República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia (Q), veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 005-2024-48 CONSIDERACIONES INICIALES El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 01 de febrero de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
La demanda.1 La Sociedad Eduardo Botero Soto S.A, a través de apoderado, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia de Puertos y Transporte, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones 78186 del 30 de diciembre de 2016 por media de la cual se declaró responsable a la demandante y se le impuso una sanción y 4704 del 01 de marzo de 2017, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición, confirmando la decisión contenida en aquel acto administrativo y la 2276 del 25 de enero de 2018 a través del cual se resolvió el recurso de apelación, confirmando el acto administrativo inicial.
Consecuentemente y a título de restablecimiento del derecho, se decrete que no está en la obligación de pagar la sanción impuesta y sean reconocidos los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, por la suma de siete millones de pesos ($7.000.000), que incluyen la sanción impuesta, honorarios de 1 One Drive 1CUADERNO PRINCIPAL 001 (Link SAMAI (Tribunal) índice 0004) Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 2 representación, desplazamientos, tiquetes aéreos, transporte, viáticos, gastos del proceso.
Fundamento fáctico. La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: Eduardo Botero Soto S.A. es una empresa de transporte público terrestre de carga por carretera, habilitada para realizar operaciones de transporte en todo el territorio nacional. La Superintendencia de Puertos y Transporte, abrió el 1 de junio de 2016, una investigación administrativa en contra de la demandada, por la presunta infracción al código 560 de la resolución 10800 de 2003.
A través de la resolución 78186 del 30 de diciembre de 2016 se falló la investigación e impuso sanción a la accionante con multa de TRES MILLONES OCHENTA MIL PESOS M/CTE ($3.080.000) El 1 de febrero de 2017, la Sociedad Eduardo Botero Soto SA interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos mediante Resoluciones No. 4704 del 01 de marzo de 2017 y Resolución No. 2276 del 25 de enero de 2018 el de reposición y apelación respectivamente, notificado este último el 5 de febrero de 2018.
Normas violadas y concepto de la violación. Cita los artículos 2, 4, 6, 13, 29, 83, 90, 95, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; artículos 40, 42, 47, 49, 52, 93, 94, 95 y 138 del CPACA; artículos 1008, 1009, 1010, 1011, 1013, 1017, 1018, 1024 y 1030 del Código de Comercio; artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la ley 336 de 1996; artículos 164, 165, 166, 167, 176, 243, 257 y 260 del Código General del Proceso; artículo 14 del Decreto 20092 del 2011; artículo 1 de la Resolución 10800 del 2003; artículo 6 del Decreto 173 de 2001.
Afirma la parte demandante que la Superintendencia de Puertos y Transporte resolvió los recursos de reposición y en subsidio el de apelación de forma extemporánea y sin competencia temporal, al haber excedido el término preclusivo de un año para resolverlos, hecho que permite configurar el silencio administrativo positivo, favorable al administrado por ausencia de respuesta.
Concluyendo que, estos actos administrativos se encuentran viciados por falsa motivación y procede su revocatoria por carecer de competencia. Igualmente afirma que, los actos acusados están viciados de falsa motivación, por cuanto no se probó más allá de toda duda razonable, que la empresa demandante Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 3 cometió la infracción consignada en los verbos rectores del código 560 del artículo 1 de la Resolución 10800 de 2003, falsa motivación que sustenta en que el informe único de infracciones No. 229668 se elaboró de conformidad con el tiquete de báscula No. 974 de la Estación de Pesaje Calarcá, báscula que se encuentra dentro del listado de las básculas que no pasaron los criterios técnicos de revisión, aportándole copia de prensa tomada de la página http://www.supertransporte.gov.co/ y copia de resolución de carácter particular que exonera a la entidad demandante por el estado de la báscula.
Demostrando que la báscula de Calarcá no se encuentra bien calibrada. Adicionalmente, manifiesta que los equipos de medición deben sujetarse a los reglamentos técnicos metrológicos expedidos por la Superintendencia de Industria y Comercio, quien es la facultada para ejercer las facultades de control metrológico, por lo que, no se está probando en los actos administrativos demandados que la sociedad demandante hubiera permitido el transporte de mercancías con un peso superior al autorizado.
