PENSIÓN GRACIA - No es posible reliquidarla con base en lo devengado durante el último año de servicios, lo cual excluye la aplicación del principio de favorabilidad y de confianza legítima. El Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo procedió a unificar la jurisprudencia con el fin de zanjar cualquier posible discusión al respecto, ya que existieron algunos pronunciamientos que con ligereza consideraron viable la reliquidación de la pensión gracia a la fecha del retiro, desconociendo que el derecho a la reliquidación se sustenta en el hecho de haber continuado efectuando cotizaciones a pensión. De esa manera, la Sala encuentra que debido a las particulares características de la prestación – pensión gracia, no es posible reliquidarla con base en lo devengado durante el último año de servicios, lo cual excluye la aplicación del principio de favorabilidad y de confianza legítima, esbozados en el recurso de alzada.
PENSIÓN GRACIA – No hay lugar a la devolución de lo recibido de buena fe en esta acción de lesividad /BUENA FE - Goza de presunción, cuyo efecto consiste en que la carga de la prueba en contrario, con el fin de desvirtuarla, recae sobre quien alega la presencia de mala fe. Ahora, por su parte, la demandante presentó recurso de apelación en modalidad de adhesión en el cual, manifestó que, a modo de restablecimiento del derecho, en primera instancia debió condenarse a la demandada a la devolución de las diferencias pensionales pagadas de más y, como parte vencida en juicio debió ser condenada en costas.
Al efecto, adujo que la mala fe del pensionado que habilitaba la devolución de lo pagado en exceso era comprobable al analizar las actuaciones desplegadas por este, ante la administración. En punto del pretendido restablecimiento del derecho, tal como expuso el a quo, en estos asuntos existe previsión legal específica establecida en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 según el cual, en los eventos en que se demanda la nulidad de actos administrativos en los que se reconozcan prestaciones de tracto sucesivo – periódicas, tal como ocurre en el caso de marras – pensión gracia – no hay lugar a la devolución de lo recibido de buena fe.
La buena fe a la que se refiere la norma no es otra diferente a la establecida en el artículo 83 constitucional, la cual goza de presunción, cuyo efecto consiste en que la carga de la prueba en contrario, con el fin de desvirtuarla, recae sobre quien alega la presencia de mala fe. En el caso sub examine, la Sala no encuentra acreditado que el señor Isaías Medina Bonilla faltase al postulado de buena fe en sus actuaciones en sede administrativa.
El hecho de que el señor Medina Bonilla hubiese solicitado ante Cajanal en repetidas ocasiones la reliquidación de la pensión gracia, en modo alguno evidencia la mala fe, lo único que denota es el firme convencimiento de que su pensión ameritaba la posibilidad de ser reliquidada con la inclusión de los factores devengados con posterioridad a la época de adquisición del estatus pensional, lo cual lo llevó a actuar en consecuencia, buscando se le garantizara un derecho que creía tener.
Por el contrario, con la expedición del acto acusado, en el que se reliquidó la pensión gracia con base en algunos factores devengados durante el último año de servicios, es factible entender que habiendo sido reliquidada su pensión, el demandado presentó solicitudes de reliquidación posteriores, con la convicción de que le asistía el derecho a que fuese reliquidada con base en nuevos factores.
Asimismo, el haber incoado acción de tutela, no constituye obrar de mala fe, el señor Medina Bonilla acudió ante el juez constitucional a efectos de que le fuese otorgado un derecho que creía tener, asunto diferente es que, el amparo que le fue concedido hubiese sido consecuencia de una desacertada praxis judicial, lo cual, de ninguna forma le es atribuible, y que, en cualquier caso, fue una situación posterior a la expedición del acto aquí acusado por lo que, resulta imposible que estas actuaciones tuvieran alguna injerencia en la expedición de la resolución demandada.
Por consiguiente, debido a que la UGPP., no logró desvirtuar la presunción de buena fe de las actuaciones llevadas a cabo por el demandado Isaías Medina Bonilla en sede administrativa, por cuanto no obra medio probatorio que acredite la intención de defraudar el sistema, no es posible condenar al demandado a la devolución de lo pagado. Finalmente, la UGPP., expuso en el escrito de apelación que, debido a que en el presente asunto no se ventiló un interés público, era imperioso que la parte demandada fuese condenada por las costas del proceso.
(….). NOTA DE RELATORÍA: La providencia que se presenta al público ha sido modificada solo para incluir sus anteriores descriptores y restrictores, mas no para variar su contenido. Por lo anterior, el código de seguridad del mismo no corresponde al de la original. No obstante, suele ocurrir que en la conversión del documento PDF a Word quede con algunas imperfecciones en el texto.
Para validar la integridad de la providencia los interesados pueden consultarla y descargarla a través de la plataforma SAMAI. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SALA DE DECISIÓN No. 3 MAGISTRADO PONENTE: DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Tunja, siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) 1. En atención a lo dispuesto en el inciso décimo del artículo 323 del Código General del Proceso, la Sala decide los recursos de apelación interpuestos contra el auto de 22 de julio de 2021 por la parte demandante y, contra la sentencia de 2 de noviembre de 2022 por la parte demandada y la parte demandante en adhesión, proferidos por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama, por medio de los cuales, se dispuso negar la medida cautelar solicitada por la parte y, se declaró la nulidad de dicha resolución, entre otras determinaciones, respectivamente.
I.- ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en adelante UGPP., presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) el 16 de marzo de 2021.
Como pretensiones solicitó se declarara la nulidad de la Resolución No. 14223 de 31 de julio de 2003 por medio de la cual, la antigua Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal, reliquidó la pensión gracia del señor Isaías Medina Bonilla por el 75% de los factores devengados durante el último año de servicios (2001-2002), incluyendo la asignación básica y el sobresueldo, en cuantía de $1.278.150, efectiva a partir del 1° de julio de 2002.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara al señor Isaías Medina Bonilla reintegrar en favor de la UGPP, el valor de las mesadas pagadas por concepto de pensión gracia que fueron reliquidadas con base en el acto administrativo demandado, el cual estimó en un total de $42.220.735, liquidados desde el 28 de febrero de 2018 al 28 de febrero de 2021 debido a la prescripción trienal, junto con su debida actualización. Además, pidió se condenara al señor Isaías Medina Bonilla a restituir lo correspondiente a la indexación de dicha suma, al retroactivo, y a las costas. 1.2.
