social, dichas sumas se transfieren a la ADRES.

Por lo expuesto solicitó confirmar la sentencia de primera instancia.

1.9. MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público delegado ante esta Corporación, no emitió concepto en esta instancia. 2 CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide el presente asunto, teniendo en cuenta que esta Sala es competente para conocer de la apelación interpuesta en el presente medio de control de Nulidad y República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa Restablecimiento del Derecho, según lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A.15, en segunda instancia. Se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto. 2.1 PROBLEMA JURÍDICO Con fundamento en los anteriores planteamientos de las partes, en especial los argumentos de la parte apelante16, lo que determina la competencia del A quem, 15 ART. 153. - Competencia de los tribunales administrativos en segunda instancia. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos (…). 16 Sobre el alcance de la apelación, nos ilustra el máximo tribunal de lo contencioso en providencia de unificación: “En este orden de ideas, para la Sala Plena de la Sección Tercera resulta claro –y alrededor de este planteamiento unifica en esta materia su Jurisprudencia– que por regla general el marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente, están llamados a excluirse del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los casos previstos o autorizados por la Constitución Política o por la ley, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia16 de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.

Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’” CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SALA PLENA CONSEJERO PONENTE: Mauricio Fajardo Gómez Bogotá, D.C., nueve (09) de febrero de dos mil doce (2012).

Radicación No.: 50001233100019970609301 (21.060). Actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros. Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Referencia: Sentencia de Unificación Jurisprudencial. En igual sentido: “Los límites materiales y formales que se tiene en esta instancia están determinados por el contenido de la apelación. Por esta razón, dispone el artículo 357 CPC que este recurso se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, de manera que no se puede agravar la situación del apelante único16.

A este principio se le ha denominado como la no reformatio in pejus. No obstante la anterior regla, ella se rompe en dos casos, por lo menos en este tipo de procesos ordinarios, pues en algunos de naturaleza constitucional, como la tutela, se admite la posibilidad de reformar en peor, pero en la instancia de la revisión oficiosa que hace la Corte Constitucional16 -no cuando se trata de la resolución al recurso de apelación del apelante único-: i) cuando apelan las dos partes del proceso, o ii) cuando quien no apela se adhiere la recurso.

En estos dos supuestos la ley autoriza, por razones lógicas, que el juez no quede atado a la favorabilidad que cada apelante busca para su situación procesal, con la interposición del recurso, pues es preciso dotarlo de la capacidad para resolver con libertad, pues de no hacerlo carecerían de sentido los recursos interpuestos, pues el ad quem no podría decidir en ningún sentido.

En efecto, si las dos partes apelan, y si además no se pudiera reformar en peor, se tendría que mantener intacta la sentencia, pues lo que se diga frente a cada recurso normalmente busca mejorar la posición de quien lo interpone, y desmejorar la de su contraparte. En tal caso, sería inútil tramitar los recursos de apelación.” CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Sentencia del 1 de octubre de 2008. Radicación número: 52001-23-31-000-1994-06078- 01(17070). Actor: RICARDO HERNÁNDEZ SUÁREZ. Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO DE NARIÑO-CORPONARIÑO. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa entra la Sala a dilucidar los siguientes problemas jurídicos: ¿Cuáles son los efectos en el tiempo de los fallos en los que se declara la nulidad de los actos administrativos de contenido general? ¿La reclamación realizada por la parte actora y el presente medio de control se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción? ¿La Resolución Nro. 0001375 del 06 de septiembre de 2021 demandada, es un acto administrativo definitivo susceptible de control jurisdiccional, o es un simple acto de trámite como lo aduce la entidad demandada? Para resolver, la Sala desarrollará los siguientes temas: i) La aplicación en el tiempo de las sentencias que declaran la nulidad simple de actos administrativos de contenido general; ii) La consolidación de la situación como límite en la aplicación retroactiva de la nulidad; y iii) Caso concreto.

2.1.1. LOS EFECTOS EN EL TIEMPO DE LAS SENTENCIAS QUE DECLARAN LA NULIDAD SIMPLE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL17: El tema de los efectos en el tiempo de los fallos en donde se declara nulo un acto administrativo de contenido general, suscita en todos los niveles cierta incertidumbre, dado que si se estudian las normas relacionadas con ello no encontramos regulación expresa que dé respuesta a esta inquietud jurídica, limitándose el Código Contencioso Administrativo a determinar que el fallo es obligatorio una vez en firme (artículo 174 del C.C.A.) y a afirmar que en esta clase de acciones hace tránsito a cosa juzgada erga omnes (artículo 175 ibídem)18.

En igual sentido, la normativa vigente a la fecha contenida en la Ley 1437 de 2011 regula el tema de la misma forma en el artículo 189, trayendo solo una norma especial para lo relacionado con la acción de nulidad por inconstitucionalidad como control de constitucionalidad de los Decretos dictados por el Presidente de la República de los 17 Se puede ahondar en el tema en: ALZATE RÍOS, Luis Carlos.

Temas de Derecho Procesal Administrativo Contemporáneo. Armenia: Universidad La Gran Colombia, 2011, p. 189 y ss. Puede consultarse en: http://www.ugca.edu.co/images/documentos/editorial/Temas_de_derecho_procesal_administrativo_co ntemporaneo.pdf consultado el 25-07-2013 a las 11:34. 18 Se cita en el presente aparte las normas del C.C.A. o Decreto 01 de 1984, dado que el fallo de nulidad simple que da lugar a la demanda, fue expedida en su vigencia, el 12 de octubre de 2006.

CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ. Sentencia del 12 de octubre 2006. Radicación número: 11001-03-25-000- 2004-00187-01. Actor: XIMENA ROJAS RODRÍGUEZ. Demandado: GOBIERNO NACIONAL. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa que no conoce en su constitucionalidad la Corte Constitucional, partiendo de la base de los efectos ex nunc, pero dejando en manos del Juez natural, el Consejo de Estado Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, quien conoce de esta clase de acciones en única instancia, el disponer lo efectos ex tunc, tal como se encuentra regulado en la actualidad con relación a los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad de una norma por parte de la Corte Constitucional (Artículo 45 de la Ley 270 de 1996).

Por lo anterior, ante la no solución del tema en la ley, acudimos a la doctrina, la que se encuentra dividida, así: Los tratadistas LIBARDO RODRÍGUEZ R.19, JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPÍE20, LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO21, GUSTAVO PENAGOS22, CIRO NOLBERTO GÜECHA MEDINA23, GABRIEL MUÑOZ24, JESÚS ORLANDO CORREDOR ALEJO25 y en el ámbito internacional EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA – TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ26, son partidarios de los efectos ex tunc, es decir, retroactivos, sin que se afecten las situaciones consolidadas.

El tratadista y Consejero de Estado JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA27, se inclina por proponer los efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, desde la ejecutoria del fallo. Por su parte, el Consejo de Estado, no ha sido claro en lo anterior, dando lugar a una línea incierta, es decir, a una tendencia jurisprudencial variante. 19 RODRÍGUEZ R., Libardo.

Derecho administrativo general y colombiano. Bogotá: Temis, 2007, p. 298. 20 PALACIO HINCAPÍE, Juan Ángel. Derecho procesal administrativo. Medellín: Librería Jurídica Sánchez LTDA, 2000, p. 228. 21 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Op. Cit., p. 512 y ss. 22 PENAGOS, Gustavo. El Acto Administrativo. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley LTDA, 2008, Tomo II, p. 936. 23 GÜECHÁ MEDINA, Ciro Nolberto.

Derecho procesal administrativo. Bogotá: Universidad Santo Tomas, Grupo Editorial Ibáñez, 2008, p. 246 y 247. 24 MUÑOZ, Gabriel. Efectos en el tiempo de las sentencias de inconstitucionalidad y nulidad de las normas tributarias. En: REVISTA DE ORIENTACIÓN TRIBUTARIA IMPUESTOS Legis. Año 2010, no. 157. p. 18 a 21. 25 CORREDOR ALEJO, Jesús Orlando.

Firmeza, término de corrección y pago de lo no debido: visión bipolar del Consejo de Estado. En: REVISTA DE ORIENTACIÓN TRIBUTARIA IMPUESTOS Legis. Año 2010, no. 157. p. 10 a 15. 26 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. FERNÁNDEZ, Tomás- Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2001. Tomo I, p. 218 y ss. 27 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando.

Tratado de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2004. Tomo II, p. 303 y ss. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa Como punto de referencia de los efectos ex tunc, podemos citar del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo las sentencias del 6 de marzo de 1992 rad. 3662, del 5 de agosto de 1994 rad. 5656, del 26 de junio de 1998 rad. 8812, 15 de mayo de 2003 rad. 12248, del 30 de noviembre de 2006 rad. 15333, del 6 de marzo de 2008 rad. 15952, y de la Sala de Consulta de la misma corporación, el concepto del 23 de agosto de 2005 rad. 1672.

En sentido contrario, pueden consultarse las siguientes providencias de la misma corporación, sala y sección: 4 de junio de 2009 radicaciones 16085 y 16086. Teniendo en cuenta lo expuesto, y ante la inexistencia de una línea uniforme que pueda servir de soporte a la decisión del juez, es menester que este a través de la argumentación, elija la decisión que va a adoptar en el caso concreto, sin violar el precedente horizontal28, por lo que pasa la Sala a fijar su posición alrededor del tema en debate: En primer lugar, el Estado debe regir sus relaciones con los administrados con fundamento en la buena fe (artículo 83 de la C.P.).

Así las cosas, el Estado regulador debe ser consciente de los límites de la facultad reglamentaria29, al momento de normalizar la vida en sociedad de los particulares. Igualmente, en caso de que en ejercicio de las funciones propias, como es la facultad reglamentaria, se ejerza de forma irregular o excediendo la misma, incurriendo en los predios del legislador, el juez administrativo, al anular dicho acto ilegal, lo expulsa del ordenamiento jurídico, y todas las actuaciones que de él nacen, igualmente se les traslada la ilegitimidad de su fuente.

La ilegalidad del acto administrativo, que si bien se declara por parte del juez a partir de la ejecutoria de la sentencia, existió desde el momento mismo de la expedición del acto, por lo que no puede darse validez a todos los actos generados del acto nulo, dado que eso trastocaría el Estado de Derecho y el sistema de fuentes del derecho, facultando al Presidente de la República y a otras autoridades administrativas con facultades reglamentarias como la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a limitar o condicionar la vigencia de la ley en sentido formal, la que claramente se encuentra por encima del reglamento en el sistema de fuentes del derecho.