Sumado a esto manifiesta que la información consignada por la Sociedad Eduardo Botero Soto SA en el manifiesto de carga respecto al peso del vehículo y de la carga, la ampara el principio de la confianza legítima, consignada en el artículo 83 Constitucional, por cuanto no está obligada por disposición de la Ley, a revisar o certificar el peso de la carga que le fue entregada para su traslado desde el lugar de cargue hasta el destino convenido en el contrato de transporte, por lo tanto es improcedente imputarle el hecho que se toma en los actos administrativos para justificar la sanción impuesta, pues no proviene de un acto por ella realizado o por omisión la diferencia en el peso en ellos advertida, la cual realmente no existe, por cuanto como quedó en el manifiesto de carga y remesa terrestre No. 002727249762 del 11 de julio de 2014, el peso bruto del vehículo de placa TRC 248 fue de 36.920 kg que sumados al peso del vehículo vacío de 14.990 kg, arroja un total de 51.910 kg, inferior al peso máximo permitido de 52.000 kg para vehículos de configuración 3S3 y de 53.300 kg incluida la tolerancia positiva de medición. Por lo tanto, el sobrepeso no puede ser imputado a la sociedad actora.
Argumentos que demuestran la falta de aplicación dentro de la investigación del principio in dubio pro administrado y la violación al debido proceso por cuanto no existe inmediatez ni celeridad del Estado en cabeza de la Superintendencia de Puertos y Transporte para realizar sus investigaciones administrativas, poniendo una carga extra en los investigados al tener que reunir información de años anteriores, situación que dificulta la defensa de la empresa.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 4 Contestación de la demanda2 La Superintendencia de Puertos y Transporte se opone a las pretensiones de la demanda, señalando que, al tenor jurisprudencial, no basta con que pase el tiempo para la configuración del silencio administrativo positivo, sino que, además, es preciso que este se protocolice como lo prescribe el artículo 85 del CPA y CA, actuación que no se acredita y que, por tanto, permite afirmar que el presunto silencio administrativo no nació a la vida jurídica.
Destaca que, el procedimiento administrativo sancionatorio, en estos casos, se rige en especial por el contenido en el Título I. Capítulo IX, en los artículos 50 y 51 de la ley 336 de 1996 y los decretos que la reglamentan, adicionalmente el artículo 52 del CPACA sostiene que al existir un procedimiento especial es este el que se debe de aplicar, y no el general contemplado en la ley 1437 de 2011.
Advierte que los actos acusados están debidamente motivados, puesto que la Superintendencia de Puertos y Transportes sancionó a la sociedad Eduardo Botero Soto SA con fundamento en el Informe Único de Transporte 229668 del 11 de julio de 2014 y en su anexo que probó de manera clara la conducta infractora del vehículo con placas TRC348 vinculado a la sociedad demandante, consistente en el transporte con sobrepeso sin contar con la debida autorización. Indica que, no existe prueba de la supuesta falta de calibración de la báscula, pues no se configura, ni siquiera prueba indiciaria con el reporte de periódico presentado con la demanda al no concurrir los elementos descritos por el Consejo de Estado.
Sostiene que la sanción y los hechos consagrados en las resoluciones de sanción están sustentadas en material probatorio el cual se valoró conforme a las reglas de la sana crítica y las disposiciones legales. Finaliza manifestando que la parte demandante no especifica los motivos por los cuales la supuesta falta de inmediatez puede conllevar a la nulidad de los actos acusados, no habiendo lugar a efectuar ninguna disquisición al respecto.
La sentencia apelada.3 El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia profirió sentencia el día 01 de febrero de 2023 a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda. Como fundamento de la decisión indicó que de las pruebas aportadas al expediente se tiene que el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la resolución número 78186 del 30 de diciembre de 2016 fue interpuesta el 01 de febrero de 2017; por lo que en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con los artículos 85 y 87 ibídem la Superintendencia de Puertos y 2 One Drive 1CUADERNO PRINCIPAL 007 (Link SAMAI (Tribunal) índice 0004) 3 SAMAI (Juzgado) índice 00016 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 5 Transporte, disponía hasta el 31 de enero de 2018 para decidir la impugnación presentada, es decir, para resolver el recurso interpuesto y poner en conocimiento esa decisión a través de la respectiva notificación a la parte actora, pero, la entidad demandada si bien el 25 de ese mes y año profirió la Resolución no. 2276 a través de la cual resolvió el recurso de apelación, lo cierto es que esa decisión se notificó por aviso el 12 de febrero siguiente, es decir, por fuera del término de un año que dispone el ordenamiento jurídico.