Los hechos Los hechos relevantes, en síntesis, se reducen a las siguientes afirmaciones. El señor Isaías Medina Bonilla nació el 19 de abril de 1948 y, ejerció como docente nacionalizado desde el 27 de enero de 1968 hasta el 30 de junio de 2022. Mediante Resolución No. 025374 de 06 de octubre de 1998 expedida por la antigua Cajanal, se reconoció en su favor la pensión gracia por cuantía de $541.822,15., liquidada con base en el 75% de lo devengado durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, efectiva a partir del 19 de abril de 1998, fecha de adquisición del estatus.
A través de Decreto No. 1221 de 8 de julio de 2022, se le aceptó la renuncia como director de la Escuela “Tocogua” del municipio de Duitama a partir del 1 de julio de 2022. En la Resolución No. 14223 de 31 de julio de 2003, se reliquidó la pensión gracia del señor Medina Bonilla por retiro definitivo del servicio, aplicando el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios (2001-2002) incluyendo la asignación básica y el sobresueldo de dirección, por lo que el monto de la mesada pensional fue elevado a la suma de $1.278.150,38., efectiva a partir de 1° de julio de 2022. 1.3.
El concepto de la violación Indicó que, cuando el Decreto 1743 de 1966 estableció que la pensión debía ser liquidada con el “último año de servicios”, en atención a las características especiales de la pensión gracia, debía ser entendido como el año anterior a la adquisición del estatus pensional, siendo el momento del cumplimiento a los 20 años de servicio docente oficial y 50 años de edad.
En ese sentido expuso que, esas especiales características de la pensión gracia se concretaban en lo establecido en el Decreto Ley 224 de 1972 según el cual, la pensión gracia era compatible con la asignación mensual de los docentes mientras continuasen laborando o, con la pensión ordinaria de vejez una vez retirados, ya que la pensión gracia no dependía de los aportes efectuados por el docente, sino que se trataba de una dádiva concedida a los docentes oficiales en la Ley 114 de 1913.
De esa manera, señaló que al tratarse de una dádiva que no dependía de cotizaciones, una vez adquirido el estatus pensional, el derecho a la pensión gracia se consolidaba con base en lo devengado durante el año anterior al mismo, por lo tanto, era imposible pretender que una reliquidación con base en lo devengado durante el último año anterior al retiro del servicio fuese legal.
Resaltó que, ello no atendía exclusivamente al especial régimen legal de la pensión gracia, sino que jurisprudencialmente, el Consejo de Estado en reiteradas ocasiones había afirmado que la reliquidación con base en factores devengados con posterioridad a la adquisición del estatus pensional era incompatible con la naturaleza de la pensión gracia. En ese contexto, concluyó que al demandado no le asistía derecho a la reliquidación de la pensión gracia con base en lo devengado durante el año anterior al retiro del servicio tal como se efectuó en el acto acusado y, por lo tanto, debía ser declarado nulo. 2.
La contestación de la demanda El 19 de julio de 2021, la parte demandada presentó contestación a la demanda, se opuso a la totalidad de las pretensiones y, excepcionó cobro de lo no debido, en sustento del cual, expuso que hasta tanto no fuese anulado, el acto demandado gozaba de presunción de legalidad y que, de conformidad con lo dispuesto en el literal c del numeral 1° del artículo 164 del CPACA., no había lugar a recuperar las prestaciones pagadas a los particulares de buena fe.
Adujo que, era a la demandante a quien correspondía acreditar la mala fe del demandado y que, en cualquier caso, la única actuación que desplegó el señor Medina Bonilla fue solicitar la reliquidación de la pensión gracia, así que fue Cajanal quien autónomamente adoptó las decisiones que en derecho correspondían, las cuales quedaron plasmadas en el acto acusado. 3.
Los alegatos de conclusión en primera instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el libelo introductorio, en punto de la ilegalidad del acto acusado. Respecto al restablecimiento del derecho señaló que se encontraba acreditada la mala fe del demandado ya que presentó una petición de reliquidación que indujo en error a la administración, tomando en consideración que previamente se le había negado una solicitud de reliquidación en los mismos términos, en la que se le explicaron los fundamentos fácticos y jurídicos de dicha negativa.
Indicó que conociendo de primera mano su historia laboral y habiendo sido informado sobre las normas que regulaban la materia, el demandado insistió en su solicitud a sabiendas de que no le asistía derecho y, en desmedro de los recursos públicos que financian el sistema de seguridad social. Puso de presente que la ignorancia de la ley no excusa su cumplimiento, por lo tanto, independientemente de la edad del demandado, no le era posible alegar una posición de indefensión que le eximiera de la aplicación de la ley, máxime cuando la entidad le brindó asesoría legal.
Finalmente, resaltó que debido a que el sistema de seguridad social era financiado con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, los cuales constitucionalmente tienen destinación específica, el pago ilegal de una prestación social en cuantía superior a la que en derecho corresponde es una violación directa a la constitución. Por su lado, la parte demandada indicó que el acto acusado se encontraba ajustado a derecho ya que el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 dispuso que todos los pensionados del sector público tenían derecho a la reliquidación pensional sin exceptuar la pensión gracia. En el mismo sentido, señaló que en la Ley 4 de 1966 y el Decreto 1743 de 1996, no se hizo distinción alguna que permitiera dar a entender que a la pensión gracia no le era aplicable la liquidación pensional con base en el 75% del promedio mensual de lo devengado durante el último año de servicios.
Expuso que para el momento en que el demandado presentó la solicitud de reliquidación y que se expidió el acto acusado mediante el que se reliquidó la pensión gracia del demandado, la postura jurisprudencial permitía la reliquidación por retiro definitivo del servicio, así que al caso concreto debía aplicarse la jurisprudencia vigente para el momento, contrario a la pretendida aplicación de jurisprudencia reciente y posterior con la cual se desconocerían derechos adquiridos del señor Medina Bonilla.
Finalizó manifestando que no era posible ordenar el reintegro de las mesadas entregadas en exceso puesto que fueron percibidas bajo los principios de confianza legítima y buena fe, sumado a que el señor Medina Bonilla sustentó su proyecto de vida en el monto de su mesada pensional y, cualquier alteración a la misma afectaría sus derechos.