En apoyo de lo anterior, la doctrina expresa: 28 En este sentido la doctrina nacional. Ver a LÓPEZ MEDINA, Diego Eduardo. Interpretación Constitucional. Bogotá: Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, 2006, p. 170 y 171. 29 Sobre el tema puede consultarse a MONCADA ZAPATA, Juan Carlos. El reglamento como fuente del derecho en Colombia.

Bogotá: Temis. 2007. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa “… la vigencia de la Ley no puede quedar extinguida por ningún Reglamento contrario a la misma, por mucho que sea el aquietamiento de los interesados y el tiempo que transcurra sin que se produzca reacción en contra de dicho Reglamento.

En todo el problema de los Reglamento ilegales la cuestión es siempre la misma y sumamente simple: si se diese eficacia a un Reglamento que está en contradicción con una Ley ello supondría negar esa misma eficacia a una Ley en pleno vigor, concretamente a la Ley infringida por dicho Reglamento.”30 Por otra parte, es claro que a través de la acción de nulidad simple, se introduce en el proceso una pretensión declarativa, es decir, se pretende que el juez contencioso administrativo, previa verificación de la violación de las normas superiores en que debería fundarse el acto, declara que el mismo es nulo, es decir, simplemente constata la existencia de un vicio que nació con el acto mismo, diferencia esencial que tienen este tipo de pretensiones con las constitutivas, las que dan nacimiento a una situación jurídica desde el momento de su pronunciamiento, caso que no es el de la pretensión de nulidad.

Por ello, el acto es ilegal desde su nacimiento. Como argumento final con relación al tema en debate, tal como se expresó, no existe norma general en la normativa adjetiva contenciosa administrativa que regule el tema. Sin embargo, el legislador de manera expresa, ha determinado tres casos en los cuales los efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos rigen hacia el futuro.

Estas normas son los artículos 24 de la Ley 35 de 199331, 38 de la Ley 142 de 199432 y 6 numeral 6.3. de la Ley 1150 de 200733. En aplicación del 30 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. FERNÁNDEZ, Tomás- Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid: Civitas, 2001. Tomo I, p. 219. 31 “ARTÍCULO

24. EFECTOS DE LA ANULACIÓN. La anulación de los actos administrativos unilaterales que permiten determinadas operaciones a quienes manejan, aprovechan o invierten recursos captados del público; o que les ordenan variar el monto del capital, del patrimonio, de los activos o de los pasivos, o el valor de sus acciones o bonos; o en virtud de los cuales las entidades públicas hayan adquirido derechos en la administración o en el patrimonio de aquellas instituciones, u obligaciones por sus actos, sólo producirá efectos a partir de la ejecutoria de la sentencia que la declare.

Pero en estos y en casos similares, si la sentencia que anula el acto administrativo ordena el restablecimiento del derecho lesionado o la reparación del daño, ello se hará en dinero, en cuanto sea necesario para no perjudicar a quienes hayan obrado de buena fe.” 32 “Artículo 38. Efectos de nulidad sobre actos y contratos relacionados con servicios públicos.

La anulación judicial de un acto administrativo relacionado con servicios públicos solo producirá efectos hacia el futuro. Si al declararse la nulidad se ordena el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, ello se hará en dinero si es necesario, para no perjudicar la prestación del servicio al público ni los actos o contratos celebrados de buena fe.” 33 “6.3.

De la impugnación de la calificación y clasificación. Realizada la verificación a que se refiere el numeral 6.1 del presente artículo, la Cámara publicará el acto de inscripción, contra el cual cualquier persona podrá interponer recurso de reposición ante la respectiva Cámara de Comercio, durante los treinta (30) días siguientes a la publicación, sin que para ello requiera demostrar interés alguno. Para que la impugnación sea admisible deberá prestarse caución bancaria o de compañía de seguros para garantizar los perjuicios que se puedan causar al inscrito.

Contra la decisión que resuelva el recurso de reposición, no procederá apelación. En firme la calificación y clasificación del inscrito, cualquier persona podrá demandar su nulidad en desarrollo de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Para el efecto será competente el Juez de lo Contencioso Administrativo en única instancia. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa principio de efecto útil de la norma34, sería la regla general el dar efectos retroactivos a los fallos de nulidad, y solo en los tres casos regulados por el legislador de manera expresa como excepciones, dar efectos hacia el futuro.

Interpretar de otra forma, haría inocua la regulación expresa dada por el legislador en los casos mencionados. Por lo argumentado, para esta Corporación, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de contenido general posee efectos retroactivos, salvo en los tres casos ya estudiados en donde la normativa aplicable de forma expresa consagra lo contrario.

Así entonces, definido lo anterior entrará este Cuerpo Colegiado a estudiar el tema de las situaciones consolidadas, acorde con los planteamientos del recurrente.

2.1.2. LA CONSOLIDACIÓN DE LA SITUACIÓN COMO LÍMITE EN LA APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA NULIDAD. El planteamiento anterior, siempre se encuentra limitado por las situaciones consolidadas, es decir, en caso de que exista caducidad o prescripción de la acción de reclamo, hace que se consolide la situación y se vuelva la misma incontrovertible.