Señala, que conforme a lo anterior, no existe duda que operó la caducidad de la facultad administrativa sancionatoria consagrada en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 por cuanto, como se ha expuesto, la autoridad administrativa demandada perdió la competencia para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la resolución sancionatoria, por haber proferido solamente dentro del término de un año el acto administrativo, pero no fue notificado, por lo que tampoco se encontraba en firme o ejecutoriado.
Dice que, sin embargo, a pesar de que el artículo 52 trae como consecuencia directa de la pérdida de competencia antes referida, el nacimiento del silencio administrativo positivo, no se reúnen las condiciones necesarias para declarar su existencia, por cuanto, (i) El artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, es claro al señalar, sin diferenciación alguna, que la persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 15, junto con una declaración jurada de no haberle sido notificada la decisión dentro del término previsto, para lo cual la escritura y sus copias auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así (ii) En el presente caso, no obra dentro del expediente prueba alguna de que la parte demandante, haya cumplido con la carga impuesta por el artículo 85 antes mencionado, de realizar la protocolización respectiva, para que éste produzca los efectos legales de la decisión favorable que supuestamente solicitó. De igual manera, tampoco realizó manifestación alguna en su escrito de demanda, que diera a entender que había realizado dicho trámite, el cual reitera el Despacho, no estableció excepción alguna para su cumplimiento.
Recursos de apelación. Parte demandada4 Manifiesta su inconformidad con la sentencia de primera instancia afirmando que en el artículo 52 del CPACA, el legislador definió que el actuar administrativo frente a los recursos interpuestos en contra de los actos administrativos sancionatorios definitivos, se circunscribe a decidir y no incluyó expresamente en la Ley el requisito de notificación del que hizo mención el juez de primera instancia. 4 SAMAI (Juzgado) Índice 00019 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 6 Señala que si bien es cierto el legislador previó la pérdida de competencia y la configuración de un silencio administrativo procesal a la luz de la norma reseñada, también lo es que la condición para que se produzcan tales efectos, es que la administración no haya decidido los recursos en el término de un año contado a partir de su interposición. Dice que, en el presente caso, el recurso de reposición y en subsidio apelación respecto de la Resolución 78186 del 30 de diciembre de 2016 fue interpuesto mediante escrito radicado el 1 de febrero de 2017 y los respectivos recursos fueron resueltos mediante las Resoluciones 4704 del 1 de marzo de 2017 (Reposición) y 2276 del 25 de enero de 2018 (Apelación).
Es decir, afirma, la entidad actuó dentro del marco temporal de competencia dictado por el artículo 52 del CPACA, toda vez que como bien lo exige la norma decidió todos los recursos dentro del año siguiente a su interposición. Argumenta que el artículo 52 del CPACA fue objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, la cual mediante la sentencia C-875 de 2011 declaró su exequibilidad, tiendo como eje de su pronunciamiento que la carga impuesta por el legislador a las autoridades administrativas radica en “decidir” y “resolver” los recursos y no hizo mención alguna a la notificación dentro de este término de 1 año. Señala que es por ello que no se advierte la configuración del silencio administrativo positivo alegado por la parte actora ni la pérdida de competencia para decidir por parte de la Superintendencia, pues la decisión frente a los recursos interpuestos se adoptó dentro del marco temporal de que trata el artículo 52 del CPACA.
De otro lado, sostiene que si bajo el entendido de haber operado el silencio positivo frente a los recursos de que trata el artículo 52 del CPACA se configuró un acto administrativo ficto que da cuenta de haberse fallado los recurso en favor del administrado recurrente, eso quiere decir que los actos administrativos objeto del presente juicio fueron revocados en virtud del acto ficto derivado del silencio positivo y, en esa medida, hay carencia de objeto pues el juez de lo contencioso administrativo no tiene actos administrativos frente a los cuales ejercer control de legalidad alguno y mucho menos actos frente a los cuales declarar su nulidad.