El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. 4. La sentencia de primera instancia El Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Duitama, mediante la sentencia proferida el 2 de noviembre de 2022, resolvió (i) declarar la nulidad de la Resolución No. 14223 de 31 de julio de 2003, proferida por la extinta Cajanal, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia reconocida al señor Isaías Medina Bonilla por retiro definitivo del servicio oficial;
(ii) negar las demás pretensiones de la demanda y; (iii) no condenar en costas. Como premisas normativas indicó que el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 estableció el derecho a una pensión vitalicia para los maestros de escuelas primarias oficiales que hubieran servido al magisterio por un término no menor de 20 años y, posteriormente las leyes 116 de 1928 y 31 de 1933 extendieron esa prestación a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de secundaria.
Continuó al señalar que, a partir de la Ley 4 de 1966 reglamentada por el artículo 5 del Decreto 1743 de 1966 la cuantía de la pensión debía ser correspondiente al 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus. En ese sentido, precisó que debido al carácter especial de la pensión gracia era imposible aplicar las leyes 33 y 62 de 1985 como fórmula normativa en torno a la liquidación de la pensión, pues el artículo 1 de la Ley 33 excluyó explícitamente los regímenes especiales.
Afirmó que independientemente de lo anterior, lo cierto era que al demandante ya le había sido reconocida la pensión gracia y, el asunto se limitaba a verificar la procedencia de la reliquidación de la misma, al respecto señaló que la reciente jurisprudencia del Consejo de Estado había sido uniforme establecer la improcedencia de esta. Recordó que, la jurisprudencia emitida entre los años 2000 y 2005 había admitido la posibilidad de reliquidar la pensión gracia tomando en cuenta lo devengado durante el último año de prestación de servicios.
Aclaró que con posterioridad a 2005, la postura dio un giro sustancial, para señalar que la pensión gracia sólo podía ser calculada conforme los factores devengados al momento de la consolidación del estatus pensional y no para la época del retiro. Ahora, respecto de la buena fe de la parte demandada, indicó que, en desarrollo del principio consagrado en el artículo 83 constitucional, la jurisprudencia había sido unánime en señalar que se consolida en el actuar honesto y legal que se demanda de las autoridades públicas y de los particulares.
Así pues, refirió que la Ley 1437 de 2011, previó como escenario particular el hecho de que no sea posible recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Al descender al caso concreto, encontró acreditado que el demandado nació el 19 de abril de 1948 y, que laboró como docente al servicio del departamento de Boyacá desde el 27 de diciembre de 1967 hasta el 1° de julio de 2002.
También tuvo por probado que Cajanal reconoció al demandado la pensión gracia en la Resolución No. 025374 de 6 de octubre de 1998 en cuantía de $541.822,15 efectiva a partir del 19 de abril de 1998 fecha en la que adquirió el estatus y, que reliquidó dicha prestación mediante Resolución No. 14223 de 31 de julio de 2003, teniendo como base lo devengado en el último año de servicio 2001- 2002 en cuantía de 1.278.150 efectiva a partir del 1 de julio de 2002.
Conforme a lo anterior, concluyó que la pensión gracia debía liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, toda vez que constituye una dádiva concedida por el Estado a los maestros y no demandaba efectuar aportes para su reconocimiento, sumado, a que al ser compatible con el ejercicio de la docencia, su disfrute iniciaba a partir del momento en el cual cumplía con los requisitos legales.
Respecto a la pretensión de restablecimiento del derecho consideró que, al no encontrar acreditada la existencia de mala fe del demandado, dada la ausencia de medio probatorio que diera cuenta de posibles maniobras fraudulentas o maliciosas tendientes a obtener la reliquidación de la pensión gracia, no era procedente ordenar el reintegro de lo pagado. 5.
Los recursos de apelación 5.1. Interpuesto por la parte demandada El 22 de noviembre de 2022, radicó escrito mediante el cual presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, solicitando que se revocara parcialmente y en su lugar se negara la totalidad de las pretensiones de la demanda al considerar que se desconocieron “(…) los principios de confianza legítima, de favorabilidad en caso de duda, de buena fe en el actuar del demandado, y la irretroactividad de las decisiones jurisprudenciales, máxime cuando no existe unificación en el órgano de cierre, sobre la pertinencia de la reliquidación pensional por retiro, de los docentes con derecho a la pensión gracia”.
Señaló que, a pesar de que en la sentencia se analizó la línea jurisprudencial desarrollada por el Consejo de Estado en punto de la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, en primera instancia se omitió dar correcta aplicación a la misma. En ese sentido, expuso que debió aplicar la jurisprudencia vigente para el año 2003, momento en el cual se profirió el acto acusado, de conformidad con la cual, era posible reliquidar la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, contrario a lo considerado por el a quo, quién dio aplicación a jurisprudencia más reciente según la cual no era posible efectuar dicha reliquidación. Resaltó que la postura adoptada en primera instancia omitió dar aplicación al principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución, según el cual, en caso de duda debe aplicarse la posición mas favorable al trabajador.
También destacó que, habiéndose proferido la Resolución No. 14223 de 31 de julio de 2003 en vigencia de la postura jurisprudencial que avalaba la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio, dicho acto fue proferido conforme a derecho y como tal, produjo una confianza legitima para el señor Isaías Medina Bonilla y, el hecho de que la postura jurisprudencial cambiara dos años después (2005) no podía producir consecuencias adversas al demandado, quien fundamentó su proyecto de vida en el valor de su mesada pensional.
Finalmente, insistió en que la demandante no logró acreditar que el acto hubiese sido propiciado mediante maniobras fraudulentas del demandado. 5.2. Interpuesto por la parte demandante – adhesión El 23 de noviembre de 2022, radicó escrito mediante el cual presentó recurso de apelación parcial en adhesión contra la sentencia de primera instancia, solicitó que fuese revocada parcialmente y en su lugar, se accediera a las pretensiones de restablecimiento del derecho y de condena en costas, con fundamento en lo siguiente.