En este sentido la jurisprudencia patria: “Ahora, la nulidad de un acto administrativo general si bien es cierto que la jurisprudencia tiene determinado que produce efectos ex tunc (‘desde entonces’)35, esto es, desde el momento en que se profirió el acto anulado por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban antes de la expedición del acto, no es menos cierto que la jurisprudencia también tiene establecido que ello en modo alguno significa que dicha declaratoria afecte situaciones concretas e individuales que se hayan producido en vigencia del mismo.36 La presentación de la demanda no suspenderá la calificación y clasificación del inscrito, ni será causal de suspensión de los procesos de selección en curso en los que el proponente sea parte.

El proceso se tramitará por el procedimiento ordinario a que se refiere el Código Contencioso Administrativo. Adoptada la decisión, la misma solo tendrá efectos hacia el futuro.” 34 Por el principio de efecto útil, entendemos, citando para ello la H. Corte Constitucional: “Conforme al principio hermenéutico del efecto útil de las normas constitucionales, según el cual siempre debe preferirse aquella interpretación que confiere pleno efecto a las cláusulas de la Carta puesto que no debe suponerse que las disposiciones constitucionales son superfluas o no obedecen a un designio del Constituyente, resulta claro para la Corte Constitucional que las funciones electorales que deben ser objeto de regulación mediante ley estatutaria van más allá de las instituciones y mecanismos de participación ciudadana (CP art 152 literal d) o de la regulación de los derechos de participación de las personas y de los procedimientos y recursos para su protección. La Constitución confiere a los ciudadanos el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; se trata pues de derechos fundamentales que deben ser respetados y garantizados por el Estado.” Sentencia C-145 de 1994. 35 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Sentencia de 6 de junio de 1999, Rad. 5260, C.P. Juan Alberto Polo. 36 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, Sentencia de 31 de mayo de 1994, Rad. 7245, C.P. Dolly Pedraza de Arenas: “la sanción impuesta como se lee en el texto de la Resolución No. 5082 de 1985 por la cual se sanciona al actor con suspensión de 30 días, sin derecho a sueldo, por no haber atendido el parto de una afiliada del Seguro Social encontrándose de turno en el Instituto, fundamenta la sanción no solamente en el mencionado Acuerdo 158 de 1980, sino en el propio Decreto 1651 de 1977.Pero si República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa En otras palabras, sólo las situaciones no definidas son afectadas por la decisión anulatoria, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de discusión en sede administrativa, ya porque estuvieren demandadas o eran susceptibles de debatirse ante la jurisdicción administrativas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria.

Se excluyen, entonces, aquellas situaciones consolidadas en aras de la seguridad jurídica y de la cosa juzgada, habida cuenta de que “la ley (…) ha querido que las situaciones particulares no queden indefinidamente sometidas a la controversia jurídica y para ello ha establecido plazos dentro de los cuales se puede solicitar la revisión de las actuaciones administrativas y de encontrarse violatorias de normas superiores, para excluirlas del ámbito jurídico y restablecer el derecho del afectado”37.”38 Por lo expuesto, los aportes en salud en el régimen contributivo (nómina) a favor del Fosyga hoy ADRES, tienen su fuente legal en el artículo 3.2.7.6 del Decreto 780 de 2016.

Dichos aportes se causan según su pago, esto es mes vencido, por tanto, son exigibles mes a mes porque ese es el plazo determinado en la norma y a partir de ese vencimiento empieza a correr la facultad de cobro por parte del recaudador o la operatividad de la prescripción a favor del sujeto pasivo de la carga tributaria. Por su parte, conforme a lo previsto en el artículo 817 del Estatuto Tributario, el cual resulta aplicable por la remisión normativa de los artículos 5 de la Ley 1066 de 2006 y 100-2 del CPACA39, el término de prescripción para el cobro de dichos aportes, es de cinco (5) años: “ARTÍCULO 817.

TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. <Artículo modificado por el artículo 53 de la Ley 1739 de ello no hubiere sido así, a pesar de ser cierto que el Acuerdo citado, fue declarado nulo por el Consejo de Estado el 19 de septiembre de 1990, dicha sentencia no toca los efectos de las situaciones concretas e individuales que se produjeron, en este caso, en el año de 1985, en vigencia del citado Acuerdo.

En efecto, el acto se cometió y fue sancionado bajo la vigencia de dicho Acuerdo, y la resolución respectiva no ha sido anulada por la jurisdicción; los efectos de la nulidad del Acuerdo en cita produjeron efectos erga - omnes, pero sólo para el futuro, no para situaciones que ya encontraban consolidadas.” 37 Vid. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, 19 de abril de 1991, Rad. 3151;

Sentencia de 13 de octubre de 1995, Rad. 6058, C.P. Delio Gómez Leyva; Sentencia de 23 de marzo de 2001, Rad. 11598, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié; 21 de septiembre de 2001, Rad. 12200; Sentencia de 5 de mayo de 2003, Rad. 12248, C.P. María Inés Ortiz B. 38 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO.

Sentencia del 5 de julio de 2006. Radicación número: 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051). Actor: MUNICIPIO DE PUERTO BOYACA. Demandado: LA NACIÓN-MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA-FONDO NACIONAL DE REGALIAS. 39 Así se desarrolló en su momento en la Resolución 3407 de 2012 del Ministerio de Salud y la Protección Social, por la cual se establece el Reglamento Interno de Recaudo de Cartera de los Fondos a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, que señala lo siguiente: “Artículo 9o.