Manifiesta que la regla de protocolización del silencio positivo previsto en el artículo 85 del CPACA no representa una condición constitutiva del acto ficto positivo, sino que se dirige a resolver la necesidad de prueba de la decisión ficta frente a terceros. Aduce que el silencio administrativo y la incorporación a la vía jurídica del acto administrativo ficto solo requiere del paso del tiempo sin decisión administrativa Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 7 conforme lo señale la ley, pero no exige para su surgimiento a la vida jurídica de su protocolización. Afirma que el a quo quien bajo el argumento de la no configuración del silencio positivo decide declarar la nulidad de los actos demandados, circunstancia que, en su criterio, se torna en una decisión jurídica incongruente pues se estaría desconociendo la validez y efectos del acto ficto.
Concluye manifestando que, si frente a los actos expresos demandados y finalmente anulados por el a quo se había configurado el silencio positivo de que trata el artículo 52 del CPACA, eso ineludiblemente debió comportar un fallo inhibitorio por carencia de objeto pues los actos demandados fueron revocados por el acto ficto. Actuación en segunda instancia. Mediante auto del 22 de agosto de 20235 se admitió el recurso de apelación incoado y se indicó a las partes y al Ministerio Público el término para pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Pronunciamiento frente al recurso de apelación. Ni la parte demandante, ni el Ministerio Público se pronunciaron frente al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.6 CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. Aclarado lo anterior, se procede a establecer el problema jurídico a resolver en esta instancia procesal. Problema jurídico. Corresponde a esta Corporación determinar si ¿El término de un (1) año consagrado en el artículo 52 del C.P.A.C.A. para decidir los recursos interpuestos en contra de 5 SAMAI (Tribunal) Índice 6 6 SAMAI (Tribunal) Índice 11 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 8 los actos administrativos sancionatorios incluye la notificación de los que los deciden? Así mismo si ¿Los actos administrativos demandados fueron revocados en virtud de haber operado el silencio administrativo positivo frente a los recursos de que trata el artículo 52 del CPACA y, en consecuencia, sí debería emitirse un fallo inhibitorio en virtud de la inexistencia de actos controlables? Para resolver el problema jurídico planteado se analizarán los siguientes aspectos: (i) Sobre el término para decidir los recursos interpuestos contra los actos administrativos sancionatorios; ii) caso concreto.
Sobre el término para decidir los recursos interpuestos contra los actos administrativos sancionatorios. El artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 establece: “ARTÍCULO
52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.
Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.
Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. Así pues, en materia sancionatoria, salvo lo dispuesto en las leyes especiales, la administración cuenta con el término de un (1) año para resolver los recursos interpuestos contra el acto administrativo inicial, término que contará a partir de la debida y oportuna interposición de los mismos, so pena de: i) Pérdida de competencia para resolverlos; ii) Entenderse fallados a favor del recurrente; iii) Responsabilidad patrimonial y disciplinaria derivada de la abstención para el funcionario encargado de resolver.
Ahora bien, revisadas las normas especiales que regulan lo relacionado con el transporte (Leyes 105 de 1996, 336 de 1996y 1450 de 2011), se encuentra que no regulan lo relativo a la caducidad de la facultad sancionatoria, la prescripción de la Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 9 sanción y el término para resolver los recursos contra el acto administrativo que sanciona, razón por la cual la disposición antes mencionada resulta aplicable al procedimiento administrativo de carácter sancionatorio iniciado con posterioridad al CPACA – 2 de julio de 2012.
Así mismo, se encuentra que la Corte constitucional en sentencia C 875 de 2011 analizó la constitucionalidad del artículo 52 de la Le 1437 de 2011, utilizando los siguientes argumentos que la Sala considera relevantes para el caso concreto: “Por ende, no existe asomo de duda sobre la importancia y la constitucionalidad del precepto acusado, en cuanto prevé un plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio.