En primer lugar, adujo error en la interpretación de la norma aplicable al caso concreto, al efecto, indicó que en primera instancia no se ordenó la devolución del dinero pagado en exceso a pesar de que se encontraba acreditado que el demandado actuó de mala fe ante la administración, aun conociendo que no era acreedor del derecho pensional en esa cuantía, dirigió sus actuaciones a la búsqueda del interés personal por encima de la prevalencia del interés general.
También citó el artículo 9 del Código Civil para destacar que la ignorancia de la ley no sirve de excusa y, por lo tanto, no era posible evitar la devolución de lo pagado en exceso bajo la idea de que se trataba de una persona de avanzada edad, máxime cuando la UGPP., le brindó asesoría legal precisando las razones por las cuales no era beneficiario de la pensión gracia tal como había sido liquidada.
Agregó que, a la administración de justicia le competía encargarse de promover el ejercicio de un “orden justo, y por ende, ordenar el reembolso de lo pagado, toda vez, que a causa de la intención del hoy aquí demandado, la entidad tuvo que destinar recursos para fines ilegales”. Por otra parte, manifestó que debió decretarse la condena en costas en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA., según el cual, se debe condenar en costas en todo proceso judicial con la única excepción de que se ventile un interés público y, debido a que se trataba de una nulidad y restablecimiento del derecho, no había lugar a excepcionar la regla general.
Adujo que, la condena en costas era un derecho de la UGPP., con ocasión a la declaratoria de nulidad del acto acusado, y que, el propósito era cubrir los gastos del proceso, de forma que se evitara el detrimento al patrimonio público. En ese sentido, enlistó los gastos en los que tuvo que incurrir la UGPP., en el curso del proceso, advertida la ilegalidad del acto tuvo que dar inicio al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho lo que requirió de la contratación de un abogado; se tuvo que conceder poder; fue necesario citar a reunión del Comité de Conciliación y; buscar y aportar el expediente administrativo.
Finalizó indicando que debía darse aplicación al Acuerdo PSAA 16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, donde se establece la tasa máxima de agencias en derecho. 6. Del trámite procesal en segunda instancia 55. El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y la apelación parcial interpuesta en forma adhesiva por la parte demandante, fueron admitidos por esta Corporación a través de auto de 19 de enero de 2024, el cual se notificó en debida forma. 6.1.
Los alegatos 56. Las partes decidieron guardar silencio en la oportunidad procesal para presentar alegatos de conclusión. 6.2. El concepto del Ministerio Público En oportunidad, el Procurador 122 Judicial II para Asuntos Administrativos presentó concepto dirigido a que la decisión de primera instancia fuera “revocada” aunque en realidad, los motivos expuestos iban dirigidos a que se confirmara la sentencia apelada.
Partió del problema jurídico según el cual debía verificarse si la pensión gracia podía ser reliquidada con el 75% de los emolumentos salariales devengados durante el año anterior al retiro del servicio. A modo de premisas normativas, citó las leyes 114 de 1913; 116 de 1928 y; 37 de 1933 y, señaló que con la expedición de la Ley 4 de 1966 se modificó la forma de calcular las pensiones en cuanto al monto y el promedio sin excluir alguna de las pensiones previstas para los servidores oficiales.
Así pues, aseveró que, las pensiones de régimen especial, como la pensión gracia, no podían ser liquidadas al tenor de lo establecido en la Ley 33 de 1985 y tampoco podría aplicarse lo dispuesto en la Ley 62 de 1985. De manera que, debía tenerse en cuenta lo establecido en el régimen anterior y en el régimen especial para afirmar que, cuando la Ley 4 de 1966 y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 toma como base, el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios, y este último se refiere al año anterior a la consolidación del derecho, “en la medida en que es ese momento a partir del cual se empieza a devengar, admitiendo compatibilidad con el salario, bajo el entendido que no es necesario acreditar el retiro definitivo del servicio para percibirla”.
En ese orden de ideas, concluyó que era improcedente la reliquidación de la pensión gracia con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro, en la medida que para acceder a la pensión gracia era necesario el cumplimiento de todos los requisitos establecidos por el legislador, por lo que su liquidación se debía efectuar teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, sin que resultara viable reliquidarla tomando en consideración nuevos tiempos de servicios o factores devengados.
II.- CONSIDERACIONES 1. El asunto preliminar En atención a lo dispuesto en el inciso décimo del artículo 323 del CGP., procede la Sala a decidir la apelación contra el auto de 22 de julio de 2021. En el libelo introductorio, como medida cautelar, solicitó que se decretara la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo demandado por encontrarse viciado y ser contrario a derecho, toda vez que se reliquidó la pensión gracia con base en los ingresos del último año de servicios prestados, cuando debía liquidarse con base a los ingresos percibidos en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.
De esa manera indicó que, al pagar mes a mes de manera irregular una mesada pensional superior a la que en realidad le correspondía al señor Medina Bonilla por haberse liquidado con base en los ingresos del último año de servicios, se generaba un continuo detrimento patrimonial para el Estado y en consecuencia afectación al interés general.
En auto de 22 de julio de 2021 el Juzgado resolvió negar la cautela, toda vez que la solicitud no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA., específicamente no se hizo argumentación en orden a sustentar la medida por lo que, no era posible hacer el análisis previsto en la citada norma, el contraste entre las normas invocadas y los actos demandados en el cual se verificara un manifiesto desconocimiento del ordenamiento jurídico superior.
El 27 de julio de 202114, la parte demandante radicó escrito mediante el cual presentó recurso de apelación contra la mencionada decisión, en el que indicó que sí se habían satisfecho los requisitos de la suspensión provisional, ya que había allegado prueba de los perjuicios invocados que constaban en la copia del histórico de movimientos en nómina del demandado.
También indicó que, la suspensión provisional era necesaria ya que no existía otra medida efectiva que evitase el continuo detrimento al patrimonio público y, en ese sentido, adujo que resultaba más gravoso para el interés publico que el acto demandado continuara generando efectos en detrimento de los derechos individuales del conglomerado social integrante del sistema pensional.
La Sala encuentra que la decisión impugnada es pasible del recurso de apelación, en atención a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA. Así pues, en atención a lo dispuesto en el literal h) del numeral 2) del artículo 125 ibidem, corresponde a la Sala resolver la controversia. A juicio de la Sala, en el sub examine no se cumplió con los requisitos de fondo de la medida cautelar dispuestos en el artículo 231 del CPACA., si bien la petición fue realizada por la parte demandante, en el libelo introductorio, no fue debidamente sustentada, por cuanto la petición no fue dirigida a argumentar el concepto de violación sino la posible existencia de perjuicios.