Clasificación y depuración de la cartera (…) 3.1. Prescripción. A las acciones de cobro cuya exigibilidad fuere de cinco (5) años o más, excluyendo el tiempo de suspensión, sin que se haya interrumpido el término, se les aplicará la figura jurídica de la prescripción conforme lo establecen los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario Nacional.

Igualmente se aplicará sobre las que, interrumpido el término de prescripción en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional, hayan vuelto a transcurrir cinco (5) años o más.”. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa 2014.

El nuevo texto es el siguiente:> La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3.

La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.” Así mismo, es importante señalar que la prescripción de 5 años del Estatuto Tributario coincide a su vez con el término de prescripción de la acción ejecutiva del artículo 2536 del Código Civil -modificado por el artículo 8 de la Ley 791 de 2002-, el cual ha sido aplicado por la jurisprudencia del Consejo de Estado a los procesos de cobro coactivo que no tienen una norma especial en esa materia.40 Ahora bien, como se observa en las normas citadas, la acción de cobro prescribe en el término de cinco (5) años contados desde la exigibilidad de la obligación, esto es, desde el mes vencido en que se debió realizar el aporte.

Por otra parte, el apelante demandado funda su recurso, entre otras cosas sobre el término para reclamar la devolución de los aportes contenido en el artículo 93 del Decreto 2106 de 2019 y cuyo incumplimiento genera la extinción del derecho a reclamar el pago y, por lo tanto, no subsistirá obligación para la ADRES, así lo ha dicho el Consejo de Estado de manera reciente indicando que la fijación de dichos plazos constituye y exceso en la facultad reglamentaria y la norma legal no establece dichos términos41.

No obstante ello, para este Tribunal la extinción de las obligaciones estudiadas se da bajo la prescripción de la acción de cobro de 5 años 40 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO. Sentencia del 11 de marzo de 2010. Radicación número: 11001-00-00-000-2002-02547-01. 41 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, sentencia del 07 de septiembre de 2023, radicado: 11001-03-24-000-2022-00370-01 (27103), C.P: Milton Chaves García. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa con fundamento en las normas tributarias por ser este tipo de aportes recursos parafiscales.

Basten las anteriores consideraciones para estudiar: 2.1.3. CASO CONCRETO. En el presente asunto se tiene que, la cooperativa demandante pretende la devolución de los aportes a salud causados desde el 01 de enero de 2017 al 31 de diciembre de 2018, el que fue anulado por la sentencia proferida por el Consejo de Estado42, en el aparte que hacía extensivo a este tipo de entidades (cooperativas de trabajo asociado) el pago de los aportes a salud.

Si bien la exoneración frente al pago de aportes al Régimen Contributivo de Salud había sido establecida expresamente por el artículo 204 de la Ley 1955 de 2019, no había claridad frente a su aplicación para los periodos 2017 y 2018, ya que no era claro si las entidades pertenecientes al Régimen Tributario Especial estaban obligadas o si era aplicable exclusivamente para las entidades obligadas a realizar el proceso de calificación para ser consideradas dentro del Régimen Tributario Especial.

Esta situación ha sido definida de fondo a través de la sentencia de nulidad mencionada, a través de la cual se determina que desde el año 2017, con la expedición de la Ley 1819 de 2016, las Cooperativas estaban exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional del Aprendizaje (SENA), del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud ya que no era necesario que éstas tuvieran que hacer el proceso de calificación al Régimen Tributario Especial.

Como ya se expresó, para la Sala, los efectos de los fallos de nulidad son hacia el pasado, razones por los que este argumento del apelante se desecha. Por otro lado, en torno a la consolidación del pago, se reitera que se pretende la devolución de lo pagado desde enero de 2017 a diciembre de 2018. Los aportes en mención, como ya se expresó, se causan mes vencidos y por tanto se hacen exigibles al primer día del mes siguiente. 42 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, sentencia del 30 de julio de 2020, radicado: 11001-03-27-000-2018- 00014-00 (23692).

Como lo menciona la norma ya transcrita que regula el tema de la prescripción en ninguno de sus apartes se menciona que la misma se interrumpa o suspenda con el simple reclamo escrito, razones por lo que solo la presentación de la demanda del 12 de enero de 202245 tuvo este efecto, con fundamento en el artículo 94 del Código General del Proceso.