El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa. Contrario a lo que opina el ciudadano Lara Sabogal, la preeminencia de los derechos fundamentales en el marco de un Estado Social de Derecho exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo y una forma de lograr ese cometido es a través del establecimiento de plazos precisos y de obligatoria observancia dentro de los cuales la administración debe desplegar su actuación, so pena de consecuencias adversas por su inobservancia. Uno de esos efectos, sin lugar a dudas, es la procedencia del silencio administrativo positivo, como en el caso objeto de estudio, en donde la administración pierde la competencia para resolver el recurso interpuesto y el ciudadano que ha recurrido la decisión sancionatoria queda exonerado de la responsabilidad administrativa.
En últimas, es un apremio para la administración negligente. Así lo ha reconocido esta Corporación en otras decisiones al prescribir que: “El silencio administrativo positivo opera de manera excepcional y su consagración legal es taxativa. Consiste en la presunción legal en virtud de la cual, transcurrido un término sin que la administración resuelva, se entienden concedidos la petición o el recurso.
Su finalidad es agilizar la actividad administrativa bajo criterios de celeridad y eficiencia. Constituye no sólo una garantía para los particulares, sino una verdadera sanción para la administración morosa”[19] En el precepto parcialmente acusado, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, decidió imponer una carga a la administración: resolver en tiempo el recurso interpuesto por el infractor, so pena de dejar sin efecto su actuación, sin que ello signifique, como lo afirma la demanda y algunos de los intervinientes, que se vulnere el derecho al debido proceso de aquella o la vigencia del orden justo, pues precisamente es al Estado al que le corresponde adoptar en lapsos prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación administrativa de carácter sancionador.
La procedencia del silencio administrativo positivo, en el caso en análisis, se considera razonable y proporcional, en la medida en que los intereses del Estado están protegidos cuando es a éste al que le corresponde resolver el recurso contra el acto sancionatorio y para ello cuenta con los elementos para hacerlo y pende sólo de su actividad.
Es claro que al ente competente le basta analizar la solicitud contenida en el recurso y sopesarla con el acto que impone la sanción y el expediente administrativo, es decir, no requiere de investigaciones exhaustivas ni agotar Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 10 procedimientos que permitan afirmar que no es posible tomar una decisión en tiempo, salvo circunstancias excepcionales como la fuerza mayor o el caso fortuito, que justifiquen la mora en la resolución del recurso.
En estos eventos, el silencio administrativo no operará y la administración así lo indicará en el acto que resuelva el correspondiente recurso, de esta manera quedan a salvo los intereses de la administración. Hecha la salvedad anterior, la Sala insiste en que la incorporación del silencio administrativo positivo, en los términos del precepto acusado, garantiza el derecho al debido proceso del ciudadano investigado y castiga la omisión del funcionario encargado de conocer la actuación. Se invierte así, una carga que aún hoy debe soportar el ciudadano, toda vez que en el código vigente, le corresponde a éste acudir ante la jurisdicción para desvirtuar las razones fictas de la negación del recurso, mientras que la administración, pese a tener los elementos para emitir una decisión, guarda silencio contrariando los presupuestos mismos de la organización estatal que tiene entre sus fundamentos el respeto por los derechos y garantías de los asociados.
En otros términos, las consecuencias por las omisiones de la administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano, razón que justifica la intervención del legislador para decidir en qué casos ha de entenderse el asunto resuelto a favor del ciudadano y cuando éste, pese a la negligencia estatal debe soportar cargas tales como acudir a la jurisdicción para que en dicha sede le resuelvan su derecho.
Esta decisión del legislador debe consultar los intereses en discusión, para que la misma pueda calificarse de razonada y proporcional. En ese sentido, se observa que la Corte Constitucional concluye que la norma prevé un plazo razonable para que la administración resuelva el recurso de apelación interpuesto contra una decisión de carácter sancionatorio, argumentando que: i) El término de un (1) año se considera más que suficiente para resolver una impugnación frente a una sanción administrativa; ii) el Estado Social de Derecho exige del Estado actuaciones céleres y oportunas para garantizar la vigencia de un orden justo; iii) al Estado le corresponde adoptar en lapsos prudenciales y razonables una decisión que ponga fin a la actuación administrativa de carácter sancionador; iv) el legislador cuenta con una libertad de configuración y, por ende, puede imponer cargas a la administración por el incumplimiento de los principios de celeridad y oportunidad que deben regir en la actuación administrativa; v) la pérdida de competencia y la configuración del silencio administrativo positivo, en los términos del precepto acusado, garantiza el derecho al debido proceso del ciudadano investigado y castiga la omisión del funcionario encargado de conocer la actuación; vi) las omisiones de la administración deben ser soportadas por ésta y no por el ciudadano. Establecido lo anterior, es importante determinar si cuando la norma utiliza la palabra “decidir” solamente se refiere a que la administración profiera el acto administrativo o si debe estar acompañado de la notificación al administrado.
Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 11 Al respecto, esta Corporación Judicial ya se había pronunciado7, en el sentido de que la palabra “decida” contenida en el artículo 52 del C.P.A.C.A. no puede tenerse como la sola expedición del acto, pues la notificación del mismo hace parte de la garantía de publicidad que contiene y desarrolla no solo el debido proceso como derecho fundamental (artículo 29 de la C.P.) sino que la publicidad es una guía de la administración (artículo 209 de la C.P.), además hace que el acto sea conocido y oponible a quien se sanciona, por lo que la publicidad debida del acto administrativo que resuelve el recurso interpuesto, debe ser realizada dentro del plazo consagrado por el legislador, so pena de materializar el silencio administrativo positivo y por ello la pérdida de competencia para decidir el mismo por parte de la administración. Así mismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitió pronunciamiento sobre el alcance y aplicación del artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 de la siguiente manera: Así mismo, es preciso traer a colación lo señalado por el H. Consejo de Estado en relación con la expresión "resolver" los recursos en contra de la decisión administrativa: "De acuerdo con las normas transcritas, si la administración no resuelve el recurso de reconsideración en el plazo fijado en la ley, esto es, un año, contado a partir de su interposición en debida forma, se entenderá que el sentido de la decisión es favorable al contribuyente.
La Administración deberá declarar esta decisión ficta o presunta de oficio o a petición del interesado. Como se advierte, las normas locales adoptan la regulación del silencio administrativo positivo previsto en el artículo 732 del Estatuto Tributario Nacional, disposición respecto de la cual, la Sala tiene sentado un criterio respecto de lo que significa la expresión «resolver» contenida en este artículo y del momento a partir del cual debe entenderse interpuesto el recurso en debida forma, criterio igualmente aplicable para la normativa objeto de estudio.
La jurisprudencia ha precisado que la decisión a la que se refiere la Ley, es la «notificada legalmente». vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, pues si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado"8(subrayado fuera del texto) Tal razonamiento es concordante con lo ya expresado por el H. Consejo de Estado respecto del silencio administrativo positivo: "Como el silencio positivo produce un verdadero acto administrativo en el cual se reconocen derechos, una vez producido la administración no puede 7 Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Primera de Decisión, M.P Luís Carlos Alzate Ríos.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 63001-3333-001-2017-00258-01 DEMANDANTE: COLTANQUES S.A.S. DEMANDADO: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE 8 Briceño de Valencia, Martha Teresa (C.P.). H. Consejo de Estado, Sala de to Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 26 de febrero de 2014.
Radicación: 76001-23-31-000-2010-00079-01(19219). Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 12 dictar un acto posterior contrario y sólo está facultada para revocarlo con el consentimiento expreso y escrito del titular o cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, no esté conforme o atente contra el interés público o social, se cause agravio injustificado a una persona o fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales (arts. 69 y 73 C.C.A.).
En el silencio negativo, por el contrario, la administración tiene el deber de decidir sobre la petición inicial, mientras el interesado no haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 60 C.C.A). Ahora bien: tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el término del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues mientras el interesado desconozca su existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el juez en el caso del silencio negativo.
A esa conclusión se llega a partir de la simple lectura del artículo 40 C.C.A que dice: "Transcurridos un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa" (subraya fuera del texto), lo cual se aplica también al silencio positivo tal como lo ha reconocido esta corporación en numerosas providencias.
Debe tenerse en cuenta que, si una vez configurado el silencio administrativo positivo la administración expide un acto extemporáneo, contrario al acto presunto y el titular del derecho interpone recursos contra él, no por ello el acto derivado del silencio administrativo positivo pierde su eficacia, pues no es por su voluntad que el acto cobra existencia sino que él surge por virtud de la ley y en consecuencia, tales actuaciones posteriores serán inocuas.