En el acápite de la demanda destinado a la solicitud de la medida cautelar, se manifestó, principalmente, que la suspensión de los actos demandados era perentoria debido al detrimento patrimonial que generaba para el Estado el continuo pago de una prestación social en valor superior al que legalmente le correspondía al beneficiario. Sin embargo, dicho análisis es posterior y, sólo debe efectuarse una vez se haya comprobado el primer requisito de fondo de la solicitud de suspensión provisional, que la violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como transgredidas o, del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, para que posteriormente se verifique la acreditación sumaria de los perjuicios invocados.
A renglón seguido realizó una exposición sobre los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, los cuales no fueron desarrollados para el caso particular. Por consiguiente, tal como señaló el a quo, debido a que para el momento de la solicitud no se contaba con todos los elementos de juicio necesarios que permitieran estructurar el concepto de violación con base en las normas jurídicas invocadas como transgredidas o las pruebas allegadas con la solicitud, la Sala confirmará lo resuelto en primera instancia en proveído del 22 de julio de 2021. 2.
La competencia La Sala es competente para conocer la apelación presentada contra la sentencia de 2 de noviembre de 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama de conformidad con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 243 y numeral 1° del artículo 125 del CPACA. Corolario de lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1530 ibidem, es competente esta Corporación para estudiar y decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y, el recurso de apelación adhesivo interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia. 3.
El asunto por resolver 77. Con el fin de establecer si en el presente asunto se debe revocar la sentencia de 2 de noviembre de 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: 3.1. ¿Es posible reliquidar la pensión gracia con base en los factores devengados durante el último año anterior al retiro definitivo del servicio? 3.2.
En caso de ser negativa la respuesta al anterior planteamiento, ¿en el sub examine, se encuentra acreditada la mala fe del pensionado en sus actuaciones frente a la administración? 3.3. ¿La oposición a las pretensiones – contestación de la demanda – careció de manera evidente de sustento jurídico? 4. La tesis de la Sala 78. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, en atención a que no es posible reliquidar la pensión gracia con base en los emolumentos devengados durante el año anterior al retiro del servicio, dado su régimen especial, al ser una dádiva concedida por el Estado a los maestros que no exige aportes para su reconocimiento y, por otra parte, en ausencia de elementos probatorios que acrediten la mala fe de las actuaciones desplegadas por el demandado en sede administrativa y, en sede judicial en curso del presente proceso, no hay lugar a ordenar la devolución de lo pagado ni a condenar en costas, respectivamente. 5.
El marco jurídico 5.1. De la pensión gracia La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de escuelas primarias que hubieran laborado en el Magisterio por un lapso no menor a 20 años. Posteriormente, con la expedición de la Ley 116 de 1928 se extendió el derecho a percibir la pensión a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, de enseñanza secundaria y a los inspectores de instrucción pública.
A continuación, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio a los maestros de escuela que hubiesen prestado sus servicios en establecimientos de enseñanza secundaria. La pensión gracia fue concebida como una compensación en favor de los maestros de primaria del sector oficial por percibir un bajo nivel de remuneración, por lo tanto, se trata de una prestación de régimen especial.
Ahora, en cuanto a su monto, en un principio (Ley 114 de 1913) era igual al 50% del promedio de lo devengado por el profesor en los 2 años anteriores a la fecha en que alcanzaba el derecho (es decir, cuando llegaba a 50 años de edad y 20 de servicios) que luego, con la Ley 4° de 1966 ascendió al 75% de lo devengado en el año anterior a la fecha en que se alcanzaba el derecho (es decir, cuando llegaba a 50 años de edad y 20 de servicios), siendo relevante lo que efectivamente hubiese devengado.
La pensión gracia, en las condiciones referidas se mantuvo hasta la expedición de la Ley 91 de 1989, en cuanto el literal a) del número 2 del artículo 15 de Ley 91 de 1989 limitó su reconocimiento para quienes se hubieran vinculado al servicio antes del 1 de enero de 1981, independiente de que, conforme los pronunciamientos jurisprudenciales, cumpliera los requisitos luego de esa data.
Por su parte, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 11 de agosto de 2022, unificó jurisprudencia sobre la forma en la que se debe interpretar el artículo 15 numeral 2 literal a) de la Ley 91 de 1989, en donde indicó lo siguiente: “(…) la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento (…)” El carácter especial que rige a la pensión gracia la excluye de la aplicación de la Ley 33 de 1985 razón por la cual, su liquidación se debe realizar incluyendo todos los factores que se devengaron durante el año anterior al momento en que se obtuvo el estatus.
Frente a la liquidación de la pensión gracia y la improcedencia de su reliquidación al momento del retiro definitivo, el Consejo de Estado afirmó: “Para la Sala es claro que la pretensión del pensionado en la forma solicitada no es viable, porque los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio operan únicamente para la pensión ordinaria de jubilación, y no pueden valorarse para la liquidación de la pensión gracia por así no haberlo previsto la normatividad que regula dicha prestación, dado que esta, como su nombre lo indica, por ser especial y tener reglamentación propia, debe regirse por el tratamiento que le dio el Legislador.
Con relación a la naturaleza de la pensión de gracia que impide su reliquidación por retiro definitivo el Consejo de Estado en la Sección Segunda ha estructurado el siguiente criterio: “(…) la pensión de jubilación gracia está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para su adquisición y goce, por lo tanto, no puede liquidarse teniendo en cuenta el último año de servicios al tenor de la ley 33 de 1985. […] en el inciso segundo del mismo artículo determina la inaplicabilidad de esa normatividad a las pensiones sometidas al régimen especial.