Así las cosas, los aportes causados desde enero de 2017 a diciembre de 2018, no se encuentran afectados del fenómeno de la prescripción, y por ello eran susceptibles de discusión en el presente caso y es viable su reembolso en el presente caso. Respecto al argumento de la parte demandada, que el término es de un año para cobros o reclamaciones con cargo a recursos del FOSYGA (hoy ADRES) conforme lo establecido en el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002, modificado por los artículos 111 del Decreto-Ley 19 de 2012 y 93 del Decreto 2106 de 2019, dichas normativas fueron declaradas nulas mediante la sentencia del Consejo de Estado46 que señaló: “Teniendo en cuenta que la ley reglamentada no establece ningún término para que los contribuyentes puedan solicitar la devolución de aportes erradamente pagados, so pena de que les precluya la oportunidad, las disposiciones enjuiciadas, en tanto establecen que dichas sumas solo podrán solicitarse en el plazo de doce meses, contados a partir de cualquiera de las hipótesis allí planteadas, representan un exceso de la potestad reglamentaria, que conduce a la nulidad de las siguientes disposiciones: artículo 12, incisos 4 y 5 del Decreto 4023 de 2011, artículo 1, incisos 4 y 5 del Decreto 674 de 2014, que modifica el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011 y artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, compilatorio de las normas anteriores. … F A L L A 43 Tal y como se lee de la Resolución No. 0001375 del 06 de septiembre de 2021, obrante en el Expediente Digital (OneDrive), carpeta: 001CudernoPrimeraInstancia/001CuadernoPrincipal, archivo: 005AnexoActoAdtvo2022-04.pdf. 44 Expediente Digital (OneDrive), carpeta: 001CudernoPrimeraInstancia/001CuadernoPrincipal, archivo: 005AnexoActoAdtvo2022-04.pdf, pág. 2 a 8. 45 Ídem, archivo: 009ActaReparto2022-00004NYR3N.pdf. 46 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, sentencia del 07 de septiembre de 2023, radicado: 11001-03-24-000-2022-00370-01 (27103), C.P: Milton Chaves García. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa PRIMERO: DECLARAR la nulidad del artículo 12, incisos 4 y 5, del Decreto 4023 de 2011, del artículo 1, incisos 4 y 5, del Decreto 674 de 2014 y del artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016.” Razones por las que se desecha este argumento de la parte demandada.

De otra parte, es preciso recordar que a través de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral con la finalidad de garantizar los derechos irrenunciables de las personas para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten; por lo tanto, el SSSI, inicialmente estaba conformado por los regímenes generales para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios47.

En lo que respecta al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el legislador dispuso que todo colombiano debía participar en el servicio esencial de salud en su condición de afiliado, bien sea a través del régimen contributivo o subsidiado; dentro del primer grupo se encuentran como cotizantes, las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, entre otros48.

Además de los cotizantes (afiliados), la Ley 100 de 1993 también determinó que el subsistema de salud estaría integrado por la Entidades Promotoras de Salud – EPS, el FOSYGA49 hoy ADRES, los aportantes y las Entidades Obligadas a Compensar –EOC; para lo cual le definió a cada una de éstas diferentes competencias y procedimientos obligatorios que deben ser atendidos para asegurar los principios de solidaridad, integralidad, eficiencia y universalidad.

En el punto y de cara al presente asunto, resulta relevante referir las siguientes normas: 47 “ARTÍCULO

8. CONFORMACIÓN DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL. El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley.” 48 “ARTÍCULO 157.

TIPOS DE PARTICIPANTES EN EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.

A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social. Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago.

Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley. (…)” 49 Se advierte con la expedición del artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "todos por un nuevo país” se creó la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- que entró a desempeñar y desarrollar todas las funciones que le correspondían al FOSYGA, Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente.

FUNCIONES DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. Las Entidades Promotoras de Salud tendrán las siguientes funciones: 1. Ser delegatarias del Fondo de Solidaridad y Garantía para la captación de los aportes de los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. (…) 4. Remitir al Fondo de Solidaridad y Compensación la información relativa a la afiliación del trabajador y su familia, a las novedades laborales, a los recaudos por cotizaciones y a los desembolsos por el pago de la prestación de servicios.

(…)” “ARTÍCULO 182. DE LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD. Las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan de Salud Obligatorio para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconocerá a cada Entidad Promotora de Salud un valor percápita, que se denominará Unidad de Pago por Capitación UPC.

(…)

PARÁGRAFO 1 o. Las Entidades Promotoras de Salud manejarán los recursos de la seguridad social originados en las cotizaciones de los afiliados al sistema en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad”. (Subraya de la Sala). En esta línea, el artículo 205 ibidem dispone: “ARTÍCULO 205. ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO.

Las Entidades Promotoras de Salud recaudarán las cotizaciones obligatorias de los afiliados, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. De este monto descontarán el valor de las Unidades de Pago por Capitación - UPC - fijadas para el Plan de Salud Obligatorio y trasladará la diferencia al Fondo de Solidaridad y Garantía a más tardar el primer día hábil siguiente a la fecha límite establecida para el pago de las cotizaciones.

En caso de ser la suma de las Unidades de Pago por Capitación mayor que los ingresos por cotización, el Fondo de Solidaridad y Garantía deberá cancelar la diferencia el mismo día a las Entidades Promotoras de Salud que así lo reporten.

PARÁGRAFO 1 o. El Fondo de Solidaridad y Garantía está autorizado para suscribir créditos puente con el sistema bancario en caso que se presenten problemas de liquidez al momento de hacer la compensación interna.

PARÁGRAFO 2 o. El Fondo de Solidaridad y Garantía sólo hará el B para compensar el valor de la Unidad de Pago por Capitación de aquellos afiliados que hayan pagado íntegra y oportunamente la cotización mensual correspondiente. La Superintendencia Nacional de salud velará por el cumplimiento de esta disposición”. (Subraya de la Sala) República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa De la normativa referida, es posible dilucidar que, en el marco del Sistema de Seguridad Social en Salud, es función de las Entidades Promotoras de Salud – EPS recaudar las cotizaciones obligatorias de los afiliados por encargo del FOSYGA, así como la de girar a dicho fondo las cotizaciones y la diferencia entre los ingresos por aportes de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación (UPC).