Por último, debe precisarse que una vez se produzca el acto administrativo por haber operado el silencio positivo, la administración sólo debe proceder a reconocerle sus efectos sin que le corresponda declarar su existencia. El artículo 42 del Código Contencioso Administrativo solo establece la forma de acreditar su operancia""9(subrayado y negrilla fuera del texto).
Con fundamento en lo ya expresado por el Consejo de Estado, la Sala Mayoritaria de la Sección Primera, Sub Sección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, llegó a concluir que "el efecto del silencio administrativo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 es automático cuando la autoridad administrativa decide y notifica el recurso fuera del plazo de un año dispuesto por la norma procesal, momento para el cual la autoridad administrativa pierde la competencia para decidir el recurso interpuesto y se entiende fallado a favor del administrado el recurso interpuesto".10 La Sala de Consulta y Servicio Civil reitera: (i) que resolver los recursos significa no solo decidir el asunto, sino que la decisión debe ser notificada;
(ii) que de no ocurrir lo anterior en el plazo legal, se configura la pérdida de competencia y el silencio administrativo positivo; (iii) Para la configuración del silencio administrativo positivo no es menester adelantar el trámite de protocolización del artículo 85 del CPACA, porque este constituye tan solo un medio probatorio para quien pretenda 9 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, sentencia de 23 de nov de 2000. Radicación ACU 1723. 10 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, sentencia de 20 de febrero de 2019, exp. No. 2015-00273-01 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 13 hacer valer sus efectos; y, (iv) que el silencio administrativo opera de pleno derecho y no es indispensable su invocación por parte del recurrente.
Finalmente, la ausencia de protocolización no puede ser entendida como una circunstancia que prorrogue la competencia de la administración para resolver los recursos, ni menos aún que se constituya en una ampliación del término para decidir. Con fundamento en las anteriores consideraciones, La Sala RESPONDE: Solicita a la Sala que se pronuncie sobre el alcance y aplicación del silencio administrativo positivo en fa (sic) resolución de los recursos dentro del procedimiento administrativo sancionatorio.
De conformidad con el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, la decisión que resuelva los recursos contra el acto administrativo que impone una sanción, deberá ser decidida y notificada en el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Vencido el término sin que los recursos se hayan decidido, la Administración de oficio pierde competencia sobre el asunto y se produce el silencio administrativo positivo a favor del recurrente.
La persona beneficiaria con el silencio positivo podrá invocarlo de acuerdo con el mecanismo descrito en el artículo 85 del CPACA Lo anterior, no es óbice para que la Administración ordene el archivo del expediente por la pérdida de competencia señalada en la norma, sin que para tal efecto sea necesario que el favorecido con el silencio presente la protocolización correspondiente.”11 Con todo lo anterior, se tiene que no puede considerarse decidido o resuelto un recurso cuando no se ha notificado al interesado, pues mientras éste desconozca su existencia le es inoponible, es decir, el acto no surte efectos.
Por lo tanto, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, la decisión que resuelva los recursos contra el acto administrativo que impone una sanción, deberá ser decidida y notificada en el término de un año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Así pues, si el acto administrativo ha sido expedido, pero no notificado al interesado en el término de un (1) año, a éste le es inoponible y, por lo tanto, puede disfrutar de los derechos derivados del silencio administrativo positivo, y una vez producido dicho silencio la administración no puede dictar un acto posterior contrario, pues ya ha perdido competencia, debe proceder entonces a ordenar el archivo del expediente, sin que para tal efecto sea necesario que el favorecido con el silencio presente la protocolización correspondiente.
Teniendo en cuenta lo anterior se analizará el caso concreto. 11 CE SCSC C.P. Osear Darío Amaya Navas, 13 de diciembre de 2019, Radicación Interna: 11001-03-06-000-2019-00110-00 Número Único: 2424. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 14 Caso concreto.