La pensión de jubilación gracia (especial) debe regirse por sus propias normas y ella se liquida es sobre los factores devengados en el año precedente a la adquisición del status pensional y, desde su consagración, se permitió su “compatibilidad” con otras pensiones que no fueran reconocidas y pagadas por la misma entidad o en su nombre. Por ello, dicha pensión se adquiere desde el cumplimiento de sus requisitos especiales y así se consolida, por lo que no es factible que se tengan en cuenta posteriormente otros factores para su liquidación. La liquidación o reliquidación pensional sobre los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio se tiene en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación al tenor del artículo 9 de la Ley 71 de 1988, en tanto cobija a los trabajadores a los cuales no les esta permitido recibir simultáneamente pensión y sueldo, los cuales, aún en servicio activo, pueden solicitar el reconocimiento de su pensión de jubilación y, luego de la desvinculación definitiva pueden solicitar la reliquidación con base en el salario devengado en dicho momento, no siendo el caso de los docentes” […] En conclusión, el derecho al goce de la pensión gracia se adquiere a partir de la fecha del cumplimiento de los requisitos señalados en las normas especiales, momento a partir del cual ingresa al haber de la persona y, por ende, el derecho queda perfeccionado desde ese mismo instante, lo que torna imposible tener en cuenta factores devengados posteriormente, cuando el derecho ya está consolidado” (destacado por la Sala) Respecto a los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de la pensión gracia, el Consejo de Estado, ha señalado: “En relación con los factores de liquidación de la señalada prestación social, la Sala reitera también que para liquidar la pensión gracia no son aplicables las leyes 33 y 62 de 1985.
En estos casos debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el peticionario como retribución por sus servicios durante el último año de servicios, sin perjuicio de que sobre tales factores se hayan efectuado aportes a la Caja, entre otras cosas, porque de ser así no habría lugar a reconocimiento alguno dada la ausencia de ellos. […] Por último, esta pensión no se rige por las leyes 33 y 62 de 1985, sencillamente porque la “gracia”, no es una pensión ordinaria, sino especial y fue excluida de esta reglamentación por determinación específica del legislador al tenor del artículo 1º - inciso 2º - de la ley 33 de 1985.” En sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Órgano de Cierre de esta jurisdicción, se mantuvo la posición en torno a los factores que se deben incluir en la liquidación de la pensión gracia, al respecto se precisó: “Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, […].
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para obtener el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º) prevé que salario es «todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones». […] En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor”.
Igualmente, la sentencia de unificación resolvió el reconocimiento de la pensión, en el equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional. En suma, es posible afirmar que en forma pacífica y unificada el Consejo de Estado ha expuesto que la pensión gracia, dada su especial regulación (i) se liquida con promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional; y (ii) no puede ser reliquidada con valores percibidos con posterioridad a la adquisición del derecho, pues tal condición, vulnera las normas especiales que rigen la materia.
Dicha posición ha sido pacífica tanto en las subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en donde en las sentencias del 22 de marzo de 2018 (Rad. Interno No. 1663-2017, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas), del 21 de mayo de 2020 (Rad. Interno No. 4101-2018, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter), del 14 de agosto de 2020 (Rad.
Interno No. 1644-2019, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez), del 12 de noviembre de 2020 (Rad. Interno No. 41001-23-330002013-90282-01(4102-18) C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas), entre otras, se reiteró que “la liquidación de la pensión gracia se realiza con base en la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior de adquirir el status pensional”. 5.2.
Del principio de la buena fe y la devolución de dineros pagados De conformidad con lo previsto en el artículo 83 de la Constitución Política se tiene que, "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas." La Corte Constitucional ha señalado que el principio de la buena fe “debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, pues el Constituyente quiso que sólo en el caso de los primeros ella se presuma.
Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume”. Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de 1° de septiembre de 201727, señaló que el principio de la buena fe es un postulado que “tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía”, pues no puede analizarse de manera separada, sino en conexidad con el ordenamiento constitucional vigente, al cumplir una función esencial en la interpretación jurídica.
La Ley 1437 de 2011 en el literal c) del numeral 1° del artículo 164, prevé que podrá presentar en cualquier tiempo la demanda que “[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]”. (destacado por la Sala).
Dicho postulado tiene como finalidad la de amparar a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. Al respecto, la Corte Constitucional se pronunció sobre la facultad que le dio el legislador a la administración para demandar su propio acto cuando reconozca prestaciones periódicas y, sobre la no devolución de dineros pagados a particulares de buena fe consideró que: “…En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.
Se trata, simplemente de que ningún ciudadano puede esperar que, con el paso del tiempo, se regularice o se torne intocable una prestación económica que le ha sido otorgada en contra del ordenamiento jurídico y en deterioro del erario público. […] Cabe precisar, que la misma disposición ampara el principio de la buena fe cuando señala que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, con lo cual, el cargo de inconstitucionalidad no está llamado a prosperar ya que sería un contrasentido alegar vulneración del artículo 83 Superior cuando el mismo legislador expresamente acuerda plenos efectos jurídicos al mencionado principio constitucional […]”.
Por su parte, el Consejo de Estado consideró que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, no había lugar a la recuperación de las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, ello, guardando correspondencia con la presunción contenida en el artículo 83 de la Constitución Política, pues en sentencia del 20 de mayo de 2010 refirió lo siguiente: “Es necesario precisar que en situaciones como las que ocupa la atención de la Sala, es carga de la administración cuando impugna su propio acto, y en tanto invoca como tema de la controversia un error que le es imputable, no solo demostrar el fenómeno de la ilegalidad dentro del que se contextualiza el error que hace anulable el acto, sino además la ausencia de la buena fe en el sujeto del derecho que a la sazón se beneficia del error; no cabe duda que le (sic) presunción constitucional del artículo 83 citada es de aquellas que la doctrina denomina iuris tantum, cuestión que evidencia la imposibilidad de su información, claro siempre que milite la prueba o el argumento que de manera suficientemente explícita permita la convicción en torno a la ausencia de la buena fe de quien en su condición de titular del derecho establecido en el acto demandado concurre al plenario como parte pasiva de la acción. En consecuencia, para la prosperidad de la demanda, las cargas que asume la administración demandante no se agotan solo con la prueba de la ilegalidad del acto sino además en y en conjunto aquella que toca con los elementos que logren infirmar la presunción a que se refiere el artículo 83 Constitucional” Así mismo, el Alto Tribunal se pronunció frente al principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para la devolución de lo pagado por concepto de reconocimiento de prestaciones periódicas, en donde indicó: “De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una doble garantía tanto para el erario público como para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues en primer término se otorga la posibilidad de demandar los actos que reconocen prestaciones periódicas en cualquier momento, con el fin de impedir que se perpetúe en el tiempo una ilegalidad que conlleva una grave afectación al patrimonio estatal; en segundo lugar, la devolución de las sumas pagadas por tales conceptos se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. […] El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta.” (destacado por la Sala) Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 18 de marzo de 2021, realizó un estudio que, por ser ilustrativo para desatar la cuestión en litigio, se trascribe así: “Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas.