Posteriormente, a través del Decreto 4023 de 2011 el Gobierno reglamentó el funcionamiento, control y seguimiento del recaudo de los aportes del Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en las cuentas maestras de compensación interna del FOSYGA, lo cual es pertinente abordar, a fin de determinar cuál es el trámite para la devolución de las cotizaciones en salud que erróneamente sean efectuadas por los aportantes, en los términos de lo reglado en el artículo 12, así: “Artículo 12.

Devolución de cotizaciones. Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC en la fecha establecida para el proceso de corrección de que trata el artículo 19 del presente decreto.

El Fosyga procesara y generara los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.

Los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente a partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.

(Subrayas de la Sala). El proceso de devolución dispuesto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, fue modificado a través del artículo 1º del Decreto 674 de 2014, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1. Modificase el artículo 12 del Decreto número 4023 de 2011, el cual República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa quedará, así: “Devolución de cotizaciones.

Cuando los aportantes soliciten a las EPS y a las EOC reintegro de pagos erróneamente efectuados, estas entidades deberán determinar la pertinencia del reintegro. De ser procedente el reintegro, la solicitud detallada de devolución de cotizaciones, deberá presentarse al Fosyga por la EPS o la EOC el último día hábil de la primera semana de cada mes.

El Fosyga procesará y generará los resultados de la información de solicitudes de reintegro presentada por las EPS y EOC dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a la fecha de presentación de la información. Las EPS y las EOC una vez recibidos los resultados del procesamiento de la información por parte del Fosyga, deberán girar de forma inmediata los recursos al respectivo aportante.

A partir de la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones pagadas erradamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago. Para las cotizaciones anteriores a la entrada en operación de las cuentas maestras, los aportantes solo podrán solicitar ante la EPS o la EOC la devolución de cotizaciones, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto”.

Si bien, dicho artículo, posteriormente fue compilado en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, recordemos que este fue declarado nulo por la sentencia Consejo de Estado50 previamente aducida. De la anterior normativa, para la Sala es claro que existe un procedimiento para la devolución de las cotizaciones, no obstante, es preciso señalar que dicho procedimiento obedece a correcciones de los registros en el proceso de compensación, la devolución de pagos erróneamente efectuados, los cobros distintos a los que tienen origen en recobros por servicios y tecnologías no financiadas con la Unidad de Pago por Capitación (UPC) y el reconocimiento de licencias de maternidad y paternidad pagadas a los aportantes por parte de las Entidades Promotoras de Salud, siendo este diferente a la figura del cobro de lo no debido, como lo ha señalado el Consejo de Estado51 en la siguiente manera: 50 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, sentencia del 07 de septiembre de 2023, radicado: 11001-03-24-000-2022-00370-01 (27103), C.P: Milton Chaves García. 51 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, sentencia del 27 de abril de 2023, radicado: 25000-23-37-000-2014-01112-01 (26700), C.P: Milton Chaves García. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa “La UGPP cuestiona la orden de devolución de los aportes pagados en exceso dada por el Tribunal, especialmente en el subsistema de salud, al considerar que el artículo 2.6.4.3.1.1.6. del Decreto 780 de 2016, contempla un término de 6 meses para solicitar la devolución de aportes compensados y 12 meses para los no compensados; asimismo, en relación con los subsistemas de pensión, cajas de compensación y parafiscales, por ser recursos que por su naturaleza forman parte de las cuentas de ahorro individual de los afiliados (pensión) o se encuentran destinados a programas de naturaleza social para los trabajadores (SENA e ICBF).

El capítulo 3, en la subsección 1 se contempla el proceso de compensación de los recursos administrados por el ADRES, para tal efecto el artículo 2.6.4.3.1.1.1. señala que se “entiende por compensación el proceso mediante el cual la ADRES determina y reconoce la Unidad de Pago por Capitación (UPC), los recursos para el pago de las incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados cotizantes y los recursos para financiar las actividades de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad, de los afiliados al Régimen Contributivo conforme con lo definido por el Ministerio de Salud y Protección Social, por cada período al que pertenece el pago de la cotización recaudada y conciliada entre el mecanismo de recaudo y la base de datos de afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

El resultado de la compensación será el monto liquidado y reconocido a cada EPS o EOC.” De lo anterior, se concluye que la compensación es el mecanismo por el cual se liquida y se reconoce a las EPS y EOC la unidad de pago por capitación (UPC), es decir, se suplen los recursos para el pago de las incapacidades originadas por enfermedad general de los afiliados y los recursos para financiar las actividades de promoción de la salud y de prevención de la enfermedad.

En el caso concreto, la demandante solicita la devolución de los aportes pagados con ocasión de los actos administrativos demandados, situación diferente a la planteada por la UGPP en su recurso de apelación, dado que se no se trata de recursos compensados a las EPS y EOC sino de pagos en exceso efectuados por la sociedad demandante, los cuales fueron determinados en la liquidación oficial.

El cargo de apelación no prospera.” Ahora bien, la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo52, realizó la diferencia entre pago en exceso y cobro de lo no debido, así: “3.1- De acuerdo con los precedentes de esta Sección, el criterio de diferenciación entre ambos conceptos radica en la causa legal a partir de la cual se haya determinado la prestación pagada (sentencia del 23 de junio de 2011, exp. 17862, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia).

Así, cuando existen disposiciones aplicables con fundamento en las cuales surge la obligación tributaria, pero en una cuantía inferior a la prestación que se autoliquidó y 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicado: 25000-23-37-000-2015-00796-01 (23295), C.P: Julio Roberto Piza Rodríguez.