En el proceso se encuentra probado que: • A través de Resolución 78186 del 30 de diciembre de 2016 proferida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, se declaró responsable a la sociedad demandante por contravenir el literal d) del artículo 46 de la Ley 336 de 1996 modificado por el artículo 96 de la Ley 1450 de 2011 en concordancia con lo normado en el artículo 8 de la resolución 4100 de 2004 del Ministerio de Transporte, modificada por el artículo 1 de la resolución 1782 de 2009 del Ministerio de Transporte, por incurrir en la conducta del artículo 1, código 560 de la resolución 10800 de 2003, proferida por el Ministerio de Transporte y en consecuencia, lo sanciona con una multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la época de la comisión de los hechos, es decir, para el año 2014.12 • Contra el anterior acto, el demandado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, escrito que fue presentado ante la Superintendencia de Puertos y Transporte el día 01 de febrero de 201713. • El recurso de reposición fue resuelto por medio de la Resolución 4704 del 01 de marzo de 2017, confirmado la decisión adoptada.14. •.El recurso de apelación fue decidido mediante la Resolución 2276 del 25 de enero de 2018, confirmando la decisión15el día 10 de febrero de 2018, por haberse entregado el aviso a la sociedad Eduardo Botero Soto S.A el día 09 de febrero de 2018 previa citación para surtir la notificación personal de dicho acto16 Así pues, teniendo en cuenta que los recursos fueron interpuestos el 01 de febrero de 2017, la administración poseía hasta el 01 de febrero de 2018 para expedir y notificar los actos administrativos que los resolvieran; y el último de los mismos, el de apelación, fue resuelto a través de acto administrativo expedido el 25 de enero de 2018 y notificado el 10 de febrero de 2018, es decir, decidido por fuera del plazo legal consagrado en el artículo 52 del C.P.A.C.A. En ese sentido, es claro que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, pues la entidad había perdido competencia para resolver los recursos 12 One Drive
1. CUADERNO PRINCIPAL 002ANEXOS Págs 13-27 (Link SAMAI (Tribunal) índice 0004) 13 One Drive
1. CUADERNO PRINCIPAL 002ANEXOS Págs 31-47 14 One Drive
1. CUADERNO PRINCIPAL 002ANEXOS Págs 49-56 15 One Drive
1. CUADERNO PRINCIPAL 002ANEXOS Págs 59-76 16 One Drive
1. CUADERNO PRINCIPAL 008ANEXOS CONTESTACIÓN Pág 146-147-148 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 15 por exceder el plazo establecido por el legislador, por lo tanto, debieron entenderse resueltos a favor de la sociedad.
Los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se aceptan, toda vez que conforme quedó establecido en acápite anterior, a la luz del desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el término de un (1) año consagrado en el artículo 52 del C.P.A.C.A. para decidir los recursos interpuestos en contra de los actos administrativos sancionatorios incluye la notificación de los que los deciden, pues la notificación es una garantía del debido proceso y hace que el acto sea conocido y oponible a quien se sanciona, de lo contrario el mismo no producirá efectos, en consecuencia, no puede considerarse decidido o resuelto un recurso cuando no se ha notificado al interesado.
De otro lado, tampoco son de recibo los argumentos de la parte demandada consistente en que los actos administrativos demandados fueron revocados en virtud de haber operado el silencio administrativo positivo frente a los recursos de que trata el artículo 52 del CPACA y, en consecuencia, que deba emitirse un fallo inhibitorio en virtud de la inexistencia de actos controlables, pues precisamente fue la configuración del silencio administrativo positivo lo que desconoció la administración al resolver los recursos cuando ya había perdido competencia, por lo tanto, los actos demandados sí son controlables por parte de esta jurisdicción, encontrando que se encuentran viciados de nulidad por lo expuesto anteriormente.
Por lo anterior, deberá confirmarse la sentencia de primera instancia. Sobre las costas. En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva17 a objetiva valorativa18, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado19 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en el presente asunto no se condenará en costas en esta instancia, pues no se acreditó su causación.20 17 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 18 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 19 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Rios. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibídem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: i) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y ii) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 20 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Javier Rosero Villota. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 63001-3333-005-2018-00393-01 Demandante: Sociedad Eduardo Botero Soto S.A. Demandado: Superintendencia de Puertos y Transporte 16 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 01 de febrero de 2023 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia (Q), por las razones expuestas.
Segundo: Sin lugar a condena en costas, por lo previamente indicado. Tercero: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el Programa Informático SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Ordinaria tal y como consta en el Acta Nº 06 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARIN PULGARIN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co)