El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el principio de buena fe, es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)». Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».
En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y; (ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico-administrativas.
Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario”. (destacado por la Sala) 82. Por lo anteriormente expuesto, resulta plausible que, para ordenar el reintegro de dineros, la entidad demandante no sólo debe demostrar la ilegalidad del acto administrativo y que se generó un detrimento patrimonial sino que además, debe acreditar que el administrado en actuó de mala fe frente a la administración. 6.
El caso concreto Con el fin de atender los interrogantes planteados, se torna necesario en primer lugar, atender a lo probado en el proceso. El acervo probatorio se encuentra conformado por las documentales recaudadas en su integridad en primera instancia, dado que obran en copia simple, en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del CGP., al no haber sido objeto de tacha o desconocimiento revisten pleno valor probatorio.
De ese modo, la Sala encuentra que revisten relevancia para el debate en segunda instancia, los siguientes medios de prueba: Del análisis de los anteriores medios de prueba, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos relevantes: El señor Isaías Medina Bonilla nació el 19 de abril de 1948 y, laboró como docente oficial desde el 27 de enero de 1968 hasta el 30 de junio de 2002.
Mediante Resolución No. 025374 de 6 de octubre de 1998, Cajanal efectuó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor del señor Medina Bonilla a partir del 19 de abril de esa anualidad, por el 75% de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. A través de la Resolución No. 3124 de 16 de julio de 1999, se resolvió el recurso de apelación interpuesto y, se confirmó en su integridad la Resolución de 6 de octubre de 1998.
En la Resolución No. 6126 de 2 de septiembre de 2022, al desatar recurso de apelación, Cajanal resolvió confirmar y declarar la existencia de acto ficto negativo respecto de la solicitud presentada por el señor Isaías Medina Bonilla de reliquidación de la pensión gracia. Mediante la Resolución No. 14223 de 31 de julio de 2003, Cajanal resolvió reliquidar la pensión gracia por retiro del servicio del señor Medina Bonilla, a partir del 1° de julio de 2002.
A través de la Resolución No. 01383 de 13 de enero de 2005, Cajanal negó la solicitud de reliquidación de la pensión gracia solicitada por el señor Medina Bonilla. En cumplimiento de la sentencia de tutela de 28 de abril de 2004 proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá DC., Cajanal reliquidó la pensión gracia del señor Medina Bonilla en Resolución No. 20758 de 21 de julio de 2005.
En cumplimiento de la sentencia de segunda instancia proferida por la Corte Suprema de Justicia – Sala Penal, Cajanal expidió la Resolución No. 011154 de 7 de mayo de 2020, en la que dejó sin efectos la resolución de 21 de julio de 2005. Debido a que el recurso de alzada interpuesto por la parte demandada fue dirigido a que sea revocada la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de nulidad del acto acusado y el consecuente restablecimiento del derecho, es que la Sala procede en primer lugar, a estudiar los argumentos expuestos en el escrito de apelación presentado por el señor Isaías Medina Bonilla.
El apelante manifestó inconformidad con la aplicación temporal que el a quo hizo de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, señaló que para el momento en el cual se profirió el acto acusado (2003), la jurisprudencia admitía la posibilidad de reliquidar la pensión gracia por retiro definitivo del servicio y, por lo tanto, no podía tomarse como referente la jurisprudencia posterior y más reciente, según la cual, no es viable efectuar dicha reliquidación, en atención a la aplicación de los principios de favorabilidad y de confianza legítima.
Frente a tal aserto, la Sala considera que se trata de una aparente situación de aplicación de la jurisprudencia en el tiempo ya que, en realidad, la posibilidad de que se reliquidara la pensión gracia conforme a los factores devengados durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, nunca existió. La posibilidad de reliquidar una pensión está determinada por el hecho de que, luego de que se adquiere el estatus se continúen efectuando aportes al sistema y, son esos aportes los que deben repercutir en la prestación social.
Tratándose de la pensión gracia, en la medida en que esta pensión desde siempre fue producto de una dadiva de la Nación para con los docentes, independiente de los diferentes criterios jurisprudenciales, nunca tuvo un soporte legal que habilitara esa reliquidación. El ordenamiento jurídico colombiano sólo prevé dos clases de reliquidaciones, aquella establecida en la Ley 161 de 1971 para los cargos de excepción y, la dispuesta en el artículo 9 de la Ley 71 de 1988, las cuales tienen como elemento en común, el hecho que da cuenta de que, luego de haber adquirido el estatus pensional se hubiesen efectuado aportes a pensión. En la primera norma se encuentra regulado el supuesto en el que una persona es reincorporada a un cargo de excepción de manera que, teniendo la condición de pensionado lo que, en principio, lo inhabilitaría para el servicio público, dada la naturaleza del cargo de excepción es admitida la reincorporación y, opta por recibir sueldo, lo cual implica que se efectúen los descuentos y aportes correspondientes a seguridad social.
En la segunda, por cuanto la edad para acceder a la pensión y la edad de retiro forzoso son diferentes, es posible que algunas personas continúen laborando, no obstante, haber adquirido el estatus de pensionado, así que, al continuar devengando, su remuneración se ve afectada por los descuentos obligatorios a la seguridad social, entre ellos los de pensión. Así pues, en ambos eventos, una vez es verificado el retiro definitivo, las cotizaciones a pensión efectuadas en el interregno entre el estatus pensional y el retiro, deben repercutir de manera beneficiosa en el cálculo de la mesada pensional y, a juicio del legislador dicho beneficio, no es otro diferente que el reconocimiento de que no puede haber un enriquecimiento con el consecuente empobrecimiento sin que medie justa causa.
En ese contexto, si bien es posible que, minoritariamente se hubiese abordado de maneras divergentes la reliquidación de la pensión gracia, no es dable entender que, por ese hecho, de manera previa a la unificación en la materia, fuera viable reliquidar la pensión gracia con base en lo devengado durante el año anterior al retiro definitivo.