En consecuencia, si realiza equivocadamente el pago del mismo, tiene derecho a reclamarlo dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva señalado en el Código Civil, de acuerdo a lo expuesto. En consecuencia, en el asunto sub judice, al no tratarse de recursos compensados, ni pagos en exceso, sino que nos encontramos frente a la figura de pago de lo no debido, se puede acudir directamente ante la entidad administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, para solicitar la devolución de dicho pago realizado, que en este asunto es el ADRES, siendo esta la entidad que le corresponde dar respuesta a la petición de la parte actora, por tanto, los argumentos frente al no agotar el procedimiento establecido y no ser la entidad encargada de dar respuesta no prosperan.

Finalmente, se tiene que doctrinaria y jurisprudencialmente, un acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos, esto quiere decir, que un pronunciamiento de la Administración es un acto administrativo si tiene por contenido crear, extinguir o modificar una situación jurídica general o particular.

Los actos administrativos son aquellos que surgen de una actuación administrativa que, según el artículo 4 de la Ley 1437 de 2011, puede iniciarse en los siguientes eventos: 1. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general. 2. Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular. 3. Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal. 4.

Por las autoridades, oficiosamente. La necesidad de establecer la naturaleza de los pronunciamientos o manifestaciones de la Administración en desarrollo de su actividad administrativa es básica para determinar cuándo un acto de la Administración está sujeto a control jurisdiccional, pues sólo los actos administrativos pueden ser demandados por medio de las acciones consagradas en el CPACA (artículos 135 y ss.).

Estos actos administrativos pueden ser de carácter general o de carácter particular definitivos, que son los que definen directa o indirectamente el fondo del asunto, o, excepcionalmente, los actos de trámite cuando hagan imposible continuar una actuación administrativa. Sólo República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa los actos administrativos son los que ostentan el carácter ejecutivo y ejecutorio para que la Administración pueda hacerlos cumplir o ejecutar contra la voluntad de los interesados (artículo 89 ibidem).

En el presente caso la actuación administrativa se inició por la petición presentada por la parte actora el 30 de junio de 2021, mediante la cual solicita la devolución de los aportes a salud, en el periodo comprendido entre el día 01 de enero de 2017 hasta el día 31 de diciembre de 2018, y culminó con la expedición de la Resolución No. 0001375 del 06 de septiembre de 2021, acto administrativo expreso, en el cual, la administración decidió crear una situación jurídica concreta a cargo de la actora, con efectos jurídicos evidentes.

En efecto el acto administrativo contenido en la Resolución No. 0001375 del 06 de septiembre de 2021 demandado, hace referencia a los aportes efectuados a la ADRES de manera detallada mes a mes en las vigencias 2017 y 2018, igualmente menciona que los periodos que solicita la devolución de aportes superan el término establecido para tal fin, aunado al hecho que en las planillas allegadas como soportes no se encuentran exonerados, refiriendo además que el fallo que declaró la nulidad de unas normas, no ordenó la devolución de aportes, por último señala que el pago de lo no debido pretendido es una figura distinta al caso y por tanto no lo analizó. En virtud de lo anterior, para la Sala, no es cierto, como lo dice la demandada, que la Resolución Nro. 0001375 del 06 de septiembre de 2021 demandada no es acto administrativo, pues se trata de la respuesta a un derecho de petición cumpliendo la carga constitucional establecida en el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia, siendo esta una simple información, máxime que al tratarse de una actuación proferida por el ADRES es susceptible de control jurisdiccional, tal u como lo ha señalado el Consejo de Estado, así: “Las actuaciones de la ADRES corresponden a actos administrativos, sujetos al control de legalidad.”53 En consecuencia, no se puede considerar que la resolución demandada sea un mero acto de trámite, pues es un acto administrativo definitivo sujeto a control judicial, razón para desechar este argumento.

Bajo los anteriores presupuestos ha de CONFIRMARSE la sentencia apelada. 53 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, consulta del 20 de mayo de 2021, radicado: 11001-03-06-000-2021-00019-00(2461), C.P: Édgar González López. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa

3. CON RELACIÓN A LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativo se tiene que pasó de ser subjetiva54 a objetiva valorativa55, de acuerdo con providencia reciente del H. Consejo de Estado56 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición –siempre que se acredite su comprobación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso- bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, es decir que no en todos los casos quien resulte vencido en juicio debe ser condenado al pago de costas y agencias en derecho, tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 1 de noviembre de 201857.

En el presente asunto, no se condenará en costas a la parte demandada en segunda instancia, pese a que se confirmará la sentencia del inferior que concedió las pretensiones de la demanda, ello por cuanto no se probó la causación de costas a favor de la parte demandante. DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPÚBLICA Y 54 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 55 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 56 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000- 2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.

En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 57 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO. Sala Plena. Sentencia del 1 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO. Asunto: Sentencia de segunda instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo.

Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016- 00066-01. República de Colombia MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2022-00004-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL QUINIDIO “COOMOQUIN” DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Jurisdicción Contencioso Administrativa POR AUTORIDAD DE LA LEY, FALLA PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA que concedió las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de segunda instancia por lo previamente manifestado.

TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE al Despacho de origen, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el acta No. 06.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente58 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 58 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/