El Consejo de Estado como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo procedió a unificar la jurisprudencia con el fin de zanjar cualquier posible discusión al respecto, ya que existieron algunos pronunciamientos que con ligereza consideraron viable la reliquidación de la pensión gracia a la fecha del retiro, desconociendo que el derecho a la reliquidación se sustenta en el hecho de haber continuado efectuando cotizaciones a pensión. De esa manera, la Sala encuentra que debido a las particulares características de la prestación – pensión gracia, no es posible reliquidarla con base en lo devengado durante el último año de servicios, lo cual excluye la aplicación del principio de favorabilidad y de confianza legítima, esbozados en el recurso de alzada.
Ahora, por su parte, la demandante presentó recurso de apelación en modalidad de adhesión en el cual, manifestó que, a modo de restablecimiento del derecho, en primera instancia debió condenarse a la demandada a la devolución de las diferencias pensionales pagadas de más y, como parte vencida en juicio debió ser condenada en costas. Al efecto, adujo que la mala fe del pensionado que habilitaba la devolución de lo pagado en exceso era comprobable al analizar las actuaciones desplegadas por este, ante la administración. En punto del pretendido restablecimiento del derecho, tal como expuso el a quo, en estos asuntos existe previsión legal específica establecida en el literal c) del numeral 1° del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 según el cual, en los eventos en que se demanda la nulidad de actos administrativos en los que se reconozcan prestaciones de tracto sucesivo – periódicas, tal como ocurre en el caso de marras – pensión gracia – no hay lugar a la devolución de lo recibido de buena fe.
La buena fe a la que se refiere la norma no es otra diferente a la establecida en el artículo 83 constitucional, la cual goza de presunción, cuyo efecto consiste en que la carga de la prueba en contrario, con el fin de desvirtuarla, recae sobre quien alega la presencia de mala fe. En el caso sub examine, la Sala no encuentra acreditado que el señor Isaías Medina Bonilla faltase al postulado de buena fe en sus actuaciones en sede administrativa.
El hecho de que el señor Medina Bonilla hubiese solicitado ante Cajanal en repetidas ocasiones la reliquidación de la pensión gracia, en modo alguno evidencia la mala fe, lo único que denota es el firme convencimiento de que su pensión ameritaba la posibilidad de ser reliquidada con la inclusión de los factores devengados con posterioridad a la época de adquisición del estatus pensional, lo cual lo llevó a actuar en consecuencia, buscando se le garantizara un derecho que creía tener.
Por el contrario, con la expedición del acto acusado, en el que se reliquidó la pensión gracia con base en algunos factores devengados durante el último año de servicios, es factible entender que habiendo sido reliquidada su pensión, el demandado presentó solicitudes de reliquidación posteriores, con la convicción de que le asistía el derecho a que fuese reliquidada con base en nuevos factores.
Asimismo, el haber incoado acción de tutela, no constituye obrar de mala fe, el señor Medina Bonilla acudió ante el juez constitucional a efectos de que le fuese otorgado un derecho que creía tener, asunto diferente es que, el amparo que le fue concedido hubiese sido consecuencia de una desacertada praxis judicial, lo cual, de ninguna forma le es atribuible, y que, en cualquier caso, fue una situación posterior a la expedición del acto aquí acusado por lo que, resulta imposible que estas actuaciones tuvieran alguna injerencia en la expedición de la resolución demandada.
Por consiguiente, debido a que la UGPP., no logró desvirtuar la presunción de buena fe de las actuaciones llevadas a cabo por el demandado Isaías Medina Bonilla en sede administrativa, por cuanto no obra medio probatorio que acredite la intención de defraudar el sistema, no es posible condenar al demandado a la devolución de lo pagado. Finalmente, la UGPP., expuso en el escrito de apelación que, debido a que en el presente asunto no se ventiló un interés público, era imperioso que la parte demandada fuese condenada por las costas del proceso.
Al respecto, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, previó que salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.
Este Tribunal ha considerado que el texto adicionado implica que actualmente la condena en costas sólo puede imponerse cuando de forma evidente la demanda o su oposición carezca de sustento jurídico. En el caso bajo estudio, la Sala considera que la tesis de la parte demandada, a pesar de no haber sido de recibo en primera instancia, contó con sustento argumentativo y normativo suficiente sobre la posibilidad de reliquidar la pensión gracia. En suma, no es posible reliquidar la pensión gracia con base en los emolumentos devengados durante el año anterior al retiro del servicio, dado su régimen especial, al ser una dádiva concedida por el Estado a los maestros que no exige aportes para su reconocimiento y, por otra parte, en ausencia de elementos probatorios que acrediten la mala fe de las actuaciones desplegadas por el demandado en sede administrativa y, en sede judicial en curso del presente proceso, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. 7.
Costas 132. Con base en el fundamento legal referido en precedencia y en atención a que la tesis propuesta en los recursos de apelación interpuestos por las partes fue colmadamente sustentada en los respectivos escritos, no se condenará en costas. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 3, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla:
PRIMERO. - CONFIRMAR el auto de 22 de julio de 2021 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama, por medio del cual denegó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución No. 14223 de 31 de julio de 2003.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la sentencia de 2 de noviembre de 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
TERCERO. – Sin costas de instancia.
CUARTO. – En firme este proveído, por Secretaría devolver las presentes diligencias al juzgado de origen, previas las anotaciones del caso, teniendo en cuenta que en atención a lo dispuesto en el décimo inciso del artículo 323 del Código General del Proceso, la Sala resolvió los recursos de apelación interpuestos de Boyacá, M.P. Dra. Beatriz Teresa Galvis Bustos, sentencia de 13 de abril de 2023, número único de radicación: 15001-23-33-000-2021-00617-00. contra el auto de 22 de julio de 2021 y la sentencia de 2 de noviembre de 2022, proferidos por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de Decisión N° 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente DAYÁN ALBERTO BLANCO LEGUÍZAMO Magistrado Firmado electrónicamente DIEGO MAURICIO HIGUERA JIMÉNEZ Magistrado Firmado electrónicamente NÉSTOR ARTURO MÉNDEZ PÉREZ Magistrado